論信息流下的資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合

　　【摘要】行政事業(yè)單位預(yù)算資金安排決定了資產(chǎn)配置及使用是否合理，資產(chǎn)存量影響并決定著預(yù)算資金安排，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機結(jié)合是提高預(yù)算資金使用效益和資產(chǎn)使用效率的有效途徑。多年來，我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理“兩張皮”運行的根源在于資產(chǎn)占用使用與管理部門的信息不對稱、資產(chǎn)管理機構(gòu)與預(yù)算管理機構(gòu)的信息不對稱。基于此，以政府會計權(quán)責(zé)發(fā)生制改革為契機，探析基于信息流的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合機理，構(gòu)建“信息一體化平臺—資產(chǎn)預(yù)算管理—資產(chǎn)實物管理—信息一體化平臺”的資產(chǎn)管理與預(yù)算管理動態(tài)循環(huán)結(jié)合機制，明確資產(chǎn)管理與預(yù)算管理各環(huán)節(jié)結(jié)合的一般途徑。

　　【關(guān)鍵詞】信息流;行政事業(yè)單位;資產(chǎn)管理;預(yù)算管理;政府會計改革

　　一、引言

　　根據(jù)政府主體提供職能活動的性質(zhì)和目標(biāo)不同，可將國有資產(chǎn)劃分為經(jīng)營性國有資產(chǎn)、非經(jīng)營性(行政事業(yè)單位)國有資產(chǎn)和資源性國有資產(chǎn)[1]，其中行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)主要提供公務(wù)服務(wù)和物品，部分學(xué)者因之將其視為公務(wù)性國有資產(chǎn)。我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)多形成于財政預(yù)算資金，歷年財政預(yù)算累積的資產(chǎn)存量隨經(jīng)濟發(fā)展大幅增加。據(jù)統(tǒng)計，行政事業(yè)單位資產(chǎn)總額和凈資產(chǎn)總額分別自2006年年底的8.01萬億元和5.31萬億元增至2018年年底的33.5萬億元和23.6萬億元，且資產(chǎn)結(jié)構(gòu)及存在形式日趨復(fù)雜。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理處在預(yù)算的導(dǎo)向和約束之下，資產(chǎn)管理質(zhì)量與政府機構(gòu)改革、財政改革、預(yù)算管理改革等密切相關(guān)。隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變，部門預(yù)算、國庫集中支付和政府采購等財政改革大大提高了預(yù)算資金的使用效率，但行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置不科學(xué)、管理不良等問題仍亟需解決。

　　資產(chǎn)管理論文范例：高校國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀和常見問題

　　行政事業(yè)單位資產(chǎn)與預(yù)算資金是同一事物的兩個方面，資產(chǎn)管理體現(xiàn)了資產(chǎn)實物形態(tài)管理，預(yù)算管理體現(xiàn)了資產(chǎn)價值形態(tài)管理。預(yù)算管理模式影響資產(chǎn)使用者和管理者的行為選擇，預(yù)算資金安排決定了資產(chǎn)配置及使用效率是否合理;資產(chǎn)存量及日常運營狀況影響并決定著預(yù)算收支安排。在資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的基礎(chǔ)上合理安排資產(chǎn)支出，是提高資產(chǎn)配置效率、降低運行成本、建設(shè)節(jié)約型政府的有效途徑。本文解讀了我國行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理“兩張皮”運行的根源——信息不對稱，以政府會計權(quán)責(zé)發(fā)生制改革為契機，探析基于信息流的資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合機理，明晰了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機結(jié)合的循環(huán)運行機制。

