本文摘要:【摘要】在深入闡述自然資源資產(chǎn)離任審計免疫系統(tǒng)功能作用機制的基礎上,實證探究審計機關(guān)開展該項審計對領導干部管轄地區(qū)水資源利用效率和水環(huán)境質(zhì)量的影響。研究發(fā)現(xiàn):自然資源資產(chǎn)離任審計提高了水資源利用效率與水環(huán)境質(zhì)量,并且這種效應分別在水資源相對稀缺的北
【摘要】在深入闡述自然資源資產(chǎn)離任審計“免疫系統(tǒng)”功能作用機制的基礎上,實證探究審計機關(guān)開展該項審計對領導干部管轄地區(qū)水資源利用效率和水環(huán)境質(zhì)量的影響。研究發(fā)現(xiàn):自然資源資產(chǎn)離任審計提高了水資源利用效率與水環(huán)境質(zhì)量,并且這種效應分別在水資源相對稀缺的北方地區(qū)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏工業(yè)化的地區(qū)更為明顯;自然資源資產(chǎn)離任審計的全面推行進一步提高了我國水資源利用效率和水環(huán)境質(zhì)量。
【關(guān)鍵詞】自然資源資產(chǎn)離任審計;水資源利用效率;水環(huán)境質(zhì)量;環(huán)境規(guī)制
一、引言
近年來,我國環(huán)境問題日益突出,經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn),黨和國家從國家審計層面探索環(huán)境治理的新思路,充分發(fā)揮審計監(jiān)督的作用。2013年,十八屆三中全會通過《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》并提出“探索編制自然資源資產(chǎn)離任審計資產(chǎn)負債表,對領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計,建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制”。
審計師職稱論文發(fā)表:審計學論文幾個版面能發(fā)
2015年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》(簡稱《方案》),圍繞領導干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任情況開展審計試點。2017年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》(簡稱《規(guī)定》),標志著領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點正式進入全面推開階段。
受人口增長、工業(yè)用水增加、水土流失等影響,我國水生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞,水資源浪費與水環(huán)境污染現(xiàn)象突出。根據(jù)水利部公布的中國水資源公報,我國人均水資源量遠低于世界平均水平,且各產(chǎn)業(yè)的水資源利用效率與世界先進水平有較明顯的差距。提高用水效率及水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量關(guān)系到14億中國人的福祉,自然也是自然資源資產(chǎn)離任審計的重點。從2015年開展審計試點,到2018年全面推開,自然資源資產(chǎn)離任審計不論是在理論上,還是在實務上都有較快發(fā)展。
但該項審計是否能夠改善水資源環(huán)境,發(fā)揮節(jié)約用水、減少水污染的作用?這是一個值得探討的問題;诖,本文選取2014—2019年我國293個城市的數(shù)據(jù)作為研究樣本,運用雙重差分法(DID)實證檢驗了領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計對水資源利用效率和水環(huán)境質(zhì)量的影響,以期在一定程度上豐富自然資源資產(chǎn)離任審計政策效果研究,為政府部門制定和完善相關(guān)政策提供借鑒。
