應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同政策研究

　　【摘 要】應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同是實現(xiàn)碳達峰目標和碳中和愿景、構(gòu)建現(xiàn)代氣候治理體系和治理能力的重要舉措，構(gòu)建實施協(xié)同政策十分關(guān)鍵，是統(tǒng)籌推進應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護的根本支撐。本文分析了應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同關(guān)系，評估了應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同政策現(xiàn)狀，分析了存在的主要問題，提出了協(xié)同政策的推進思路框架、重點方向、實施保障以及實施路線圖。

　　【關(guān)鍵詞】應(yīng)對氣候變化;生態(tài)環(huán)境保護;協(xié)同政策;政策框架;路線圖

　　引言

　　氣候變化是當今人類面臨的重大全球性挑戰(zhàn)之一[1-4],應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護具有協(xié)同性。20世紀90年代起，已有學者開展應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同效益研究，研究領(lǐng)域從主要為溫室氣體與大氣污染物治理的協(xié)同效益[5,6]，逐步擴展到溫室氣體與固體廢物[7,8]、水污染物治理[9,10]等的協(xié)同效益研究，以及溫室氣體與生態(tài)保護的協(xié)同效益研究[11-12]。

　　氣候變化論文范例：氣候變化背景下森林防火工作的影響及對策

　　研究內(nèi)容主要以協(xié)同效應(yīng)評估與效益核算等為主，對協(xié)同政策方面的研究較少，協(xié)同政策研究方面主要針對能源政策協(xié)同[13,14]、基于能源轉(zhuǎn)型和交易的協(xié)同機制等[15]。政策協(xié)同是統(tǒng)籌推進應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護的驅(qū)動力，強化氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同政策研究，構(gòu)建統(tǒng)一的協(xié)同政策框架，對于支撐實現(xiàn)碳達峰目標與碳中和愿景，助力美麗中國建設(shè)十分重要。

　　1氣候與生態(tài)環(huán)境的協(xié)同關(guān)系分析

　　從應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護的協(xié)同機理來看，應(yīng)對氣候變化不僅與污染治理存在協(xié)同性，也與生態(tài)環(huán)境保護存在協(xié)同性。當前能源結(jié)構(gòu)以高碳化石能源為主，化石能源燃燒不但是CO2等溫室氣體的主要來源，燃燒產(chǎn)生的顆粒物、SO2、NOx等也是大氣污染物的主要來源，CO2等溫室氣體排放與大氣污染物排放具有同根、同源、同過程的特點[16,17]。

　　化石燃料在利用過程中會產(chǎn)生固體廢物、余熱污染(如用于發(fā)電時)[18,19]，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與使用會排放CO2等溫室氣體和污染物[20,21]，包含化石碳(塑料等)的固體廢物焚燒處置會排放大量CO2等溫室氣體[7,8]，污水處理系統(tǒng)在處理污水污泥過程中會排放CO2、CH4、N2O等溫室氣體[9,10]。我國70%以上的碳排放來自工業(yè)部門中的鋼鐵、建材、有色、化工、石化、電力、煤炭等高排放行業(yè)[22]。我國的產(chǎn)業(yè)、能源、交通結(jié)構(gòu)都是以化石碳基為主，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)不僅能減少碳排放，也從根源上降低了污染物排放。應(yīng)對氣候變化與生態(tài)保護的協(xié)同主要體現(xiàn)在自然界的植物通過光合作用固定與吸收CO2[23,24]。生態(tài)系統(tǒng)提供了CO2的固定與吸收、污染物的吸收與降解等服務(wù)功能[11,12]。

　　因此，在提高生態(tài)環(huán)境保護水平方面，吸碳與減污之間產(chǎn)生很好的協(xié)同效應(yīng)。森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)是吸碳的主要來源，中國森林生態(tài)系統(tǒng)貢獻了約80%的固碳量，農(nóng)田和灌叢生態(tài)系統(tǒng)分別貢獻了12%和8%的固碳量，草地生態(tài)系統(tǒng)的碳收支基本處于平衡狀態(tài)[25]，同時可進一步降低污染物的排放和擴散。提高森林、草原、濕地等生態(tài)系統(tǒng)的面積和質(zhì)量不僅吸收固定碳，也降低了污染物排放。

