論信息流下的資產管理與預算管理結合

　　【摘要】行政事業(yè)單位預算資金安排決定了資產配置及使用是否合理，資產存量影響并決定著預算資金安排，資產管理與預算管理有機結合是提高預算資金使用效益和資產使用效率的有效途徑。多年來，我國行政事業(yè)單位資產管理與預算管理“兩張皮”運行的根源在于資產占用使用與管理部門的信息不對稱、資產管理機構與預算管理機構的信息不對稱�；�于此，以政府會計權責發(fā)生制改革為契機，探析基于信息流的行政事業(yè)單位資產管理與預算管理結合機理，構建“信息一體化平臺—資產預算管理—資產實物管理—信息一體化平臺”的資產管理與預算管理動態(tài)循環(huán)結合機制，明確資產管理與預算管理各環(huán)節(jié)結合的一般途徑。

　　【關鍵詞】信息流;行政事業(yè)單位;資產管理;預算管理;政府會計改革

　　一、引言

　　根據政府主體提供職能活動的性質和目標不同，可將國有資產劃分為經營性國有資產、非經營性(行政事業(yè)單位)國有資產和資源性國有資產[1]，其中行政事業(yè)單位國有資產主要提供公務服務和物品，部分學者因之將其視為公務性國有資產。我國行政事業(yè)單位國有資產多形成于財政預算資金，歷年財政預算累積的資產存量隨經濟發(fā)展大幅增加。據統(tǒng)計，行政事業(yè)單位資產總額和凈資產總額分別自2006年年底的8.01萬億元和5.31萬億元增至2018年年底的33.5萬億元和23.6萬億元，且資產結構及存在形式日趨復雜。行政事業(yè)單位資產管理處在預算的導向和約束之下，資產管理質量與政府機構改革、財政改革、預算管理改革等密切相關。隨著我國政府職能的轉變，部門預算、國庫集中支付和政府采購等財政改革大大提高了預算資金的使用效率，但行政事業(yè)單位資產配置不科學、管理不良等問題仍亟需解決。

　　資產管理論文范例：高校國有資產管理的現(xiàn)狀和常見問題

　　行政事業(yè)單位資產與預算資金是同一事物的兩個方面，資產管理體現(xiàn)了資產實物形態(tài)管理，預算管理體現(xiàn)了資產價值形態(tài)管理。預算管理模式影響資產使用者和管理者的行為選擇，預算資金安排決定了資產配置及使用效率是否合理;資產存量及日常運營狀況影響并決定著預算收支安排。在資產管理與預算管理相結合的基礎上合理安排資產支出，是提高資產配置效率、降低運行成本、建設節(jié)約型政府的有效途徑。本文解讀了我國行政事業(yè)單位資產管理與預算管理“兩張皮”運行的根源——信息不對稱，以政府會計權責發(fā)生制改革為契機，探析基于信息流的資產管理與預算管理結合機理，明晰了資產管理與預算管理有機結合的循環(huán)運行機制。

　　二、我國關于行政事業(yè)單位資產管理與預算管理結合的探索

　　2006年，財政部以第35、36號令的形式頒布了《行政單位國有資產管理暫行辦法》《事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》，提出資產管理與預算管理結合、實物管理與價值管理結合的國有資產管理原則。此后，關于資產管理與預算管理結合問題的理論和實踐探索從未間斷。關于資產管理與預算管理結合問題的理論建議主要集中在三個方面：第一，完善支出定額標準和資產配置標準，在部門預算編制中加載資產配置標準信息，逐步建立起行政事業(yè)單位資產配置管理體系和資產預算約束機制，為資產管理與預算管理結合提供制度基礎和依據;第二，加強預算機構與資產管理機構的協(xié)調和溝通，在預算機構負責確定本部門單位的預算支出指標和預算編制、資產管理機構負責資產管理的制度安排下，倡議各部門單位呈報的投資性支出指標先經過資產管理部門審核，然后預算機構根據審核過的支出指標確定最終投資性支出指標進而編制預算;第三，加強國有資產信息管理系統(tǒng)建設，實現(xiàn)一級政府內部資產管理機構與部門單位之間、部門與部門之間、單位與單位之間的信息共享。

