保險論文失業(yè)保險制度問題與完善

　　失業(yè)保險制度的建立有利于維護社會穩(wěn)定，本篇保險論文認為對于失業(yè)保險制度而言，供給側改革既是挑戰(zhàn)，也是機遇，我國應當以此為契機，加快完善失業(yè)保險制度，營造更好的勞動力市場環(huán)境�？梢园l(fā)表保險論文的期刊有《天津社會保險》(雙月刊)創(chuàng)刊于2006年，是由天津市社會保障基金管理中心主辦的保險類期刊。主要欄目：卷首語、特稿、社保論壇、專家視點、津沽大地、經(jīng)辦熱點、經(jīng)辦之友、醫(yī)保園地、案例評析等。

　　摘要：就業(yè)問題關乎民生與社會穩(wěn)定，在供給側結構性改革的時代背景下，就業(yè)問題的嚴峻性日益凸顯，而失業(yè)保險制度是解決就業(yè)問題的關鍵。文章通過分析我國當前失業(yè)保險制度中存在的問題，比較與借鑒發(fā)達國家失業(yè)保險制度的成功經(jīng)驗，進而對我國失業(yè)保險制度的完善提出一些可行的政策建議。

　　關鍵詞：失業(yè)保險制度;預防失業(yè);再就業(yè)

　　引言

　　失業(yè)保險制度起源于西方發(fā)達國家。起初，這項制度的關鍵任務是保障失業(yè)人員的基本生活。之后，隨著失業(yè)保險制度不斷成熟，其重心開始向促進失業(yè)人員再就業(yè)轉移。與發(fā)達國家相比，我國失業(yè)保險制度的發(fā)展程度不高，處于亟待完善的階段。1986年《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》的頒布實施，標志著我國開始強制實行失業(yè)保險制度;1999年，國務院頒布實施《失業(yè)保險條例》，為失業(yè)人群提供了基本生活保障并發(fā)揮了促進再就業(yè)的功能;2010年，全國人民代表大會常務委員會頒布了《社會保險法》，作為社會保險的重要組成部分，失業(yè)保險制度的實施有了法律依托與保障。縱觀我國失業(yè)保險制度30年的發(fā)展歷程，它主要發(fā)揮了事后彌補的功效，而預防失業(yè)和促進再就業(yè)功能尚未較好發(fā)揮。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展速度逐漸趨于平緩，就業(yè)形勢的嚴峻性日益凸顯。近年來，新增勞動力人口就業(yè)壓力愈發(fā)沉重，加之化解產(chǎn)業(yè)過剩的政策驅使，職工安置工作也成為企業(yè)與政府應當關注的焦點。從2015年開始，以去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板為重點的供給側結構性改革正式拉開序幕。在這一背景下，“去產(chǎn)能”作為五大任務之一，成為近期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的明確目標和重中之重。為了應對在化解產(chǎn)能過剩過程中產(chǎn)生的“失業(yè)潮”問題，我國必須盡快完善失業(yè)保險制度，避免相關產(chǎn)業(yè)(如鋼鐵、煤炭產(chǎn)業(yè))的勞動人員喪失安全感。在供給側結構性改革的大背景下，妥善解決好就業(yè)、失業(yè)與再就業(yè)問題，有利于推動產(chǎn)業(yè)轉型升級的進程，有利于促進企業(yè)形成新動力，同時也有利于保障民生、維護社會穩(wěn)定。

　　1我國失業(yè)保險制度存在的現(xiàn)實問題

　　雖然經(jīng)歷了30年的實踐，我國的失業(yè)保險制度得到了進一步的完善與發(fā)展，但由于近年來經(jīng)濟結構變化和經(jīng)濟增長方式轉變所導致的結構性失業(yè)問題愈發(fā)突出，因此要求我們盡快認清現(xiàn)行制度中存在的問題，以便及時加以改善和解決。