　　2政策進展分析

　　無論是減碳政策，還是生態(tài)環(huán)境政策，都可劃分為行政規(guī)制、市場經(jīng)濟、社會動員政策等類型，協(xié)同政策仍采用此分類思路。先要針對應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護政策的協(xié)同狀況進行分析，并對協(xié)同政策已有的條件進行研判。

　　2.1行政規(guī)制政策協(xié)同狀況分析

　　行政規(guī)制政策主要為依靠政府行政力量實施的強制性政策，政策功能主要為在明確利益相關(guān)方權(quán)責的前提下保障權(quán)益、落實責任等。在我國生態(tài)環(huán)境政策體系中，行政規(guī)制政策手段發(fā)揮著主要作用。相關(guān)政策主要體現(xiàn)在一些涉及能源、大氣、生態(tài)的評價考核、責任落實、空間管控等政策手段上，這些政策設(shè)計之初，雖然沒有明確把降碳作為直接政策目標，但是具有間接降碳效果，為減污降碳協(xié)同提供了較好基礎(chǔ)。隨著生態(tài)環(huán)境政策的發(fā)展，一些相關(guān)政策開始把同步降碳納入政策目標范圍。

　　從政策手段來看，通過壓減過剩產(chǎn)能、實施清潔取暖替代、淘汰燃煤小鍋爐、實施煤炭消費總量控制、淘汰黃標車與老舊車等政策措施，大力推進大氣污染物減排，協(xié)同推動了碳排放強度下降。2011年，交通部印發(fā)《建設(shè)低碳交通運輸體系指導意見》，實施公路、水路、城市客運節(jié)能減排目標責任評價考核。2014年，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃實施情況考核辦法》，考核重點包括清潔能源使用，煤炭消費總量控制，燃煤小鍋爐整治，淘汰高污染、高能耗的落后產(chǎn)能設(shè)備等。

　　2015年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》要求實施大氣污染物和溫室氣體協(xié)同控制。2017年，原環(huán)境保護部印發(fā)《“生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準入負面清單”編制技術(shù)指南(試行)》，通過劃定實施省域、市域“三線一單”，落實產(chǎn)業(yè)、治污等空間管控要求。2018年，國家機構(gòu)改革把應(yīng)對氣候變化職能調(diào)整至新組建的生態(tài)環(huán)境部，從體制上理順了應(yīng)對氣候變化和生態(tài)環(huán)境保護的“生產(chǎn)關(guān)系”，夯實了生態(tài)環(huán)境保護與應(yīng)對氣候變化協(xié)同政策制定與實施的基礎(chǔ)�！洞蜈A藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》首次在政策目標中提出了污染物與溫室氣體協(xié)同控制�！吨攸c行業(yè)揮發(fā)性有機物綜合治理方案》《工業(yè)爐窯大氣污染綜合治理方案》等政策也提出大氣污染物防控要協(xié)同溫室氣體排放控制的政策目標。

　　國家林業(yè)和草原局先后印發(fā)了《林業(yè)適應(yīng)氣候變化行動方案(2016—2020)》《林業(yè)應(yīng)對氣候變化“十三五”行動要點》《2019年林業(yè)和草原應(yīng)對氣候變化重點工作安排與分工方案》等，制定了森林、草原和濕地面積的目標指標，通過評估考核予以落實，并將濕地保護成效等納入領(lǐng)導干部考核體系。全面推行林長制，明確地方黨政領(lǐng)導干部保護發(fā)展森林草原資源的目標責任。推進林業(yè)、草原和濕地等生態(tài)系統(tǒng)保護帶來了一定應(yīng)對氣候變化效果。

　　2.2市場經(jīng)濟政策協(xié)同狀況分析

　　市場經(jīng)濟政策手段一般可以分為利用市場的政策手段和構(gòu)建市場的政策手段，前者主要包括稅收、補貼、金融等政策，后者主要為市場權(quán)益交易類政策。市場經(jīng)濟政策可以為降碳減污提供動力機制和長效激勵。目前實施的主要相關(guān)政策手段為財政補貼、稅收和金融等政策，交易型政策尚未全面推開，生態(tài)補償政策力度較弱。市場經(jīng)濟政策手段在結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染治理、生態(tài)保護等領(lǐng)域均有相關(guān)政策措施出臺實施。在財政補貼政策方面，財政逐年加大對生態(tài)環(huán)境保護的投入。2016—2018年，全國財政生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)支出規(guī)模累計安排24510億元，年均增長14.8%。工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項獎補資金支持力度不斷提升，2016—2018年中央財政累計安排579.43億元。

