本文摘要：2019年5月24日，存款保險(xiǎn)基金管理有限責(zé)任公司(以下簡(jiǎn)稱存�；鸸�)正式成立，標(biāo)志著我國(guó)存款保險(xiǎn)基金自成立以來(lái)正式開始進(jìn)行實(shí)體化探索。 存�；鸸灸壳叭詢�(nèi)設(shè)于人民銀行金融穩(wěn)定局，處于發(fā)展起步階段。 未來(lái)，存�；鸸救绻胍l(fā)展成為獨(dú)立的實(shí)體運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，
2019年5月24日，存款保險(xiǎn)基金管理有限責(zé)任公司(以下簡(jiǎn)稱“存�；鸸�”)正式成立，標(biāo)志著我國(guó)存款保險(xiǎn)基金自成立以來(lái)正式開始進(jìn)行實(shí)體化探索。 存保基金公司目前仍內(nèi)設(shè)于人民銀行金融穩(wěn)定局，處于發(fā)展起步階段。 未來(lái)，存保基金公司如果想要發(fā)展成為獨(dú)立的實(shí)體運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，最重要的是提升對(duì)問題銀行的風(fēng)險(xiǎn)處置能力以及保證存款保險(xiǎn)制度實(shí)施的有效性。
從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，多數(shù)國(guó)家的存款保險(xiǎn)公司均已獨(dú)立，并充分發(fā)揮了處置問題銀行的積極作用。 張?chǎng)?2018)分析了2008年美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(簡(jiǎn)稱“FDIC”)大幅擴(kuò)展了存款保險(xiǎn)職責(zé)與范圍，及時(shí)化解各種類型銀行的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，極大地降低了處置成本，在金融危機(jī)中扮演著處置破產(chǎn)銀行和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的重要角色。 羅瀅(2018)介紹了歐洲共同存款保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程，在各國(guó)存款保險(xiǎn)制度基礎(chǔ)上來(lái)進(jìn)行歐洲國(guó)家存款保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一，未來(lái)要推動(dòng)產(chǎn)生一家歐洲各國(guó)都認(rèn)可的共同存款保險(xiǎn)公司。 呂艷霞(2014)認(rèn)為日本具有較為成熟的金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化退出機(jī)制，且日本存款保險(xiǎn)公司是明確的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。 吳越(2013)分析了韓國(guó)存款保險(xiǎn)公司對(duì)問題機(jī)構(gòu)救助和處置的原則、流程以及方式，通過不斷完善風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了“五一”機(jī)制(即周五宣布關(guān)閉問題機(jī)構(gòu)，下周一正常營(yíng)業(yè))。
總體而言，對(duì)歐美以及日韓等國(guó)存款保險(xiǎn)公司處置問題銀行的相關(guān)問題研究文獻(xiàn)較多，理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也相對(duì)扎實(shí)。 而關(guān)于印尼存款保險(xiǎn)公司處置問題銀行的相關(guān)文獻(xiàn)，目前基本處于空白狀態(tài)。 因此，本文重點(diǎn)對(duì)印尼存款保險(xiǎn)公司(IDIC)處置問題銀行的功能及經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了梳理，為我國(guó)存�；鸸咎嵘L(fēng)險(xiǎn)處置能力提供一定的借鑒。
一、IDIC問題銀行的處置方式
IDIC是根據(jù)印尼政府2004年第24號(hào)法律設(shè)立的存款保險(xiǎn)基金管理和問題銀行處置機(jī)構(gòu)，自2005年9月實(shí)際運(yùn)營(yíng)以來(lái)，在保障存款人存款和維護(hù)印尼國(guó)家銀行體系穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。
2016年，印尼議會(huì)通過了《預(yù)防和處置金融系統(tǒng)危機(jī)法》，法律賦予IDIC更多處置權(quán)利，處置方式除了已有的經(jīng)營(yíng)中救助(open bank assistance)和破產(chǎn)清算外，還新增了收購(gòu)與承接、設(shè)立過橋銀行等。
