公共部門績(jī)效審計(jì)效果“惰性”反思

　　【摘要】越是涉及公共部門績(jī)效管理“深水區(qū)”，越是需要克服審計(jì)和公共部門的制度惰性因素對(duì)審計(jì)效果的影響。文章探索如何克服審計(jì)惰性并增強(qiáng)審計(jì)推動(dòng)制度建設(shè)的可持續(xù)性問題，采用文獻(xiàn)研究法和系統(tǒng)分析法，發(fā)現(xiàn)審計(jì)在“倒逼制度完善”的過程中，審計(jì)監(jiān)督與合理化建議實(shí)質(zhì)上是協(xié)調(diào)博弈過程，需要克服預(yù)算制度、問責(zé)制度和財(cái)務(wù)控制制度障礙，實(shí)現(xiàn)惰性轉(zhuǎn)化和惰性規(guī)避。文章依據(jù)協(xié)同框架分析了惰性心理因素和經(jīng)濟(jì)因素，并提出加強(qiáng)法制、集體決策、組織激勵(lì)和信息公開等具體建議。

　　【關(guān)鍵詞】公共部門績(jī)效管理;審計(jì)效果;制度惰性;惰性反思;信息透明

　　一、引言

　　個(gè)體的績(jī)效不可辨認(rèn)或被評(píng)價(jià)的可能性較低時(shí)，責(zé)任分散，動(dòng)機(jī)性喪失，“社會(huì)惰性”行為形成。群體凝聚力和工作效率下降，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)受阻。審計(jì)的重點(diǎn)是對(duì)公共管理績(jī)效的外部再評(píng)價(jià)，以促進(jìn)公眾對(duì)公共管理者的“監(jiān)督”威懾和“評(píng)價(jià)”公平的效果。不過，公共部門的“多頭管理”和“職責(zé)不清”同樣產(chǎn)生了審計(jì)監(jiān)督問責(zé)與執(zhí)法的不作為或惰性，即懈怠現(xiàn)象。以審計(jì)“倒逼”制度建設(shè)的前提與基礎(chǔ)是審計(jì)能夠超然獨(dú)立并能夠抵制內(nèi)外部的干擾因素。當(dāng)審計(jì)與來自公共管理部門的惰性因素交織在一起，審計(jì)效果已嚴(yán)重偏離了國家治理目標(biāo)的要求。本文基于公共部門績(jī)效提升的角度，探索如何克服審計(jì)惰性和增強(qiáng)審計(jì)推動(dòng)制度的可持續(xù)性。

　　二、中外研究文獻(xiàn)評(píng)述

　　(一)國外研究

　　1.社會(huì)惰性是一種跨文化心理現(xiàn)象。威爾士地方公共管理部門不愿意接受審計(jì)委員會(huì)的優(yōu)點(diǎn)，影響了對(duì)一個(gè)有效的審計(jì)委員會(huì)的能力與內(nèi)部審計(jì)協(xié)調(diào)促進(jìn)公司治理的認(rèn)識(shí)(MarleneDavies，2009)。RainerBartel(2010)認(rèn)為，如果要實(shí)現(xiàn)“績(jī)效管理”的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，現(xiàn)行的績(jī)效目標(biāo)應(yīng)向兼顧政策有效性轉(zhuǎn)變，包括節(jié)儉、便利和效率，權(quán)宜之計(jì)是標(biāo)準(zhǔn)的有效性。而標(biāo)準(zhǔn)選擇的最佳發(fā)展模式應(yīng)當(dāng)權(quán)衡政府、顧客和客觀事實(shí)。但Leibenstein(1966，1978)認(rèn)為政府管理者并不努力去改變自己行為的邊際效應(yīng)和未來效應(yīng)。在不完整契約下，單純利用懲罰并不能夠涵蓋所有責(zé)任，更主要的是信任激勵(lì)。

　　2.審計(jì)與公共管理部門對(duì)績(jī)效的協(xié)同激勵(lì)。技術(shù)性團(tuán)隊(duì)中存在惰性，只有參與者自身有機(jī)會(huì)提供反饋時(shí)，惰性才可衡量，而其他形式的反饋會(huì)促進(jìn)效率卻無法減少惰性。RainerBartel主張采取擴(kuò)大審計(jì)權(quán)限和增強(qiáng)預(yù)算管理，治理奧地利公共管理部門效率低下問題。不過，策略可能會(huì)受限于有限的信息生產(chǎn)，如果想在惰性邊界之外提高效率就會(huì)失敗。公共部門通過激勵(lì)機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對(duì)收入或威望的透明以及體現(xiàn)運(yùn)行或生產(chǎn)過程中個(gè)人任務(wù)的重要性，卻很有效。

