本文摘要：摘要：打包是 PPP 項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)中確定項(xiàng)目邊界和范圍時(shí)最為常見(jiàn)、非常重要卻又缺少系統(tǒng)研究的問(wèn)題。打包建立在項(xiàng)目之間緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系基礎(chǔ)上，需要統(tǒng)籌考慮投資回報(bào)率、規(guī)模效應(yīng)以及對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、政府債務(wù)和民營(yíng)資本的影響。中國(guó)公路投融資存在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、不同路段項(xiàng)目
摘要：打包是 PPP 項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)中確定項(xiàng)目邊界和范圍時(shí)最為常見(jiàn)、非常重要卻又缺少系統(tǒng)研究的問(wèn)題。打包建立在項(xiàng)目之間緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系基礎(chǔ)上，需要統(tǒng)籌考慮投資回報(bào)率、規(guī)模效應(yīng)以及對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、政府債務(wù)和民營(yíng)資本的影響。中國(guó)公路投融資存在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、不同路段項(xiàng)目打包和資源補(bǔ)償三類(lèi) PPP 打包模式，其政策著眼點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系各異，但都要從基本動(dòng)因和制約因素中找到新的平衡點(diǎn)，從而形成更合理的定價(jià)機(jī)制。
關(guān)鍵詞 PPP 打包 制度規(guī)范 價(jià)格機(jī)制 中國(guó)公路
一、PPP 項(xiàng)目打包制度的概況
項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)中的邊界和規(guī)模，涵蓋打包和拆分，是 PPP 項(xiàng)目可行性研究工作的關(guān)鍵。所謂 PPP項(xiàng)目打包，是指采用 PPP 模式將區(qū)域內(nèi)兩個(gè)或兩個(gè)以上功能相對(duì)獨(dú)立的子項(xiàng)目整體打包為一個(gè)項(xiàng)目操作的運(yùn)作模式。打包是世界各國(guó)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資普遍采用的模式，英國(guó)將多個(gè)醫(yī)院項(xiàng)目、德國(guó)將多個(gè)學(xué)校項(xiàng)目打包實(shí)施項(xiàng)目融資，中國(guó)近年來(lái) PPP 項(xiàng)目包的個(gè)數(shù)和規(guī)模在各省市入庫(kù)項(xiàng)目中已占據(jù)重要地位。
( 一) 打包的制度規(guī)范既有鼓勵(lì)又有限制中國(guó)目前關(guān)于 PPP 的政策法規(guī)不僅有鼓勵(lì)性條款，也有很多限制性規(guī)定。2016 年 7 月 《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》明確 “各地區(qū)各部門(mén)可以根據(jù)需要和財(cái)力狀況，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域采取單個(gè)項(xiàng)目、組合項(xiàng)目、連片開(kāi)發(fā)等多種形式，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給”。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、交通運(yùn)輸部、國(guó)家旅游局等先后出臺(tái)了鼓勵(lì)打包的政策，財(cái)政部則明確 “嚴(yán)禁直接以 PPP 項(xiàng)目為單位打包或成片供應(yīng)土地”。
( 二) 打包制度的松緊是 PPP 發(fā)展的晴雨表近年來(lái)，中國(guó) PPP 經(jīng)歷了過(guò)山車(chē)式的起伏發(fā)展歷程，目前進(jìn)入到一個(gè)相對(duì)平穩(wěn)的狀態(tài)。政府利用PPP 模式既要增大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給，又要防止偏離效率、放大政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，PPP 的實(shí)踐極易出現(xiàn)過(guò)猶不及的結(jié)果。由于對(duì)項(xiàng)目規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、投融資方案缺乏有深度的分析，過(guò)去幾年 PPP項(xiàng)目規(guī)模越來(lái)越大。