　　強化北方地區(qū)清潔取暖試點中央財政獎補資金支持，2019年達152億元。對可再生能源、新能源汽車、清潔取暖、綠色建筑、生態(tài)保護方面的資金補助政策導向性強，推動污染物和溫室氣體減排的效果明顯。在稅收政策方面，車船稅減免、節(jié)能企業(yè)所得稅優(yōu)惠、煤炭高效利用稅收優(yōu)惠等稅收減免政策激勵了能源節(jié)約、環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。環(huán)境保護稅全年收入221億元，為企業(yè)減排提供了調(diào)節(jié)激勵，特別是涉及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的稅收政策，降碳效果明顯。在綠色金融政策方面，以信貸政策為主，2019年末，本外幣綠色貸款余額10.22萬億元。

　　通過加大對循環(huán)經(jīng)濟、可再生能源、綠色交通等綠色環(huán)保項目的信貸支持，為降碳減污項目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要支撐。在生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易政策方面，碳排放權(quán)開始從試點走向全面推開，全國性碳市場逐步展開，截至2019年6月底，全國碳排放權(quán)交易市場成交量突破3.3億噸，累計成交金額約71億元。用能權(quán)、排污權(quán)等資源環(huán)境權(quán)益市場也在深入探索，雖然政策目標和手段措施上尚未實現(xiàn)協(xié)同，但是產(chǎn)生了降碳減污協(xié)同效果。因此，尚需進一步提高政策協(xié)同水平，提高降碳減污實施效果。生態(tài)補償機制不斷完善、力度不斷加大，促進了生態(tài)修復(fù)與保護，具有一定的降碳效果。

　　2.3社會參與政策協(xié)同狀況分析

　　社會參與政策在綠色低碳發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護中具有重要作用。1999年，國家發(fā)展改革委便頒布《中國節(jié)能產(chǎn)品認證管理辦法》，在全社會推行節(jié)能標志。2010年，推廣節(jié)能減排家庭社區(qū)行動等社會動員政策。這些節(jié)能減排政策雖然在政策目標中不包含降碳，但產(chǎn)生了降碳效果。社會參與政策主要有信息公開、公眾參與、社會監(jiān)督等。2014年，原環(huán)境保護部實施《關(guān)于推進環(huán)境保護公眾參與的指導意見》，針對公眾參與環(huán)境法規(guī)和政策制定、環(huán)境決策、環(huán)境監(jiān)督、環(huán)境影響評價、環(huán)境宣傳教育等進行了明確和規(guī)范，主要針對環(huán)境保護中的公眾參與行為。

　　2018年，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合中央文明辦等出臺了《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范(試行)》，就公民綠色消費、低碳出行、分類投放垃圾、參與監(jiān)督舉報等進行了規(guī)范，在一定程度上促進了公民踐行低碳行為。2019年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《生態(tài)環(huán)境部政府信息公開實施辦法》，明確環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)信息公布等。2020年，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于實施生態(tài)環(huán)境違法行為舉報獎勵制度的指導意見》，鼓勵與獎勵舉報生態(tài)環(huán)境違法行為。同年，發(fā)布《中國公民生態(tài)環(huán)境與健康素養(yǎng)》，引導綠色低碳出行、義務(wù)植樹、保護旅游地的自然生態(tài)系統(tǒng)等。

　　3存在的主要問題

　　從行政規(guī)制政策來看，總量控制、排污許可證、環(huán)保督察、考核評價、“三線一單”、產(chǎn)業(yè)調(diào)整目錄等主要政策手段，基本上未將應(yīng)對氣候變化考慮在政策目標范圍內(nèi)。目前的碳交易設(shè)計與排污許可證的制度架構(gòu)、監(jiān)管思路、核算方法等方面存在差異，協(xié)同推進存在難度[26]。