二、文獻綜述
(一)自然資源資產(chǎn)離任審計相關(guān)研究
領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計是指審計機關(guān)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對黨政主要領導干部自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任的履行情況進行監(jiān)督評價。國內(nèi)現(xiàn)有文獻對領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的研究主要從審計主體、客體、內(nèi)容、目標、評價指標構(gòu)建及實踐方法等方面展開[1,2]。近年來,一些學者開始從實證的角度檢驗領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的政策效果。張琦、譚志東[3]利用實證方法檢驗自然資源資產(chǎn)離任審計的環(huán)境治理效應;黃溶冰等[4]采用雙重差分模型估計自然資源資產(chǎn)離任審計對空氣質(zhì)量改善的因果效應;孫文遠、孫媛媛[5]以我國31個省份作為樣本,實證研究該項審計與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系。
(二)水資源環(huán)境的影響因素研究
水資源環(huán)境的影響因素一直是生態(tài)環(huán)境領域的研究熱點。我國水資源十分豐富,但人均占有量少、水患多且保護壓力大。眾多學者從水資源利用效率和水環(huán)境質(zhì)量兩個方面研究影響我國水資源環(huán)境的主要因素。我國幅員遼闊,不同地區(qū)的水資源利用效率也存在明顯差異。學者們認為造成這種差異的主要原因有不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、技術(shù)水平、環(huán)境規(guī)制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、水資源稟賦、工業(yè)布局、用水項目投資額與產(chǎn)業(yè)用水結(jié)構(gòu)等存在差異[6,7]。
水環(huán)境質(zhì)量的研究主要從質(zhì)量基準、標準和水污染物控制等方面入手[8]。我國各流域經(jīng)濟發(fā)展與水環(huán)境保護關(guān)系密切,水環(huán)境管理也是防治水污染的主要途徑。目前,我國應對環(huán)境破壞、污染排放的治理工具仍是以命令控制型為主,例如對違規(guī)單位實行收費和罰款。
命令控制型工具具有行政強制性,減排效果好,但減排成本也較高。命令型管制不受污染本身的特征和空間等因素的影響,能快速完成治理目標。我國作為處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的發(fā)展中國家,命令控制型工具對于提高污染治理效率仍然非常重要,必要的時候還需要加強控制并將傳統(tǒng)控制工具與其他政策工具組合使用以實現(xiàn)污染治理目標。綜上所述,學者們更多地關(guān)注自然資源資產(chǎn)離任審計理論體系的構(gòu)建,且大多以規(guī)范研究為主,較少通過實證檢驗相關(guān)政策效應。同時,眾多學者對水資源利用效率和水環(huán)境質(zhì)量的影響因素展開深入研究,卻鮮有研究考慮國家審計在水資源環(huán)境管理體系中發(fā)揮的作用。
鑒于此,本文基于領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點這一準自然實驗,探討領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計對水資源環(huán)境的政策影響,以期推動該領域的后續(xù)研究。
三、理論分析與研究假設
政府是生態(tài)文明制度的主要制定者和執(zhí)行者,在生態(tài)文明建設中發(fā)揮著決定性的引導作用。領導干部是受托環(huán)境責任的人格化主體。自然資源資產(chǎn)離任審計直接針對領導干部進行審計,可切實推動領導干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)文明建設責任,F(xiàn)階段,生態(tài)文明建設實踐主要存在以下四個方面的問題:
一是生態(tài)文明建設者對可持續(xù)發(fā)展目標存在一定的認知偏差,制約了生態(tài)文明制度體系的有效運行;二是各級地方政府在落實中央生態(tài)文明制度的過程中,會因個人意識、專業(yè)認知與利益訴求等因素,未能形成有效的本土化制度體系,造成地方政策實踐與中央政策設計脫耦;三是各級地方政府往往有選擇地執(zhí)行、遵循某些生態(tài)文明制度,而偏離另一些制度,導致地方政策實踐與生態(tài)文明建設政策成效的脫耦,使得生態(tài)文明建設未能實現(xiàn)預期目標;四是生態(tài)文明制度監(jiān)督和反饋機制有待完善,特別是對各級地方政府生態(tài)文明建設工作的監(jiān)督與反饋需要進一步加強。
根據(jù)國家審計的“免疫系統(tǒng)論”和國家審計功能的研究[9],自然資源資產(chǎn)離任審計可通過發(fā)揮預防、揭示和建議三項基本功能,緩解上述問題。其中,預防功能通過生態(tài)文明績效評價考核的晉升激勵作用以及審計問責的直接威懾作用,提高領導干部生態(tài)環(huán)境保護意識,進而間接加大政府環(huán)境規(guī)制力度。
揭示功能通過監(jiān)督查錯糾弊,揭露領導干部設計、執(zhí)行地方自然資源管理和環(huán)境保護制度的障礙、缺陷與管理漏洞,查出不合理利用自然資源、生態(tài)環(huán)境損害、環(huán)境監(jiān)管不力、環(huán)保資金違規(guī)使用等行為。建議功能針對存在的問題,從微觀到宏觀、從個體到一般、從局部到整體進行深層次原因分析,提出審計建議,并在實施審計的過程中向相關(guān)職能部門進行專業(yè)輸送與知識供給,彌補地方政府管理漏洞,健全制度體系建設。上述三項功能共同作用,產(chǎn)生協(xié)同效用,有利于合理開發(fā)、保護、利用自然資源以及實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境安全,助力可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施,推動生態(tài)文明建設。
根據(jù)資源環(huán)境價值理論,水資源具有廣泛的用途和極高的價值。但我國水資源短缺和水環(huán)境污染情況不容樂觀,嚴重威脅到我國社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此,水資源管理和水環(huán)境保護是我國生態(tài)文明建設的重點內(nèi)容。水環(huán)境審計是我國環(huán)境審計的核心主題,也是自然資源資產(chǎn)離任審計的一部分。對水資源資產(chǎn)和水環(huán)境質(zhì)量的查驗則是自然資源資產(chǎn)離任審計的重點。
在預防功能作用下,領導干部受“晉升激勵”和“問責威懾”的影響,勢必承擔更大的水資源管理與水污染防治壓力。意識驅(qū)使行動,領導干部為了在“晉升錦標賽”中取得更大的優(yōu)勢以及避免環(huán)境問題追責,勢必會更加重視管轄區(qū)域內(nèi)的水權(quán)管理、水資源開發(fā)利用以及水環(huán)境保護工作,提升水資源利用效率與污水處理效率,加大相關(guān)水資源環(huán)保項目投入,進而改善水資源環(huán)境。
在我國分權(quán)制度下,地方改革政策設計存在諸多問題,如政策過于模糊、政策沖突過大、與頂層設計過渡脫耦以及政策錯誤等,都直接反映在環(huán)境政策措施的落實方面。地方水環(huán)境制度是地方政府將中央生態(tài)文明制度本土化的結(jié)果。在中央水資源管理與水環(huán)境保護政策指導下,地方領導干部根據(jù)地區(qū)水資源稟賦,因地制宜參與地方水資源環(huán)境政策設計、執(zhí)行工作,并指導環(huán)境職能部門開展相關(guān)工作。