　　實踐中，中央本級和各級地方財政部門關于資產管理與預算管理結合的探索主要集中在制定和完善支出定額標準、資產配置標準等方面。預算基本支出和項目支出均會形成資產，合理的支出定額標準、資產實物經費定額，可為預算資產支出提供依據和參考，在科學配置資產的同時推動財政管理科學化、精細化，是資產管理與預算管理有機結合的基礎。2004年我國中央本級開始探索基本支出定額標準，在推進基本支出定員定額管理的同時，財政部選擇審計署等五部門對行政機關用房和機動車輛進行實物費用定額試點。

　　2010年按照人員定額與實物定額相結合的方式核定公用經費規(guī)模。2012年將實物費用定額擴大到所有中央部門本級，建立了人員定額和實物定額相結合的基本支出標準體系。2014年開始實施的《中央和國家機關會議費管理辦法》(2016年修訂)規(guī)定會議費開支實行“綜合定額控制”，明確了會議費開支范圍、每人每天標準等定額標準。中央本級項目支出定額標準體系建設于2009年啟動，《中央本級項目支出定額標準管理暫行辦法》和《中央本級項目支出定額標準體系建設實施方案》提出，到2020年基本建立起“與公共財政相適應的中央本級項目定額標準體系”。

　　2014年《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》中提出，加快項目支出標準體系建設，充分發(fā)揮支出標準在預算編制和管理中的基本支撐作用。2015年財政部《關于加快推進中央本級項目支出定額標準體系建設的通知》《關于加強和改進中央部門項目支出預算管理的通知》、2016年《關于進一步做實中央部門預算項目庫的意見》、2017年《關于進一步完善中央部門項目支出預算管理的通知》等一系列文件大力推進項目支出改革，對加強業(yè)務與預算管理整合、完善項目支出預算管理等提出了具體要求。中央本級對新增資產配置預算及資產配置標準的相關制度規(guī)定，在強化行政事業(yè)單位資產配置管理約束的同時，不斷完善資產管理與預算管理相結合的激勵和約束機制。

　　2008年《中央級事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法》要求中央級事業(yè)單位擬新購置資產品目、數量和所需經費的資產購置計劃，應由資產管理部門會同財務部門根據資產存量、使用及績效情況一并提出;2010年財政部要求將車輛和單位價格超過200萬元的大型設備支出納入新增資產配置預算編報范圍，列入《中央行政事業(yè)單位新增資產配置預算表》;2017年起購置超過50萬元的通用設備和超過100萬元的特殊設備需統(tǒng)一納入部門預算中的新增資產配置預算;2016年《中央行政單位通用辦公設備家具配置標準》按照職位對中央行政單位配置的辦公家具數量、價格上限和最低使用年限等作出規(guī)定;2017年《黨政機關辦公用房管理辦法》《黨政機關公務用車管理辦法》明確辦公用房、公務用車的配置、使用和處置實行全流程管理;2018年《中央行政事業(yè)單位國有資產配置管理辦法》明確了資產配置標準、方式、預算等管理制度標準。

　　在頂層設計和推動下，全國各地各級財政部門均根據本地具體情況，以中央本級相關制度規(guī)定為指導，探索資產管理與預算管理結合的有效途徑。例如：廣東省財政廳于2006年開展增量資產預算工作，2007年增設增量預算表和資產存量表，編審資產配置預算，2013年在省直機構實施購置資產標準限額制;福建省自2010年以來逐步出臺通用辦公設備家具購置費預算標準、省級行政事業(yè)單位資產購置預算管理業(yè)務流程等制度性文件，將資產購置預算納入部門預算編審，推進資產購置預算管理與采購管理的結合。

　　三、信息不對稱：制約資產管理與預算管理有效結合的根本因素

　　行政事業(yè)單位資產管理和預算管理結合的實踐探索在一定程度上提高了國有資產管理效率。然而多年來隨著我國預算管理體制的不斷改革，國有資產管理“就資產論資產”問題一直無法利用預算約束和監(jiān)督體制得到有效解決，“重增量、輕存量，重資金、輕實物，重購置、輕管理”的國有資產管理模式未能得到實質性改變。在現(xiàn)行資產和預算管理體制下，以財政收支分配為核心的傳統(tǒng)財政管理忽視了財政支出形成的資產可在多個財政年度中使用、財政資本性支出需考慮資產存量的客觀事實;預算管理目標在于控制預算收支活動的合規(guī)性。