　　首先，它提供了一個(gè)明確的激勵(lì)基礎(chǔ);其次，社會(huì)心理學(xué)家使用不同的操作去執(zhí)行類似的功能;最后，用動(dòng)態(tài)而非靜態(tài)行為表示人們?cè)谏鐣?huì)行為中的行為戰(zhàn)略。RolandE.Kidwell(2003)認(rèn)為，激勵(lì)員工的重點(diǎn)是如何處理員工不努力的行為，即搭便車、不作為、逃避責(zé)任和工作疏忽，但需要考慮個(gè)體特征和實(shí)地調(diào)查的針對(duì)性。MandyM.Cheng，etal.(2012)通過實(shí)驗(yàn)提出，分類“性能措施計(jì)分卡”能夠提高經(jīng)理人對(duì)策略的恰當(dāng)判斷，然而沒有具體戰(zhàn)略圖構(gòu)時(shí)效果不佳。國外研究表明：(1)公共部門的績(jī)效監(jiān)督與評(píng)價(jià)具有心理文化差異特點(diǎn)和協(xié)同特征，但其激勵(lì)因素與體系尚不清楚;(2)績(jī)效審計(jì)惰性需要完備不完整契約下的“顧客合理需求”，以及審計(jì)組織、制度間的協(xié)同;(3)制度激勵(lì)以個(gè)體行為為基礎(chǔ)，但應(yīng)具有系統(tǒng)性和認(rèn)同感。

　　(二)國內(nèi)研究

　　中國公共部門中存在著社會(huì)性懈怠。眾多研究中，針對(duì)社會(huì)惰性的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制研究、跨文化研究以及方法創(chuàng)新較少。

　　1.審計(jì)與公共管理部門績(jī)效的協(xié)調(diào)。一是“認(rèn)知偏差”協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)研究認(rèn)為，維護(hù)監(jiān)督的權(quán)威是首要的，很少強(qiáng)化合理性。Tat[1]認(rèn)為SOX可能調(diào)整和改善公司治理和打擊商業(yè)欺詐的控制壓力，特別是對(duì)審計(jì)師的獨(dú)立性和責(zé)任的約束。但此舉卻忽略了審計(jì)人員的負(fù)擔(dān)相比管理者重，尤其是新法案對(duì)后者的個(gè)人責(zé)任的影響。“管理問題”造成了審計(jì)人員的不良動(dòng)機(jī)和“不太勤奮”。二是考核與激勵(lì)體系。國家審計(jì)應(yīng)促進(jìn)社會(huì)公正與公平，而傳統(tǒng)上，績(jī)效考核更多是單邊的形式或者缺少“顧客維度”的評(píng)價(jià)，國家審計(jì)署對(duì)績(jī)效考核體系建設(shè)也是如此[2]。

　　2.效果控制的探索。Wangetal.[3]針對(duì)209名中國公務(wù)員“互聯(lián)網(wǎng)用于非工作期間”現(xiàn)象，研究了兩種控制方法：互聯(lián)網(wǎng)使用政策和電子監(jiān)控。其中，互聯(lián)網(wǎng)使用政策對(duì)高水平自尊的員工更有效，而電子監(jiān)控對(duì)工作滿意度高的員工更有效。自尊和工作滿意度絕不是唯一的決定因素。DuFeietal.[4]利用問卷與檔案調(diào)查，提出“雙向過程”的下級(jí)維護(hù)(自下而上)和偏袒(自上而下)績(jī)效評(píng)估。

　　國內(nèi)研究表明：(1)個(gè)體對(duì)不同的政策行為具有選擇性，審計(jì)制度維護(hù)應(yīng)以促進(jìn)公共績(jī)效認(rèn)知為基礎(chǔ)。(2)審計(jì)惰性會(huì)減少“合理”建議動(dòng)機(jī)，政府審計(jì)可持續(xù)性動(dòng)力不足，阻礙組織目標(biāo)完成。(3)審計(jì)效果需要以理順制度保障關(guān)系和激勵(lì)關(guān)系為前提。(4)政府審計(jì)缺乏驅(qū)力系統(tǒng)，少有深層組織、制度協(xié)同，層次不高�？傊�，政府審計(jì)強(qiáng)調(diào)制度“倒逼”的“剛性”監(jiān)督，必須促進(jìn)對(duì)制度的合理化建議水平。國家治理需要審計(jì)公共利益保護(hù)的“到位”和超然獨(dú)立狀態(tài)，反腐問責(zé)的層次、驅(qū)力是未來公共認(rèn)可審計(jì)效果的關(guān)鍵，審計(jì)應(yīng)當(dāng)有所作為。