規(guī)范打包制度是影響 PPP 適度規(guī)模與合理分配風(fēng)險(xiǎn)的重要因素�；仡櫧陮�(shí)踐不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó) PPP的冷熱波動(dòng)總是同打包聯(lián)系在一起。過(guò)熱時(shí)，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的項(xiàng)目放在一起，打包過(guò)于寬松。而政策趨緊時(shí)，過(guò)于嚴(yán)苛的標(biāo)準(zhǔn)又割裂了項(xiàng)目之間的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。從打包的起伏發(fā)展看，亟待政策與制度的規(guī)范和統(tǒng)一，以便 PPP 打包的健康發(fā)展。
( 三) 項(xiàng)目打包決策亟需系統(tǒng)研究在實(shí)踐中，圍繞主體項(xiàng)目資產(chǎn)，PPP 項(xiàng)目既有城市污水等多項(xiàng)目的打包捆綁，也有地鐵 AB 資產(chǎn)包的拆分。資產(chǎn)標(biāo)的既有實(shí)物資產(chǎn)，也包括權(quán)益資產(chǎn);政府方既要考慮項(xiàng)目自身的財(cái)務(wù)可持續(xù)性，又要顧及相關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)的整體效益。很多 PPP項(xiàng)目的打包方案，還往往牽涉到交通和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。如何使行業(yè)中觀層面的政策在微觀項(xiàng)目層面具備可行的制度基礎(chǔ)，亦是當(dāng)前政策亟待研究的命題。打包的項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)是 PPP 模式的核心問(wèn)題之一。
PPP 項(xiàng)目包有著區(qū)別于單體項(xiàng)目的特點(diǎn)，隨著PPP 項(xiàng)目包越多越大，涉及類(lèi)型和項(xiàng)目邊界也越來(lái)越復(fù)雜，打包在實(shí)施操作中面臨著越來(lái)越多的問(wèn)題。當(dāng)前在 PPP 冷靜回歸理性的時(shí)期，應(yīng)盡快形成確定打包標(biāo)準(zhǔn)的共識(shí)，防止未來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施投融資回到政府和社會(huì)資本企業(yè)各自獨(dú)立提供的老路上來(lái)。
PPP 項(xiàng)目打包制度的分析框架
鑒于 PPP 項(xiàng)目打包決策涉及多重因素，需要納入到一個(gè)統(tǒng)一的框架中系統(tǒng)化分析，以不斷完善制度規(guī)范。
( 一) 各子項(xiàng)目之間的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)子項(xiàng)目之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)性是討論項(xiàng)目打包時(shí)聚焦的基礎(chǔ)。所謂關(guān)聯(lián)性，是指子項(xiàng)目之間存在內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，服務(wù)供給主體一致，項(xiàng)目采用一個(gè)主體運(yùn)營(yíng)具有較強(qiáng)的可實(shí)現(xiàn)性。項(xiàng)目包內(nèi)子項(xiàng)目類(lèi)型差異較小，項(xiàng)目之間關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，打包就可以減少在運(yùn)營(yíng)、管理、考核等方面的障礙。以項(xiàng)目之間的關(guān)聯(lián)協(xié)同效應(yīng)作為打包依據(jù)實(shí)質(zhì)上就是要遵循受益原則，打包有助于加強(qiáng)項(xiàng)目包收入和支出之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。比如在交通和旅游融合發(fā)展背景下，將普通公路及其周邊的旅游資源作為整體的 PPP 項(xiàng)目進(jìn)行打包，能夠發(fā)揮普通公路交通帶動(dòng)旅游項(xiàng)目作用，產(chǎn)生旅游項(xiàng)目促進(jìn)公路配套設(shè)施及沿線消費(fèi)增長(zhǎng)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。
(二) 利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大設(shè)施
供給任何項(xiàng)目投融資方案的設(shè)計(jì)，都要考慮如何通過(guò)最大程度降低交易成本的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的公平回報(bào)。而打包是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的最現(xiàn)實(shí)路徑。
