基于PSR模型的突發(fā)公共事件審計(jì)研究

　　【摘要】基于國家審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能，對PSR模型應(yīng)用于突發(fā)公共事件審計(jì)研究的可行性進(jìn)行分析，并建立基于PSR模型的突發(fā)公共事件審計(jì)理論框架，具體內(nèi)容包括：突發(fā)公共事件預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處置和恢復(fù)重建階段的審計(jì)目標(biāo)設(shè)計(jì)，從風(fēng)險(xiǎn)壓力、事件狀態(tài)和措施響應(yīng)方面界定審計(jì)內(nèi)容，確認(rèn)以國家審計(jì)為主導(dǎo)，社會審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和人民群眾共同參與的審計(jì)主體，以及從法律法規(guī)、審計(jì)準(zhǔn)則、職業(yè)道德層面構(gòu)建審計(jì)規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步闡述突發(fā)公共事件審計(jì)流程與方法的重構(gòu)，即開展突發(fā)公共事件大數(shù)據(jù)平臺式審計(jì)，以及審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用與推廣。

　　【關(guān)鍵詞】突發(fā)公共事件;審計(jì)理論框架;國家審計(jì);PSR模型

　　最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織(INTOSAI)指出，各國最高審計(jì)機(jī)關(guān)(SAIs)對降低災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)后援助進(jìn)行審計(jì)，有助于限制災(zāi)害的影響，提高援助的效果性、經(jīng)濟(jì)性和效率性[1]。在事件爆發(fā)前，如何有效地開展預(yù)防審計(jì)，加大事件爆發(fā)風(fēng)險(xiǎn)隱患的揭示力度，對于及時(shí)、有效地預(yù)防并化解突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。在事件爆發(fā)后，通過專項(xiàng)審計(jì)，推動(dòng)應(yīng)急資金、物資和相關(guān)政策措施的落實(shí)，防止事件的擴(kuò)散蔓延或二次爆發(fā)及由此引發(fā)的次生、衍生事件，給人民群眾一個(gè)滿意的交代，是黨和國家面臨的重要問題。本文基于PSR模型，從突發(fā)公共事件的視角，對國家審計(jì)服務(wù)國家治理的方式和路徑進(jìn)一步展開研究，以發(fā)揮國家審計(jì)的“體檢”作用，促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

　　審計(jì)論文范例：基于大數(shù)據(jù)可視化技術(shù)的信息系統(tǒng)AC審計(jì)

　　一、PSR模型應(yīng)用于突發(fā)公共事件審計(jì)的可行性

　　PSR(壓力—狀態(tài)—響應(yīng))模型是由經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)在DavidJ.Rapport等于1979年提出的Stress-Response框架的基礎(chǔ)上發(fā)展形成的[2]。該模型闡述了人類活動(dòng)對自然環(huán)境的影響(P)、自然環(huán)境狀態(tài)(S)和人們應(yīng)對自然環(huán)境變化而采取的響應(yīng)措施(R)。

　　目前關(guān)于PSR模型應(yīng)用于突 發(fā)公共事件審計(jì)的研究較少，高靜美[3]基于PSR模型對災(zāi)前審計(jì)評估系統(tǒng)進(jìn)行了論述。2006年國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中將突發(fā)公共事件定義為“突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會危害，危及公共安全的緊急事件”，并根據(jù)突發(fā)公共事件的發(fā)生過程、性質(zhì)和機(jī)理，主要將其分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四類。突發(fā)公共事件可能是由自然因素(如自然災(zāi)害)或人為因素(如事故災(zāi)難)或二者共同(如公共衛(wèi)生事件)造成的，也可能是由社會因素(如社會安全事件)引發(fā)的[4]。

