民國時(shí)期國有鐵路“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”政策述論

　　摘要：民國時(shí)期，中國政府基于擴(kuò)充鐵路業(yè)務(wù)，發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，維護(hù)社會(huì)民生，以及鞏固中央集權(quán)等諸多因素，在國有鐵路運(yùn)價(jià)治理上推行“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”政策，從民初至全面抗戰(zhàn)爆發(fā)，前后經(jīng)歷了北洋政府交通部和國民政府鐵道部兩個(gè)階段。北洋政府交通部階段，召開全國鐵路運(yùn)輸會(huì)議，注重于運(yùn)價(jià)規(guī)制和運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一;國民政府鐵道部階段則以貨等運(yùn)價(jià)委員會(huì)為主導(dǎo)，重點(diǎn)在于控制鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)和推行“民生主義”運(yùn)價(jià)。國有鐵路“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”政策最終沒能有效實(shí)現(xiàn)對(duì)國有鐵路運(yùn)價(jià)管制，但它在一定程度上扭轉(zhuǎn)鐵路運(yùn)價(jià)混亂的局面，在發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)和保障社會(huì)民生方面起到了積極作用，契合了當(dāng)時(shí)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。

　　關(guān)鍵詞：國有鐵路;“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”政策;北洋政府交通部;國民政府鐵道部

　　民國時(shí)期的國有鐵路“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”政策，自清末開始萌發(fā)至北洋政府交通部召開鐵路運(yùn)輸會(huì)議之時(shí)始成風(fēng)氣，全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后被迫中止，是近代中國政府治理鐵路運(yùn)價(jià)的基本政策，也是鐵路運(yùn)價(jià)管制的初次嘗試。由于特殊的時(shí)代背景，這一時(shí)期“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”政策的內(nèi)容既包括統(tǒng)一國有各路紛亂的運(yùn)價(jià)規(guī)制和運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也牽涉到如何將國有各路分散的運(yùn)價(jià)管理權(quán)集中于中央鐵路主管機(jī)構(gòu)。其中，控制國有鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)是這一政策的核心和關(guān)鍵。

　　目前學(xué)界關(guān)于中國鐵路運(yùn)價(jià)管制問題的研究，較為關(guān)注的是對(duì)新中國成立以來形成的高度集中鐵路運(yùn)價(jià)管制體制的改革，使之走向市場(chǎng)化;①關(guān)于近代中國政府的鐵路運(yùn)價(jià)管制問題卻鮮有探討，涉及到該問題的一些研究且多持批判的和否定的態(tài)度，與客觀不符。②基于此，論文擬從主要?jiǎng)訖C(jī)、施行過程和影響三個(gè)層面對(duì)民國時(shí)期的國有鐵路“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”政策進(jìn)行考察，以期對(duì)其有較為全面的認(rèn)識(shí)。

　　一、國有鐵路“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”政策的主要?jiǎng)訖C(jī)

　　運(yùn)價(jià)不僅是鐵路“運(yùn)輸事業(yè)經(jīng)營好壞與否之重要媒介與因素”，③更影響到“國家之經(jīng)濟(jì)、民生之繁榮、實(shí)業(yè)之進(jìn)展、文化之發(fā)揚(yáng)。”④這就決定了在制定鐵路運(yùn)價(jià)政策時(shí)需要兼顧多方面的因素。民國時(shí)期，國有鐵路“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”政策的產(chǎn)生，既包含了經(jīng)濟(jì)和民生的問題，也牽涉到政治問題。

　　首先，擴(kuò)充鐵路業(yè)務(wù)，發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，國有鐵路實(shí)行“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”勢(shì)在必行。清末民初，由于受制外國資本的控制，中國國有各路不僅貨物分等、運(yùn)價(jià)權(quán)度不同，及“各路基本運(yùn)價(jià)既各不同，而各等間之比率，全線段落之劃分，遞遠(yuǎn)遞減之比率，與夫整車與零擔(dān)間之比例，亦均彼此互異。”⑤貨物分等方面，京奉、道清和粵漢三路分為三等，京綏、滬寧、津浦、吉長和滬杭甬分為四等，株萍和1910年后的京綏鐵路分為五等，而法國資本所涉及的京漢和汴洛兩路則為六等，正太為唯一不分等的鐵路;運(yùn)價(jià)計(jì)量方面，里程的計(jì)量單位有英里、法里和華里，使用英里者包括京奉、津浦、滬寧、滬杭甬、道清、廣九和吉長等路，使用法里者包括京漢、汴洛和正太等路，而株萍和京綏等路則使用華里。