　　三、公共部門績(jī)效管理審計(jì)效果中的制度惰性

　　(一)公共部門績(jī)效管理審計(jì)效果“惰性”的表現(xiàn)

　　1.審計(jì)目標(biāo)與責(zé)任間的非一致性公共部門以公權(quán)力為基礎(chǔ)，具有非營利性、社會(huì)性和市場(chǎng)資源配置的外部性特點(diǎn)。墨菲(1990)認(rèn)為績(jī)效是“一個(gè)人在其中工作的組織或組織單元的目標(biāo)有關(guān)的一組行為”。伯納丁認(rèn)為“績(jī)效應(yīng)該定義為工作的結(jié)果”[5]。有研究認(rèn)為應(yīng)將目標(biāo)和結(jié)果區(qū)分開，績(jī)效包括行為、方式、結(jié)果等豐富的內(nèi)涵。因此，目標(biāo)與結(jié)果間的行為評(píng)價(jià)是否客觀、規(guī)范變得更為重要。基于委托關(guān)系，審計(jì)需要評(píng)價(jià)被審計(jì)單位或個(gè)人的“真實(shí)性、合法性、效益性”情況，促進(jìn)公共部門管理的規(guī)范化、程序化和制度化。由于審計(jì)管理體制和公共部門管理體制等多種原因，多元化主體參與國家治理和實(shí)施有效監(jiān)督的機(jī)制尚不健全，審計(jì)存在因“條塊化”“交叉式”的公共管理帶來的目標(biāo)與責(zé)任間的多重性，導(dǎo)致審計(jì)“倒逼”制度建設(shè)的環(huán)境、保障、激勵(lì)機(jī)制難以發(fā)揮作用，影響目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)過程。同時(shí)，因?yàn)榧夹g(shù)手段的限制，審計(jì)機(jī)關(guān)難以突破公共部門管理中形成的信息障礙，也形成了審計(jì)師僥幸心理和責(zé)任履行的偏差。邏輯上，統(tǒng)一公共部門目標(biāo)與責(zé)任關(guān)系的同時(shí)，充分完善審計(jì)目標(biāo)與責(zé)任體系建設(shè)，才會(huì)推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化體系的完善。

　　2.審計(jì)對(duì)象監(jiān)督與績(jī)效指標(biāo)體系間的非統(tǒng)一性實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋是國家治理體系現(xiàn)代化的必然要求。凡是國有資本、資金、資源、資產(chǎn)均應(yīng)作為審計(jì)對(duì)象接受審計(jì)監(jiān)督。公共部門的工作行為和績(jī)效狀況與部門戰(zhàn)略保持一致是審計(jì)的重點(diǎn)。審計(jì)與公共部門之間存在信息不對(duì)稱現(xiàn)象，如果審計(jì)客體的舞弊或消極的行為，或者審計(jì)客體組織次序影響審計(jì)證據(jù)的獲取，都將嚴(yán)重危害審計(jì)質(zhì)量�，F(xiàn)行的審計(jì)績(jī)效考核指標(biāo)體系并非完全建立在審計(jì)對(duì)象和審計(jì)客體的全面監(jiān)督之上，也難以實(shí)現(xiàn)個(gè)人行為和審計(jì)對(duì)象間的對(duì)接式考核，體現(xiàn)在相應(yīng)指標(biāo)針對(duì)性不強(qiáng)、評(píng)價(jià)的責(zé)任機(jī)制不健全、責(zé)任落實(shí)溝通渠道不暢等方面。

　　3.審計(jì)參與與國家治理能力建設(shè)間的非協(xié)同性新公共管理理論堅(jiān)持認(rèn)為實(shí)行“分權(quán)化管理、責(zé)任機(jī)制、結(jié)果為本、顧客導(dǎo)向”是國家治理體系建設(shè)的根本。這與國家治理理論提出的“主體多元化”的理念相一致。審計(jì)服務(wù)于社會(huì)公眾，促進(jìn)政府和公眾間的信息對(duì)稱性和透明度，是審計(jì)參與國家治理的重要體現(xiàn)。然而，主體多元化進(jìn)程尚不能滿足公眾或社會(huì)對(duì)審計(jì)監(jiān)督和評(píng)價(jià)的協(xié)同一致，審計(jì)參與治理的點(diǎn)和面具有選擇的主觀性、間斷性、片面性，沒有實(shí)現(xiàn)“顧客導(dǎo)向”的多元化參與機(jī)制。