1. 厘清投資回報(bào)率與項(xiàng)目邊界項(xiàng)目單元的范圍大小，與投資回報(bào)機(jī)制直接相關(guān)。如果項(xiàng)目單元范圍和資產(chǎn)規(guī)模設(shè)置得足夠合理，就可能在盈虧部分之間取得平衡。在基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議準(zhǔn)備過(guò)程中經(jīng)常遇到的困難之一就是，如何使項(xiàng)目單元既能夠從財(cái)務(wù)角度吸引私人部門(mén)的注意力，又能最大限度地?cái)U(kuò)大投資規(guī)模。
財(cái)務(wù)效益好的項(xiàng)目資產(chǎn)單獨(dú)引資，雖然容易利用社會(huì)資本，但是效益差的項(xiàng)目資產(chǎn)會(huì)無(wú)人問(wèn)津，不利于從總體上擴(kuò)大投資規(guī)模; 為吸引社會(huì)資本，補(bǔ)貼資金來(lái)源、透明度和尋租等一系列問(wèn)題又是政策難題。因此項(xiàng)目單元范圍和邊界，往往從有利于確定公平回報(bào)來(lái)考量。打包項(xiàng)目應(yīng)盡可能地接近特許經(jīng)營(yíng)合同設(shè)定的投資回報(bào)率，減少對(duì)政府補(bǔ)貼的依賴。
2. 充分利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)項(xiàng)目范圍內(nèi)容依賴于規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和預(yù)期競(jìng)爭(zhēng)程度。PPP 項(xiàng)目的前期成本相對(duì)固定，并不隨融資規(guī)模的增加而成比例地增加。只有投融資規(guī)模達(dá)到一定水平時(shí)，才值得開(kāi)展項(xiàng)目融資。很多基礎(chǔ)設(shè)施由分散的、規(guī)模較小的主體進(jìn)行建設(shè)，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益及成本比較優(yōu)勢(shì)，并直接影響融資能力及資金籌措成本。
( 三) 深入研究競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制及民營(yíng)資本、政府債務(wù)
1. 分析競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制及對(duì)民營(yíng)資本的影響在特定區(qū)域內(nèi)，多項(xiàng)目單元可以提供績(jī)效評(píng)價(jià)參照標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)在不同項(xiàng)目之間形成競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)。項(xiàng)目單元范圍過(guò)大時(shí)，也會(huì)犧牲競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)而對(duì)民營(yíng)企業(yè)的參與產(chǎn)生重要影響。地方政府在制定項(xiàng)目合作范圍和合作邊界時(shí)，通過(guò)打包來(lái)提升項(xiàng)目實(shí)施規(guī)模雖然能節(jié)約實(shí)施成本和采購(gòu)成本，但打包項(xiàng)目規(guī)模過(guò)大會(huì)造成實(shí)施項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本資格要求門(mén)檻的提升。
長(zhǎng)此以往會(huì)強(qiáng)化部分行業(yè)寡頭的壟斷性地位，損害規(guī)模較小的民營(yíng)企業(yè)的參與機(jī)會(huì)和本地中小型企業(yè)的生存環(huán)境。民營(yíng)企業(yè)作為 PPP 項(xiàng)目牽頭人或單獨(dú)中標(biāo)的項(xiàng)目規(guī)模普遍較小。一些地方項(xiàng)目整體打包后，中標(biāo)單位大多為國(guó)企或央企，而中標(biāo)單位又將項(xiàng)目分包給民營(yíng)企業(yè)，將資金壓力和風(fēng)險(xiǎn)變相轉(zhuǎn)給了民營(yíng)企業(yè)。因此，只有避免不合理打包實(shí)施和采購(gòu) PPP 項(xiàng)目的行為，才能更好吸引民營(yíng)企業(yè)。
2. 研究統(tǒng)一實(shí)施的難度及融資風(fēng)險(xiǎn)隨著 PPP 項(xiàng)目包越打越大，涉及類(lèi)型越來(lái)越多，項(xiàng)目邊界也越來(lái)越復(fù)雜。在前期工作中，常見(jiàn)做法是針對(duì)整個(gè) PPP 項(xiàng)目包做一份可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告，再在 PPP 項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中完成具體子項(xiàng)目的可研、初設(shè)工作。由于每個(gè)子項(xiàng)目都具有自身特點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)特征，行業(yè)規(guī)范與要求存在很大差異，打包給項(xiàng)目的統(tǒng)一立項(xiàng)和監(jiān)管帶來(lái)了很多新的問(wèn)題。從投融資角度來(lái)看，PPP 項(xiàng)目包一般投資額較大，相比于單體項(xiàng)目，打包項(xiàng)目公司具有更高的融資需求和融資壓力，而 PPP 打包項(xiàng)目情況相對(duì)復(fù)雜，項(xiàng)目存在更多不確定性風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)該類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)把控難，因此項(xiàng)目同樣面臨著融資風(fēng)險(xiǎn)。