自然資源資產(chǎn)離任審計通過監(jiān)督地方領導干部設計、執(zhí)行、貫徹水資源政策制度的過程及其轄區(qū)相關(guān)水資源管理職能部門履職狀況,查實核驗地方出臺的相關(guān)水資源管理規(guī)定,有效評價地方領導干部水資源環(huán)境責任的履職情況,揭示水資源管理與水污染防治工作中存在的問題以及相關(guān)體制的漏洞,并糾正地方政府水資源環(huán)境規(guī)制過程中所產(chǎn)生的偏差。自然資源資產(chǎn)離任審計可以發(fā)現(xiàn)地方政府水資源環(huán)境管理中存在的問題,進而有的放矢地反饋給有關(guān)職能部門。
在此基礎上,自然資源資產(chǎn)離任審計的建議功能也能揭示水污染防治工作的不足與相關(guān)體制漏洞,分析水量與水質(zhì)變化趨勢,研究提高水資源利用效率與改善水污染防治管理情況的方法,因地制宜地提出改進建議,強化政府水環(huán)境管理與水污染防治體系建設,從而提升水資源利用效率、強化水污染防治管理。自然資源資產(chǎn)離任審計對水資源利用效率與水環(huán)境質(zhì)量的作用機制如圖1所示。綜上所述,本文提出如下假設:H1:自然資源資產(chǎn)離任審計能夠提升水資源利用效率。H2:自然資源資產(chǎn)離任審計的實施能改善水環(huán)境質(zhì)量。
四、研究設計
(一)樣本選取與數(shù)據(jù)來源
本文將2014—2019年作為樣本研究區(qū)間,選擇我國293個城市(包含除西藏之外的26個省份、自治區(qū)的地級市以及4個直轄市)的數(shù)據(jù)作為研究樣本。2015年是開展自然資源資產(chǎn)離任審計試點的基準年。在2015—2017年之間,我國部分城市陸續(xù)開展試點工作。各地區(qū)開展審計試點的信息來源于審計署網(wǎng)站、各省及自治區(qū)審計廳網(wǎng)站、各市審計局網(wǎng)站、《中國審計年鑒》以及媒體報道。
三年間共有162個城市先后開展了自然資源資產(chǎn)離任審計試點,2015—2017年開展審計試點的城市數(shù)量分別是19、81和62個。水資源利用效率和水環(huán)境質(zhì)量指標的相關(guān)數(shù)據(jù)來自各省市的統(tǒng)計年鑒、《中國水資源公報》以及CSMAR數(shù)據(jù)庫。部分地級市的水資源環(huán)境數(shù)據(jù)存在缺失,部分缺失數(shù)據(jù)通過在各地自然資源局、生態(tài)環(huán)境局、水利局網(wǎng)站人工搜集整理的形式進行補充。中央環(huán)保督察、經(jīng)濟發(fā)展水平、城市工業(yè)增加值、人口等數(shù)據(jù)均來源于各地統(tǒng)計年鑒、CSMAR數(shù)據(jù)庫、EPS數(shù)據(jù)庫以及手工搜集。為規(guī)避離群值帶來的影響,對連續(xù)變量在上下1%的水平上進行了縮尾處理。本文的數(shù)據(jù)處理、描述性統(tǒng)計以及實證檢驗均使用統(tǒng)計軟件Stata11.0完成。
(二)變量選擇
1.被解釋變量。
(1)水資源利用效率(Effi)。水資源利用效率是反映水資源投入與產(chǎn)出關(guān)系的標準效率分析,關(guān)注如何利用有限的水資源創(chuàng)造更多的價值。本文采用DEA模型中的CCR模型來測度水資源利用效率。參考現(xiàn)有文獻的分析方法,本文將農(nóng)業(yè)用水量、工業(yè)用水量、生活用水量、用水總量作為投入指標,將糧食產(chǎn)量、工業(yè)增加值、生活污水處理率、GDP作為產(chǎn)出指標。
(2)水環(huán)境質(zhì)量(Qual)。
本文通過構(gòu)建水環(huán)境質(zhì)量指標體系,利用主成分分析法測算水環(huán)境質(zhì)量的綜合指數(shù)。參考已有研究以及地表水環(huán)境質(zhì)量標準,本文從水體污染、污染防治兩個維度構(gòu)建水環(huán)境質(zhì)量指標體系。水體污染層面的指標主要包括單位GDP化學需氧量、單位GDP氨氮總量、單位GDP生物需氧量、單位GDP廢水排放量,該類指標通常反映水體受到有機污染的程度。污染防治層面的指標包括生活污水日處理量、工業(yè)廢水日處理量、污水處理率、人均環(huán)保資金投入,該類指標主要反映各地區(qū)水污染治理的投入和能力。
2.解釋變量。