　　1.1現(xiàn)行的《失業(yè)保險條例》難以適應新形勢

　　在經(jīng)濟新常態(tài)與供給側結構性改革的背景下，《失業(yè)保險條例》中的許多規(guī)定已經(jīng)難以保證失業(yè)保險制度功能的有效發(fā)揮，無法適應當前經(jīng)濟社會新形勢的需要。1.1.1失業(yè)保險制度覆蓋范圍有限。現(xiàn)行《失業(yè)保險條例》對于失業(yè)保險金領取標準的規(guī)定較為苛刻，導致相當一部分失業(yè)人員無權享受失業(yè)保險的保障。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的《中國統(tǒng)計年鑒》可以計算出2005———2014年領取失業(yè)保險金人數(shù)占城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)的比重，從而了解失業(yè)人員領取失業(yè)保險金的情況(圖1)。統(tǒng)計年鑒中的數(shù)據(jù)顯示，這10年我國城鎮(zhèn)失業(yè)率維持在4%左右，在金融危機的沖擊下，2009年失業(yè)率達到近年來的高點，為4.3%。在失業(yè)率相對穩(wěn)定的情況下，年末領取失業(yè)保險金的人數(shù)卻逐年下降，領取失業(yè)保險金人數(shù)占城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)的比重更是從2005年的0.81大幅下降至20140年的0.22，降幅高達72.8%.造成這一現(xiàn)象的原因，很大程度上來源于我國當前的失業(yè)保險制度門檻較高，覆蓋范圍有限。例如，對于大學畢業(yè)生而言，由于他們從未繳納失業(yè)保險費，因此畢業(yè)后的失業(yè)無法得到失業(yè)保險制度的保障與補助。對于農(nóng)民工而言，由于他們的流動性較大，很難做到在一個單位連續(xù)工作一年以上，達不到《失業(yè)保險條例》規(guī)定的標準，導致他們在失業(yè)后不能領取失業(yè)保險金。1.1.2單一的失業(yè)保險費率削弱繳費主體的積極性。2015年我國將失業(yè)保險費率由原先的3%統(tǒng)一降至2%，從2016年5月1日起，失業(yè)保險費率在該基礎上將階段性降至1%～1.5%，其中個人費率不超過0.5%。雖然繳費比率有所下降，但我國實行單一失業(yè)保險費率的現(xiàn)狀始終沒有改變。從企業(yè)的角度來看，效益好的企業(yè)支付員工更高的工資，承擔更多的失業(yè)保險費，而員工的失業(yè)風險相對較低，領取失業(yè)保險金的數(shù)額較少，因此形成了失業(yè)保險金收支失衡的局面;從產(chǎn)業(yè)的角度來看，利潤較低的勞動密集型產(chǎn)業(yè)具備大量的就業(yè)人口，需要繳納更多的失業(yè)保險費，而利潤較高的資本、技術密集型產(chǎn)業(yè)擁有的就業(yè)人員少，需要繳納較少的失業(yè)保險費，從而導致產(chǎn)業(yè)間失業(yè)保險金負擔不公平。總體來看，單一的失業(yè)保險費率削弱了繳費主體的積極性，違背了公平原則，不利于促進就業(yè)。1.1.3失業(yè)保險待遇缺乏公平性與靈活性�，F(xiàn)行《失業(yè)保險條例》規(guī)定了統(tǒng)一的待遇水平，排除了失業(yè)人員之前繳納失業(yè)保險費水平高低這一因素，違背了領取保金權利與投保繳費義務的對等原則，缺乏一定的公平性。此外，《失業(yè)保險條例》的制訂還忽略了一個現(xiàn)實問題。一般而言，四十歲以下的失業(yè)人員再就業(yè)的可能性較大，這類人群對于失業(yè)保險金的依賴程度相對較低;而四十歲以上的失業(yè)人員再就業(yè)的難度加大，加上撫養(yǎng)子女、贍養(yǎng)老人的負擔，對失業(yè)保險金的依賴程度自然較高。因此，《失業(yè)保險條例》規(guī)定的統(tǒng)一待遇標準缺乏一定的靈活性。

　　1.2失業(yè)保險基金使用效率較低

　　《中國統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，2005年我國失業(yè)保險基金結余519億元，并在之后十年逐年增加，2014年結余已達到4451.5億元，較2013年增長了20.8%。在我國失業(yè)群體日趨龐大的同時，失業(yè)保險基金卻出現(xiàn)了巨額盈余，直接表明了我國失業(yè)保險基金使用效率的低下。一方面，我國失業(yè)保險基金收入主要來源于國有企事業(yè)單位及其員工的失業(yè)保險費繳納，這類就業(yè)人員工作相對穩(wěn)定，失業(yè)風險較小，需要領取的失業(yè)保險金相應較少，對基金結余起到了“增收減支”的作用;而對于民營企業(yè)、中小型企業(yè)的職工以及其他流動就業(yè)人員而言，他們的失業(yè)風險相對較大，加上可能會因繳費時間不足等因素不符合失業(yè)保險金領取的條件，導致他們的繳費擴充了基金結余卻無法受益。另一方面，失業(yè)保險基金支出項目較少，主要包括保障失業(yè)人員基本生活的失業(yè)保險金、醫(yī)療補助、喪葬補助、撫恤金以及接受職業(yè)培訓、職業(yè)介紹的補貼，失業(yè)保險基金的支出項目與涉及范圍都非常有限。失業(yè)保險基金在籌集收入與安排支出的過程中，收支平衡尤為關鍵，然而我國卻存在失業(yè)保險基金的巨額結余與收支失衡問題，大量的基金結余造成了浪費，加大了基金的管理風險和貶值風險，導致失業(yè)保險制度難以發(fā)揮應有的作用。

