本文摘要：【摘要】信訪問題是社會轉(zhuǎn)型時期的一個重大問題，是各級黨委、政府不可回避的現(xiàn)實(shí)問題。信訪具有聯(lián)系群眾、化解糾紛的功能，在維護(hù)社會穩(wěn)定中起著重要作用，因而成為眾多學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)。學(xué)界對信訪問題的研究已取得很大進(jìn)展，誕生一批高水平研究成果。梳理
【摘要】信訪問題是社會轉(zhuǎn)型時期的一個重大問題，是各級黨委、政府不可回避的現(xiàn)實(shí)問題。信訪具有聯(lián)系群眾、化解糾紛的功能，在維護(hù)社會穩(wěn)定中起著重要作用，因而成為眾多學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)。學(xué)界對信訪問題的研究已取得很大進(jìn)展，誕生一批高水平研究成果。梳理相關(guān)研究成果，對于把握我國信訪現(xiàn)狀，深化該問題研究，發(fā)揮信訪積極功能，促進(jìn)社會穩(wěn)定具有重要意義。
【關(guān)鍵詞】信訪問題;研究現(xiàn)狀;述評
隨著經(jīng)濟(jì)和社會的不斷轉(zhuǎn)型，社會結(jié)構(gòu)、利益矛盾和經(jīng)濟(jì)關(guān)系呈現(xiàn)出多元化、明顯化和復(fù)雜化，這就會形成各種利益沖突，引發(fā)大量的信訪問題。信訪涉及面廣，形式復(fù)雜多樣，越級訪、群體訪、纏訪、串訪等時常發(fā)生，危及到社會的發(fā)展和穩(wěn)定。學(xué)界對信訪問題進(jìn)行了廣泛研究，取得了大量成果。認(rèn)真梳理信訪的存廢、功能、問題和對策等成果，有助于深化信訪問題研究，更好地把握信訪特點(diǎn)，妥善解決信訪問題。
一、關(guān)于信訪概念的研究
概念厘定是進(jìn)行科學(xué)研究的第一步。什么是信訪?學(xué)界眾說紛紜，莫衷一是。信訪是來信來訪的簡稱，已成為具有特定內(nèi)涵的政治術(shù)語。王顯堂等認(rèn)為，信訪是訪民以書信、走訪等方式表達(dá)自己的愿望、要求和利益訴求，和各級國家機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行的特殊的社會活動。[1]周其明認(rèn)為，信訪是實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利和權(quán)益救濟(jì)的一種獨(dú)特的政治制度，這種制度繼承和發(fā)展了中國傳統(tǒng)文化，其建立、運(yùn)行和功能明顯地體現(xiàn)出中國特點(diǎn)。
[2]肖萍認(rèn)為，信訪作為政治參與的特殊形式，是利益受損的公民、組織以一定的方式向上級機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)表達(dá)利益訴求并希望得到利益補(bǔ)償?shù)幕顒印3]張鐸認(rèn)為，信訪是一個內(nèi)容豐富的概念，包含信訪行為、制度、工作等，可以概括信訪所表達(dá)的全部內(nèi)容和所體現(xiàn)的意義。[4]可見，界定信訪概念應(yīng)把握幾個方面：一、信訪是特定主體的行為，主要指公民、法人及其組織，稱為上訪者或訪民;二、信訪客體是各級國家機(jī)關(guān)、職能部門及其工作人員;三、信訪方式有書信、網(wǎng)絡(luò)和走訪等;四、信訪內(nèi)容有建議、意見和利益訴求等;五、信訪功能有聯(lián)系群眾、化解糾紛和救濟(jì)權(quán)利等。
二、關(guān)于信訪存廢的研究
信訪在我國社會發(fā)展中具有重要作用，然而，因其自身的弊端引發(fā)有關(guān)信訪的激烈爭論，逐漸形成三種改革思路。