解釋變量包括審計試點地區(qū)(Treat)和試點開展時間(Post)。自然資源資產(chǎn)離任審計于2013年提出,從2014年開始,我國部分城市陸續(xù)開展自然資源資產(chǎn)離任審計試點,至2017年《規(guī)定》頒布,全國各省市將自然資源資產(chǎn)離任審計確立為一項經(jīng)常性制度。如果某市開展了自然資源資產(chǎn)離任審計試點,則Treat取1,否則取0。同時,設置了自然資源資產(chǎn)離任審計開展時間的虛擬變量(Post),某市開展自然資源資產(chǎn)離任審計試點后Post取值為1,開展試點之前Post取值為0。
(三)模型設計由于自然資源資產(chǎn)離任審計試點于2015—2017年在各個城市先后實施,故采用雙重差分模型,借鑒劉文軍等[10]與蔣秋菊等[11]的研究。
五、實證分析
(一)描述性統(tǒng)計
水資源利用效率的最小值為0.249,最大值為1,差距較為明顯,且標準差數(shù)值較大,說明不同地區(qū)水資源利用效率存在明顯差異。水環(huán)境質(zhì)量(Qual)的均值為1.875,標準差為0.586,最小值為0.798,最大值為3.214,說明樣本地區(qū)水環(huán)境質(zhì)量的整體水平有待提高,并且不同地區(qū)差異較大。解釋變量Treat的均值為0.184,說明只有18%的樣本地區(qū)開展了自然資源資產(chǎn)離任審計試點。Post均值為0.463,說明樣本中約有46%的城市處于實驗區(qū)間。
中央環(huán)保督察(Cei)均值為0.489,說明樣本城市中約有一半處于環(huán)保督察巡視期,中央環(huán)保督察第一輪一結(jié)束,第二輪就于2019年開始,覆蓋了我國大多數(shù)省份。環(huán)境保護支出(Invest)最大值為10.799,均值為2.668,說明我國整體環(huán)境保護支出水平較低,且不同地區(qū)因經(jīng)濟發(fā)展等各方面的差異,環(huán)境保護支出也大不相同。地區(qū)水資源稟賦(Reso)最小值為1.946,最大值為7.99,也反映了我國水資源分布的嚴重不平衡,不同地區(qū)水資源稟賦差異明顯。
(二)相關(guān)性分析
結(jié)果表明,水資源利用效率(Effi)與水環(huán)境質(zhì)量(Qual)顯著正相關(guān),說明水資源利用和水環(huán)境保護密切相關(guān),地方政府加大節(jié)約用水力度,提高水資源利用效率,同時也會更加注重水生態(tài)環(huán)境的保護狀況。因此,水資源利用效率高的地區(qū)水環(huán)境質(zhì)量也較好。其余各個變量之間的相關(guān)系數(shù)均小于0.5,在可接受范圍內(nèi),說明模型設定合理。
為了進一步檢驗是否存在多重共線性的問題,本文做了方差膨脹因子(VIF)分析。VIF最大值為3.75,模型VIF均值為2.17,各變量的VIF值均小于4,結(jié)果表明模型不存在嚴重的多重共線性問題。
六、穩(wěn)健性檢驗
(一)平行趨勢檢驗
在離任審計試點政策實施之前,實驗組與對照組的水資源利用效率和水環(huán)境質(zhì)量要維持平行的時間趨勢。借鑒Li等[12]的實踐研究法(EventStudy)進行平行趨勢檢驗。被解釋變量為水資源利用效率和水環(huán)境質(zhì)量,關(guān)鍵解釋變量為樣本城市在審計試點政策實施之前3年內(nèi)的空窗期變量,引入Treat×Year2011、Treat×Year2012和Treat×Year2013作為空窗期變量。分別在2011年、2012年和2013年取值為1,其他年份取值為0。結(jié)果顯示,關(guān)鍵解釋變量的系數(shù)都不顯著,說明在自然資源資產(chǎn)離任審計試點開展前,實驗組和對照組城市的水資源利用效率和水環(huán)境質(zhì)量無顯著差異,滿足平行趨勢檢驗。
(二)增加控制變量