　　(二)審計(jì)效果的惰性理論剖析

　　效果具有目標(biāo)性和期望性，是具體需求得到滿足的程度表達(dá)。它既是國家資源投入→輸出→結(jié)果→影響的系統(tǒng)內(nèi)化過程，也是政府部門職責(zé)(現(xiàn)實(shí)問題)→組織績(jī)效(政府能力)→公眾滿意程度(利益相關(guān)者評(píng)價(jià))的橫向外化過程。審計(jì)效果應(yīng)涵蓋利益相關(guān)者的滿意、關(guān)鍵議題的解決和政府管理能力三個(gè)基本因素。當(dāng)不良導(dǎo)向存在時(shí)，制度內(nèi)構(gòu)被扭曲，審計(jì)試圖通過分析績(jī)效真實(shí)性、合法性、有效性，對(duì)組織、協(xié)調(diào)、管理能力的績(jī)效分析評(píng)價(jià)[6]，就會(huì)產(chǎn)生背離。審計(jì)“倒逼”制度完善必須先以法律法規(guī)為基礎(chǔ)來“正本”，要實(shí)事求是和以目標(biāo)為依據(jù)對(duì)制度合理改進(jìn)，促使制度系統(tǒng)優(yōu)化。同時(shí)，績(jī)效管理審計(jì)要處理責(zé)任人主觀與客觀責(zé)任、集體與個(gè)人責(zé)任、直接與間接責(zé)任的界定，不同審計(jì)師對(duì)此判斷和心理感知會(huì)有極大的壓力差異，包括公共管理部門和審計(jì)系統(tǒng)的因素。

　　Snijders&Keren認(rèn)為應(yīng)當(dāng)改變雙向選擇信任博弈，如果信任被償付，互惠信任對(duì)雙方均有好處[6]。Rabin[7]認(rèn)為雙方進(jìn)行合作是公平均衡，囚徒困境因此變成一個(gè)協(xié)調(diào)博弈，參與者應(yīng)盡量調(diào)整情感，選擇合作。參與者通過他們的期望收益和其他參與者的收益間的大小衡量被公平對(duì)待的程度。因此，審計(jì)效果中具有兩種個(gè)人基礎(chǔ)因素：公平感知和合作傾向。

　　此外，壓力較大或者責(zé)任不明會(huì)讓合作傾向淡化，信任感和公平感消失，惰性感加劇。刺激→個(gè)體→反應(yīng)的過程中，動(dòng)機(jī)(需要、緊張、不舒服)將行為轉(zhuǎn)化成對(duì)目標(biāo)的推進(jìn)，但又反饋信息形成新的目標(biāo)，促進(jìn)行為向高水平發(fā)展[8]。倒逼制度形成的目標(biāo)激勵(lì)，有兩個(gè)關(guān)鍵的問題需要注意：一是惰性轉(zhuǎn)化，即利用信息機(jī)制維護(hù)反饋的新目標(biāo)形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理目標(biāo)與個(gè)體行為目標(biāo)相容。二是規(guī)避不當(dāng)比較，即規(guī)避不均等理論認(rèn)為參與者與哪一部分人比較是關(guān)鍵原因。審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)的合理激勵(lì)以及對(duì)其社會(huì)偏好(懲罰或者獎(jiǎng)勵(lì))的導(dǎo)向?qū)⒑侠泶龠M(jìn)個(gè)體責(zé)任感和參與感，并滿足所獲得收益不比同等條件下其他崗位所獲預(yù)期收益低，形成激勵(lì)約束和激勵(lì)相容的結(jié)合。

　　(三)審計(jì)“倒逼”制度中的惰性阻礙

　　審計(jì)“倒逼”制度完善是有關(guān)審計(jì)效果惰性因素的糾正過程。其關(guān)鍵是改善組織內(nèi)公平感知，改革組織結(jié)構(gòu)的配置，協(xié)同組織機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)制約與公共利益監(jiān)督機(jī)制。將群眾監(jiān)督機(jī)制引入審計(jì)中，實(shí)現(xiàn)合作最大化，這符合各方的利益要求。其次，必須完善審計(jì)對(duì)自身和公共管理的責(zé)任界定，對(duì)雙方的責(zé)任協(xié)調(diào)建立溝通機(jī)制和法律保障機(jī)制。制度倒逼需要最終理順過程控制中各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)公平，強(qiáng)調(diào)對(duì)法律的認(rèn)同感，維護(hù)審計(jì)效率與效果。