　　雖然2014年財政部單獨成立資產管理司，財政廳下設資產管理處，大部分行政事業(yè)單位單設資產管理機構，但是機關事務部門、后勤、基建等部門均不同程度參與國有資產管理，導致國有資產多頭管理;2015年《預算法》中復式預算體系分類標準并不明確，預算科目設置和指標統(tǒng)計口徑存在交叉，一般公共預算中消費性支出與資本性支出難以分門別類地管理。管理體制缺失導致資產管理制度與預算會計制度相對滯后，資產從入口到出口的整體流程難以實施動態(tài)監(jiān)控。如圖1所示，資產管理與預算管理結合的過程中存在信息不對稱，人為割裂了資產實物管理與價值管理，制約了資產整合與共享共用，這是資產管理部門與預算管理部門難以協(xié)調的根源所在，致使預算安排難以控制和約束資產配置和使用。

　　(一)國有資產多重委托代理鏈條下的信息不對稱

　　在我國國有資產管理體制下，行政事業(yè)單位的資產由國家財政投資形成，為履行公共服務職能和正常運營提供物質基礎，所有權歸國家，各級政府行使監(jiān)管權，行政事業(yè)單位具有占用使用權和管理權。行政事業(yè)單位國有資產所有權與占用使用權、管理權的分離導致資產管理中存在“政府—主管部門—單位”多重委托代理關系鏈條：政府資產管理部門主要承擔資產管理政策制定、行政審批、信息化建設等綜合管理職能，一般由各級政府財政部門負責;主管部門資產管理機構主要承擔本級及下屬單位資產管理監(jiān)督檢查和初審等監(jiān)督管理職能。

　　行政事業(yè)單位承擔本單位資產配置、使用、處置等全過程的具體管理職能，并接受主管部門和政府相關部門監(jiān)管。委托人與代理人之間的信息不對稱以及由此產生的“機會主義行為”不可避免地會導致國有資產管理的道德風險和逆向選擇：第一，由于委托人無法觀察到具體資產的使用情況、日常維護等行為，占有完全信息的資產占用和使用者本著“經濟人效用最大化”原則，具有隱藏行動和信息的道德風險動機，主管部門往往由于信息不對稱難以判斷下屬單位資產采購、使用和處置的合理性，資產決策過程和執(zhí)行結果的信息不透明導致行政事業(yè)單位國有資產監(jiān)督弱化;第二，信息不對稱的存在造成行政事業(yè)單位增量資產配置和存量資產調劑由于資產占用和使用者的逆向選擇而無法優(yōu)化。

　　(二)不同信息系統(tǒng)支持下資產管理與預算管理的信息不對稱

　　為加強國有資產管理，財政部于2007年組織開發(fā)全國行政事業(yè)單位國有資產管理信息系統(tǒng)，2010年全國各省級中央單位國有資產管理信息系統(tǒng)開始運行。國有資產管理信息系統(tǒng)的運行為資產管理機構提供了信息來源，預算會計信息系統(tǒng)為預算管理機構提供信息，政府部門單位通過資產管理機構獲取資產存量及分布信息，通過預算管理機構獲取預算收支信息。多年來，各地探索的加強資產管理與預算管理結合的措施之一是提高資產管理機構與預算管理機構之間的協(xié)調性。

　　然而資產管理權與預算管理權的分離，以及信息來源和種類的不一致，致使預算管理機構會同資產管理機構作出資產購置等管理決策的制度安排跡近無效：一方面，預算管理機構主導項目支出預算編制和執(zhí)行，需要資產數據資料審核確定資產購置支出，職能部門預算會計價值管理與業(yè)務部門資產實物管理信息的不對稱，使得預算管理機構無法充分掌握資產配置、占有和使用等情況，資產預算管理缺乏信息依據;另一方面，理性經濟人的博弈使得資產管理機構忽視對增量資產支出的審核，并將平衡支出的壓力轉移給安排支出的預算管理機構，而資產的多頭管理客觀上加重了這一問題。