為進一步檢驗基礎回歸結(jié)果的穩(wěn)健性,采用增加控制變量的方式進行穩(wěn)健性檢驗。增加的控制變量包括財政壓力(Pres)、進出口需求(Trade)、人口總數(shù)(People)和地區(qū)法制化程度(Law)。地方政府的財政壓力會影響政府投資,采用財政預算收入減去財政預算支出的差與GDP的比值來衡量財政壓力。進出口需求對水資源利用效率有顯著的正向影響,進口產(chǎn)品與水資源利用具有替代作用,當進口產(chǎn)品中高水耗產(chǎn)品較多時,國內(nèi)水資源消耗較大的產(chǎn)業(yè)面臨國際競爭大、市場選擇多的壓力,此時國內(nèi)產(chǎn)業(yè)中的水資源利用效率成為產(chǎn)業(yè)淘汰的重要標準。企業(yè)有動力通過提高水資源利用效率來降低生產(chǎn)成本以取得競爭優(yōu)勢。
人口總數(shù)亦是影響水資源利用效率的關(guān)鍵指標,人口稠密地區(qū)的水資源消耗量大,但人口眾多所帶來的產(chǎn)業(yè)集中化也能提高水資源的利用效率。一個地區(qū)的法制化環(huán)境在一定程度上也會影響政府執(zhí)法行為,本文采用2018年市場化程度指標中的維護市場的法制環(huán)境指數(shù)來衡量[13]。結(jié)果顯示,Treat×Post的系數(shù)仍顯著為正,與基本回歸分析結(jié)果一致。
(三)傾向得分匹配
本部分檢驗在建立雙重差分模型之前,先使用傾向得分匹配法(PSM)為處理組匹配相應的對照組,具體過程如下。首先,借鑒黃溶冰等[4]的做法,選擇自然地理特征和經(jīng)濟發(fā)展水平為協(xié)變量。其次,利用Logit模型計算傾向得分。再次,使用最近鄰匹配法,從未進行審計試點的城市選取一對一匹配樣本。最后,采用共同支撐(CommonSupport)假定檢驗匹配樣本的平衡性,刪除不滿足共同支撐的觀測值。完成上述PSM過程之后,使用DID模型進行實證檢驗。結(jié)果顯示,研究結(jié)論未發(fā)生實質(zhì)性變化,說明本文的研究結(jié)論穩(wěn)健。
七、結(jié)論與建議
本文選取2014—2019年我國293個城市為研究樣本,根據(jù)自然資源資產(chǎn)離任審計試點這一政策事件,實證檢驗審計試點對試點地區(qū)水資源利用效率以及水環(huán)境質(zhì)量的影響,在一定程度上拓展了自然資源資產(chǎn)離任審計的研究視角,豐富了自然資源資產(chǎn)離任審計的政策效果研究,為制定和完善相關(guān)政策提供了經(jīng)驗證據(jù)。
本文研究發(fā)現(xiàn):自然資源資產(chǎn)離任審計提升了水資源利用效率,并且這種效應在水資源相對稀缺的北方地區(qū)更為明顯;同時,自然資源資產(chǎn)離任審計提高了水環(huán)境質(zhì)量,并且這種效應在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏工業(yè)化的地區(qū)更為明顯。以上發(fā)現(xiàn)揭示了自然資源資產(chǎn)離任審計在水資源的合理開發(fā)、利用和保護過程中發(fā)揮的積極作用,對于加強自然資源資產(chǎn)離任審計的結(jié)果應用、促進領導干部履行水資源管理和水環(huán)境保護責任、完善水資源管理制度均具有重要的實踐意義。基于上述結(jié)論,本文提出如下建議:
一是加強自然資源資產(chǎn)離任審計的結(jié)果應用,完善審計結(jié)果公告制度,定期披露水資源環(huán)境信息,健全重大水生態(tài)環(huán)境事故報告制度,構(gòu)建水資源環(huán)境信息共享平臺,推動信息公開透明,健全環(huán)保信息評價機制;二是加大將水資源利用效率和水環(huán)境質(zhì)量作為政績考核的權(quán)重,把提高水資源利用效率和改善水環(huán)境質(zhì)量的相關(guān)指標作為考察政府官員政績的一個重要影響因子,建立健全環(huán)境責任問責機制;三是地方政府應該高度重視并積極配合自然資源資產(chǎn)離任審計工作,充分落實審計整改工作,健全水資源環(huán)境管理體制和組織機構(gòu),遵從開發(fā)與保護并重、水量和水質(zhì)統(tǒng)一管理以及效益最優(yōu)的原則,強化部門聯(lián)動監(jiān)督,全面落實水污染防治工作。
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作者:馬志娟1(教授),任樂祺1,徐杰2,李小倩1
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