　　貨物重量的計(jì)量單位也比較混亂，京漢、汴洛、正太等路使用法噸和啟羅(法斤)，而京奉、京綏、津浦、滬寧、滬杭甬、道清等路則使用英噸和英鎊。各路的基本運(yùn)價(jià)率更是差異甚大，1918年之前，京漢路最低貨等每50公斤每公里基本運(yùn)價(jià)率為0.002033元，津浦路為0.0012元，京奉路為0.0025元，而滬寧僅為0.001元，滬杭甬更低，只有0.00048元。⑥正太鐵路1908年客運(yùn)基本運(yùn)價(jià)率為0.016元/每人每公里，⑦同期的南潯、株萍兩路客運(yùn)基本運(yùn)價(jià)率則分別為0.0095元/每人每公里⑧和0.004元/每人每公里，⑨比正太鐵路低很多，其中株萍路只相當(dāng)于正太路的1/4。近代中國鐵路用“何國款項(xiàng)建筑即采用何國制度，(鐵路運(yùn)價(jià)——引者注)既無全國一定之標(biāo)準(zhǔn)，更無各路劃之一政策，枝枝節(jié)節(jié)自為風(fēng)氣，至國計(jì)民生實(shí)業(yè)文化，以及地理之通塞，客貨之多寡，固均未曾計(jì)及也。”⑩

　　運(yùn)價(jià)規(guī)制和運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的紛歧，在中國鐵路沒有形成彼此相連的路網(wǎng)之時(shí)，沒有給各路運(yùn)輸業(yè)務(wù)以及商旅帶來不便或其他直接影響。但隨著鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的逐漸聯(lián)結(jié)，各路運(yùn)輸業(yè)務(wù)彼此延伸和擴(kuò)展，特別是鐵路聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)的產(chǎn)生，各路紛歧的運(yùn)價(jià)就成了問題。因?yàn)殍F路聯(lián)運(yùn)至少是經(jīng)過兩路以上的運(yùn)輸，這就使得旅客及貨物經(jīng)過兩路或兩路以上者，不僅要在銜接站重新?lián)Q票、卸貨、換車，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而且“貨運(yùn)等級(jí)各路懸殊，全程運(yùn)費(fèi)究需若干，能否獲利，均難預(yù)計(jì)……”

　　因此，無論從擴(kuò)充鐵路自身的運(yùn)輸業(yè)務(wù)，還是從推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說，國有鐵路實(shí)行“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”勢(shì)在必行。正如京滬滬杭甬鐵路管理局車務(wù)處課員樊正渠所言：“利用鐵路交通以發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)，寰瀛皆然。劃一鐵路運(yùn)價(jià)以便利商旅，各國無異。此交通政策中必然之趨勢(shì)，國計(jì)民生之首要問題也。世界各國鐵路運(yùn)價(jià)無論為國有抑為民有概行劃一，而中國各路運(yùn)價(jià)高下不一，各自為政，其擾民病商，為業(yè)務(wù)發(fā)展之最大阻礙也。欲謀善后補(bǔ)救之策，舍全國鐵路運(yùn)價(jià)統(tǒng)一不為功也。”①

　　其次，救濟(jì)社會(huì)民生，國有鐵路實(shí)行“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”是重要手段。20世紀(jì)20-30年代，受世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)、國內(nèi)政治動(dòng)蕩和自然災(zāi)害等不利因素影響，出現(xiàn)空前大蕭條。因土地高度集中，生產(chǎn)力低下，金融枯竭，農(nóng)產(chǎn)品缺乏市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)力，價(jià)格大跌。據(jù)國定稅則委員會(huì)報(bào)告，“上海各種糧食的價(jià)格近二年比1931年平均降落了26%，1934年的糧價(jià)還在繼續(xù)跌落。”②工礦業(yè)方面，發(fā)展更是異常艱難，工礦業(yè)龍頭國煤業(yè)在這一時(shí)期受日本煤的排擠，煤價(jià)不斷下跌，據(jù)統(tǒng)計(jì)1932年1月至1933年初，在上海市場(chǎng)的中興統(tǒng)煤由每噸13.50元跌至11.50元，賈汪統(tǒng)煤從每噸10.50元跌至6.70元，賈汪篩塊由12.50元跌至7.50元，短短一年時(shí)間兩礦三種煤價(jià)跌幅分別達(dá)14.81%、36.19%和40.00%。③工農(nóng)礦業(yè)發(fā)展的困境，引發(fā)了嚴(yán)重的民生危機(jī)，許多工廠倒閉，工人失業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力衰落，農(nóng)民生活無著，許多農(nóng)民由此變成流民。

　　為擺脫困局，社會(huì)各界均寄希望于國有鐵路給予工農(nóng)礦業(yè)以運(yùn)價(jià)支持。國民政府鐵道部聯(lián)運(yùn)處秘書劉傳書主張：“為積極發(fā)展整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)，以渡此非常時(shí)期起見，對(duì)于鐵路運(yùn)價(jià)似應(yīng)抱定使鐵路與其他各種實(shí)業(yè)交相促進(jìn)，同時(shí)開拓之政策，因之對(duì)于鐵路全體運(yùn)價(jià)高度，主張以全國國有各路為單位，而采用成本主義;對(duì)于鐵路各個(gè)運(yùn)價(jià)，主張打破各路界限，而采用擔(dān)負(fù)力主義。前者所以使鐵路運(yùn)價(jià)水準(zhǔn)減至較其凈利不加限制時(shí)為低，以促進(jìn)其他各種實(shí)業(yè)之充分發(fā)展;后者所以使貨暢其流，內(nèi)可以調(diào)劑各地生產(chǎn)之有無，外可以抵制舶來之貨物。”