　　二、我國關(guān)于行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的探索

　　2006年，財政部以第35、36號令的形式頒布了《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》，提出資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合、實物管理與價值管理結(jié)合的國有資產(chǎn)管理原則。此后，關(guān)于資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合問題的理論和實踐探索從未間斷。關(guān)于資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合問題的理論建議主要集中在三個方面：第一，完善支出定額標(biāo)準和資產(chǎn)配置標(biāo)準，在部門預(yù)算編制中加載資產(chǎn)配置標(biāo)準信息，逐步建立起行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置管理體系和資產(chǎn)預(yù)算約束機制，為資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合提供制度基礎(chǔ)和依據(jù);第二，加強預(yù)算機構(gòu)與資產(chǎn)管理機構(gòu)的協(xié)調(diào)和溝通，在預(yù)算機構(gòu)負責(zé)確定本部門單位的預(yù)算支出指標(biāo)和預(yù)算編制、資產(chǎn)管理機構(gòu)負責(zé)資產(chǎn)管理的制度安排下，倡議各部門單位呈報的投資性支出指標(biāo)先經(jīng)過資產(chǎn)管理部門審核，然后預(yù)算機構(gòu)根據(jù)審核過的支出指標(biāo)確定最終投資性支出指標(biāo)進而編制預(yù)算;第三，加強國有資產(chǎn)信息管理系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)一級政府內(nèi)部資產(chǎn)管理機構(gòu)與部門單位之間、部門與部門之間、單位與單位之間的信息共享。

　　實踐中，中央本級和各級地方財政部門關(guān)于資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的探索主要集中在制定和完善支出定額標(biāo)準、資產(chǎn)配置標(biāo)準等方面。預(yù)算基本支出和項目支出均會形成資產(chǎn)，合理的支出定額標(biāo)準、資產(chǎn)實物經(jīng)費定額，可為預(yù)算資產(chǎn)支出提供依據(jù)和參考，在科學(xué)配置資產(chǎn)的同時推動財政管理科學(xué)化、精細化，是資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機結(jié)合的基礎(chǔ)。2004年我國中央本級開始探索基本支出定額標(biāo)準，在推進基本支出定員定額管理的同時，財政部選擇審計署等五部門對行政機關(guān)用房和機動車輛進行實物費用定額試點。

　　2010年按照人員定額與實物定額相結(jié)合的方式核定公用經(jīng)費規(guī)模。2012年將實物費用定額擴大到所有中央部門本級，建立了人員定額和實物定額相結(jié)合的基本支出標(biāo)準體系。2014年開始實施的《中央和國家機關(guān)會議費管理辦法》(2016年修訂)規(guī)定會議費開支實行“綜合定額控制”，明確了會議費開支范圍、每人每天標(biāo)準等定額標(biāo)準。中央本級項目支出定額標(biāo)準體系建設(shè)于2009年啟動，《中央本級項目支出定額標(biāo)準管理暫行辦法》和《中央本級項目支出定額標(biāo)準體系建設(shè)實施方案》提出，到2020年基本建立起“與公共財政相適應(yīng)的中央本級項目定額標(biāo)準體系”。

　　2014年《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中提出，加快項目支出標(biāo)準體系建設(shè)，充分發(fā)揮支出標(biāo)準在預(yù)算編制和管理中的基本支撐作用。2015年財政部《關(guān)于加快推進中央本級項目支出定額標(biāo)準體系建設(shè)的通知》《關(guān)于加強和改進中央部門項目支出預(yù)算管理的通知》、2016年《關(guān)于進一步做實中央部門預(yù)算項目庫的意見》、2017年《關(guān)于進一步完善中央部門項目支出預(yù)算管理的通知》等一系列文件大力推進項目支出改革，對加強業(yè)務(wù)與預(yù)算管理整合、完善項目支出預(yù)算管理等提出了具體要求。中央本級對新增資產(chǎn)配置預(yù)算及資產(chǎn)配置標(biāo)準的相關(guān)制度規(guī)定，在強化行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置管理約束的同時，不斷完善資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的激勵和約束機制。

　　2008年《中央級事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》要求中央級事業(yè)單位擬新購置資產(chǎn)品目、數(shù)量和所需經(jīng)費的資產(chǎn)購置計劃，應(yīng)由資產(chǎn)管理部門會同財務(wù)部門根據(jù)資產(chǎn)存量、使用及績效情況一并提出;2010年財政部要求將車輛和單位價格超過200萬元的大型設(shè)備支出納入新增資產(chǎn)配置預(yù)算編報范圍，列入《中央行政事業(yè)單位新增資產(chǎn)配置預(yù)算表》;2017年起購置超過50萬元的通用設(shè)備和超過100萬元的特殊設(shè)備需統(tǒng)一納入部門預(yù)算中的新增資產(chǎn)配置預(yù)算;2016年《中央行政單位通用辦公設(shè)備家具配置標(biāo)準》按照職位對中央行政單位配置的辦公家具數(shù)量、價格上限和最低使用年限等作出規(guī)定;2017年《黨政機關(guān)辦公用房管理辦法》《黨政機關(guān)公務(wù)用車管理辦法》明確辦公用房、公務(wù)用車的配置、使用和處置實行全流程管理;2018年《中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置管理辦法》明確了資產(chǎn)配置標(biāo)準、方式、預(yù)算等管理制度標(biāo)準。