　　最后，必須實(shí)現(xiàn)審計(jì)人員與公共管理部門間的目標(biāo)激勵(lì)與國家治理導(dǎo)向的一致性，并且消除組織內(nèi)公平與信任惰性，維護(hù)組織哲學(xué)信念。審計(jì)倒逼制度完善是一個(gè)可持續(xù)過程。在賦予基層績(jī)效管理更多權(quán)力的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)較高的獨(dú)立性和公眾深層的參與過程，尤其是信息的反饋和及時(shí)落實(shí)。一方面，提升審計(jì)法律地位，讓法律面前無特權(quán)，審計(jì)監(jiān)督涵蓋政府全部權(quán)力責(zé)任人，獲取更多的社會(huì)認(rèn)同。另一方面，重視和深化組織內(nèi)的審計(jì)激勵(lì)保健因素，依法健全成就、賞識(shí)、進(jìn)步、成長(zhǎng)、主人翁感的環(huán)境，在《公務(wù)員法》和《勞動(dòng)法》中規(guī)避惰性因素，激發(fā)審計(jì)人員創(chuàng)造力和執(zhí)行力。審計(jì)倒逼制度完善是一個(gè)控制過程。

　　從整體國家治理需要出發(fā)，審計(jì)應(yīng)最大限度促進(jìn)監(jiān)督財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性、合法性和效益性。審計(jì)監(jiān)督的關(guān)鍵在于權(quán)力制衡權(quán)力，但目前難以克服在問責(zé)層次和問責(zé)范圍形成的不公平感。

　　1.預(yù)算制度倒逼中的惰性障礙

　　中國式“荷蘭病”現(xiàn)象以及公共財(cái)政對(duì)社會(huì)民生投資結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象，讓公共管理部門的權(quán)益受到質(zhì)疑，公共預(yù)算管理“缺位”與“越位”并存，程序約束不強(qiáng)現(xiàn)象普遍。公眾矛盾的凸顯需要強(qiáng)化“大財(cái)政”審計(jì)。然而，對(duì)于既得利益，組織惰性“習(xí)慣”的結(jié)構(gòu)、過程和方式不會(huì)積極反應(yīng)或者利用“條塊”權(quán)力實(shí)施保護(hù)。在財(cái)政體系內(nèi)部對(duì)人和事進(jìn)行取證，審計(jì)師需要“頂住壓力”去“得罪部門高層”，在政府范圍內(nèi)會(huì)被“邊緣化”。

　　此外，預(yù)算投入、支出的標(biāo)準(zhǔn)和方向，令審計(jì)難以介入，行政干預(yù)讓“短期績(jī)效”盛于“長(zhǎng)期績(jī)效”，甚至犧牲和破壞下一代人的福祉。社會(huì)公平與公正的“不良效應(yīng)”、“利益固守”和“傳統(tǒng)原則”又具有看似合理的依據(jù)支撐，審計(jì)面臨的阻礙并非是個(gè)案，而應(yīng)當(dāng)反思更高層次的審計(jì)權(quán)力監(jiān)督體系設(shè)計(jì)和制度安排，尤其是腐敗官員遺留下來的制度扭曲慣性的克服，法制化和高層機(jī)構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)是前提，基層執(zhí)行力的法律保障是根本。

　　2.審計(jì)問責(zé)倒逼中的惰性障礙

　　秦長(zhǎng)江[9]研究認(rèn)為，政府的管理模式從傳統(tǒng)的統(tǒng)治走向治理，社會(huì)治理的主體從以政府為主逐漸轉(zhuǎn)向公共、私人和非營利共同參與的合作治理模式。腐敗滋生與組織惰性間的關(guān)系已經(jīng)讓人們反思審計(jì)在公共績(jī)效管理監(jiān)督中的權(quán)威，以及深層的惰性問題。一是有證據(jù)查不了;二是查了卻處理不了;三是處理了卻不到位。而源自于此的壓力來自審計(jì)人員生活、精神以及組織等多個(gè)方面，面對(duì)公共管理部門的權(quán)力和影響，審計(jì)部門與人員需要極大勇氣�？墒钦l能夠保證一個(gè)團(tuán)體持續(xù)的勇氣的發(fā)揮?理論上需要公共、私人和非營利共同參與作為審計(jì)的監(jiān)督后盾，樹立法制權(quán)威，激發(fā)審計(jì)人員和公共管理部門去解決責(zé)任具體化問題、指標(biāo)設(shè)計(jì)科學(xué)化問題以及推進(jìn)合理化建議的效果。3.財(cái)務(wù)控制倒逼中的惰性障礙財(cái)務(wù)控制是內(nèi)部控制的重要組成，其主要核心是對(duì)資金投入及收益過程和結(jié)果進(jìn)行衡量與校正，確保單位經(jīng)營的效率性和效果性、資產(chǎn)的安全性和經(jīng)濟(jì)信息的可靠性。