從過往處置經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)非系統(tǒng)重要性問題銀行，IDIC根據(jù)經(jīng)營(yíng)中救助所需成本與存款償付成本估算對(duì)比，做出“采取經(jīng)營(yíng)中救助”和“建議破產(chǎn)清算”兩種處置決定。 對(duì)系統(tǒng)重要性問題銀行，IDIC一般只采取經(jīng)營(yíng)中救助方式。 目前，IDIC在處置過程中還未采取過收購(gòu)與承接、設(shè)立過橋銀行的方式。
1.非系統(tǒng)重要性問題銀行處置
IDIC通過與印尼金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)(OJK)合作，定期獲取需特別監(jiān)督銀行的基本概況、經(jīng)營(yíng)及財(cái)務(wù)狀況、面臨的主要問題、已經(jīng)和即將采取的救助措施等數(shù)據(jù)信息，通過成本最小化分析，評(píng)估銀行的業(yè)務(wù)前景，綜合分析判斷是否進(jìn)行救助。
如果非系統(tǒng)重要性問題銀行符合救助成本最小化、發(fā)展前景良好、股東大會(huì)同意聲明并移交相關(guān)權(quán)限、可提供救助必要文件等條件時(shí)，IDIC可以選擇對(duì)其進(jìn)行經(jīng)營(yíng)中救助。 在經(jīng)營(yíng)中救助過程中產(chǎn)生的所有費(fèi)用均作為臨時(shí)注資處理。 IDIC必須在兩年內(nèi)對(duì)問題銀行股份進(jìn)行處置，如果兩年內(nèi)處置未完成可以延期，但每次延期不得超過一年，延期不得超過兩次。 問題銀行股份以公開透明方式出售，同時(shí)尋求為IDIC獲取最優(yōu)回報(bào)(即至少與臨時(shí)注資持平)。 如果在展期到期之前仍無(wú)法獲得最優(yōu)回報(bào)，IDIC必須在次年以最優(yōu)價(jià)格出售所有銀行股份，此時(shí)銷售價(jià)值可以低于臨時(shí)注資。
如果IDIC決定不救助非系統(tǒng)重要性問題銀行，印尼金融服務(wù)管理局(IFSA)將根據(jù)IDIC的建議撤銷該行的執(zhí)照。 隨后，IDIC需對(duì)符合條件的存款人償付被保險(xiǎn)存款，并對(duì)問題銀行進(jìn)行清算。
2.系統(tǒng)重要性問題銀行處置
IDIC對(duì)系統(tǒng)重要性問題銀行均采取經(jīng)營(yíng)中救助的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)處置，具體方式根據(jù)銀行現(xiàn)有股東是否參與處置而略有區(qū)別。 值得注意的是，只有IDIC或其指定的第三方可按照現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)問題銀行進(jìn)行救助，即使救助失敗，被救助銀行的股東和管理層也不得提起法律訴訟。
(1)現(xiàn)有股東參與處置
在此類問題銀行滿足下列條件后，現(xiàn)有股東可以參與處置：一是股東注入的資本不低于預(yù)估處置成本的20%，二是股東大會(huì)提交同意救助聲明，三是股東將必要的救助文件提交給IDIC。
同時(shí)，銀行的股東和管理層必須將其在銀行的相關(guān)權(quán)限移交給IDIC。 處置過程中產(chǎn)生的費(fèi)用將按照臨時(shí)注資處理，IDIC必須在三年內(nèi)出售該銀行股份，如未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成，可以延期一年，且最多可延期兩次。 問題銀行的股份將以公開透明方式出售，同時(shí)尋求為IDIC獲取最優(yōu)回報(bào)。
(2)現(xiàn)有股東不參與處置
在沒有現(xiàn)有股東參與的情況下，IDIC將接管問題銀行股東大會(huì)、董事會(huì)及銀行內(nèi)其他權(quán)益部門的所有權(quán)限。 救助過程中產(chǎn)生的費(fèi)用將按照臨時(shí)注資處理，IDIC必須在兩年內(nèi)出售該銀行股份，如在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未完成，可以延期一年，最多可延期兩次。 問題銀行股份以公開透明方式出售，同時(shí)尋求為IDIC獲取最優(yōu)回報(bào)。
二、IDIC運(yùn)用存款保險(xiǎn)處置世紀(jì)銀行案例
自2005年成立以來(lái)，IDIC已處置了92家問題銀行，其中，對(duì)世紀(jì)銀行(PT Bank Century，Tbk)進(jìn)行了經(jīng)營(yíng)中救助，對(duì)其余91家農(nóng)村信用銀行進(jìn)行了破產(chǎn)清算。 對(duì)世紀(jì)銀行的處置是IDIC以經(jīng)營(yíng)中救助方式處置問題銀行的成功案例。