　　地方推進協(xié)同控制的組織能力不足，省級相關(guān)部門設(shè)立單獨的應(yīng)對氣候變化處室很少，一般與國際合作、大氣污染治理等合屬在一個業(yè)務(wù)處室。退耕還林還草政策落實不到位，難以對造林地實行有效管護，退耕還林成果難鞏固[27]。濕地保護修復(fù)相關(guān)政策不完善，濕地損毀、破壞等問題得不到及時糾正和懲處，影響固碳降碳效果。此外，廢水“零排放”、超低排放等政策在一定程度上增加了溫室氣體排放，協(xié)同功能需要優(yōu)化。從市場經(jīng)濟政策來看，財政補貼、價格、稅費、交易、補償、金融等政策基本還未從協(xié)同角度推進生態(tài)環(huán)境保護和應(yīng)對氣候變化。財政補貼政策對應(yīng)對氣候變化有所考慮，主要是針對清潔取暖等能源結(jié)構(gòu)調(diào)整政策。

　　價格政策基本未有考慮應(yīng)對氣候變化因素。稅費政策主要針對節(jié)能減排行為，具有間接的氣候治理效果，但是缺乏直接針對氣候變化的政策考慮。交易政策正在從探索走向推開，制度建設(shè)還不健全，大氣污染物與碳排放同根同源，在交易政策上未有協(xié)同設(shè)計與推進。生態(tài)補償政策力度較小，政策目標主要還是針對生態(tài)環(huán)境保護，尚未考慮氣候因素。碳金融正在進入綠色金融范疇，政策尚待完善。

　　從社會參與政策來看，引導群眾踐行綠色生活與消費的政策實施效果弱，環(huán)保產(chǎn)品標志和能效標志對氣候因素考慮不足，未形成統(tǒng)一的綠色低碳行為準則與消費參考。環(huán)境污染與碳排放相關(guān)信息公開的內(nèi)容、范圍等不夠明確，缺乏信息公開的負面清單以及依申請公開向主動公開轉(zhuǎn)化機制。上市公司環(huán)境信息強制性披露制度不完善，碳排放與碳減排成效沒有列入強制披露范圍。公眾參與污染治理與碳減排的力度不夠，參與決策過程通常較為間接、滯后。社會監(jiān)督保障機制不完善。

　　4協(xié)同政策的推進思路與框架

　　4.1協(xié)同政策的推進思路

　　推進應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同政策的改革與創(chuàng)新需要全面貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，以碳達峰目標與碳中和愿景為牽引，以構(gòu)建應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標，以打通應(yīng)對氣候變化和生態(tài)環(huán)境保護管理界面、實現(xiàn)政策系統(tǒng)調(diào)控協(xié)同增效為主線，以改革創(chuàng)新為動力，以行政規(guī)制政策、市場經(jīng)濟政策、社會動員政策協(xié)同為重點，基于問題導向和需求導向，構(gòu)建和完善相關(guān)政策，夯實政策實施保障，為實現(xiàn)碳達峰目標與碳中和愿景提供支撐保障，助力生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)。

　　4.2協(xié)同政策框架

　　應(yīng)對氣候變化和生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同政策框架構(gòu)建立足于政策目標的統(tǒng)一、范圍的延展、手段的完善、功能的協(xié)同，行政規(guī)制政策重點是完善責任考核、實施統(tǒng)一監(jiān)管、加強生態(tài)減碳協(xié)同。市場經(jīng)濟政策重點是強化結(jié)構(gòu)調(diào)整激勵、創(chuàng)新運用經(jīng)濟政策。社會動員政策重點是推進綠色低碳消費、完善信息公開、深化公眾參與。要從法治保障、能力支撐、試點示范、技術(shù)創(chuàng)新等方面做好政策實施保障，夯實協(xié)同政策實施配套能力，為實現(xiàn)碳達峰和碳中和提供動力和支撐。