　�、艿胤綄�(shí)力派也加入呼吁國有鐵路減價(jià)的行列，1929年5月，由山西軍閥閻錫山出資的晉北礦務(wù)局在大同成立。為疏通晉北煤運(yùn)通道，以及減輕平綏鐵路煤運(yùn)費(fèi)用，晉北礦務(wù)局多次派代表向鐵道部呈文，呼吁減低煤運(yùn)價(jià)格。1929年，閻錫山親自出面向鐵道部游說，希望平綏鐵路按照1921年舊交通部所定的運(yùn)價(jià)核收，之后閻錫山又動(dòng)用私人關(guān)系，請(qǐng)動(dòng)國民政府主席蔣介石進(jìn)行斡旋。⑤國民政府也寄希望于鐵路減價(jià)救濟(jì)農(nóng)工商礦各業(yè)，1933年11月由實(shí)業(yè)部召集的國煤救濟(jì)委員會(huì)達(dá)成5項(xiàng)救濟(jì)國煤方案，其中減低鐵路運(yùn)費(fèi)列為首要。

　　⑥但清末民初以來，中國國有各路均奉行“營利主義”運(yùn)價(jià)政策，認(rèn)為“所有客貨運(yùn)價(jià)之厘定，完全以獲得最大利率為標(biāo)準(zhǔn)，使鐵路每年所獲凈利，愈多愈好”。⑦至于客貨能否負(fù)擔(dān)、實(shí)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何等則并非其所關(guān)心。加之國有各路背負(fù)巨額償債壓力，并不情愿施以援手，主動(dòng)減低運(yùn)價(jià)以救濟(jì)工農(nóng)礦業(yè)。因此，要使國有各路減低運(yùn)價(jià)救濟(jì)民生，政府當(dāng)局就必須掌控國有各路的運(yùn)價(jià)管理權(quán)，實(shí)行集中統(tǒng)一的運(yùn)價(jià)管制，只有這樣才能扭轉(zhuǎn)國有鐵路原先的“營利主義”運(yùn)價(jià)政策，施行與政府經(jīng)濟(jì)政策相向而行的“民生主義”運(yùn)價(jià)。

　　第三，國有鐵路實(shí)行“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”，還體現(xiàn)了強(qiáng)化中央集權(quán)的意圖。民國時(shí)期，中國各鐵路雖名為國有，但中央對(duì)于各路的治理之權(quán)卻受制于地方勢(shì)力，非常有限，包括鐵路運(yùn)價(jià)定價(jià)權(quán)在內(nèi)的鐵路管理、經(jīng)營之權(quán)多落入地方勢(shì)力及其代理人之手。比如，20世紀(jì)20年代初，京漢鐵路先為直系軍閥吳佩孚控制，第二次直奉戰(zhàn)爭(zhēng)吳佩孚失敗后，該路管理權(quán)隨之淪入奉系軍閥手中。⑧中原大戰(zhàn)期間該路管理權(quán)一分為三，鐵道部僅能管理南段(武勝關(guān)以南)，中段和北段則為馮玉祥和閻錫山分別控制，1930年該路北段的管理權(quán)又遭張學(xué)良搶得。①

　　京綏鐵路這一時(shí)期也曾先后被馮玉祥、吳佩孚和張作霖等地方勢(shì)力所操控，廣九和廣三兩路為廣東省政府控制，東北各鐵路則為奉系所管轄。這些地方勢(shì)力，通常會(huì)利用操控的鐵路運(yùn)價(jià)定價(jià)權(quán)調(diào)高運(yùn)價(jià)，以獲得財(cái)源同中央政府分庭抗禮。京漢鐵路貨物運(yùn)價(jià)僅在20世紀(jì)20年代內(nèi)就有4次上調(diào)，②京綏路也有2次上調(diào)。③除此，他們還在運(yùn)價(jià)上加征各色名目的捐稅，實(shí)為變相加價(jià)。因此，國有鐵路實(shí)行“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”政策，有利于消解地方勢(shì)力利用鐵路同中央對(duì)抗，從而鞏固中央集權(quán)統(tǒng)治。由此可見，國有鐵路“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”政策是當(dāng)時(shí)歷史環(huán)境下的政治需要。

