本文摘要：2019年5月24日，存款保險基金管理有限責任公司(以下簡稱存�；鸸�)正式成立，標志著我國存款保險基金自成立以來正式開始進行實體化探索。 存�；鸸灸壳叭詢�(nèi)設(shè)于人民銀行金融穩(wěn)定局，處于發(fā)展起步階段。 未來，存�；鸸救绻胍l(fā)展成為獨立的實體運營機構(gòu)，
2019年5月24日，存款保險基金管理有限責任公司(以下簡稱“存保基金公司”)正式成立，標志著我國存款保險基金自成立以來正式開始進行實體化探索。 存�；鸸灸壳叭詢�(nèi)設(shè)于人民銀行金融穩(wěn)定局，處于發(fā)展起步階段。 未來，存�；鸸救绻胍l(fā)展成為獨立的實體運營機構(gòu)，最重要的是提升對問題銀行的風險處置能力以及保證存款保險制度實施的有效性。
從國際經(jīng)驗來看，多數(shù)國家的存款保險公司均已獨立，并充分發(fā)揮了處置問題銀行的積極作用。 張鑫(2018)分析了2008年美國聯(lián)邦存款保險公司(簡稱“FDIC”)大幅擴展了存款保險職責與范圍，及時化解各種類型銀行的破產(chǎn)風險，極大地降低了處置成本，在金融危機中扮演著處置破產(chǎn)銀行和化解金融風險的重要角色。 羅瀅(2018)介紹了歐洲共同存款保險制度的發(fā)展歷程，在各國存款保險制度基礎(chǔ)上來進行歐洲國家存款保險制度的統(tǒng)一，未來要推動產(chǎn)生一家歐洲各國都認可的共同存款保險公司。 呂艷霞(2014)認為日本具有較為成熟的金融機構(gòu)市場化退出機制，且日本存款保險公司是明確的主導機構(gòu)。 吳越(2013)分析了韓國存款保險公司對問題機構(gòu)救助和處置的原則、流程以及方式，通過不斷完善風險處置機制，實現(xiàn)了“五一”機制(即周五宣布關(guān)閉問題機構(gòu)，下周一正常營業(yè))。
總體而言，對歐美以及日韓等國存款保險公司處置問題銀行的相關(guān)問題研究文獻較多，理論和實踐經(jīng)驗也相對扎實。 而關(guān)于印尼存款保險公司處置問題銀行的相關(guān)文獻，目前基本處于空白狀態(tài)。 因此，本文重點對印尼存款保險公司(IDIC)處置問題銀行的功能及經(jīng)驗進行了梳理，為我國存�；鸸咎嵘L險處置能力提供一定的借鑒。
一、IDIC問題銀行的處置方式
IDIC是根據(jù)印尼政府2004年第24號法律設(shè)立的存款保險基金管理和問題銀行處置機構(gòu)，自2005年9月實際運營以來，在保障存款人存款和維護印尼國家銀行體系穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。
2016年，印尼議會通過了《預防和處置金融系統(tǒng)危機法》，法律賦予IDIC更多處置權(quán)利，處置方式除了已有的經(jīng)營中救助(open bank assistance)和破產(chǎn)清算外，還新增了收購與承接、設(shè)立過橋銀行等。
從過往處置經(jīng)驗來看，對非系統(tǒng)重要性問題銀行，IDIC根據(jù)經(jīng)營中救助所需成本與存款償付成本估算對比，做出“采取經(jīng)營中救助”和“建議破產(chǎn)清算”兩種處置決定。 對系統(tǒng)重要性問題銀行，IDIC一般只采取經(jīng)營中救助方式。 目前，IDIC在處置過程中還未采取過收購與承接、設(shè)立過橋銀行的方式。
1.非系統(tǒng)重要性問題銀行處置
IDIC通過與印尼金融監(jiān)管機構(gòu)(OJK)合作，定期獲取需特別監(jiān)督銀行的基本概況、經(jīng)營及財務狀況、面臨的主要問題、已經(jīng)和即將采取的救助措施等數(shù)據(jù)信息，通過成本最小化分析，評估銀行的業(yè)務前景，綜合分析判斷是否進行救助。
如果非系統(tǒng)重要性問題銀行符合救助成本最小化、發(fā)展前景良好、股東大會同意聲明并移交相關(guān)權(quán)限、可提供救助必要文件等條件時，IDIC可以選擇對其進行經(jīng)營中救助。 在經(jīng)營中救助過程中產(chǎn)生的所有費用均作為臨時注資處理。 IDIC必須在兩年內(nèi)對問題銀行股份進行處置，如果兩年內(nèi)處置未完成可以延期，但每次延期不得超過一年，延期不得超過兩次。 問題銀行股份以公開透明方式出售，同時尋求為IDIC獲取最優(yōu)回報(即至少與臨時注資持平)。 如果在展期到期之前仍無法獲得最優(yōu)回報，IDIC必須在次年以最優(yōu)價格出售所有銀行股份，此時銷售價值可以低于臨時注資。