　　四、政府會計制度改革——資產管理與預算

　　管理有機結合的契機會計管理職能既能規(guī)范行政事業(yè)單位預算收支行為、夯實預算管理基礎，又能全面反映增量和存量資產狀況、夯實資產管理基礎。改革開放以來，我國政府會計制度隨政府收支科目、《預算法》等財稅管理制度改革進行了多次修訂和改進，1998年初步建立了依據政府預算收支科目設置的預算會計制度，2015年開始逐步建立和完善了包括預算會計和財務會計的政府會計標準體系，為資產管理和預算管理的結合統(tǒng)一了信息基礎，解決了資產管理與預算管理之間的信息不對稱問題。

　　五、基于信息流的資產管理與預算管理動態(tài)結合機理探析

　　國家在管理社會經濟事務過程中形成的國有資產具有公共品特征，如監(jiān)督不力則易產生“公地悲劇”。為保障國有資產提供公共服務最大化，有效運用政府預算資金，應充分發(fā)揮預算對資產配置與運營的責任約束和管理，資產管理結合預算而定，預算落到資產管理實處。公共資產管理理論認為，應將資產生命周期理論運用于資產管理，以循環(huán)機制和資金價值為基本原則，合理安排預算。即將資產采購、占用使用、處置全過程納入預算規(guī)劃與決策、編制、執(zhí)行、控制和監(jiān)督、績效考評等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)資產管理與預算管理掛鉤的動態(tài)循環(huán)。

　　我國行政事業(yè)單位績效管理實踐中，雖然部門預算和行政事業(yè)單位國有資產年度報告均能夠反映資產存量信息，但由于資產績效評價脫離預算績效評價，預算資金流入流出與預算資金形成的資產使用效率之間缺乏有機聯(lián)系，部門預算實質上簡化為調節(jié)經費分配與控制經費增長的手段，客觀上致使資產管理與預算管理脫節(jié)�？茖W的績效管理應注重資產管理與預算績效目標管理的結合，明確物耗與運行成本的關系，結合資產管理縮減和控制行政成本支出，優(yōu)化資產配置標準與流程。圍繞資產提供的公共服務與產品構建資產績效與預算績效相結合的績效評價體系，將財政資源耗費與產出服務對應聯(lián)系起來，不僅可以綜合考評單位資產項目執(zhí)行情況、預算資金超支或結余情況、資產運行情況和使用效率等，而且可以綜合考評資產存量配置效率和預算增量效果，糾正預算管理偏差。

　　【主要參考文獻】

　　[1]齊守印等.構建現(xiàn)代公共財政體系——基本構架、主要任務與實現(xiàn)途徑[M].北京：中國財政經濟出版社，2012：1~326.

　　[2]JensenM.C.，MecklingW.H..Theoryofthefirm：Mana⁃gerialbehavior，agencycostandownershipstructure[J].JournalofFi⁃nancialEconomics，1976(4)：305~360.

　　[3]EugeneF.Fama，MichaelC.Jensen.Separationofowner⁃shipandcontrol[J].JournalofLawandEconomics，1983(2)：301~325.

　　[4]全國預算會計研究會預算會計課題組.新預算會計制度知識問答[M].杭州：浙江人民出版社，1997：1~327.

　　[5]李春友.新編政府會計——行政事業(yè)單位財務會計與預算會計[M].北京：中國財政經濟出版社，2018：1~261.

　　[6]王秀芝.中國預算管理制度改革[M].北京：經濟科學出版社，2018：1~219.

　　[7]張青，李燈強.部門預算管理與公共資產占用相結合的機制設計[J].當代財經，2008(7)：34~37.

　　[8]殷俊明，李佳林，潘俊.政府善治驅動下會計助力國家治理的機理與路徑[J].審計與經濟研究，2020(1)：12~13+3.

　　[9]李建發(fā)，張國清.國家治理情境下政府財務報告制度改革問題研究[J].會計研究，2015(6)：8~17.

　　作者李朝芳

轉載請注明來自發(fā)表學術論文網：http:///jjlw/25771.html