　　在頂層設(shè)計和推動下，全國各地各級財政部門均根據(jù)本地具體情況，以中央本級相關(guān)制度規(guī)定為指導(dǎo)，探索資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的有效途徑。例如：廣東省財政廳于2006年開展增量資產(chǎn)預(yù)算工作，2007年增設(shè)增量預(yù)算表和資產(chǎn)存量表，編審資產(chǎn)配置預(yù)算，2013年在省直機構(gòu)實施購置資產(chǎn)標(biāo)準限額制;福建省自2010年以來逐步出臺通用辦公設(shè)備家具購置費預(yù)算標(biāo)準、省級行政事業(yè)單位資產(chǎn)購置預(yù)算管理業(yè)務(wù)流程等制度性文件，將資產(chǎn)購置預(yù)算納入部門預(yù)算編審，推進資產(chǎn)購置預(yù)算管理與采購管理的結(jié)合。

　　三、信息不對稱：制約資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有效結(jié)合的根本因素

　　行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理和預(yù)算管理結(jié)合的實踐探索在一定程度上提高了國有資產(chǎn)管理效率。然而多年來隨著我國預(yù)算管理體制的不斷改革，國有資產(chǎn)管理“就資產(chǎn)論資產(chǎn)”問題一直無法利用預(yù)算約束和監(jiān)督體制得到有效解決，“重增量、輕存量，重資金、輕實物，重購置、輕管理”的國有資產(chǎn)管理模式未能得到實質(zhì)性改變。在現(xiàn)行資產(chǎn)和預(yù)算管理體制下，以財政收支分配為核心的傳統(tǒng)財政管理忽視了財政支出形成的資產(chǎn)可在多個財政年度中使用、財政資本性支出需考慮資產(chǎn)存量的客觀事實;預(yù)算管理目標(biāo)在于控制預(yù)算收支活動的合規(guī)性。

　　雖然2014年財政部單獨成立資產(chǎn)管理司，財政廳下設(shè)資產(chǎn)管理處，大部分行政事業(yè)單位單設(shè)資產(chǎn)管理機構(gòu)，但是機關(guān)事務(wù)部門、后勤、基建等部門均不同程度參與國有資產(chǎn)管理，導(dǎo)致國有資產(chǎn)多頭管理;2015年《預(yù)算法》中復(fù)式預(yù)算體系分類標(biāo)準并不明確，預(yù)算科目設(shè)置和指標(biāo)統(tǒng)計口徑存在交叉，一般公共預(yù)算中消費性支出與資本性支出難以分門別類地管理。管理體制缺失導(dǎo)致資產(chǎn)管理制度與預(yù)算會計制度相對滯后，資產(chǎn)從入口到出口的整體流程難以實施動態(tài)監(jiān)控。如圖1所示，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的過程中存在信息不對稱，人為割裂了資產(chǎn)實物管理與價值管理，制約了資產(chǎn)整合與共享共用，這是資產(chǎn)管理部門與預(yù)算管理部門難以協(xié)調(diào)的根源所在，致使預(yù)算安排難以控制和約束資產(chǎn)配置和使用。

　　(一)國有資產(chǎn)多重委托代理鏈條下的信息不對稱

　　在我國國有資產(chǎn)管理體制下，行政事業(yè)單位的資產(chǎn)由國家財政投資形成，為履行公共服務(wù)職能和正常運營提供物質(zhì)基礎(chǔ)，所有權(quán)歸國家，各級政府行使監(jiān)管權(quán)，行政事業(yè)單位具有占用使用權(quán)和管理權(quán)。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)所有權(quán)與占用使用權(quán)、管理權(quán)的分離導(dǎo)致資產(chǎn)管理中存在“政府—主管部門—單位”多重委托代理關(guān)系鏈條：政府資產(chǎn)管理部門主要承擔(dān)資產(chǎn)管理政策制定、行政審批、信息化建設(shè)等綜合管理職能，一般由各級政府財政部門負責(zé);主管部門資產(chǎn)管理機構(gòu)主要承擔(dān)本級及下屬單位資產(chǎn)管理監(jiān)督檢查和初審等監(jiān)督管理職能。