1.世紀(jì)銀行基本情況
在2008年全球金融危機(jī)的影響下，印尼銀行業(yè)遭到巨大的沖擊。 世紀(jì)銀行原是一家擁有6.5萬(wàn)名客戶和約30家分支機(jī)構(gòu)、總資產(chǎn)11.8萬(wàn)億印尼盾(約合53億元人民幣)的系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行。 長(zhǎng)期以來(lái)，該銀行管理薄弱，有較高的信用風(fēng)險(xiǎn)和資金流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。 自2008年8月開始，該銀行多次違反規(guī)定欠繳存款準(zhǔn)備金。 2008年11月，世紀(jì)銀行遭遇多次擠兌，雖然印尼央行提供了短期借貸便利，但仍無(wú)法滿足其資金流動(dòng)需求。
2008年11月20日(周四)，世紀(jì)銀行資本充足率低至-35.90%，印尼央行認(rèn)定其經(jīng)營(yíng)失敗，并報(bào)告印尼金融穩(wěn)定委員會(huì)(FSSC)。 根據(jù)當(dāng)時(shí)的印尼金融市場(chǎng)狀況及1997年亞洲金融危機(jī)經(jīng)驗(yàn)，F(xiàn)SSC于11月21日(周五)判定關(guān)閉世紀(jì)銀行可能造成嚴(yán)重的系統(tǒng)性影響，甚至影響金融系統(tǒng)穩(wěn)定。 在向印尼總統(tǒng)報(bào)告后，決定由IDIC接管該行并實(shí)施經(jīng)營(yíng)中救助。 因?yàn)槭兰o(jì)銀行的現(xiàn)有股東不符合參與條件，所以此次經(jīng)營(yíng)中救助不涉及現(xiàn)有股東參與。
2.經(jīng)營(yíng)中救助的基本流程
一是發(fā)布聯(lián)合公告。 2008年11月21日(周五)，印尼央行和IDIC召開聯(lián)合新聞發(fā)布會(huì)并發(fā)布公告，宣布由IDIC接管世紀(jì)銀行，實(shí)施經(jīng)營(yíng)中救助。
二是臨時(shí)注資并階段性持股。 11月23日(周日)，IDIC向世紀(jì)銀行直接注資6230億印尼盾(約合2.8億元人民幣)以滿足資本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn); 截至2008年底，IDIC以臨時(shí)注資形式共計(jì)花費(fèi)4.98萬(wàn)億印尼盾(約合22.41億元人民幣); 截至2009年7月31日，IDIC對(duì)世紀(jì)銀行的臨時(shí)注資總額達(dá)6.76萬(wàn)億印尼盾(約合30.41億元人民幣)。 整個(gè)救助期間，IDIC通過補(bǔ)充資本和注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的方式，向世紀(jì)銀行累計(jì)注資8萬(wàn)億印尼盾(約合36億元人民幣)，累計(jì)持有世紀(jì)銀行99.996%的股份，根據(jù)相關(guān)法律，IDIC階段性持有該銀行的可轉(zhuǎn)換優(yōu)先股。
三是接管問題銀行，撤換董事及高管人員。 IDIC作為接管組織，接管了世紀(jì)銀行的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，履行董事會(huì)、股東大會(huì)等全部職責(zé)，同時(shí)撤換了世紀(jì)銀行全部董事會(huì)成員及高管人員，并于2008年11月23日(周日)與世紀(jì)銀行新董事會(huì)聯(lián)合召開新聞發(fā)布會(huì)，公告世紀(jì)銀行將于11月24日(周一)恢復(fù)正常營(yíng)業(yè)。
四是完善公司治理。 處置過程中，IDIC要求新董事會(huì)審查所有可能給銀行帶來(lái)?yè)p失的合同，禁止向關(guān)聯(lián)方支付任何款項(xiàng)，高度關(guān)注問題資產(chǎn); 指導(dǎo)新董事會(huì)制定業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，維持正常經(jīng)營(yíng)和金融服務(wù)不中斷; 通過重建組織架構(gòu)、完善企業(yè)文化和內(nèi)控機(jī)制等，進(jìn)一步提升工作效率和人力資源質(zhì)量，逐步轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，完善公司治理。
五是加強(qiáng)流動(dòng)性監(jiān)測(cè)。 IDIC接管世紀(jì)銀行后，按日對(duì)其流動(dòng)性狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。