　　認(rèn)知和行為惰性讓組織從外部獲取新的控制知識(shí)滯后，公共管理部門財(cái)務(wù)契約的不完全性和財(cái)務(wù)責(zé)任的不對(duì)等性使監(jiān)督流于形式。除解決代理人激勵(lì)外，政府審計(jì)又被看作是政府的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，倒逼代理人的內(nèi)部財(cái)務(wù)控制與外部治理機(jī)制間的制度完善是切入點(diǎn)，然而，重塑文化價(jià)值觀念、學(xué)習(xí)型組織和內(nèi)部管理制度受困于審計(jì)在政府內(nèi)的地位。此外，財(cái)務(wù)控制受到成本效益的影響，審計(jì)難以獲取高層次的技術(shù)支持和政府部門間的資源配置，難以增強(qiáng)保護(hù)性和促進(jìn)公共資源節(jié)約，包括公共管理部門發(fā)票管理、事務(wù)管理以及收入支出項(xiàng)目管理、實(shí)物控制等的恰當(dāng)介入。

　　四、審計(jì)效果“惰性”反思與對(duì)策

　　(一)審計(jì)效果的協(xié)同框架

　　增強(qiáng)審計(jì)倒逼制度的形成，必須首先意識(shí)到惰性阻礙的系統(tǒng)性，有針對(duì)地實(shí)施組織與個(gè)人的激勵(lì)協(xié)同，核心是改變或創(chuàng)新原有的工作習(xí)慣、方式和方法。有學(xué)者認(rèn)為，可以將組織忘記和組織學(xué)習(xí)作為克服“惰性”的途徑[10]，這需要獨(dú)特的文化力量。審計(jì)在參與國家治理中需要審計(jì)組織或人員具備出色的克服“結(jié)構(gòu)性和程序性結(jié)果”影響的動(dòng)態(tài)能力。“動(dòng)態(tài)能力生成過程就是組織與管理過程”，包括組織文化、組織行為和組織能力和組織目標(biāo)四個(gè)方面的系統(tǒng)結(jié)合，建立有效性的信息共享和激勵(lì)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)協(xié)同的基礎(chǔ)。有效的信息共享主要是考慮提升權(quán)力制衡中的牽制，審計(jì)署目前對(duì)此十分重視，但涉及公共管理部門績(jī)效信息的共享卻不是易事。

　　比如，是否涉及國家秘密或者單位信息不便透露?許多單位領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)信息披露具有忌憚或抵觸。然而，國家治理需要建立中央與地方間權(quán)力的分配制衡機(jī)制，其中最重要的是信息共享，信息共享的目的是減少權(quán)力投機(jī)和適當(dāng)責(zé)罰。對(duì)于重大公共的決策或者規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)減少因領(lǐng)導(dǎo)者喜好傾向的干擾，讓公共管理部門有效和不當(dāng)程序被公眾知曉，實(shí)現(xiàn)雙贏，共建社會(huì)信任和公平。

　　改革的主動(dòng)性在于政府的勇氣。在權(quán)力牽制的同時(shí)，要積極實(shí)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)與公共管理部門績(jī)效的動(dòng)態(tài)考核。剛性和柔性考核并舉已經(jīng)被廣泛接受，但沒有嚴(yán)格的執(zhí)行會(huì)擊跨信任與合作。在當(dāng)前反腐形勢(shì)下，許多干部甚至出現(xiàn)“不作為”選擇，對(duì)制度改革亦有抵觸心態(tài)。本文認(rèn)為，基本協(xié)同框架應(yīng)關(guān)注：(1)探索制度完善的“績(jī)效管理”外部評(píng)價(jià)機(jī)制;(2)深化政府審計(jì)制度的國家化，并保證各級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)依法被問責(zé);(3)探索績(jī)效管理與審計(jì)效果間的惰性阻礙未知因素;(4)提升個(gè)體與組織行為間責(zé)任與目標(biāo)的一致;(5)改善績(jī)效整體考核方式和評(píng)價(jià)機(jī)制的協(xié)同。