　　這些風(fēng)險(xiǎn)因素會導(dǎo)致突發(fā)公共事件的發(fā)生(P)，威脅人民群眾的生命健康、財(cái)產(chǎn)狀況、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會秩序(S)，因此相關(guān)責(zé)任主體會做出頒布政策、實(shí)施項(xiàng)目、開展應(yīng)急救援活動(dòng)、提供資金和物資支持等響應(yīng)措施(R)，以預(yù)防事件的發(fā)生或降低事件發(fā)生的概率(R-P)，減少對公共安全帶來的危害(R-S)。國家審計(jì)具有“免疫系統(tǒng)”功能[5]，針對突發(fā)公共事件，通過對資源環(huán)境、民生項(xiàng)目、財(cái)政支出等進(jìn)行審計(jì)，對該事件的風(fēng)險(xiǎn)壓力進(jìn)行識別、評估，及時(shí)預(yù)警，發(fā)揮預(yù)防功能;通過對信息的評估和鑒證，真實(shí)客觀地呈現(xiàn)自然環(huán)境和社會環(huán)境狀態(tài)，揭露事件發(fā)生的原因和響應(yīng)措施在實(shí)施過程中存在的問題，發(fā)揮揭示功能;通過審計(jì)意見和建議，促進(jìn)政策的落實(shí)、應(yīng)急活動(dòng)和項(xiàng)目的實(shí)施、物資和資金的有效利用，完善應(yīng)急管理體系，提高應(yīng)急管理能力，發(fā)揮抵御功能。

　　上述三種功能相互促進(jìn)，貫穿于突發(fā)公共事件管理的各個(gè)階段，發(fā)揮國家審計(jì)的“體檢”作用，即：評估突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)因素及應(yīng)急管理中存在的問題，精準(zhǔn)“查病”;采取響應(yīng)措施，及時(shí)“治已病”;提高應(yīng)急管理能力，有效“防未病”。

　　可見，國家審計(jì)對各責(zé)任主體在維護(hù)公共安全方面責(zé)任的履行情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，對突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)壓力(P)、責(zé)任主體的響應(yīng)措施(R)及公共安全狀態(tài)(S)的相關(guān)信息進(jìn)行審計(jì)鑒定，從產(chǎn)生的原因(P)、導(dǎo)致的結(jié)果(S)及響應(yīng)措施(R)三方面揭示其存在的問題，通過審計(jì)公告、建議等方式將信息傳遞至各責(zé)任主體，促進(jìn)其整改完善，以預(yù)防事件的發(fā)生或降低災(zāi)害損失，使經(jīng)濟(jì)社會恢復(fù)常態(tài)化運(yùn)行狀態(tài)，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)、螺旋式前進(jìn)的過程。據(jù)此，基于PSR模型和國家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能。

　　二、基于PSR模型的突發(fā)公共事件審計(jì)理論框架

　　本文將突發(fā)公共事件分成預(yù)防預(yù)警、應(yīng)急處置和恢復(fù)重建三個(gè)階段，不同階段管理重點(diǎn)、審計(jì)目標(biāo)不同。因此，以審計(jì)目標(biāo)為邏輯起點(diǎn)，依據(jù)審計(jì)目標(biāo)確定審計(jì)內(nèi)容，基于受托責(zé)任理論確定審計(jì)主體，并對實(shí)施過程中的審計(jì)規(guī)范進(jìn)行構(gòu)建。

　　1.審計(jì)目標(biāo)的設(shè)計(jì)。

　　突發(fā)公共事件審計(jì)目標(biāo)可以分為總體目標(biāo)和各階段具體目標(biāo)。審計(jì)依附于治理者并為治理者服務(wù)，在我國，人民群眾是終極的國家治理者[6]，國家審計(jì)的根本目標(biāo)是維護(hù)人民群眾的根本利益[5]。因此，突發(fā)公共事件審計(jì)的總體目標(biāo)是通過審計(jì)加大對風(fēng)險(xiǎn)因素(P)的揭示力度，推動(dòng)應(yīng)急管理措施(R)的高效實(shí)施，保障人民群眾的根本利益，包括財(cái)產(chǎn)安全和身體健康等(S)。

　　各階段具體目標(biāo)為：在預(yù)防預(yù)警階段，將突發(fā)公共事件審計(jì)常態(tài)化，通過審計(jì)識別風(fēng)險(xiǎn)因素(P)，促進(jìn)完善預(yù)防預(yù)警、備災(zāi)等措施(R)，達(dá)到避免突發(fā)公共事件爆發(fā)或減少災(zāi)害損失的狀態(tài)(S);在應(yīng)急處置階段，通過開展非常態(tài)化的專項(xiàng)審計(jì)，推動(dòng)應(yīng)急響應(yīng)措施的實(shí)施(R)，降低該事件及其次生、衍生事件產(chǎn)生的負(fù)面影響(P)，達(dá)到危機(jī)解除的狀態(tài)(S);在恢復(fù)重建階段，通過審計(jì)有序推動(dòng)恢復(fù)與重建響應(yīng)措施的實(shí)施(R)，達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會常態(tài)化運(yùn)行狀態(tài)(S)，同時(shí)預(yù)防相關(guān)事件的風(fēng)險(xiǎn)因素(P)。