　　二、國有鐵路“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”政策推行的兩個(gè)階段

　　自清末民初④至抗日戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)前，國有鐵路“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”政策經(jīng)歷了北洋政府交通部和國民政府鐵道部兩個(gè)階段。北洋政府交通部時(shí)期，召開全國鐵路運(yùn)輸會(huì)議，注重于運(yùn)價(jià)規(guī)制和運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一;國民政府鐵道部時(shí)期則以貨等運(yùn)價(jià)委員會(huì)為主導(dǎo)，重點(diǎn)在于控制鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)和推行“民生主義”運(yùn)價(jià)。(一)北洋政府交通部時(shí)期的“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”民元以后，隨著鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)的發(fā)展，鐵路運(yùn)價(jià)問題逐漸受到重視。1914年10月，北洋政府交通部路政司營業(yè)科科長黃贊熙向時(shí)任交通部長曹汝霖呈文，指出：“(中國鐵路—引者注)貨物之等級(jí)，運(yùn)價(jià)之額率胥由客卿審定，任意高低，倘不力謀統(tǒng)一實(shí)行監(jiān)督，必至路自為政，不但主權(quán)旁落，至各(帝國主義列強(qiáng)——引者注)袒其本國商貨箝制中國之土貨，直以中國鐵路專為彼國工商運(yùn)用之機(jī)關(guān)，更為其工商之附屬品也。將來路線增長，營業(yè)日廣，此因循不特?zé)o形損失甚巨，即是時(shí)再行整頓必且著手更難。

　　況貨物等級(jí)運(yùn)價(jià)高低不能不一。為各國之通例，本部直轄各路局同屬國有，所有分等運(yùn)價(jià)，實(shí)未便任其自為風(fēng)氣，以妨礙營業(yè)之前途。”由此，他向交通部力主：“自應(yīng)及時(shí)改張，以謀(國有鐵路運(yùn)價(jià)—引者注)統(tǒng)一實(shí)行監(jiān)督”，并向交通部提議設(shè)立鐵路運(yùn)輸會(huì)為特別機(jī)關(guān)，集中部、路運(yùn)輸管理人才，謀劃對(duì)國 有鐵路運(yùn)價(jià)的管控。⑤黃贊熙的提議最初并沒有得到回應(yīng)，直至1917年交通部才采納了他的意見，同意在部內(nèi)設(shè)立鐵路運(yùn)輸會(huì)議，作為一個(gè)臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)籌劃包括統(tǒng)一運(yùn)價(jià)在內(nèi)的鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)。⑥1917年10月28日，交通部頒布《運(yùn)輸會(huì)議章程》，規(guī)定運(yùn)輸會(huì)議由部召集，成員由部內(nèi)高級(jí)職員及國有各路具有運(yùn)輸經(jīng)驗(yàn)者組成，專事討論鐵路運(yùn)輸各業(yè)務(wù)之改良及統(tǒng)一。

　�、�1918年6月24日，第一屆全國鐵路運(yùn)輸會(huì)議在北京召開，共有64人參會(huì)，關(guān)賡麟任會(huì)議主席，共收到議案46件。⑧交通部抓住機(jī)會(huì)，在會(huì)上提出了多項(xiàng)關(guān)于統(tǒng)一國有鐵路運(yùn)價(jià)制度的議案，要者包括《劃一普通旅客運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)案》《統(tǒng)一各路貨物普通運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)案》《統(tǒng)一貨物分等辦法案》《劃一普通貨物運(yùn)價(jià)遞減辦法案》及《鐵路施行法定權(quán)度辦法案》，足見交通部對(duì)統(tǒng)一國有鐵路運(yùn)價(jià)的迫切之情。其中，《劃一普通旅客運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)案》，提議客票分為三等，以三等客票為本位，定為每公里一分四厘，以十公里或一角起碼;二等客票按三等票價(jià)加半倍，以每公里二分一厘為標(biāo)準(zhǔn);頭等客票，以每公里四分二厘為標(biāo)準(zhǔn);“至如地當(dāng)沖要，客商往來眾多，則酌開通車或特別快車，于原定票價(jià)之外量予酌加;如系水運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)之區(qū)域，為招徠客運(yùn)計(jì)則于原定票價(jià)之內(nèi)酌予核減，自可察酌各該路情形，以為增減之標(biāo)準(zhǔn)。”⑨

　　各路代表則以各路情形不同，“一律定價(jià)，不無窒礙”為由，反對(duì)統(tǒng)一旅客運(yùn)價(jià)，致該案未獲通過�！督y(tǒng)一各路貨物普通運(yùn)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)案》主張統(tǒng)一普通貨物運(yùn)價(jià)率，六等每噸每公里一分五，五等二分，四等二分五，三等三分，二等四分，頭等五分，“倘遇各路有水道競(jìng)爭(zhēng)、腳力競(jìng)爭(zhēng)或大宗貨物，或新增運(yùn)輸種種特別情形，亦可隨時(shí)規(guī)定專價(jià)，以為招徠。”①該案因貨物分等標(biāo)準(zhǔn)尚未確定，被延至下次運(yùn)輸會(huì)議討論，此后一直沒能形成定論�！督y(tǒng)一貨物分等辦法案》《劃一普通貨物運(yùn)價(jià)遞減辦法案》和《鐵路施行法定權(quán)度辦法案》，由于得到了各路局的普遍支持，最終形成決議案獲得通過。

