本文摘要：摘要：票價體系和財政補貼機制是公共汽車運營管理和財政優(yōu)先的重要手段。從公共管理視角闡述公共汽車服務(wù)的四大特性，梳理其發(fā)展定位的演變過程。對比分析中國主要城市公共汽車票價體系、運營模式、補貼機制等方面發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，提出相應(yīng)對策建議。結(jié)果表明：
摘要：票價體系和財政補貼機制是公共汽車運營管理和財政優(yōu)先的重要手段。從公共管理視角闡述公共汽車服務(wù)的四大特性，梳理其發(fā)展定位的演變過程。對比分析中國主要城市公共汽車票價體系、運營模式、補貼機制等方面發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題，提出相應(yīng)對策建議。結(jié)果表明：構(gòu)建與乘客出行特征相適應(yīng)的票價體系、乘客出行費用與居民人均可支配收入相匹配的票價優(yōu)惠模式以及動態(tài)調(diào)節(jié)機制，可為公共汽車線網(wǎng)優(yōu)化奠定堅實的基礎(chǔ);建立成本約束、綜合考核、經(jīng)營分享等機制以及精細(xì)化補貼模式，有利于促進(jìn)公共汽車企業(yè)降本增效。以廣州市 597 條公共汽車線路為例進(jìn)行分析顯示，當(dāng)乘客滿意度達(dá)到 83 分時為運營成本和滿意度的拐點，避免為追求滿意度無限提高運營成本導(dǎo)致政府補貼過高。
關(guān)鍵詞：公共汽車;票價體系;補貼機制;運營模式
0 引言
優(yōu)先發(fā)展公共交通是提高交通資源利用效率、促進(jìn)交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化、緩解交通擁堵、交通運輸行業(yè)節(jié)能降碳的重要手段，也是改善城市人居環(huán)境、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的必然路徑。公交優(yōu)先涉及財政、法律、規(guī)劃、建設(shè)、用地、管理等方面優(yōu)先，其中票價體系和補貼機制作為公共汽車運營管理和財政優(yōu)先的重要手段，成為政府民生工程的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)人民滿意公共交通的重要舉措。2012 年，《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2012〕64 號)指出：“綜合考慮社會承受能力、企業(yè)運營成本和交通供求狀況，完善價格形成機制，根據(jù)服務(wù)質(zhì)量、運輸距離以及各種公共交通換乘方式等因素，建立多層次、差別化的價格體系，增強公共交通吸引力。合理界定補貼補償范圍，對實行低票價、減免票、承擔(dān)政府指令性任務(wù)等形成的政策性虧損，對企業(yè)在技術(shù)改造、節(jié)能減排、經(jīng)營冷僻線路等方面的投入，地方財政給予適當(dāng)補貼補償”。
公共汽車行業(yè)的公益性和地方政府將公共汽車票價列入政府定價目錄的特殊性，決定了政府制定票價低于實際運營成本，票價與運營成本的差額必然需要給予相應(yīng)的財政補貼，才能維持服務(wù)供給的連續(xù)性。各個城市依據(jù)國家政策實施了低票價和財政補貼政策，為提供良好的公共汽車服務(wù)和促進(jìn)行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展起到了積極作用。然而，當(dāng)前中國各城市公共汽車管理普遍存在線路和車輛規(guī)模越來越大、運營成本和財政補貼越來越高、運行時間可靠性較差、車廂滿載率(特別是平峰時段)較低以及票價體系不系統(tǒng)、補貼機制不完善、補貼標(biāo)準(zhǔn)不盡科學(xué)等問題。因此，本文從公共汽車服務(wù)特性和發(fā)展定位出發(fā)，厘清運營管理中票制票價、票價優(yōu)惠、制定模式、運營模式和補貼機制的內(nèi)涵，并提出相應(yīng)的對策建議。
1 公共交通服務(wù)特性和發(fā)展定位
1.1 服務(wù)特性