3. 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控要求由于 PPP 項(xiàng)目包一般以政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助為主，項(xiàng)目投資較大且政府承擔(dān)年度付費(fèi)責(zé)任較大，該類(lèi)項(xiàng)目對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生了較大壓力。如果打包的規(guī)模過(guò)大，會(huì)加大地方政府財(cái)政支出壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》 ( 財(cái)金 〔2019〕10 號(hào)文) 要求，財(cái)政支出責(zé)任占比超過(guò) 5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目等。為規(guī)避新上政府付費(fèi)項(xiàng)目的限制條件，一些地區(qū)將使用者付費(fèi)項(xiàng)目和政府付費(fèi)項(xiàng)目打包在一起時(shí)，將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目。這樣必然會(huì)人為加大地方政府財(cái)政支出壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，法規(guī)對(duì)于此類(lèi)打包項(xiàng)目也做了相應(yīng)的限制。從上述框架的結(jié)構(gòu)不難看出，不同的動(dòng)因和約束結(jié)合在一起，總體上使項(xiàng)目包形成一個(gè)新的價(jià)格平衡機(jī)制。
二、公路 PPP 項(xiàng)目打包模式比較分析
公路投融資是 PPP 模式的重要應(yīng)用領(lǐng)域。按照前述分析框架對(duì)我國(guó)公路的幾種常見(jiàn)打包模式進(jìn)行比較分析，可以更深入地揭示其內(nèi)在機(jī)理。
( 一) 特許經(jīng)營(yíng)權(quán)各項(xiàng)權(quán)益之間聯(lián)系緊密就收費(fèi)公路而言，公路作為主體項(xiàng)目，其整體效益的形成需要在前期、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生支出。為了補(bǔ)償成本支出，項(xiàng)目公司首先通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)獲得收入來(lái)源。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)包含了收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)和服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)三項(xiàng)權(quán)益內(nèi)容。在早期的一些收費(fèi)公路 PPP 實(shí)踐中，只有收費(fèi)權(quán)得到了保障，其他權(quán)益并未得到很好落實(shí)。1990年代的泉州刺桐大橋兩側(cè)管轄范圍內(nèi)自設(shè)的廣告牌曾被泉州市政府拆除，企業(yè)所提交的廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、配套服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)申請(qǐng)也沒(méi)有得到地方政府相關(guān)部門(mén)批復(fù)和回應(yīng)。
在 2004 年 《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》實(shí)施后，收費(fèi)公路在建設(shè)投資招標(biāo)和轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)招標(biāo)的實(shí)際運(yùn)作中，三項(xiàng)權(quán)益多是打包整合在一起進(jìn)行商業(yè)運(yùn)作的。但是分開(kāi)獨(dú)立運(yùn)作的情形也經(jīng)常發(fā)生。2016 年吉林省高速公路集團(tuán)有限公司就以長(zhǎng)平高速公路沿線的廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)向吉林高速公路股份有限公司進(jìn)行了注資。雖然這種操作不是直接的 PPP，但可以說(shuō)明收費(fèi)公路的三項(xiàng)權(quán)益組合在 PPP 模式運(yùn)作中具有相對(duì)靈活性。