此外，在接管世紀(jì)銀行后，IDIC委托會(huì)計(jì)師對(duì)世紀(jì)銀行自接管之日起的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)，委托評(píng)估服務(wù)顧問對(duì)相關(guān)資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，并在全國(guó)范圍的報(bào)紙上宣布截至2008年11月20日的原有股東銀行股權(quán)正式清零。
3.經(jīng)營(yíng)中救助的效果
通過IDIC的臨時(shí)注資和一系列處置措施后，世紀(jì)銀行經(jīng)營(yíng)狀況不斷改善，2009年8月11日，世紀(jì)銀行被印尼央行從特別監(jiān)督銀行名單中移除。
2009年10月3日，世紀(jì)銀行重組后正式更名為“珍珠銀行”。 截至2009年12月31日，珍珠銀行總資產(chǎn)7.5萬(wàn)億印尼盾(約合33.80億元人民幣)，總負(fù)債6.98萬(wàn)億印尼盾(約合31.46億元人民幣)，所有者權(quán)益0.58萬(wàn)億印尼盾(約合2.61億元人民幣)，利潤(rùn)達(dá)到0.26萬(wàn)億印尼盾(約合1.17億元人民幣)。 2009年末，該行的資本充足率達(dá)到10.45%，符合監(jiān)管要求。
截至2014年9月30日，珍珠銀行已經(jīng)恢復(fù)正常經(jīng)營(yíng)，總資產(chǎn)12.7萬(wàn)億印尼盾(約合57.24億元人民幣)，所有者權(quán)益1.2萬(wàn)億印尼盾(約合5.41億元人民幣)，資本充足率達(dá)到13.5%。 2014年11月20日，IDIC通過公開的市場(chǎng)化競(jìng)拍方式，將持有的珍珠銀行全部股份以4.4萬(wàn)億印尼盾(約合19.83億元人民幣)的價(jià)格出售給日本某信托銀行。
三、IDIC處置過程存在的問題及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
IDIC對(duì)世紀(jì)銀行的經(jīng)營(yíng)中救助，引發(fā)了輿論的強(qiáng)烈反響。 針對(duì)輿論的質(zhì)疑以及有關(guān)部門的不同意見，IDIC及時(shí)做出處置策略調(diào)整，并根據(jù)處置過程中遇到的問題總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)。
1.存在的問題
IDIC對(duì)世紀(jì)銀行的處置有效維護(hù)了印尼金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。 但由于臨時(shí)注資金額巨大，時(shí)間適逢印尼總統(tǒng)選舉，此次處置自2009年下半年開始在印尼社會(huì)引發(fā)了一些負(fù)面輿論。 部分輿論認(rèn)為，世紀(jì)銀行不應(yīng)該被救助，對(duì)其紓困是出于政治目的的一項(xiàng)籌款活動(dòng)，且相關(guān)部門存在對(duì)世紀(jì)銀行監(jiān)管不力和處置不當(dāng)?shù)刃袨椤?盡管IDIC的處置是基于存款保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)并嚴(yán)格按照操作程序進(jìn)行的，但印尼當(dāng)局審計(jì)部門的調(diào)查審計(jì)報(bào)告則認(rèn)為處置不符合規(guī)定，對(duì)此印尼議會(huì)開展了調(diào)查并移交司法機(jī)關(guān)。
IDIC認(rèn)為，出現(xiàn)這些問題的根源在于此次處置過程中的危機(jī)溝通存在嚴(yán)重不足，主要表現(xiàn)在：一是處置過程中忽略了政治因素，忽視了其對(duì)公眾輿論的影響; 二是政府部門之間缺乏有力的溝通協(xié)調(diào)，應(yīng)對(duì)公眾輿論存在遲滯和程式化; 三是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)處置政策和決策者的法律保護(hù)存在不足; 四是在應(yīng)對(duì)危機(jī)過程中缺乏對(duì)公眾的宣傳教育; 五是在溝通策略中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)缺乏足夠的預(yù)判，且風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后沒有足夠的風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施; 六是溝通策略中未整合技術(shù)、政治、法律層面的方法，有待進(jìn)一步改進(jìn)。
2.經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