　　(二)績(jī)效管理中的“惰性”因素分析

　　1.績(jī)效管理審計(jì)工作的惰性心理。

　　(1)績(jī)效制度的無常。針對(duì)績(jī)效的審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)對(duì)象、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等缺乏科學(xué)性，臨時(shí)或突發(fā)式審計(jì)任務(wù)經(jīng)常出現(xiàn)，“救火式”的政府任務(wù)惰性認(rèn)知準(zhǔn)備不足，對(duì)審計(jì)人員的身心沖擊很大，工作壓力與責(zé)任壓力明顯。同時(shí)，往往在操作上把“大力提倡”變成硬性規(guī)定;把自由裁量變成“具體標(biāo)準(zhǔn)”，又為權(quán)力尋租提供保護(hù)。(2)問責(zé)制度與考核互動(dòng)的反常。責(zé)任信息尚未在部門分工和信息流程責(zé)任上得到明確，尤其是責(zé)罰因缺乏剛性約束，難以落實(shí)到個(gè)人身上。(3)目標(biāo)反饋與修正落實(shí)的異常�？�(jī)效管理中存在大量的“交易心理”和“鉆營心理”，對(duì)于公共管理的定位缺乏制約和群眾監(jiān)督。未提供公眾對(duì)公共管理不當(dāng)行為的矯正機(jī)會(huì)，未建立常態(tài)化機(jī)制，惰性問題依然凸出。

　　2.動(dòng)因與過程的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。

　　演化經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為企業(yè)的決策不一定是由利潤(rùn)最大化原則決定，而是由內(nèi)部的組織慣例所決定的，即公司內(nèi)部運(yùn)行良好的活動(dòng)模式所決定的。這是因?yàn)槎栊运季S忽略了外部條件或不能識(shí)別外部變化[11]。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，績(jī)效是在給定技術(shù)(或狀態(tài))下，制度X或制度Y的函數(shù)，即狀態(tài)—制度結(jié)構(gòu)—績(jī)效[12]。績(jī)效衡量的本質(zhì)是“比較不同制度下誰的收益得到滿足”，并且均應(yīng)有利益共享方見證過程。投機(jī)者將會(huì)充分利用狀態(tài)中的信息不對(duì)稱，通過改變制度成本實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益最大化。因此，績(jī)效管理制度的重心應(yīng)突出關(guān)注信息共享程度、程序成本控制以及激勵(lì)問責(zé)，從審計(jì)倒逼制度角度則應(yīng)關(guān)注個(gè)人學(xué)習(xí)、經(jīng)驗(yàn)和在組織內(nèi)信息流結(jié)構(gòu)對(duì)制度的影響。

　　(三)公共部門績(jī)效管理審計(jì)的反思與對(duì)策

　　1.以法制為基礎(chǔ)實(shí)現(xiàn)公共管理與群眾間的審計(jì)信任和利益最大化。

　　在我國公共管理領(lǐng)域中，管理者的精神品質(zhì)考核具有重要的地位，“人治”缺少法治化的約束機(jī)制。“從眾心理”和“攀比心理”使領(lǐng)導(dǎo)者習(xí)慣于權(quán)力產(chǎn)生的庇護(hù)，政府決策、投資以及公共監(jiān)督的政府責(zé)任和權(quán)力間的平衡被打破，制度剛性缺乏，少數(shù)人獲益。法制是實(shí)現(xiàn)最大公平的正向激勵(lì)的基本途徑，應(yīng)依據(jù)憲法提高審計(jì)地位，加強(qiáng)財(cái)經(jīng)法紀(jì)的約束，大力加強(qiáng)戒忌、防御和心理促退的負(fù)向激勵(lì)權(quán)威。

　　2.公共管理與審計(jì)間績(jī)效考核應(yīng)完善集體決策。

　　組織與個(gè)體會(huì)存在個(gè)性化的性格特點(diǎn)，容易形成“特權(quán)”，對(duì)績(jī)效管理產(chǎn)生負(fù)效應(yīng)。集體決策可以一定程度防范權(quán)力凌駕于公共利益之上，但集體決策在強(qiáng)權(quán)和利誘下，會(huì)具有組織私利性，因此，必須輔助于聽證制度[13]，將其權(quán)利與公眾利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，敢于賦予集體決策的新內(nèi)涵，讓公平激勵(lì)具有可持續(xù)性。

　　3.提升審計(jì)過程和結(jié)論的信息公開透明度。

　　公共服務(wù)是使公民“公平可及”地實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等。政府積極倡導(dǎo)的電子政務(wù)不斷提升公眾滿意度，但在權(quán)力制衡上的數(shù)據(jù)分享、數(shù)據(jù)追蹤、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)監(jiān)督方面存在建設(shè)投入的消極性，存在定勢(shì)心理和損害公眾自尊現(xiàn)象。審計(jì)信息公開透明的關(guān)鍵問題是需要較高的成本和可持續(xù)性的投入。一是審計(jì)組織自身應(yīng)杜絕惰性現(xiàn)象，推進(jìn)金審工程的數(shù)據(jù)分享;二是提高公眾的參與監(jiān)督，包括時(shí)間、參與成本資助和可持續(xù)的制度保障。