鑒于三項(xiàng)權(quán)益的協(xié)同效應(yīng)，其在 PPP 模式中廣泛的打包組合，已經(jīng)作為一種廣為認(rèn)可接受、合理合法的經(jīng)濟(jì)行為。中國(guó)公路網(wǎng)發(fā)展已經(jīng)達(dá)到比較完善的水平，服務(wù)區(qū)正逐漸成為依托公路進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)融合的載體。可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)、廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)同收費(fèi)權(quán)分離開(kāi)來(lái)獨(dú)立運(yùn)作的前景非常廣闊，這也對(duì)相應(yīng)的政策法規(guī)提出了新挑戰(zhàn)。
( 二) 收費(fèi)公路項(xiàng)目的打包類(lèi)似于統(tǒng)借統(tǒng)還針對(duì)不同路段項(xiàng)目的打包行為，實(shí)際上建立在特定路段項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)之上。不同路段項(xiàng)目打包的具體做法是，將交通流量不同、盈虧狀況存在差異的高速公路路段項(xiàng)目捆綁實(shí)施 PPP，實(shí)現(xiàn)“以豐補(bǔ)歉”。收費(fèi)公路 PPP 項(xiàng)目在更多路段項(xiàng)目范圍內(nèi)的打包運(yùn)作模式，是早期公路統(tǒng)借統(tǒng)還方式的延伸。
在國(guó)家新一輪 PPP 熱潮中，很多省份的高速公路投融資在過(guò)去統(tǒng)借統(tǒng)還的基礎(chǔ)上結(jié)合 PPP 的新要求推出了收費(fèi)公路路段項(xiàng)目打包模式。河北省圍繞太行山高速公路的拆分和打包方式，形成了行業(yè)內(nèi)有名的 “河北模式”。2016 年，河北省將太行山高速公路與津石、京秦等高速公路共 9 個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行捆綁打包，分成兩個(gè)項(xiàng)目包進(jìn)行社會(huì)投資人招標(biāo)。
一個(gè)項(xiàng)目包包含太行山高速公路京蔚段、淶曲段、西阜保定段、京秦高速公路和唐廊高速公路唐山段，全長(zhǎng)約 346 公里，總投資約 470 億元。另一個(gè)項(xiàng)目包包含太行山高速公路邢臺(tái)段、邯鄲段、津石高速公路河北段和新元高速公路，全長(zhǎng)約342 公里，總投資約 428 億元。“河北模式”可增強(qiáng)高速公路項(xiàng)目對(duì)投資人的吸引力、激發(fā)高速公路投資市場(chǎng)主體活力和發(fā)展?jié)摿Γ苿?dòng)一批能帶動(dòng)貧困地區(qū)發(fā)展的高速公路項(xiàng)目落地，因而很快受到四川省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等其他省區(qū)市的關(guān)注和效仿。由于項(xiàng)目包規(guī)模很大，該模式客觀上存在犧牲競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、擠出民間資本、增大地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)等問(wèn)題。
( 三) 資源補(bǔ)償
融資模式是交通融合發(fā)展的微觀基礎(chǔ)不同類(lèi)型的基礎(chǔ)設(shè)施，其收益存在很大差異。有些基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)雖然難以通過(guò)直接的排他性收費(fèi)獲得足夠的資金收入，但是其服務(wù)的資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目卻具有高收益，如房地產(chǎn)、旅游等。這時(shí)就可以利用資源開(kāi)發(fā)的收益來(lái)補(bǔ)償基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本，從而保證基礎(chǔ)設(shè)施的投資獲得合理回報(bào)。
以這種附加資源捆綁的方式來(lái)提高項(xiàng)目整體盈利能力，從而確保項(xiàng)目投資者獲取合理回報(bào)，被稱為基礎(chǔ)設(shè)施的資源補(bǔ)償融資模式，簡(jiǎn)稱 RCP 模式。RCP 模式充分利用了基礎(chǔ)設(shè)施與土地、旅游、礦產(chǎn)等資源之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和協(xié)同效應(yīng)，其實(shí)質(zhì)就是基礎(chǔ)設(shè)施和關(guān)聯(lián)資源的打包捆綁。中國(guó)高速公路以使用者付費(fèi)為主，流量和收入低的高速公路項(xiàng)目往往訴諸于區(qū)域路網(wǎng)內(nèi)不同路段之間的交叉補(bǔ)貼方式，較少尋求資源補(bǔ)償方式。