IDIC吸取對(duì)世紀(jì)銀行處置過程中的教訓(xùn)，在出售世紀(jì)銀行股份時(shí)完善了危機(jī)溝通策略：任命發(fā)言人; 通過新聞媒體及時(shí)發(fā)布出售相關(guān)聲明; 推動(dòng)憲法法院制定“在透明公開的方式下以最優(yōu)價(jià)格出售問題銀行股份不屬于國(guó)家損失”條款; 將出售流程和進(jìn)程及時(shí)向印尼總統(tǒng)、議會(huì)、審計(jì)部門匯報(bào)，并就股份出售事宜多次與國(guó)會(huì)議員溝通，積極爭(zhēng)取法律和政府的支持。 同時(shí)，系統(tǒng)重要性銀行的處置涉及整個(gè)國(guó)家金融安全網(wǎng)、銀行管理和法律等多個(gè)層面，處置成功與否不僅取決于IDIC的處置措施和銀行管理層的經(jīng)營(yíng)管理，還需要政府以及相關(guān)部門的大力支持。 只有各方共同努力，才能有效維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。
在處置過程中社會(huì)輿論的差異一方面表明印尼公眾對(duì)IDIC職能的了解有待加強(qiáng)，另一方面也體現(xiàn)了IDIC在維護(hù)銀行系統(tǒng)穩(wěn)定方面的重要性，為IDIC在今后按照法律授權(quán)履行職責(zé)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。 一是加強(qiáng)金融安全網(wǎng)當(dāng)局之間的溝通協(xié)調(diào)和數(shù)據(jù)共享，共同維護(hù)金融安全。 二是清醒地認(rèn)識(shí)到銀行處置關(guān)乎公眾資金安全和公民的切身利益，其政治影響不可小視，必須持續(xù)溝通、加強(qiáng)互信，爭(zhēng)取最大的政府支持。 三是必須通過新聞媒體等多種方式持續(xù)有效開展宣傳，不斷加深公眾對(duì)于IDIC是金融安全網(wǎng)重要組成部分的觀念，更好地發(fā)揮IDIC在維護(hù)存款人權(quán)益、維護(hù)金融穩(wěn)定方面的作用。
四、對(duì)我國(guó)存保基金公司發(fā)展的啟示
IDIC作為印尼問題銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，自成立以來(lái)一直致力于保護(hù)存款人存款安全，是維護(hù)印尼金融穩(wěn)定的重要力量，其風(fēng)險(xiǎn)處置經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)存�；鸸咎嵘幹脝栴}銀行能力提供有益借鑒。
一是構(gòu)建完備的組織架構(gòu)。 存�；鸸緫�(yīng)設(shè)立專門的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查、風(fēng)險(xiǎn)處置、國(guó)際研究、會(huì)計(jì)、政策制定等部門; 建設(shè)績(jī)效管理和人才管理基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)建以能力為基礎(chǔ)的組織架構(gòu)，為問題銀行風(fēng)險(xiǎn)處置儲(chǔ)備更多專業(yè)人才。
二是完善基礎(chǔ)法律法規(guī)。 存�；鸸拘枰�(guī)范現(xiàn)場(chǎng)核查的標(biāo)準(zhǔn)和操作程序，實(shí)現(xiàn)實(shí)施處置時(shí)獲取信息的高效性; 細(xì)化對(duì)系統(tǒng)性重要銀行和非系統(tǒng)性重要銀行的處置流程，明確存款償付的標(biāo)準(zhǔn)和方法，制定收購(gòu)承接、設(shè)立過橋銀行、重組、經(jīng)營(yíng)中救助等處置方式的操作流程，建立“五一”機(jī)制，確保處置問題銀行所需的資金充足。
三是發(fā)揮監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制作用。 存�；鸸疽訌�(qiáng)與地方政府、金融監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)能力，必要時(shí)簽訂諒解備忘錄，根據(jù)存�；鸸镜男枨髮�(duì)諒解備忘錄進(jìn)行細(xì)化，確保存�；鸸竞拖嚓P(guān)部門在處置問題銀行時(shí)協(xié)議的有效性，并在必要時(shí)獲得相關(guān)部門支持。
四是重視存款保險(xiǎn)制度宣傳和儲(chǔ)戶教育。 存�；鸸緫�(yīng)制定危機(jī)溝通策略，建立新聞發(fā)言人制度，通過新聞媒體及時(shí)發(fā)布處置進(jìn)度及制度變化情況，打消儲(chǔ)戶疑慮，設(shè)立專門的宣傳教育項(xiàng)目，不斷加深公眾對(duì)于存款保險(xiǎn)制度是金融安全重要組成部分的觀念，提升大眾對(duì)存款保險(xiǎn)制度的認(rèn)知度。
作者： 陰笑弘孫 杰 龐 镕
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