　　行政事業(yè)單位承擔(dān)本單位資產(chǎn)配置、使用、處置等全過程的具體管理職能，并接受主管部門和政府相關(guān)部門監(jiān)管。委托人與代理人之間的信息不對稱以及由此產(chǎn)生的“機會主義行為”不可避免地會導(dǎo)致國有資產(chǎn)管理的道德風(fēng)險和逆向選擇：第一，由于委托人無法觀察到具體資產(chǎn)的使用情況、日常維護等行為，占有完全信息的資產(chǎn)占用和使用者本著“經(jīng)濟人效用最大化”原則，具有隱藏行動和信息的道德風(fēng)險動機，主管部門往往由于信息不對稱難以判斷下屬單位資產(chǎn)采購、使用和處置的合理性，資產(chǎn)決策過程和執(zhí)行結(jié)果的信息不透明導(dǎo)致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)督弱化;第二，信息不對稱的存在造成行政事業(yè)單位增量資產(chǎn)配置和存量資產(chǎn)調(diào)劑由于資產(chǎn)占用和使用者的逆向選擇而無法優(yōu)化。

　　(二)不同信息系統(tǒng)支持下資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的信息不對稱

　　為加強國有資產(chǎn)管理，財政部于2007年組織開發(fā)全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，2010年全國各省級中央單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)開始運行。國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的運行為資產(chǎn)管理機構(gòu)提供了信息來源，預(yù)算會計信息系統(tǒng)為預(yù)算管理機構(gòu)提供信息，政府部門單位通過資產(chǎn)管理機構(gòu)獲取資產(chǎn)存量及分布信息，通過預(yù)算管理機構(gòu)獲取預(yù)算收支信息。多年來，各地探索的加強資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合的措施之一是提高資產(chǎn)管理機構(gòu)與預(yù)算管理機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)性。

　　然而資產(chǎn)管理權(quán)與預(yù)算管理權(quán)的分離，以及信息來源和種類的不一致，致使預(yù)算管理機構(gòu)會同資產(chǎn)管理機構(gòu)作出資產(chǎn)購置等管理決策的制度安排跡近無效：一方面，預(yù)算管理機構(gòu)主導(dǎo)項目支出預(yù)算編制和執(zhí)行，需要資產(chǎn)數(shù)據(jù)資料審核確定資產(chǎn)購置支出，職能部門預(yù)算會計價值管理與業(yè)務(wù)部門資產(chǎn)實物管理信息的不對稱，使得預(yù)算管理機構(gòu)無法充分掌握資產(chǎn)配置、占有和使用等情況，資產(chǎn)預(yù)算管理缺乏信息依據(jù);另一方面，理性經(jīng)濟人的博弈使得資產(chǎn)管理機構(gòu)忽視對增量資產(chǎn)支出的審核，并將平衡支出的壓力轉(zhuǎn)移給安排支出的預(yù)算管理機構(gòu)，而資產(chǎn)的多頭管理客觀上加重了這一問題。

　　四、政府會計制度改革——資產(chǎn)管理與預(yù)算

　　管理有機結(jié)合的契機會計管理職能既能規(guī)范行政事業(yè)單位預(yù)算收支行為、夯實預(yù)算管理基礎(chǔ)，又能全面反映增量和存量資產(chǎn)狀況、夯實資產(chǎn)管理基礎(chǔ)。改革開放以來，我國政府會計制度隨政府收支科目、《預(yù)算法》等財稅管理制度改革進行了多次修訂和改進，1998年初步建立了依據(jù)政府預(yù)算收支科目設(shè)置的預(yù)算會計制度，2015年開始逐步建立和完善了包括預(yù)算會計和財務(wù)會計的政府會計標(biāo)準體系，為資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的結(jié)合統(tǒng)一了信息基礎(chǔ)，解決了資產(chǎn)管理與預(yù)算管理之間的信息不對稱問題。