　　第一次全國鐵路運(yùn)輸會(huì)議后，交通部加緊落實(shí)第一次會(huì)議所達(dá)成的決議案，于1920年2月召開第二次全國鐵路運(yùn)輸會(huì)議，通過《國有鐵路客車運(yùn)輸通則》《國有鐵路貨車運(yùn)輸通則》和《國有鐵路普通貨物分類表》，實(shí)現(xiàn)旅客運(yùn)價(jià)和貨物分等制度的統(tǒng)一，并于1921年由交通部公布施行。國有各路的法定權(quán)度公里、公噸制也于同年施行。普通貨物運(yùn)價(jià)遞減辦法，雖經(jīng)第一次鐵路運(yùn)輸會(huì)議討論通過，但只是達(dá)成運(yùn)價(jià)遞減的原則，各路在遞減的計(jì)算方式上分歧較大，始未統(tǒng)一。②此后，交通部又先后召開第三次至第七次全國鐵路運(yùn)輸會(huì)議，交通部也充分利用這些機(jī)會(huì)，提出了“設(shè)立運(yùn)價(jià)研究委員會(huì)”③、“修訂各路貨運(yùn)專價(jià)”④、“區(qū)分中外貨物標(biāo)準(zhǔn)”和“劃一各路裝卸費(fèi)用”⑤等議案。

　　(二)國民政府鐵道部時(shí)期的“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”

　　國民政府鐵道部時(shí)期，強(qiáng)化了對(duì)國有鐵路運(yùn)價(jià)的治理。一是加強(qiáng)了對(duì)運(yùn)價(jià)的控制。國民政府建立后，在路政管理上實(shí)現(xiàn)了飛躍。1928年10月23日，國民政府通告將原交通部路政司所管的鐵道行政事務(wù)，單獨(dú)劃出，設(shè)立鐵道部。⑥其下設(shè)的管理司(后改稱業(yè)務(wù)司)負(fù)責(zé)國有各路“客貨運(yùn)價(jià)之規(guī)定及審核，并修改(運(yùn)價(jià)、貨等—引者注)增減各事項(xiàng)”，各路凡涉及貨物等級(jí)變更、分等表更新以及客貨基本運(yùn)價(jià)調(diào)整等均須履行法定程序，經(jīng)業(yè)務(wù)司備案或批準(zhǔn)。⑦鐵道部業(yè)務(wù)司成為擁有最高鐵路運(yùn)價(jià)管理權(quán)的行政機(jī)構(gòu)。1932年7月，中國歷史第一部鐵路立法——《鐵道法》頒布，該法不僅確立鐵道部對(duì)全國鐵路的管理全權(quán)，針對(duì)鐵路運(yùn)輸與運(yùn)價(jià)，其第11條規(guī)定：“鐵道運(yùn)價(jià)等第、聯(lián)絡(luò)運(yùn)輸或交互通車，除依法律規(guī)定外，應(yīng)依鐵道部所定之規(guī)章辦理。”⑧由此，鐵道部在部、路運(yùn)價(jià)權(quán)力格局中的主導(dǎo)地位在法律上得到確立。

　　二是籌組貨等運(yùn)價(jià)委員會(huì)。1928年12月13日，鐵道部鑒于“貨物等級(jí)與貨運(yùn)價(jià)率，關(guān)系尤巨，更不能不詳細(xì)研究審訂”，⑨決定集中鐵路系統(tǒng)人才，籌組貨等運(yùn)價(jià)委員會(huì)。貨等運(yùn)價(jià)委員會(huì)由理財(cái)(財(cái)務(wù))、建設(shè)(工務(wù))、管理(業(yè)務(wù))三司、聯(lián)運(yùn)處代表和國有各路車務(wù)處處長組成，管理司司長蔡增基擔(dān)任主席，主要負(fù)責(zé)對(duì)“旅客行李包裹等件之運(yùn)費(fèi)、運(yùn)價(jià)及客車運(yùn)輸章程之制度”、“貨物產(chǎn)銷及市價(jià)情形、貨物運(yùn)價(jià)、貨物分等及貨車運(yùn)輸章程之制度”及“鐵路運(yùn)輸項(xiàng)下應(yīng)訂運(yùn)輸法之立法根本主義”進(jìn)行“調(diào)查”和“審訂”，并向鐵道部提出具體建議。⑩1936年，鐵道部修訂貨等運(yùn)價(jià)委員會(huì)組織規(guī)程，專設(shè)貨等與運(yùn)價(jià)兩個(gè)小組。