　　4.組織激勵(lì)的制度化和合理化。

　　反腐形勢(shì)的嚴(yán)峻性，也為審計(jì)人員維護(hù)國家利益產(chǎn)生心理博弈。激勵(lì)涉及物質(zhì)性激勵(lì)和社會(huì)感性激勵(lì)以及精神性激勵(lì)。組織激勵(lì)應(yīng)格外重視審計(jì)高薪養(yǎng)廉和社會(huì)感性激勵(lì)(友誼、信任、尊重)對(duì)其審計(jì)效果的影響，以改變目前審計(jì)隊(duì)伍精英的流失“窘狀”，設(shè)置專門的渠道，聽取審計(jì)人員牢騷中的合理因素和改進(jìn)工作制度的環(huán)節(jié)，深化審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部完成工作目標(biāo)管理的輕松感、自豪感、成就感等高級(jí)情感需求，提升一線公共管理和審計(jì)部門的激勵(lì)程度。惰性的克服需要可持續(xù)性地滿足這些需求，并形成關(guān)鍵性的組織制度作為保障，相對(duì)于較小的成本投入，激勵(lì)的可持續(xù)性的長(zhǎng)短是關(guān)鍵。

　　5.強(qiáng)化績(jī)效管理的外延性理念。

　　績(jī)效管理的內(nèi)涵在于經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益的統(tǒng)一，我國傳統(tǒng)的公共管理多以法定代表人的實(shí)際成績(jī)和效果作為績(jī)效管理評(píng)價(jià)的主流，而忽視公共績(jī)效管理的長(zhǎng)期性和短期性間的關(guān)系。同時(shí)，過于重視高層管理者的績(jī)效激勵(lì)而忽視基層崗位的付出和困境;過于重視行政性的層級(jí)管理，而忽視績(jī)效管理的整體性和靈活性;過于關(guān)注各部門的行政利益而缺乏“大財(cái)政”績(jī)效管理理念。顯然，惰性的存在也具有系統(tǒng)性和整體性，在配套改革中應(yīng)關(guān)注形勢(shì)的變化。

　　五、基本結(jié)論與未來研究

　　績(jī)效審計(jì)效果涉及“監(jiān)督”(正義)和“合理”(公平)的制度協(xié)同。傳統(tǒng)研究的角度和審計(jì)效果的衡量不利于公共部門績(jī)效考核和評(píng)價(jià)。本文認(rèn)為：(1)審計(jì)能夠增強(qiáng)公共績(jī)效可信性和認(rèn)同感，但審計(jì)必須上升為國家治理層面，維護(hù)公共利益和問責(zé)監(jiān)督。(2)審計(jì)效果涉及公共部門和審計(jì)雙方基礎(chǔ)，涉及“自尊”“滿意度”等個(gè)體心理特征，也涉及組織協(xié)同激勵(lì)、惰性轉(zhuǎn)變和規(guī)避，需要克服心理和制度障礙。(3)外部推動(dòng)的關(guān)鍵是制度剛性結(jié)構(gòu)和個(gè)體信任的建立，審計(jì)法制基礎(chǔ)改革勢(shì)在必行。同時(shí)，優(yōu)化政府組織機(jī)構(gòu)改革，推動(dòng)激勵(lì)導(dǎo)向、權(quán)力制衡、責(zé)任考核對(duì)審計(jì)的保障，進(jìn)一步增強(qiáng)審計(jì)“作用于經(jīng)濟(jì)資源配置效率和政府行政質(zhì)量，進(jìn)而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”[14]。

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　　審計(jì)論文投稿刊物：《南京審計(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)》(原：南京審計(jì)學(xué)院學(xué)報(bào))(雙月刊)是由南京審計(jì)大學(xué)主辦的學(xué)術(shù)期刊，2004年2月正式創(chuàng)刊并公開發(fā)行，雙月刊。本刊堅(jiān)持正確的輿論導(dǎo)向，反映國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、管理、法學(xué)等學(xué)科和高等教育研究的前沿動(dòng)態(tài)，為我國的改革開放和教育事業(yè)的繁榮服務(wù)。選用稿件突出理論與實(shí)踐的結(jié)合的原則。

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