　　1.3失業(yè)保險制度的功能定位尚不清晰

　　理想的失業(yè)保險制度應當同時具備保障基本生活、預防失業(yè)、促進再就業(yè)三大職能。在我國，失業(yè)保險制度主要發(fā)揮了保障基本生活的事后補救作用，而預防失業(yè)與促進再就業(yè)功能不足，具體表現(xiàn)在：1.3.1預防失業(yè)的功能不足。例如，在2008年金融危機的巨大沖擊下，很多用人單位急需國家采取一定措施進行扶助，幫助其渡過難關，盡最大可能控制失業(yè)規(guī)模，而失業(yè)保險基金并未撥付資金，這一現(xiàn)象極易誘發(fā)長期繳納失業(yè)保險費的用人單位的消極情緒。預防失業(yè)與穩(wěn)定就業(yè)的功能不足使得企業(yè)在困難時期得不到失業(yè)保險基金的專項補貼，很大程度上導致了失業(yè)保險基金使用效率低下，出現(xiàn)大量結余。1.3.2促進再就業(yè)的功能不足。在我國失業(yè)保險基金支出項目中，僅有職業(yè)培訓補貼和職業(yè)介紹補貼兩項內(nèi)容發(fā)揮了促進再就業(yè)的功能，資金支出非常有限，導致我國失業(yè)保險制度難以發(fā)揮促進再就業(yè)的功能，只能扮演消極救助的角色。

　　2完善我國失業(yè)保險制度的政策建議

　　2.1適當降低失業(yè)保險門檻，擴大失業(yè)保險覆蓋范圍

　　上文提及加拿大、瑞典都已將失業(yè)保險金的領取標準由周標準改為小時標準，旨在將流動性較大或兼職的就業(yè)人員納入失業(yè)保險范圍。相比而言，我國領取失業(yè)保險金的條件較為苛刻，因此應當修改《失業(yè)保險條例》，適當降低失業(yè)保險門檻，將更多失業(yè)群體納入受益范圍之中。2.1.1實現(xiàn)失業(yè)保險惠及全體農(nóng)民工。在我國失業(yè)保險制度中，農(nóng)民合同制工人有參保的資格，但實際上，我國農(nóng)民工的參保率很低。由國家統(tǒng)計局發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)可知，2015年我國農(nóng)民工總量為27747萬人，其中本地農(nóng)民工10863萬人，外出農(nóng)民工16884萬人，簽訂勞動合同的農(nóng)民工比重為36.2%。假設企業(yè)為所有簽訂勞動合同的農(nóng)民工繳納失業(yè)保險費，那么在2015年也僅有36.2%的農(nóng)民工在失業(yè)后能夠領取失業(yè)保險金。因此，應盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)非農(nóng)就業(yè)勞動者在履行同樣失業(yè)保險繳費義務的同時，享受平等的失業(yè)保障權利，從而改進農(nóng)民工的就業(yè)現(xiàn)狀，推進我國城鎮(zhèn)化進程。2.1.2實現(xiàn)失業(yè)保險惠及全體新生勞動力人口。新生勞動力人口的就業(yè)問題較為復雜，該群體同時面臨就業(yè)難和擇業(yè)難兩大困境，他們通常對就業(yè)有較高的期待值，愿意付出更多的代價以獲取滿意的工作，因此該群體自愿性失業(yè)居多。對于新生勞動力人口，應當首先對其進行失業(yè)救濟，保障他們的基本生活，在此基礎上加強就業(yè)指導、職業(yè)培訓等就業(yè)服務，同時實行更多促進就業(yè)和鼓勵創(chuàng)業(yè)的政策，從而使該群體享受到失業(yè)保險保障生活、預防失業(yè)和促進再就業(yè)的功能，在提高其就業(yè)技能的同時，有效預防其長期失業(yè)。2.1.3實現(xiàn)失業(yè)保險惠及全體靈活就業(yè)人員。靈活就業(yè)作為一種重要的就業(yè)形式，在一定程度上緩解了我國的就業(yè)壓力，拓寬了就業(yè)渠道。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒(2015年)》的數(shù)據(jù)可知，2015年我國城鎮(zhèn)就業(yè)人員共有39310萬人，其中11458萬人屬于靈活就業(yè)人員，約占城鎮(zhèn)就業(yè)人員的29.1%。如果將該群體排除在失業(yè)保險制度之外，則違背了公平原則，不利于社會穩(wěn)定和失業(yè)保險制度的發(fā)展。因此，我國應當建立健全靈活就業(yè)人員參加失業(yè)保險的制度，制定規(guī)范合理的靈活就業(yè)人員合同簽訂、失業(yè)保險費繳納以及失業(yè)保險金領取的具體要求，使該群體切實享受國家的失業(yè)保障，從而促進和諧社會的發(fā)展。