早期采用 RCP 的普通公路可以采用收費(fèi)政策，近年來(lái)普通公路在逐漸轉(zhuǎn)向非收費(fèi)公路，獨(dú)立的普通公路PPP 項(xiàng)目本身采用的是政府付費(fèi)模式，需要可行性缺口補(bǔ)助才能進(jìn)行 PPP 項(xiàng)目融資。這就極大壓縮了普通公路采用資源補(bǔ)償方式融資的空間。由于 PPP項(xiàng)目包一般以政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助 ( 缺口補(bǔ)助占比超過(guò) 50% ) 為主，項(xiàng)目投資較大且政府承擔(dān)年度付費(fèi)責(zé)任較大，該類(lèi)項(xiàng)目對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生了較大壓力，2017 年下半年以來(lái)，在 “遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、審慎開(kāi)展政府付費(fèi)類(lèi)項(xiàng)目”原則指導(dǎo)下，各省市對(duì)該類(lèi)項(xiàng)目從嚴(yán)把關(guān)，大大增加了入庫(kù)難度。
( 四) 定價(jià)機(jī)制的確定與調(diào)整通過(guò)對(duì)公路 PPP 項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)中的三種打包模式及相關(guān)政策法規(guī)和典型案例進(jìn)行比較分析，大致做出如下判斷。
第一，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)三項(xiàng)權(quán)益之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和關(guān)聯(lián)效應(yīng)非常緊密，以致打包成了一種常態(tài)，而拆分卻成為了政策創(chuàng)新。把特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的三項(xiàng)權(quán)益看成三個(gè)子項(xiàng)目，而把由三項(xiàng)權(quán)益構(gòu)成的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)看成項(xiàng)目包，這樣處理的意義在于，可以為實(shí)現(xiàn)公平回報(bào)或者吸引民間資本進(jìn)而增大項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)的靈活性，同時(shí)也不存在擴(kuò)大政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、犧牲競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等問(wèn)題。
第二，收費(fèi)公路不同路段項(xiàng)目包的巨量投資規(guī)模決定了項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可以降低相關(guān)交易成本，規(guī)模效應(yīng)非常顯著。同時(shí)由于屬于同類(lèi)項(xiàng)目，前期工作中易于統(tǒng)一實(shí)施操作。缺陷亦非常明顯，投資以中央企業(yè)為主，不利于利用民資和發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用，規(guī)模較小的民營(yíng)企業(yè)和本地中小型企業(yè)的參與機(jī)會(huì)很少，且存在增大政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題。從長(zhǎng)期來(lái)看，收費(fèi)公路項(xiàng)目打包還面臨著修訂 《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》以清除交叉補(bǔ)貼法規(guī)限制的壓力。
第三，路橋基礎(chǔ)設(shè)施與土地、旅游資源之間具有密切的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和協(xié)同效應(yīng)，因此通過(guò)打包實(shí)現(xiàn)外包效益內(nèi)部化具有經(jīng)濟(jì)合理性。一般采用 RCP 的項(xiàng)目包內(nèi)子項(xiàng)目數(shù)量和投資規(guī)模有限，因此實(shí)施中面臨著政府債務(wù)和統(tǒng)一實(shí)施等方面的約束。值得關(guān)注的是，公路采用 RCP 模式不僅不會(huì) “擠出”民營(yíng)資本，相反可能會(huì)吸引民營(yíng)資本進(jìn)入以促進(jìn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)和價(jià)值增值。三種打包模式的共性之處在于，通過(guò)打包，可以在提高設(shè)施服務(wù)的供給規(guī)模、降低政府財(cái)政補(bǔ)貼、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和民營(yíng)化等多因素中找到一個(gè)新的平衡點(diǎn)，形成一個(gè)更為合理的定價(jià)機(jī)制。
三、思考與建議項(xiàng)目包的收支聯(lián)系進(jìn)一步趨向價(jià)格機(jī)制