　　1929年11月，由貨等運(yùn)價(jià)委員會(huì)擬定的貨物特價(jià)專價(jià)適用原則6條，經(jīng)鐵道部公布在國有鐵路統(tǒng)一施行。⑤1930年，經(jīng)過貨等運(yùn)價(jià)委員會(huì)調(diào)查，北方的隴海、平綏、平漢和津浦4路客運(yùn)基本運(yùn)價(jià)率相差不大，鐵道部遂規(guī)定自1930年3月統(tǒng)一上述四路客運(yùn)基本運(yùn)價(jià)率為0.017元每人每公里。⑥1933年之后，鐵道部又將京滬、北寧、道清、浙贛、津浦和平綏等路的旅客基本運(yùn)價(jià)率統(tǒng)一減低為0.015元每人每公里。

　　三是搭建其他運(yùn)價(jià)治理平臺(tái)，推進(jìn)“民生主義”運(yùn)價(jià)。除籌組貨等運(yùn)價(jià)委員會(huì)外，20世紀(jì)30年代國民政府鐵道部還陸續(xù)召集多次關(guān)涉國有鐵路運(yùn)價(jià)治理問題的會(huì)議。1931年3月1日，鐵道部籌組發(fā)起全國鐵路商運(yùn)會(huì)議，出席會(huì)議代表約160人，鐵道部、國有各路和各商會(huì)代表就各路客貨運(yùn)價(jià)問題進(jìn)行了討論，提出改良運(yùn)價(jià)議案76件，占議案總數(shù)的42%，各方達(dá)成5項(xiàng)改良運(yùn)價(jià)原則，并重新修訂貨物特價(jià)專價(jià)原則7條，強(qiáng)調(diào)貨物特價(jià)專價(jià)應(yīng)與國民經(jīng)濟(jì)政策相一致。

　　⑦鐵道部還延續(xù)前交通部舊制，于1931年和1935年分別召開第8次和第9次全國鐵路運(yùn)輸會(huì)議，在第8次會(huì)議上又新增貨物特價(jià)專價(jià)原則4條，“扶值實(shí)業(yè)”“提倡國貨”成為這一時(shí)期貨物特價(jià)專價(jià)的主要原則;⑧在第9次會(huì)議上則通過兩項(xiàng)決議案，一是貨物由六等擴(kuò)充為十等，一是“各路客票基價(jià)，改為每公里最高以一分五厘為限”。⑨1937年全面抗戰(zhàn)爆發(fā)，國有各路先后淪陷，國民政府鐵道部也于1938年初裁并，從民初開始推行的國有鐵路“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”政策被迫畫上句號(hào)。

　　三、國有鐵路“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”政策的影響分析

　　經(jīng)過北洋政府交通部和國民政府鐵道部數(shù)年的推行，國有鐵路“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”政策的影響直接或間接的有所顯現(xiàn)，包括對(duì)鐵路自身，也包括對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和民生。

　　首先，在一定程度扭轉(zhuǎn)中國鐵路運(yùn)價(jià)混亂的局面。一是鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)在法律上或形式上集中統(tǒng)一于鐵道部;二是包括客貨分等，鐵路公里、公噸制度，貨物特價(jià)專價(jià)適用原則等運(yùn)價(jià)規(guī)制實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，貨物“遞遠(yuǎn)遞減”原則得到確立;三是部分國有鐵路旅客運(yùn)價(jià)率也趨于一致。當(dāng)然，這與政府當(dāng)局所期待的控制國有鐵路運(yùn)價(jià)尚有距離，因?yàn)閲�有各路還牢牢掌控著客貨基本運(yùn)價(jià)率的自主權(quán)，貨運(yùn)“遞遠(yuǎn)遞減”率和特價(jià)專價(jià)優(yōu)惠辦法也由各路自定，鐵道部擁有的鐵路運(yùn)價(jià)管理權(quán)實(shí)質(zhì)上落空，客貨基本運(yùn)價(jià)率、客貨優(yōu)惠運(yùn)價(jià)類別及減價(jià)辦法等均無法統(tǒng)一。因此，客觀上來講，“一些國家的侵占以及其他政治、經(jīng)濟(jì)等原因造成期間的歷屆政府從未有過對(duì)鐵路完全意義上的擁有和管理，在運(yùn)價(jià)體制上也從未有過統(tǒng)一”。⑩

　　其次，促進(jìn)了國有鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)的發(fā)展。20世紀(jì)20年代初期，隨著鐵路貨物分等和運(yùn)價(jià)權(quán)度等運(yùn)價(jià)規(guī)制的統(tǒng)一，鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)特別是貨物業(yè)務(wù)得到了快速發(fā)展。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1919年國有各路貨物運(yùn)量為386310萬延噸公里，進(jìn)款48727508元，1920年分別增加至454094萬延噸公里和52450092元，1923年貨物運(yùn)量和進(jìn)款達(dá)這一時(shí)期最高峰，分別為513674萬延噸公里和73429787元。①其中，國有各路貨物聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)增長尤為明顯，1921年，國有各路貨物聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)進(jìn)款從1920年的545047元，增至1261232元，增長231.4%，1922年和1923年又分別增加至5595932元和9010165元。