一是以于建嶸、胡星斗等為代表的廢除論。他們認(rèn)為，信訪中的人治色彩與依法治國相違背，與世界法治潮流不符，應(yīng)該徹底廢除。于建嶸認(rèn)為，信訪機(jī)構(gòu)林立，整體性不強(qiáng)，使矛盾集中到中央，損害了中央的權(quán)威;信訪具有一定的人治因素，破壞了審判和檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威;信訪工作缺乏規(guī)范，立案結(jié)案無序混亂，誘發(fā)社會沖突問題。[5]胡星斗等認(rèn)為，信訪雖然起到反映民情、化解矛盾的積極作用，但信訪與《憲法》相悖，功能錯位，信訪接待窗口黑暗等問題，與法治建設(shè)相背離，應(yīng)加以廢除。[6]張耀杰、周炯然等持此觀點(diǎn)。
二是以趙東輝、康曉光等為代表的強(qiáng)化論。趙東輝認(rèn)為，要從組建“群眾工作部”、以立法促進(jìn)“定位成型”、建立監(jiān)督監(jiān)察機(jī)制方面探索大信訪格局，統(tǒng)一規(guī)范信訪工作。[7]康曉光接受《南方周末》采訪時談到，在行政主導(dǎo)、司法難以獨(dú)立時，需要沒有門坎的信訪系統(tǒng)了解社會問題，了解民眾需要，并賦予信訪機(jī)構(gòu)實(shí)實(shí)在在的權(quán)力，樹立其權(quán)威來解決問題。[8]杜鋼建、莫于川等持此觀點(diǎn)。
三是以應(yīng)星、陳丹等為代表的改革論。應(yīng)星認(rèn)為，經(jīng)過制度創(chuàng)新，矯正其缺乏規(guī)范、充滿恣意的弊端，信訪可以重新煥發(fā)青春，有助于推動法治建設(shè)。[9]陳丹等認(rèn)為，信訪仍有存在的必要性，應(yīng)借鑒日本苦情制度，推動信訪改革，其措施有：1.準(zhǔn)確定位，有的放矢;2.制定信訪法，確保程序規(guī)范;3.賦權(quán)信訪部門，保證部門權(quán)威等。[10]陳柏峰、高武平等持此觀點(diǎn)。
三、關(guān)于信訪功能的研究
我國建立信訪的目的是加強(qiáng)黨與人民群眾的溝通，及時解決人民群眾的問題，但信訪功能不斷擴(kuò)大。戴小明認(rèn)為，信訪是新中國初期建立的一種制度，具有四項(xiàng)功能：收集社會信息，服務(wù)政府決策;關(guān)心民眾生活，保障公民權(quán)益;消解社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定;實(shí)踐人民民主，推進(jìn)依法行政，四項(xiàng)功能相互補(bǔ)充。[11]王樹行則將民意表達(dá)、解決矛盾、參與政治和保障社會穩(wěn)定歸為信訪的主要功能，具有緩解社會沖突的安全閥作用。[12]楊小軍認(rèn)為，為了破解信訪困境，首先要明確信訪的功能，主要表現(xiàn)為：1.反映民意民情;2.反映政策制度的改革和變化;3.注重法律之外各種訴求的解決。[13]以上表明，信訪功能的不斷擴(kuò)大和模糊定位是造成信訪問題的重要因素。所以，解決信訪問題的關(guān)鍵在于重新考慮和準(zhǔn)確定位信訪的功能。
四、關(guān)于信訪問題及成因的研究
信訪有助于化解糾紛、權(quán)利救劑和表達(dá)訴求，在國家治理中的作用十分突出，但問題依然存在。畢然認(rèn)為，信訪問題表現(xiàn)在以下方面：信訪數(shù)量處于高位，且不斷增加;主體責(zé)任不清晰，缺乏科學(xué)的程序和法治規(guī)范;串訪、集體訪等頻繁發(fā)生，非法上訪不斷上演。[14]張彭發(fā)認(rèn)為，當(dāng)前信訪總體形勢趨好，但仍然存在問題：(一)上行。基層發(fā)生的問題卻大量上行，直接到省城甚至黨中央、國務(wù)院。(二)擇機(jī)。一些群眾專門選擇國家慶典、重要節(jié)慶日等重大時刻集中信訪。(三)重復(fù)。無論是走訪還是寫信、網(wǎng)上投訴，重復(fù)率占比過高。(四)串聯(lián)。信訪群眾相互串聯(lián)，聯(lián)名寫信或集體上訪。(五)無序。[15]閆鋒認(rèn)為，當(dāng)前我國信訪存在如下問題：信訪走訪化，上訪至高化;上訪群體化，表達(dá)極端化;信訪量大勢猛，公私成本遞增;信訪形式重疊交錯，復(fù)雜程度增大;信訪疏解能力弱，疏導(dǎo)手段粗暴。[16]