( 一) PPP 的本質(zhì)特征在于合理的定價(jià)機(jī)制，打包則是定價(jià)機(jī)制覆蓋范圍的進(jìn)一步擴(kuò)大PPP 項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)的核心是根據(jù)技術(shù)、財(cái)務(wù)、法律方案，構(gòu)建價(jià)格形成機(jī)制、價(jià)格調(diào)整機(jī)制及成本費(fèi)用與價(jià)格監(jiān)督機(jī)制。PPP 模式提供了一種類(lèi)似價(jià)格工具的市場(chǎng)化平衡機(jī)制和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。公路之所以成為應(yīng)用 PPP 模式最成功的領(lǐng)域，主要原因在于其相關(guān)定價(jià)模式和流程都較為成熟。打包則是根據(jù)項(xiàng)目的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系做出的一種價(jià)格機(jī)制調(diào)整。通過(guò)把具有內(nèi)在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的收入項(xiàng)與支出項(xiàng)納入到一個(gè)新的定價(jià)體系中，價(jià)格機(jī)制可以在一個(gè)更大規(guī)模的項(xiàng)目包范圍內(nèi)發(fā)揮作用。
( 二) 打包應(yīng)圍繞內(nèi)在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系統(tǒng)籌各項(xiàng)因素，使項(xiàng)目包整體上趨向于更合理的價(jià)格機(jī)制無(wú)論是基于增加項(xiàng)目的吸引力和投資回報(bào)的目的，亦或者緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)等某一方面考量，打包最終都要從項(xiàng)目?jī)r(jià)格機(jī)制的整體要求來(lái)衡量，使項(xiàng)目包整體上的收入與支出關(guān)系更趨向于合理的價(jià)格機(jī)制。前述三種不同的公路 PPP 案例均存在不同的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。第一，公路收費(fèi)權(quán)是廣告經(jīng)營(yíng)權(quán)和服務(wù)設(shè)施經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ); 第二，路網(wǎng)不同路段項(xiàng)目之間，存在競(jìng)爭(zhēng)分流關(guān)系; 第三，公路交通項(xiàng)目同相互關(guān)聯(lián)的上下游產(chǎn)業(yè)，存在相互的關(guān)聯(lián)影響和進(jìn)一步融合的空間。因此，PPP 項(xiàng)目的打包方案，應(yīng)該最大限度地體現(xiàn)項(xiàng)目資產(chǎn)之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。如果項(xiàng)目資產(chǎn)之間缺乏經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，硬是拉郎配，反而會(huì)扭曲價(jià)格機(jī)制。
( 三) 既要旗幟鮮明地宣傳解釋打包的合理性和作用意義，又要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并嚴(yán)格實(shí)施打包本身是中性的，評(píng)價(jià)效果和分析問(wèn)題需要放在特定的國(guó)情制度環(huán)境中。比如，打包和項(xiàng)目規(guī)模大不是造成民資雙降的必然原因，相反可以通過(guò)培育完善資產(chǎn)證券化和資本市場(chǎng)的方式來(lái)吸引民資。但是反過(guò)來(lái)分析，在中國(guó)目前資產(chǎn)證券化制度尚不完善的環(huán)境中，打包項(xiàng)目規(guī)模過(guò)大必然會(huì)提高民營(yíng)資本的進(jìn)入門(mén)檻。因此，針對(duì)一些關(guān)于打包的不合理批評(píng)質(zhì)疑，應(yīng)旗幟鮮明地宣傳解釋打包的合理性和理論依據(jù); 同時(shí)進(jìn)一步深入研究，把對(duì) PPP 打包的鼓勵(lì)和限制要求納入到統(tǒng)一的制度體系中。在法規(guī)實(shí)施中，對(duì)項(xiàng)目打包實(shí)施更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估，按照縮小差異、加強(qiáng)關(guān)聯(lián)的原則考察項(xiàng)目包內(nèi)子項(xiàng)目類(lèi)型，減少在運(yùn)營(yíng)、管理、考核等方面的障礙，避免簡(jiǎn)化實(shí)施步驟導(dǎo)致的項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性損失和對(duì)民營(yíng)企業(yè)的擠出效應(yīng)。
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作者：李玉濤
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