1.1.1 準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，社會產(chǎn)品可分為公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品三類。公共產(chǎn)品是指一種物品或服務(wù)不會因為一個人的消費而影響另一個人的消費，它與私人產(chǎn)品區(qū)別表現(xiàn)為：受益人不具有排他性、效用不可分割、消費不具有競爭性。公共交通服務(wù)特性隨著被使用而發(fā)生改變，即會因消費人數(shù)的增加而變得擁擠，進(jìn)而降低使用效率。當(dāng)乘客較少時，增加乘客數(shù)量不會影響原來乘客的出行成本，不存在競爭性和排他性;當(dāng)乘客數(shù)量達(dá)到最大值時，新增乘客會使原有乘客增加負(fù)擔(dān)，且邊際成本遞增、個人效用降低，出現(xiàn)競爭性和排他性[1–2]。因此，公共交通服務(wù)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性。政府通過補貼影響公共交通企業(yè)的運營服務(wù)水平，其本質(zhì)是通過線路調(diào)整、運營調(diào)度優(yōu)化、公交專用車道建設(shè)以及實施交通需求管理等措施，提高公共交通這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品的非競爭性或?qū)⒏偁幮赃M(jìn)行“后移”。
1.1.2 公益和市場特性公共交通行業(yè)提供的服務(wù)產(chǎn)品具備“公益性”和“市場性”的雙重特點，其社會效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益。一方面，由于公共交通采取低票價政策，政府在行業(yè)管理中必須保障政府、乘客、企業(yè)三方利益相對平衡，并通過財政補貼購買公共交通服務(wù)體現(xiàn)公益特性;另一方面，企業(yè)必須根據(jù)自身的資源狀況和市場競爭環(huán)境，對企業(yè)的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃和部署、制定企業(yè)的目標(biāo)和任務(wù)，體現(xiàn)經(jīng)營特性[3]。如果一家企業(yè)完全不具有經(jīng)營性、沒有盈利，就沒有發(fā)展的動力，價格傳導(dǎo)機制就會扭曲，帶來的后果就是政府財政補貼不斷增加，最后形成“企業(yè)躺倒在政府的懷里”。因此，公共交通行業(yè)提供的服務(wù)產(chǎn)品具備公益性和市場性雙重特性。
1.1.3 規(guī)模經(jīng)濟(jì)性公共交通本身是一種集約化的運輸方式，其運輸效率需要一定的乘客出行密度才能滿足要求。當(dāng)乘客數(shù)量較少時，運營管理成本較高，導(dǎo)致票價收入難以支持運營成本，必須通過補貼進(jìn)行平衡;隨著乘客數(shù)量的增加使得平均運輸成本越來越小，產(chǎn)生較大的邊際效益，特別是在客流量較大的公共交通走廊，例如客流較為密集的公共汽車線路、BRT 走廊，公共汽車運營存在明顯的利潤空間[4]。因此，公共交通服務(wù)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。
1.1.4 正外部性外部性指一個經(jīng)濟(jì)主體在進(jìn)行自身的內(nèi)部活動時促進(jìn)其他經(jīng)濟(jì)主體利益或成本的增加，一般分為正外部性和負(fù)外部性。公共交通的正外部性是為企業(yè)和乘客之外的第三者(如社會大眾、房地產(chǎn)行業(yè)等)帶來的效益，但這種效益無法在運營中反映，即公共交通行業(yè)無法通過市場獲得這種效益的補償[5]。主要表現(xiàn)在三個方面：1)改變交通結(jié)構(gòu)，減少小汽車使用從而緩解交通擁堵，節(jié)省因交通擁堵而產(chǎn)生的時間成本、交通事故成本、噪聲成本等;2)人均能耗低，減少尾氣排放，降低交通污染成本，改善城市人居生態(tài)環(huán)境;3)吸引人流聚集，促進(jìn)沿線商業(yè)繁榮，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
1.2 發(fā)展定位演變中國對公共交通定位的發(fā)展演變主要經(jīng)歷 3 個階段。
1)第一階段(改革開放前)，公共交通定位為公益性。中國實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，即企業(yè)所需要的原料由政府調(diào)配、產(chǎn)品歸政府分配，成立的公共交通企業(yè)收入歸國家所有，虧損由國家財政承擔(dān)。該階段由于國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，呈現(xiàn)居民出行需求低、供給能力不足、服務(wù)水平不高的情況。