　　5協(xié)同政策創(chuàng)新的重點方向

　　5.1健全行政規(guī)制政策

　　5.1.1構(gòu)建統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護與減碳責任考核政策

　　評估考核是落實相關(guān)方應(yīng)對氣候變化和生態(tài)環(huán)境保護責任，加強行為激勵的有效政策手段。首要的是考慮構(gòu)建統(tǒng)一考核政策，將應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護的責任要求，包括目標指標和重點任務(wù)措施要求等，通過評估考核落實下來。針對生態(tài)環(huán)境保護工作已經(jīng)有了一套考核機制，氣候變化也有了相關(guān)考核要求，要從緊跟形勢、統(tǒng)一推進、實現(xiàn)融合、效果優(yōu)化角度進一步完善目標責任考核機制。

　　5.2強化市場經(jīng)濟政策創(chuàng)新

　　5.2.1加大結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)濟政策激勵力度

　　產(chǎn)業(yè)、能源與交通運輸結(jié)構(gòu)調(diào)整有利于促進降碳減污。結(jié)構(gòu)調(diào)整是微觀行業(yè)企業(yè)綠色發(fā)展調(diào)整的宏觀政策效應(yīng)，經(jīng)濟政策手段可以為促進高碳產(chǎn)業(yè)向低碳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和交通運輸結(jié)構(gòu)提供驅(qū)動力[30]。一是綜合運用財政補貼、稅收等政策發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、清潔生產(chǎn)、低碳或零碳產(chǎn)業(yè)，鼓勵綠色設(shè)計。深化鋼鐵、化工等重點行業(yè)差別(階梯)電價、水價政策，針對高碳、低碳行業(yè)實施差異性電水價政策，針對不同碳績效的企業(yè)實施不同的電水價政策，實現(xiàn)促降碳目的。

　　對降碳減污綜合效果顯著的企業(yè)，可給予企業(yè)增值稅、所得稅稅收優(yōu)惠政策。鼓勵擴大從事污染防治的第三方企業(yè)的所得稅優(yōu)惠范圍，將降碳第三方服務(wù)也納入政策優(yōu)惠范圍。針對火電行業(yè)以及鋼鐵、水泥、化工等非電行業(yè)，鼓勵低污染、低碳排放技術(shù)研發(fā)和運用，加強降碳減污的綜合技術(shù)經(jīng)濟分析，通過補貼等政策支持實施超低排放改造和低碳減排協(xié)同。對低碳產(chǎn)品在稅收方面給予激勵。

　　6科學繪制協(xié)同政策實施路線圖

　　應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護協(xié)同政策路線圖主要圍繞行政規(guī)制政策、市場經(jīng)濟政策、社會動員政策和實施支撐保障4個重點方面提出推進路徑，涵蓋生態(tài)環(huán)境保護與減碳責任考核、監(jiān)管與激勵協(xié)同政策、應(yīng)對氣候變化與生態(tài)保護修復(fù)協(xié)同政策、結(jié)構(gòu)調(diào)整激勵政策、市場經(jīng)濟手段、綠色低碳消費機制、生態(tài)環(huán)境與碳排放信息公開制度、公眾參與與監(jiān)管制度、法治保障、能力支撐、示范融合和技術(shù)創(chuàng)新等，從有利于推進政策實施進展角度，分為2021—2025年和2026—2030年兩個階段。

　　“十四五”期間重點完善優(yōu)化生態(tài)環(huán)境與碳減排協(xié)同政策體系，突出以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和CO2達峰倒逼總量減排、源頭減排、結(jié)構(gòu)減排，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通運輸結(jié)構(gòu)綠色低碳轉(zhuǎn)型和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量協(xié)同改善，實現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量從注重末端治理向更加注重源頭預(yù)防和治理有效傳導，碳排放和主要污染物排放總量持續(xù)減少。到2025年，應(yīng)對氣候變化政策與生態(tài)環(huán)境政策統(tǒng)籌融合程度顯著提高，協(xié)同優(yōu)化高效的政策體系基本成型。到2030年前，應(yīng)對氣候變化與生態(tài)環(huán)境政策合力充分發(fā)揮，降碳減污的協(xié)同效應(yīng)全面顯現(xiàn)，為推進生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本改善和美麗中國建設(shè)、盡早實現(xiàn)2030年前碳達峰目標與2060年前碳中和愿景提供有力支撐。

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　　作者：董戰(zhàn)峰，周佳*，畢粉粉，宋祎川，張哲予，彭忱，趙元浩

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