結(jié)合信訪實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)問題，學(xué)界深刻剖析了其原因，但由于分析視角和知識結(jié)構(gòu)的不同，對造成信訪問題的原因也不盡相同。孫耀霖認(rèn)為，信訪問題的主觀原因是上訪者認(rèn)為書信、電話解決問題不公正，解決問題的最好方式是讓上級領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)面表態(tài)，上訪有聲勢，可以造成強(qiáng)大的社會輿論，給上級領(lǐng)導(dǎo)施加壓力等。客觀原因是各級政府、職能部門及其工作人員存在違法行為和不正之風(fēng)，信訪機(jī)構(gòu)辦理信訪事項(xiàng)時較為隨意，缺乏嚴(yán)格的法律程序。[17]孫洪坤等認(rèn)為，信訪愈來愈成為社會的熱點(diǎn)，與工作人員的作風(fēng)有關(guān)，主要由司法制度的缺陷、司法功能的局限性、法院工作的不足等原因造成的。[18]劉慶斌認(rèn)為，信訪頻繁發(fā)生的原因主要包括社會方面、工作方面、思想方面和體制方面等因素。[19]閆鋒認(rèn)為，當(dāng)前我國信訪問題存在的原因有信訪制度機(jī)制不完善、司法救濟(jì)功能不健全、政策糾錯監(jiān)督乏力、行政機(jī)關(guān)存在不良風(fēng)氣和地方政府片面追求“零信訪”。[16]
五、關(guān)于解決信訪問題的對策研究
根據(jù)當(dāng)前我國信訪存在的問題和原因，學(xué)界從不同角度提出了相應(yīng)對策。于建嶸認(rèn)為，應(yīng)從三個層面解決信訪問題。一、短期治標(biāo)之策是取消按信訪量排名，減少黨政部門和領(lǐng)導(dǎo)的壓力，給訪民松綁，緩解信訪的破壞性;二、中期治標(biāo)之策是增強(qiáng)司法部門處理案件的責(zé)任和能力，克服司法腐敗，依法解決積壓的案件和訪民受迫害案件，樹立司法權(quán)威;三、長期治本之策是加強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)改革，把龐雜的信訪機(jī)構(gòu)縮減、調(diào)整到人民代表大會，發(fā)展多種表達(dá)利益訴求的組織。[20]陳繼清認(rèn)為，信訪問題的解決要劃清各級部門和領(lǐng)導(dǎo)的信訪責(zé)任，重視和強(qiáng)化信訪問題的解決;調(diào)整社會矛盾化解機(jī)構(gòu)，依法明確信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力，建好信訪大廳，做好信訪服務(wù);保證渠道暢通，信息公開，工作透明;打擊鬧訪、纏訪等非法行為，保證良好的信訪秩序，實(shí)行法治化信訪。[21]馮自海認(rèn)為，解決新時期信訪問題的對策有疏通司法調(diào)解渠道、疏通“信訪三級終結(jié)”渠道、疏通法律訴訟渠道，這是解決信訪問題的首要工作;調(diào)整受理職能、調(diào)整監(jiān)督職能和調(diào)整評估職能，這是解決信訪問題的重要方面;嚴(yán)格信訪追究，是有效處理信訪問題的根本保證。[22]
參考文獻(xiàn)：
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[13]楊小軍.信訪法治化改革與完善研究[J].中國法學(xué)，2013(5)：26.
作者：閆鋒高睿
法律論文投稿刊物：《時代法學(xué)》(雙月刊)創(chuàng)刊于2003年，是由湖南師范大學(xué)法學(xué)院承辦的國內(nèi)外公開發(fā)行的法學(xué)理論學(xué)術(shù)期刊，宗旨是：反映國內(nèi)外法學(xué)研究的最新成果，努力研究和探索社會主義市場經(jīng)濟(jì)法治問題，促進(jìn)法學(xué)研究與教學(xué)的發(fā)展，為社會主義民主與法制建設(shè)服務(wù)。
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