2)第二階段(1985—2004 年)，公共交通定位為市場性。改革開放后，中國的經(jīng)濟(jì)體制逐步由計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。《關(guān)于改革城市公共交通工作報告的通知》《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場化進(jìn)程的意見》等政策文件明確了公共交通的市場化道路，提出公共交通是服務(wù)性生產(chǎn)部門，要實行獨立核算、自負(fù)盈虧，要按價值規(guī)律辦事，對不合理的運價要做適當(dāng)調(diào)整。同時，提出采取公開向社會招標(biāo)的形式選擇供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等市政公用企業(yè)的經(jīng)營單位，由政府授權(quán)特許經(jīng)營;市政公用企業(yè)應(yīng)通過合法經(jīng)營取得合理的投資回報，實現(xiàn)經(jīng)營利潤，承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)營風(fēng)險和法律責(zé)任，真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展的市場主體。該階段由于經(jīng)濟(jì)改革，民營資本大量進(jìn)入，公共交通運輸服務(wù)從準(zhǔn)入管理門檻低、競爭激烈、客運市場混亂向民營資本兼并整合、個體中巴逐步退出市場、形成多家經(jīng)營的混合所有制、規(guī)范客運市場轉(zhuǎn)變，服務(wù)質(zhì)量也向轉(zhuǎn)好趨勢發(fā)展。
3)第三階段(2005 年至今)，公共交通定位回歸公益性。國務(wù)院、交通運輸部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門提出了建立規(guī)范的成本費用評價制度和政策性虧損評估制度，對公共交通企業(yè)的成本和費用進(jìn)行年度審計與評價，合理界定和計算政策性虧損并給予適當(dāng)補貼。同時，在國家層面首次提出“城市公共交通是公益性事業(yè)”，要求在兼顧城市公共交通企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的同時，充分考慮企業(yè)經(jīng)營成本和居民承受能力，科學(xué)核定城市公共交通票價;提出完善價格補貼機制，建立多層次、差別化的價格體系。該階段在經(jīng)歷一段時間的市場整頓和規(guī)范后，基本形成以國有企業(yè)為主導(dǎo)、民營企業(yè)為補充的公共交通服務(wù)主體，加上各地政府對公共交通實行低票價政策和財政補貼，服務(wù)質(zhì)量逐步向便捷化、多樣化、品質(zhì)化、個性化的方向發(fā)展。
2 公共汽車票價體系和補貼機制
票價體系和補貼機制是一項系統(tǒng)工程，不僅涉及公共汽車線路優(yōu)化和運營調(diào)度管理，還與票制票價、票價優(yōu)惠、制定模式、運營模式、補貼機制等密切相關(guān)[6]。
2.1 票制票價和票價優(yōu)惠
2.1.1 票制票價
從計價方式來看，票價可分為一票制、里程制和區(qū)間制三種模式：1)一票制指不論乘客乘坐距離長短均采用同一票價的計價方式，優(yōu)點是乘客使用方便、爭議少，缺點是票價不能體現(xiàn)乘距與運營成本的關(guān)聯(lián)性、缺乏公平性。2)里程制分為按里程計價和按分段計價兩種方式，按分段里程計價較為常用。該方式優(yōu)點是能夠反映價值與價格的關(guān)系，缺點是需要計算乘客乘距才能計算票價。北京、上海、廣州、深圳等城市公共汽車主要采用一票制和里程制兩種模式。
3)區(qū)間制是將公共汽車線路分為若干分區(qū)，同一分區(qū)內(nèi)價格相同、跨區(qū)票價增加。該方式優(yōu)點是充分考慮了中心區(qū)公共汽車站間距小、郊區(qū)站間距大的出行規(guī)律，缺點是對同一區(qū)間內(nèi)實際乘坐距離較長或較短的出行者收費不合理、不同計費區(qū)邊緣的收費標(biāo)準(zhǔn)較難確定等。從票種類型來看，可分為普通和特殊人群票、日票月票年票、職工票、團(tuán)體票和個人票、空調(diào)票、旅游票等。倫敦、巴黎等城市公共交通主要采用區(qū)間制票價模式。