　�、诖撕笥捎谲婇y混戰(zhàn)不斷，路政混亂，鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)逐漸衰落。③20世紀(jì)30年代，國民政府鐵道部在加強(qiáng)對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)控制的同時(shí)，注重于推行“民生主義”運(yùn)價(jià)。為恢復(fù)、發(fā)展鐵路聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)，制定國有各路統(tǒng)一的《聯(lián)運(yùn)貨物運(yùn)價(jià)遞遠(yuǎn)遞減辦法》，規(guī)定除原各路的遞遠(yuǎn)遞減減價(jià)外，聯(lián)運(yùn)貨物還另外享受1%至20%減價(jià)，即501-600公里減收1%，以后每增加100公里遞減1%，至2500公里以上遞減20%。④次年12月，鐵道部再次調(diào)減聯(lián)運(yùn)貨物遞減率，將起點(diǎn)公里數(shù)由501調(diào)至301公里，遞減率至多增加至22%;⑤為挽救國內(nèi)工農(nóng)礦業(yè)，扶植實(shí)業(yè)，調(diào)整了貨物特價(jià)專價(jià)原則，并實(shí)行各類農(nóng)工商礦業(yè)大規(guī)模減價(jià)措施。

　　疊加這一時(shí)期其他鐵路運(yùn)輸制度的改良，⑥包括鐵路客、貨運(yùn)輸業(yè)務(wù)在內(nèi)的鐵路運(yùn)輸業(yè)務(wù)均呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展之勢(shì)。國有各路客運(yùn)人數(shù)由1931年的43499000人，增加至1936年的46920000人，延人公里數(shù)由4340047370增長至4348850000;國有各路載運(yùn)貨物量由1931年的25225000噸，增加至1936年的34364000噸，延噸公里數(shù)也由4457467000增加至6488798000。

　�、咴俅危�推動(dòng)了工農(nóng)礦業(yè)的復(fù)蘇。20世紀(jì)30年代，針對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的衰落，鐵道部圍繞減低工農(nóng)礦業(yè)貨品的運(yùn)價(jià)，強(qiáng)化對(duì)國有鐵路運(yùn)價(jià)監(jiān)督，推動(dòng)鐵路運(yùn)營政策由“營利主義”向“民生主義”⑧轉(zhuǎn)變。國有各鐵路管理局也逐漸認(rèn)識(shí)到振興農(nóng)工商礦各業(yè)的重要性，紛紛加入“救濟(jì)國煤”和“復(fù)興農(nóng)村”的行列，推出諸多工農(nóng)商礦業(yè)優(yōu)惠運(yùn)價(jià)，以重振瀕臨崩潰的國民經(jīng)濟(jì)。其減價(jià)措施主要有：一是根據(jù)鐵道部1931年修訂的特價(jià)專價(jià)適用原則，廣泛施行鐵路特價(jià)專價(jià)。

　　津浦鐵路管理局1933年推出的特價(jià)貨物達(dá)60余種，專價(jià)亦有20余種，涉及中興煤礦公司、開灤礦務(wù)局、山東豐華制針廠及利華鐵礦公司等。⑨京滬滬杭甬鐵路管理局1934年推行的特價(jià)貨物也達(dá)60余種，諸如紹興酒、高陽土布及沿線的蠶繭均在列，獲得專價(jià)的公司或商戶則包括永利制鹼公司、開成造酸公司、利生鐵工廠和東亞毛呢公司等;⑩二是降低工農(nóng)礦業(yè)產(chǎn)品的貨等。貨等之高低決定運(yùn)價(jià)之高低，以1934年為例，約有30余種農(nóng)產(chǎn)品獲得降等，其中鮮桑葉由二等改為五等，冬瓜、黃瓜、芝麻餅、花生餅、玉米、各種豆類由四等降為五等，棉花子由5等減為6等。津浦路運(yùn)潼關(guān)面粉、平綏路向東運(yùn)輸之國產(chǎn)機(jī)制面粉、小麥、蕎面等由四等減為五等。

　�、僮詈螅�一定程度上改善了社會(huì)民生。這主要表現(xiàn)在交通和鐵道兩部利用運(yùn)價(jià)管理權(quán)，針對(duì)涉及社會(huì)民生、賑災(zāi)救濟(jì)等客貨運(yùn)價(jià)給予格外優(yōu)惠。比如，20世紀(jì)20-30年代為使貧苦、受災(zāi)被難的人口前往邊疆開墾、謀生，交通和鐵道兩部先后實(shí)行廉價(jià)的移民票。1925年，交通部制訂京奉、京綏兩路移民特價(jià)票臨時(shí)辦法，對(duì)于前往滿蒙殖邊移民及其家屬，鐵路運(yùn)費(fèi)酌減四成或五成，幼童在12歲以下者免費(fèi)，其農(nóng)用器具及行李之運(yùn)費(fèi)則概行免收。②次年4月，交通部又聯(lián)合京奉、津浦、京漢和京綏四路，發(fā)行移民減價(jià)聯(lián)運(yùn)票，規(guī)定凡各省區(qū)運(yùn)輸人數(shù)達(dá)二十以上的大宗墾民，經(jīng)行上述四路，前赴塞北和關(guān)東，成人車票一律減免四成。