如果IDIC決定不救助非系統(tǒng)重要性問題銀行，印尼金融服務管理局(IFSA)將根據(jù)IDIC的建議撤銷該行的執(zhí)照。 隨后，IDIC需對符合條件的存款人償付被保險存款，并對問題銀行進行清算。
2.系統(tǒng)重要性問題銀行處置
IDIC對系統(tǒng)重要性問題銀行均采取經(jīng)營中救助的方式進行風險處置，具體方式根據(jù)銀行現(xiàn)有股東是否參與處置而略有區(qū)別。 值得注意的是，只有IDIC或其指定的第三方可按照現(xiàn)行法律法規(guī)對問題銀行進行救助，即使救助失敗，被救助銀行的股東和管理層也不得提起法律訴訟。
(1)現(xiàn)有股東參與處置
在此類問題銀行滿足下列條件后，現(xiàn)有股東可以參與處置：一是股東注入的資本不低于預估處置成本的20%，二是股東大會提交同意救助聲明，三是股東將必要的救助文件提交給IDIC。
同時，銀行的股東和管理層必須將其在銀行的相關(guān)權(quán)限移交給IDIC。 處置過程中產(chǎn)生的費用將按照臨時注資處理，IDIC必須在三年內(nèi)出售該銀行股份，如未在規(guī)定時間內(nèi)完成，可以延期一年，且最多可延期兩次。 問題銀行的股份將以公開透明方式出售，同時尋求為IDIC獲取最優(yōu)回報。
(2)現(xiàn)有股東不參與處置
在沒有現(xiàn)有股東參與的情況下，IDIC將接管問題銀行股東大會、董事會及銀行內(nèi)其他權(quán)益部門的所有權(quán)限。 救助過程中產(chǎn)生的費用將按照臨時注資處理，IDIC必須在兩年內(nèi)出售該銀行股份，如在規(guī)定時間內(nèi)未完成，可以延期一年，最多可延期兩次。 問題銀行股份以公開透明方式出售，同時尋求為IDIC獲取最優(yōu)回報。
二、IDIC運用存款保險處置世紀銀行案例
自2005年成立以來，IDIC已處置了92家問題銀行，其中，對世紀銀行(PT Bank Century，Tbk)進行了經(jīng)營中救助，對其余91家農(nóng)村信用銀行進行了破產(chǎn)清算。 對世紀銀行的處置是IDIC以經(jīng)營中救助方式處置問題銀行的成功案例。
1.世紀銀行基本情況
在2008年全球金融危機的影響下，印尼銀行業(yè)遭到巨大的沖擊。 世紀銀行原是一家擁有6.5萬名客戶和約30家分支機構(gòu)、總資產(chǎn)11.8萬億印尼盾(約合53億元人民幣)的系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行。 長期以來，該銀行管理薄弱，有較高的信用風險和資金流動性風險。 自2008年8月開始，該銀行多次違反規(guī)定欠繳存款準備金。 2008年11月，世紀銀行遭遇多次擠兌，雖然印尼央行提供了短期借貸便利，但仍無法滿足其資金流動需求。
2008年11月20日(周四)，世紀銀行資本充足率低至-35.90%，印尼央行認定其經(jīng)營失敗，并報告印尼金融穩(wěn)定委員會(FSSC)。 根據(jù)當時的印尼金融市場狀況及1997年亞洲金融危機經(jīng)驗，F(xiàn)SSC于11月21日(周五)判定關(guān)閉世紀銀行可能造成嚴重的系統(tǒng)性影響，甚至影響金融系統(tǒng)穩(wěn)定。 在向印尼總統(tǒng)報告后，決定由IDIC接管該行并實施經(jīng)營中救助。 因為世紀銀行的現(xiàn)有股東不符合參與條件，所以此次經(jīng)營中救助不涉及現(xiàn)有股東參與。
2.經(jīng)營中救助的基本流程
一是發(fā)布聯(lián)合公告。 2008年11月21日(周五)，印尼央行和IDIC召開聯(lián)合新聞發(fā)布會并發(fā)布公告，宣布由IDIC接管世紀銀行，實施經(jīng)營中救助。