　　五、基于信息流的資產(chǎn)管理與預(yù)算管理動態(tài)結(jié)合機理探析

　　國家在管理社會經(jīng)濟事務(wù)過程中形成的國有資產(chǎn)具有公共品特征，如監(jiān)督不力則易產(chǎn)生“公地悲劇”。為保障國有資產(chǎn)提供公共服務(wù)最大化，有效運用政府預(yù)算資金，應(yīng)充分發(fā)揮預(yù)算對資產(chǎn)配置與運營的責(zé)任約束和管理，資產(chǎn)管理結(jié)合預(yù)算而定，預(yù)算落到資產(chǎn)管理實處。公共資產(chǎn)管理理論認為，應(yīng)將資產(chǎn)生命周期理論運用于資產(chǎn)管理，以循環(huán)機制和資金價值為基本原則，合理安排預(yù)算。即將資產(chǎn)采購、占用使用、處置全過程納入預(yù)算規(guī)劃與決策、編制、執(zhí)行、控制和監(jiān)督、績效考評等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理掛鉤的動態(tài)循環(huán)。

　　我國行政事業(yè)單位績效管理實踐中，雖然部門預(yù)算和行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)年度報告均能夠反映資產(chǎn)存量信息，但由于資產(chǎn)績效評價脫離預(yù)算績效評價，預(yù)算資金流入流出與預(yù)算資金形成的資產(chǎn)使用效率之間缺乏有機聯(lián)系，部門預(yù)算實質(zhì)上簡化為調(diào)節(jié)經(jīng)費分配與控制經(jīng)費增長的手段，客觀上致使資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)。科學(xué)的績效管理應(yīng)注重資產(chǎn)管理與預(yù)算績效目標(biāo)管理的結(jié)合，明確物耗與運行成本的關(guān)系，結(jié)合資產(chǎn)管理縮減和控制行政成本支出，優(yōu)化資產(chǎn)配置標(biāo)準與流程。圍繞資產(chǎn)提供的公共服務(wù)與產(chǎn)品構(gòu)建資產(chǎn)績效與預(yù)算績效相結(jié)合的績效評價體系，將財政資源耗費與產(chǎn)出服務(wù)對應(yīng)聯(lián)系起來，不僅可以綜合考評單位資產(chǎn)項目執(zhí)行情況、預(yù)算資金超支或結(jié)余情況、資產(chǎn)運行情況和使用效率等，而且可以綜合考評資產(chǎn)存量配置效率和預(yù)算增量效果，糾正預(yù)算管理偏差。

　　【主要參考文獻】

　　[1]齊守印等.構(gòu)建現(xiàn)代公共財政體系——基本構(gòu)架、主要任務(wù)與實現(xiàn)途徑[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2012：1~326.

　　[2]JensenM.C.，MecklingW.H..Theoryofthefirm：Mana⁃gerialbehavior，agencycostandownershipstructure[J].JournalofFi⁃nancialEconomics，1976(4)：305~360.

　　[3]EugeneF.Fama，MichaelC.Jensen.Separationofowner⁃shipandcontrol[J].JournalofLawandEconomics，1983(2)：301~325.

　　[4]全國預(yù)算會計研究會預(yù)算會計課題組.新預(yù)算會計制度知識問答[M].杭州：浙江人民出版社，1997：1~327.

　　[5]李春友.新編政府會計——行政事業(yè)單位財務(wù)會計與預(yù)算會計[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2018：1~261.

　　[6]王秀芝.中國預(yù)算管理制度改革[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2018：1~219.

　　[7]張青，李燈強.部門預(yù)算管理與公共資產(chǎn)占用相結(jié)合的機制設(shè)計[J].當(dāng)代財經(jīng)，2008(7)：34~37.

　　[8]殷俊明，李佳林，潘俊.政府善治驅(qū)動下會計助力國家治理的機理與路徑[J].審計與經(jīng)濟研究，2020(1)：12~13+3.

　　[9]李建發(fā)，張國清.國家治理情境下政府財務(wù)報告制度改革問題研究[J].會計研究，2015(6)：8~17.

　　作者李朝芳

轉(zhuǎn)載請注明來自發(fā)表學(xué)術(shù)論文網(wǎng)：http:///jjlw/25771.html