2.1.2 票價優(yōu)惠
票價優(yōu)惠主要包括刷卡優(yōu)惠、換乘優(yōu)惠、福利優(yōu)惠、其他優(yōu)惠四種優(yōu)惠模式。
1)刷卡優(yōu)惠包含累計金額優(yōu)惠、累計次數(shù)優(yōu)惠、直接金額和直接折扣優(yōu)惠，北京公共汽車刷卡 5 折，深圳公共汽車刷卡票價 3 元內(nèi) 8 折、3~6 元 7.5 折、6 元 6.5 折等屬于直接折扣優(yōu)惠。2)換乘優(yōu)惠包含限定金額優(yōu)惠和限定次數(shù)優(yōu)惠，例如上海 120 min 內(nèi) 1 元優(yōu)惠、深圳90 min 內(nèi) 0.4 元優(yōu)惠等屬于限定金額優(yōu)惠;杭州 90 min 內(nèi)優(yōu)惠金額不超過首次刷卡票價金額(最高 2 元·次-1)、成都 120 min 內(nèi) 3 次免費等屬于限定次數(shù)優(yōu)惠。
3)福利優(yōu)惠主要對老人、殘疾人、軍人等特殊群體，目前國家和城市層面的相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，都提出公共交通應(yīng)當(dāng)為老年人、殘疾人、軍人等特殊群體提供票價優(yōu)惠服務(wù)，保障和改善民生;針對學(xué)生乘坐公共交通享受優(yōu)惠暫無明確的規(guī)定，但中國各大城市均將學(xué)生納入了特殊人群，對其提供優(yōu)惠服務(wù)。4)其他優(yōu)惠包括季節(jié)性優(yōu)惠和低峰優(yōu)惠。
2.1.3 制定模式票價體系制定包括政府制定、政府部分授權(quán)企業(yè)制定、企業(yè)自行制定 3 種模式。
1)政府制定模式。政府參照關(guān)系群眾切身利益的公益性服務(wù)價格實行政府定價，并采取聽證會制度，確定后企業(yè)不得隨意調(diào)整和改變。該模式優(yōu)點是保障票價政策的科學(xué)性和可行性;缺點是制定流程繁瑣，票價政策缺乏彈性，既影響企業(yè)運營的積極性，又造成政府財政壓力。目前實施該模式的城市有深圳、上海、青島等。2)政府部分授權(quán)企業(yè)制定模式。政府對票價、特殊人群優(yōu)惠進(jìn)行制定，并授權(quán)企業(yè)制定其他優(yōu)惠，保障公共交通的公益性。該模式優(yōu)點是優(yōu)惠政策靈活、發(fā)揮市場能動性、促進(jìn)企業(yè)間良性競爭，并且政府通過監(jiān)督可提高優(yōu)惠的科學(xué)性和規(guī)范性;缺點是可能造成企業(yè)權(quán)力濫用，容易形成不良競爭。目前實施該模式的城市有北京、杭州等。3)企業(yè)自行制定模式。以市場經(jīng)濟(jì)模式獨立運作，無政府直接補貼，企業(yè)可自行確定票價報相關(guān)管理部門審批，同時政府和企業(yè)也可以分別推出相應(yīng)的優(yōu)惠計劃。該模式優(yōu)點是財政壓力小，企業(yè)能動性最高，可促進(jìn)企業(yè)之間的良性競爭，乘客可同時享受政府與企業(yè)的雙重優(yōu)惠;缺點是對市場經(jīng)濟(jì)開放和把控程度要求較高。目前實施該模式的城市為香港。
2.2 運營模式和補貼機制
2.2.1 運營模式
運營模式可分為公共壟斷、放松管制和競爭招標(biāo)三類，其中競爭招標(biāo)按照票款收入歸屬分為總成本合約和特許經(jīng)營兩種模式[8]。
1)公共壟斷模式。指政府進(jìn)行線路設(shè)置、價格管制、兜底經(jīng)營成本等，服務(wù)由政府下屬國有企業(yè)提供。優(yōu)點是能體現(xiàn)社會公平性、公益性且有效實現(xiàn)資源整合;缺點是壟斷企業(yè)效率低、政企不分導(dǎo)致效益差、政府資金壓力大。
2)放松管制模式。指政府解除準(zhǔn)入和價格管制，呈現(xiàn)自由競爭的狀態(tài)。優(yōu)點是經(jīng)營比較靈活、可提高運營效率和減少支出;缺點是存在爭搶客源和惡性競爭導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量差，并且票價變化由企業(yè)制定，公益性難以體現(xiàn)。