二是臨時注資并階段性持股。 11月23日(周日)，IDIC向世紀銀行直接注資6230億印尼盾(約合2.8億元人民幣)以滿足資本監(jiān)管標準; 截至2008年底，IDIC以臨時注資形式共計花費4.98萬億印尼盾(約合22.41億元人民幣); 截至2009年7月31日，IDIC對世紀銀行的臨時注資總額達6.76萬億印尼盾(約合30.41億元人民幣)。 整個救助期間，IDIC通過補充資本和注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的方式，向世紀銀行累計注資8萬億印尼盾(約合36億元人民幣)，累計持有世紀銀行99.996%的股份，根據(jù)相關(guān)法律，IDIC階段性持有該銀行的可轉(zhuǎn)換優(yōu)先股。
三是接管問題銀行，撤換董事及高管人員。 IDIC作為接管組織，接管了世紀銀行的所有權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)，履行董事會、股東大會等全部職責，同時撤換了世紀銀行全部董事會成員及高管人員，并于2008年11月23日(周日)與世紀銀行新董事會聯(lián)合召開新聞發(fā)布會，公告世紀銀行將于11月24日(周一)恢復正常營業(yè)。
四是完善公司治理。 處置過程中，IDIC要求新董事會審查所有可能給銀行帶來損失的合同，禁止向關(guān)聯(lián)方支付任何款項，高度關(guān)注問題資產(chǎn); 指導新董事會制定業(yè)務經(jīng)營計劃，維持正常經(jīng)營和金融服務不中斷; 通過重建組織架構(gòu)、完善企業(yè)文化和內(nèi)控機制等，進一步提升工作效率和人力資源質(zhì)量，逐步轉(zhuǎn)換經(jīng)營管理機制，完善公司治理。
五是加強流動性監(jiān)測。 IDIC接管世紀銀行后，按日對其流動性狀況進行監(jiān)測。
此外，在接管世紀銀行后，IDIC委托會計師對世紀銀行自接管之日起的財務狀況進行審計，委托評估服務顧問對相關(guān)資產(chǎn)價值進行評估，并在全國范圍的報紙上宣布截至2008年11月20日的原有股東銀行股權(quán)正式清零。
3.經(jīng)營中救助的效果
通過IDIC的臨時注資和一系列處置措施后，世紀銀行經(jīng)營狀況不斷改善，2009年8月11日，世紀銀行被印尼央行從特別監(jiān)督銀行名單中移除。
2009年10月3日，世紀銀行重組后正式更名為“珍珠銀行”。 截至2009年12月31日，珍珠銀行總資產(chǎn)7.5萬億印尼盾(約合33.80億元人民幣)，總負債6.98萬億印尼盾(約合31.46億元人民幣)，所有者權(quán)益0.58萬億印尼盾(約合2.61億元人民幣)，利潤達到0.26萬億印尼盾(約合1.17億元人民幣)。 2009年末，該行的資本充足率達到10.45%，符合監(jiān)管要求。
截至2014年9月30日，珍珠銀行已經(jīng)恢復正常經(jīng)營，總資產(chǎn)12.7萬億印尼盾(約合57.24億元人民幣)，所有者權(quán)益1.2萬億印尼盾(約合5.41億元人民幣)，資本充足率達到13.5%。 2014年11月20日，IDIC通過公開的市場化競拍方式，將持有的珍珠銀行全部股份以4.4萬億印尼盾(約合19.83億元人民幣)的價格出售給日本某信托銀行。
三、IDIC處置過程存在的問題及經(jīng)驗教訓
IDIC對世紀銀行的經(jīng)營中救助，引發(fā)了輿論的強烈反響。 針對輿論的質(zhì)疑以及有關(guān)部門的不同意見，IDIC及時做出處置策略調(diào)整，并根據(jù)處置過程中遇到的問題總結(jié)了經(jīng)驗。
1.存在的問題
IDIC對世紀銀行的處置有效維護了印尼金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。 但由于臨時注資金額巨大，時間適逢印尼總統(tǒng)選舉，此次處置自2009年下半年開始在印尼社會引發(fā)了一些負面輿論。 部分輿論認為，世紀銀行不應該被救助，對其紓困是出于政治目的的一項籌款活動，且相關(guān)部門存在對世紀銀行監(jiān)管不力和處置不當?shù)刃袨椤?盡管IDIC的處置是基于存款保險相關(guān)法律法規(guī)并嚴格按照操作程序進行的，但印尼當局審計部門的調(diào)查審計報告則認為處置不符合規(guī)定，對此印尼議會開展了調(diào)查并移交司法機關(guān)。