　　2.2逐步提升基金使用效率，提高失業(yè)保險統(tǒng)籌層次

　　2.2.1失業(yè)保險基金大量結余要求我國必須采取措施提高基金的使用效率。隨著養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、社會救濟等制度的不斷完善，可以適當精簡失業(yè)保險支出項目中的醫(yī)療補助金、喪葬補助金和撫恤金，增設對失業(yè)人員就業(yè)指導、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓等服務的補貼項目以及對穩(wěn)定企業(yè)就業(yè)崗位的補貼項目，將基金支出重點放在促進再就業(yè)和預防失業(yè)的服務項目上。2.2.2我國失業(yè)保險統(tǒng)籌層次不高，導致失業(yè)保險基金難以有效發(fā)揮作用，加之各地區(qū)之間管理制度、管理水平等實際情況存在差異，失業(yè)保險統(tǒng)籌層次不能同步大幅度提高。因此，我國首先應當全面推進市級統(tǒng)籌，并允許有條件的省份進行省級統(tǒng)籌，在全省范圍內(nèi)籌集收入并安排支出，降低省內(nèi)各地市失業(yè)保險基金的管理風險，確保失業(yè)保險制度平穩(wěn)運行。此外，我國還應不斷提高基金管理水平，著力推進失業(yè)保險信息化建設，為實現(xiàn)失業(yè)保險省級統(tǒng)籌打下堅實基礎。

　　2.3加快優(yōu)化失業(yè)保險功能，兼顧預防失業(yè)與促進再就業(yè)

　　回顧發(fā)達國家的成功經(jīng)驗后不難發(fā)現(xiàn)，加拿大、瑞典和日本的失業(yè)保險制度都十分看重預防失業(yè)和促進再就業(yè)功能的發(fā)揮，因此我國也應采取相應措施來優(yōu)化失業(yè)保險制度的功能。2.3.1改革失業(yè)保險的費率機制。一方面，可以根據(jù)行業(yè)的失業(yè)風險程度設置不同的失業(yè)保險費率，失業(yè)風險程度越高，該行業(yè)適用的失業(yè)保險費率越高，從而讓失業(yè)風險相對較高的行業(yè)承擔更多的社會責任，這一措施體現(xiàn)了失業(yè)保險的公平原則，有利于有效預防失業(yè);另一方面，可以根據(jù)企業(yè)的實際解雇情況設置不同的失業(yè)保險費率，企業(yè)解雇率越高，該企業(yè)適用的繳費率越高，該措施同樣能夠提高失業(yè)保險制度的公平性和勞動者就業(yè)的穩(wěn)定性。2.3.2加大改善就業(yè)的資金投入力度。一方面，在確保發(fā)放基本失業(yè)保險金的前提下，應當將失業(yè)保險基金更多地用于預防失業(yè)和促進再就業(yè)。通過安排更多的失業(yè)保險基金支出，為企業(yè)發(fā)放穩(wěn)崗補貼以穩(wěn)定就業(yè)，為失業(yè)人員提供更為完善的再就業(yè)服務以縮短失業(yè)期限，這樣一來又減少了失業(yè)保險基金支出，有利于基金平穩(wěn)運行。另一方面，我國應當適當加大財政對失業(yè)保險基金的支持力度。對于失業(yè)保險基金結余較少或收不抵支的地區(qū)，政府及相關部門應根據(jù)實際的財政狀況，對當?shù)厥�業(yè)保險基金進行補充，從而促進該地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展。2.3.3提高再就業(yè)培訓服務的水平。高水平的再就業(yè)培訓服務有利于提高失業(yè)人員的工作技能與應對失業(yè)風險的能力，而提高培訓服務水平可以通過以下幾個途徑實現(xiàn)：(1)開展多樣化培訓。當前信息化與科技創(chuàng)新水平的提高對失業(yè)人員提出了更高的要求，因此對于失業(yè)人員的培訓必須緊跟市場需求，豐富培訓形式與培訓內(nèi)容，提高培訓的實用性。(2)加強職業(yè)發(fā)展培訓。為了提高失業(yè)人員的擇業(yè)與就業(yè)能力，必須對失業(yè)人員進行充分的就業(yè)指導，幫助其形成合理的長期職業(yè)規(guī)劃。(3)加強創(chuàng)業(yè)培訓。通過開展創(chuàng)業(yè)技能培訓、提供創(chuàng)業(yè)補貼鼓勵支持失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)，從而帶動就業(yè)。

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