3)競爭招標(biāo)模式。指運營公司按照政府部門制定的標(biāo)準(zhǔn)，在一定時期內(nèi)獲得提供公共汽車服務(wù)的權(quán)利。總成本合約是指政府通過招投標(biāo)向運營企業(yè)購買公共汽車線路運營服務(wù)，并由政府成立管理機構(gòu)負(fù)責(zé)線網(wǎng)規(guī)劃、票款清收與結(jié)算、運營企業(yè)成本核算、運營服務(wù)監(jiān)管考核、運營服務(wù)計劃編制等工作，該模式票款收入歸屬政府，企業(yè)根據(jù)制定的線路服務(wù)要求經(jīng)營，已實施城市(或區(qū)域)有佛山、惠州、廣州增城區(qū)等。優(yōu)點是企業(yè)按照政府制定的線路方案服務(wù)，無收入風(fēng)險、專注提升服務(wù)水平，形成良性的服務(wù)競爭機制，服務(wù)水平可以快速提升;缺點是對規(guī)模較大的城市投入較大且管理難度大。
特許經(jīng)營是指特許人授予被特許人按照合同約定在統(tǒng)一經(jīng)營體系下從事經(jīng)營活動，該模式票款收入歸屬企業(yè)，分線路或分區(qū)域，按企業(yè)上繳最多或補貼最少競爭性招標(biāo)，服務(wù)考核納入補貼調(diào)整因素，目前實施該模式的城市為廣州、深圳等。優(yōu)點是企業(yè)對市場需求變化比較敏感、政府可控制財政支出規(guī)模;缺點是可能引起企業(yè)爭搶客源的惡性競爭。
2.2.2 補貼機制
補貼機制可分為按生產(chǎn)者總額補貼、按生產(chǎn)者要素補貼、按消費者類型補貼三類(見表4)。其中，按生產(chǎn)者總額補貼分為模擬票價、統(tǒng)包補貼、包死基數(shù)(定額)、車公里、人公里、按客運量、按線路等補貼形式;按生產(chǎn)者要素補貼分為燃油、新能源車、人工成本等補貼形式;按消費者類型補貼分為普通人群優(yōu)惠和特殊人群優(yōu)惠補貼形式。按生產(chǎn)者總額補貼機制與績效掛鉤，優(yōu)點是可激勵公共汽車企業(yè)提高運營水平，達(dá)到企業(yè)管理目標(biāo);缺點是難以建立合理的績效評價指標(biāo)并結(jié)合企業(yè)提供運營資料進(jìn)行精細(xì)測算，存在補貼機制不完善、補貼標(biāo)準(zhǔn)不盡科學(xué)，以及可能出現(xiàn)企業(yè)只追求補貼指標(biāo)、忽略偏遠(yuǎn)地區(qū)服務(wù)等問題。
3 對策建議
3.1 完善票制票價和票價優(yōu)惠措施
3.1.1 建立科學(xué)合理的票價調(diào)整機制中國大多數(shù)城市采取的是低票價政策，考慮公共交通行業(yè)公益性屬性，要想大幅度提高基礎(chǔ)票價難度較大;可結(jié)合新加坡[9]、中國香港[10]等城市的經(jīng)驗，參考物價指數(shù)、消費價格指數(shù)、勞動生產(chǎn)力等參數(shù)變化，建立科學(xué)合理的票價調(diào)整機制，促進(jìn)整體運行效率發(fā)揮、服務(wù)水平提升和可持續(xù)發(fā)展。
針對票價的分段里程，可結(jié)合乘客的平均乘車距離和互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車的服務(wù)范圍，對票價的基礎(chǔ)里程進(jìn)行優(yōu)化，為公共汽車線網(wǎng)優(yōu)化奠定基礎(chǔ)，促進(jìn)政府、企業(yè)、市民的三方共贏局面。目前，廣州市公共汽車票價執(zhí)行 1996 年發(fā)布的《廣州市常規(guī)公交線路票價核定辦法》，按照線路長度確定基礎(chǔ)里程票價，具體包括：11.33 km 以內(nèi)為 1 元，11.33~22.65 km 為 2元，>22.65~31.71 km 為 3 元，>31.71~40.77 km 為 4 元，>40.77~49.83 km 為 5 元，49.83 km以上的常規(guī)線路和夜班線路單獨定價。根據(jù)公共交通 IC 卡數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，廣州市所有公共汽車乘客乘距的平均數(shù)為 5.6 km、中位數(shù)為 4.4 km、眾數(shù)為 1.6 km，廣州市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車的騎行距離平均數(shù)為 1.3 km、中位數(shù)和眾數(shù)均接近 1.0 km。因此，為便于票價對線路優(yōu)化調(diào)整以及公共汽車與互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車融合發(fā)展，建議將票價基礎(chǔ)里程從 11.33 km 調(diào)整至4.4 km，即 4.4 km 以下票價為 1 元。