　　2.審計(jì)內(nèi)容的界定。

　　(1)突發(fā)公共事件的風(fēng)險(xiǎn)壓力審計(jì)。風(fēng)險(xiǎn)壓力審計(jì)是識別突發(fā)公共事件風(fēng)險(xiǎn)因素的過程。對于自然因素引發(fā)的事件，可以根據(jù)該地區(qū)的地理特征、災(zāi)害發(fā)生頻率、災(zāi)害類型等選擇審計(jì)內(nèi)容，對風(fēng)險(xiǎn)壓力進(jìn)行識別。例如，對于地震災(zāi)害多發(fā)地，可以加強(qiáng)對房屋建筑物等項(xiàng)目安全性(施工質(zhì)量、抗震能力、安全通道設(shè)計(jì)等)的風(fēng)險(xiǎn)壓力審計(jì)。在應(yīng)急處置階段，措施響應(yīng)審計(jì)內(nèi)容主要為：①應(yīng)急響應(yīng)的專項(xiàng)審計(jì)，具體包括應(yīng)急管理實(shí)施方案的確定和實(shí)施是否及時(shí)有效，各職能部門分工與合作是否恰當(dāng)銜接，應(yīng)急措施是否高效實(shí)施。②為恢復(fù)重建展開的備災(zāi)審計(jì)。這需要在上一階段的基礎(chǔ)上，結(jié)合特定的突發(fā)公共事件，有針對性地對恢復(fù)重建的準(zhǔn)備措施進(jìn)行審計(jì)。

　　例如，對于地震、洪水等自然災(zāi)害，要對災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建項(xiàng)目規(guī)劃的合規(guī)性、基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)置保障計(jì)劃等開展審計(jì)。③對次生、衍生事件的風(fēng)險(xiǎn)因素采取響應(yīng)措施的審計(jì)，特別是要關(guān)注突發(fā)公共事件對經(jīng)濟(jì)安全方面的影響，對應(yīng)對此類風(fēng)險(xiǎn)所采取的減稅降費(fèi)、貸款融資、穩(wěn)定物價(jià)等措施進(jìn)行審計(jì)。在恢復(fù)重建階段，措施響應(yīng)審計(jì)主要是對恢復(fù)重建措施是否及時(shí)有效地開展與實(shí)施進(jìn)行審計(jì)，包括對次生、衍生事件風(fēng)險(xiǎn)因素響應(yīng)措施進(jìn)行審計(jì)。例如，通過對玉樹地震恢復(fù)重建中災(zāi)害防治專項(xiàng)規(guī)劃的審計(jì)，推進(jìn)了對地質(zhì)災(zāi)害隱患的系統(tǒng)排查。

　　三、突發(fā)公共事件審計(jì)流程與方法重構(gòu)

　　我國自然災(zāi)害嚴(yán)重，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、全球化等趨勢疊加引發(fā)的綜合性風(fēng)險(xiǎn)不斷增加[12]。突發(fā)公共事件具有突發(fā)性和破壞性，其風(fēng)險(xiǎn)因素涉及區(qū)域和范圍廣泛，常規(guī)的審計(jì)流程和方法可能不再適用，而平臺式審計(jì)在一定程度上能夠提高審計(jì)資源利用效率、擴(kuò)大審計(jì)覆蓋面、增強(qiáng)信息的共享與交換等，并以重大風(fēng)險(xiǎn)為突破，調(diào)整審計(jì)流程[13]。因此，可以嘗試開展突發(fā)公共事件大數(shù)據(jù)平臺式審計(jì)。

　　在全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)測環(huán)節(jié)，建立風(fēng)險(xiǎn)壓力、事件狀態(tài)、措施響應(yīng)審計(jì)數(shù)據(jù)庫。通過收集各階段的風(fēng)險(xiǎn)壓力(人為因素、自然因素、社會因素)、事件狀態(tài)(身體健康、生態(tài)環(huán)境、財(cái)產(chǎn)狀況、經(jīng)濟(jì)社會秩序)、響應(yīng)措施(資金和物資的籌集、分配、撥付、使用，政策的頒布、執(zhí)行、效果，項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收，應(yīng)急活動(dòng)的開展)等數(shù)據(jù)，進(jìn)行全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)測。在此過程中要注意數(shù)據(jù)庫內(nèi)部不同類別突發(fā)公共事件數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)性，以及此數(shù)據(jù)庫與民生審計(jì)、環(huán)境審計(jì)和財(cái)政審計(jì)等數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)性。