　�、�1931年，鐵道部重新修訂四路移民減價(jià)聯(lián)運(yùn)票辦法，并調(diào)減運(yùn)價(jià)。④通過國有鐵路的運(yùn)輸疏解，大量貧苦人口得以前往東北和西北等地，緩解內(nèi)地貧苦、受災(zāi)被難人口的生存壓力，對(duì)遷出地社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生積極作用。為救濟(jì)各地水災(zāi)及旱災(zāi)，鐵路當(dāng)局對(duì)運(yùn)送賑濟(jì)的糧食給予減價(jià)優(yōu)惠。1920年11月，北洋政府交通部頒布《國有鐵路運(yùn)送賑濟(jì)平糶糧食減免車價(jià)條例》，規(guī)定京奉、京漢、正太、道清、津浦和京綏等路災(zāi)區(qū)沿線各車站：“凡運(yùn)送振濟(jì)整車物品、糧食前赴災(zāi)區(qū)，經(jīng)行國有各鐵路，所有該路普通運(yùn)價(jià)全行免收。”⑤1928年9月，南京國民政府交通部頒布《鐵路運(yùn)輸賑濟(jì)物品條例》，規(guī)定賑濟(jì)物品減價(jià)標(biāo)準(zhǔn)則按經(jīng)行各路之普通貨物運(yùn)價(jià)五折核收現(xiàn)款。⑥這對(duì)緩解災(zāi)區(qū)糧食和物資緊缺起到積極作用，有利于災(zāi)區(qū)社會(huì)的安定。

　　四、結(jié)語

　　近代國有鐵路“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”政策作為彼時(shí)國家治理鐵路運(yùn)價(jià)的基本政策，無論是其動(dòng)機(jī)，還是其推進(jìn)措施，均體現(xiàn)政府當(dāng)局試圖控制、統(tǒng)一鐵路運(yùn)價(jià)，發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)和維護(hù)社會(huì)民生的初衷。從實(shí)際的結(jié)果來看，“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”政策在一定程度上扭轉(zhuǎn)當(dāng)時(shí)中國鐵路運(yùn)價(jià)混亂的局面，在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民生保障方面起到了積極的作用。因此，近代國有鐵路“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”政策，與當(dāng)時(shí)的社會(huì)發(fā)展客觀要求是相契合的，尤其是其實(shí)行的大規(guī)模“民生主義”運(yùn)價(jià)充分體現(xiàn)了鐵路公共產(chǎn)品的屬性，具有進(jìn)步意義。

　　但這種進(jìn)步意義是有限的，其主要的制約因素即是民國政府的政權(quán)勢(shì)微。近代時(shí)期，受制于帝國主義勢(shì)力及各色地方勢(shì)力的束縛，民國政府政權(quán)處于衰勢(shì)，這使得國家無法建立運(yùn)轉(zhuǎn)高效的國有鐵路運(yùn)價(jià)管理體制，運(yùn)價(jià)治理政策也就無法有效貫徹。正是由于缺乏國家政權(quán)的強(qiáng)有力支持，鐵路當(dāng)局在運(yùn)價(jià)治理方略上，只能進(jìn)行局部的鐵路運(yùn)價(jià)整理，無法實(shí)行徹底的、根本性的方法。就當(dāng)時(shí)的情況而言，要實(shí)現(xiàn)“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”最可行的方案是在鐵路統(tǒng)制之下控制鐵路運(yùn)價(jià)權(quán)。

　　《交通雜志》編輯洪瑞濤就曾主張：“欲求我國鐵道徹底的整理，非僅需要著人事上的努力，更有賴乎組織的改革，是很顯然的事實(shí)。管見所及，以為只有采鐵道統(tǒng)制的制度，吾國鐵道的各項(xiàng)困難問題，才能迎刃而解。”⑦但鐵路統(tǒng)制的國家政權(quán)基礎(chǔ)并不堅(jiān)實(shí)，實(shí)際上也根本無實(shí)行的可能�？偠�言之，近代國有鐵路“運(yùn)價(jià)統(tǒng)一”政策是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的，但在近代特定的歷史環(huán)境之下，注定無法有效實(shí)現(xiàn)對(duì)鐵路運(yùn)價(jià)的管制，也就不可能使鐵路運(yùn)輸效益得到充分的發(fā)揮。

　　作者：黃華平

轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明來自發(fā)表學(xué)術(shù)論文網(wǎng)：http:///jjlw/29499.html