IDIC認為，出現(xiàn)這些問題的根源在于此次處置過程中的危機溝通存在嚴重不足，主要表現(xiàn)在：一是處置過程中忽略了政治因素，忽視了其對公眾輿論的影響; 二是政府部門之間缺乏有力的溝通協(xié)調(diào)，應對公眾輿論存在遲滯和程式化; 三是對風險處置政策和決策者的法律保護存在不足; 四是在應對危機過程中缺乏對公眾的宣傳教育; 五是在溝通策略中對風險缺乏足夠的預判，且風險發(fā)生后沒有足夠的風險緩釋措施; 六是溝通策略中未整合技術(shù)、政治、法律層面的方法，有待進一步改進。
2.經(jīng)驗教訓
IDIC吸取對世紀銀行處置過程中的教訓，在出售世紀銀行股份時完善了危機溝通策略：任命發(fā)言人; 通過新聞媒體及時發(fā)布出售相關(guān)聲明; 推動憲法法院制定“在透明公開的方式下以最優(yōu)價格出售問題銀行股份不屬于國家損失”條款; 將出售流程和進程及時向印尼總統(tǒng)、議會、審計部門匯報，并就股份出售事宜多次與國會議員溝通，積極爭取法律和政府的支持。 同時，系統(tǒng)重要性銀行的處置涉及整個國家金融安全網(wǎng)、銀行管理和法律等多個層面，處置成功與否不僅取決于IDIC的處置措施和銀行管理層的經(jīng)營管理，還需要政府以及相關(guān)部門的大力支持。 只有各方共同努力，才能有效維護金融體系的穩(wěn)定。
在處置過程中社會輿論的差異一方面表明印尼公眾對IDIC職能的了解有待加強，另一方面也體現(xiàn)了IDIC在維護銀行系統(tǒng)穩(wěn)定方面的重要性，為IDIC在今后按照法律授權(quán)履行職責提供了寶貴經(jīng)驗。 一是加強金融安全網(wǎng)當局之間的溝通協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)共享，共同維護金融安全。 二是清醒地認識到銀行處置關(guān)乎公眾資金安全和公民的切身利益，其政治影響不可小視，必須持續(xù)溝通、加強互信，爭取最大的政府支持。 三是必須通過新聞媒體等多種方式持續(xù)有效開展宣傳，不斷加深公眾對于IDIC是金融安全網(wǎng)重要組成部分的觀念，更好地發(fā)揮IDIC在維護存款人權(quán)益、維護金融穩(wěn)定方面的作用。
四、對我國存�；鸸景l(fā)展的啟示
IDIC作為印尼問題銀行風險處置的主導機構(gòu)，自成立以來一直致力于保護存款人存款安全，是維護印尼金融穩(wěn)定的重要力量，其風險處置經(jīng)驗可以為我國存�；鸸咎嵘幹脝栴}銀行能力提供有益借鑒。
一是構(gòu)建完備的組織架構(gòu)。 存保基金公司應設(shè)立專門的風險監(jiān)測、現(xiàn)場核查、風險處置、國際研究、會計、政策制定等部門; 建設(shè)績效管理和人才管理基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)建以能力為基礎(chǔ)的組織架構(gòu)，為問題銀行風險處置儲備更多專業(yè)人才。
二是完善基礎(chǔ)法律法規(guī)。 存�；鸸拘枰�(guī)范現(xiàn)場核查的標準和操作程序，實現(xiàn)實施處置時獲取信息的高效性; 細化對系統(tǒng)性重要銀行和非系統(tǒng)性重要銀行的處置流程，明確存款償付的標準和方法，制定收購承接、設(shè)立過橋銀行、重組、經(jīng)營中救助等處置方式的操作流程，建立“五一”機制，確保處置問題銀行所需的資金充足。
三是發(fā)揮監(jiān)管協(xié)調(diào)機制作用。 存�；鸸疽訌娕c地方政府、金融監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)能力，必要時簽訂諒解備忘錄，根據(jù)存保基金公司的需求對諒解備忘錄進行細化，確保存保基金公司和相關(guān)部門在處置問題銀行時協(xié)議的有效性，并在必要時獲得相關(guān)部門支持。
四是重視存款保險制度宣傳和儲戶教育。 存�；鸸緫贫ㄎC溝通策略，建立新聞發(fā)言人制度，通過新聞媒體及時發(fā)布處置進度及制度變化情況，打消儲戶疑慮，設(shè)立專門的宣傳教育項目，不斷加深公眾對于存款保險制度是金融安全重要組成部分的觀念，提升大眾對存款保險制度的認知度。
作者： 陰笑弘孫 杰 龐 镕
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