　　同時(shí)，還要加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督和職能部門的數(shù)據(jù)共享。在發(fā)現(xiàn)審計(jì)線索、確定審計(jì)目標(biāo)環(huán)節(jié)，依靠數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)、機(jī)器學(xué)習(xí)算法等對壓力、狀態(tài)和響應(yīng)三方面的數(shù)據(jù)及其之間的相互關(guān)系進(jìn)行綜合分析，發(fā)現(xiàn)異常數(shù)據(jù)，確定審計(jì)目標(biāo)。

　　在預(yù)防預(yù)警階段，根據(jù)壓力分析的結(jié)果，通過對狀態(tài)和響應(yīng)的綜合分析，發(fā)布高風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)清單，確定審計(jì)目標(biāo)。在應(yīng)急處置和恢復(fù)重建階段，以異常數(shù)據(jù)為中心，以PS-R為因果鏈條對涉及的各階段內(nèi)容進(jìn)一步調(diào)查取證，在確定審計(jì)目標(biāo)后開展現(xiàn)場審計(jì)。在此期間，通過對數(shù)據(jù)的分析也可以為突發(fā)公共事件的防控提供審計(jì)建議。

　　在編制審計(jì)報(bào)告環(huán)節(jié)，一方面，要將審計(jì)內(nèi)容、發(fā)現(xiàn)的問題、責(zé)任主體、審計(jì)意見與建議等及時(shí)編制成審計(jì)報(bào)告及審計(jì)結(jié)果公告并報(bào)告給相關(guān)部門;另一方面，要完善突發(fā)公共事件審計(jì)公告制度，以問責(zé)為導(dǎo)向，將審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題通過問題清單進(jìn)行點(diǎn)名式的披露，列示問題的責(zé)任主體、問題內(nèi)容、建議措施、整改情況、后續(xù)問題整改涉及的監(jiān)管責(zé)任主體等，建立相應(yīng)的信息披露平臺，多渠道、多方式及時(shí)披露相關(guān)信息。此外，要將審計(jì)問題清單及時(shí)錄入突發(fā)公共事件審計(jì)數(shù)據(jù)庫，進(jìn)入全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)測環(huán)節(jié)，促進(jìn)審計(jì)整改。

　　四、突發(fā)公共事件審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用與推廣

　　首先，以問責(zé)為導(dǎo)向，基于突發(fā)公共事件審計(jì)問題清單，延伸跟蹤審計(jì)的范圍，對高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域問題整改及落實(shí)等情況進(jìn)行中長期跟蹤審計(jì)，對整改過程中出現(xiàn)問題的責(zé)任主體嚴(yán)肅問責(zé)。其次，根據(jù)突發(fā)公共事件的審計(jì)結(jié)果，對責(zé)任主體在各類突發(fā)公共事件的防控履職情況進(jìn)行分項(xiàng)評分，在此基礎(chǔ)上綜合評價(jià)和披露其在公共安全方面的責(zé)任履行情況。將該評分作為重大責(zé)任事項(xiàng)，與個(gè)人及單位的考核評價(jià)制度相結(jié)合，并作為制定突發(fā)公共事件高風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)清單的參考依據(jù)。

　　五、結(jié)語

　　突發(fā)公共事件是風(fēng)險(xiǎn)壓力(P)—事件狀態(tài)(S)—措施響應(yīng)(R)三個(gè)方面相互作用的動(dòng)態(tài)過程。本文基于PSR模型對突發(fā)公共事件審計(jì)理論框架、審計(jì)流程與方法、審計(jì)結(jié)果的應(yīng)用與推廣進(jìn)行了探討。由于突發(fā)公共事件的復(fù)雜性和不確定性，上述理論在實(shí)踐應(yīng)用過程中必定會遇到一些新問題。因此，需要結(jié)合國內(nèi)外突發(fā)公共事件審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，不斷完善我國突發(fā)公共事件審計(jì)理論與方法，提高國家治理水平。

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　　作者：白鈺，馮均科(博士生導(dǎo)師)，王藝

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