3.1.2 制定考慮全面、操作性強的票價優(yōu)惠措施
票價優(yōu)惠政策涉及多方利益主體和利益關(guān)系，關(guān)鍵是要確定合適的優(yōu)惠幅度和優(yōu)惠方式，優(yōu)惠幅度過低難以使老百姓切實享受到實惠，過高則可能降低企業(yè)的積極性并增加財政壓力。隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無論采用何種運營模式和補貼機制，各個城市票價優(yōu)惠人群越來越多樣化;乘車碼、銀行卡支付碼、微信和支付寶等新型交通支付方式的出現(xiàn)和不斷普及應(yīng)用，使支付方式也更加多元。因此，建議從制度層面明確票價優(yōu)惠范圍、優(yōu)化優(yōu)惠方式，提高企業(yè)經(jīng)營活動的自主權(quán)，并進(jìn)一步規(guī)范對公共交通票價優(yōu)惠的管理，促進(jìn)公共交通可持續(xù)發(fā)展，保障廣大市民特別是重點人群公共交通可負(fù)擔(dān)能力。2021 年 8 月，廣州市交通運輸局發(fā)布了《廣州市公共交通票價優(yōu)惠管理辦法》，提出了票價優(yōu)惠應(yīng)遵循整體性原則、普遍性原則、可負(fù)擔(dān)性原則、穩(wěn)定性原則。
1)整體性原則明確了公共交通票價優(yōu)惠范圍，包含廣州市交通運輸局統(tǒng)一監(jiān)管的編碼公共汽車線路、廣州市域范圍內(nèi)地鐵線路、有軌電車、自動旅客捷運系統(tǒng)(Automated People Mover, APM)，線及廣佛線路以及廣州市港務(wù)局統(tǒng)一監(jiān)管的編碼水上巴士線路。
2)普遍性原則明確了乘客可通過羊城通實體卡、NFC 虛擬卡、乘車碼等電子支付方式享受票價優(yōu)惠。3)可負(fù)擔(dān)性原則明確了經(jīng)常性公共交通出行乘客平均支出占城市常住居民人均可支配收入原則上不超過 4%，確保普通人群可負(fù)擔(dān)日常公共交通支出。4)穩(wěn)定性原則明確了每輪公共交通票價優(yōu)惠措施實施時間不低于 3 年，到期后企業(yè)可綜合票價、運營成本及支出水平等情況進(jìn)行評估是否需要調(diào)整[11]。
3.2 構(gòu)建科學(xué)合理的運營模式和補貼機制
3.2.1 建立松緊適宜的成本約束和分享機制
1)建立成本約束機制。目前公共交通行業(yè)補貼依靠《企業(yè)會計準(zhǔn)則》《廣東省物價局關(guān)于城市公共汽車客運定價成本監(jiān)審的管理辦法(試行)》等規(guī)定進(jìn)行審計，缺乏一份能夠指引行業(yè)控制成本的辦法和成本約束指標(biāo);同時，近年來公共汽車補貼逐年加大，例如深圳從2013 年 53 億元增至 2019 年 88 億元。因此，建立成本約束機制，對運營成本的考核范圍、對象、閾值等進(jìn)行約束，厘清企業(yè)政策性虧損和經(jīng)營性虧損的邊界，超過成本支出約束值的不合理支出，不納入補貼范圍，促進(jìn)企業(yè)增收節(jié)支，提升財政資金的利用效率。這一措施比較適合競爭招標(biāo)運營模式(含總成本合約模式和特許經(jīng)營模式)。
2)完善“駕駛員待遇+綜合考核”約束機制。一方面，按保障駕駛員待遇考核結(jié)果調(diào)整補貼分配，即按照年度企業(yè)公共汽車駕駛員平均工資與社會平均工資差額，核減企業(yè)的財政補貼，核減的金額納入下一要素分配。另一方面，按企業(yè)綜合考評結(jié)果分配，綜合考評不達(dá)標(biāo)的企業(yè)不參與分配;綜合考評達(dá)標(biāo)的企業(yè)，按照各企業(yè)年度考評得分與行業(yè)平均得分比值，以及企業(yè)公共汽車數(shù)量占行業(yè)公共汽車數(shù)量比例進(jìn)行分配。這一措施比較適合競爭招標(biāo)運營模式。
3)完善“定額動態(tài)調(diào)節(jié)+經(jīng)營收益分享”機制。一方面，根據(jù)運營成本變化和企業(yè)勞動生產(chǎn)率變化進(jìn)行定額動態(tài)調(diào)整;另一方面，通過分享機制，鼓勵企業(yè)積極擴展經(jīng)營方式、增加企業(yè)收入、減少財政補貼。例如杭州市利用場站租賃、廣告、車輛租賃、票款投資等獲取收益，其凈利潤 50%用于抵扣政府購買服務(wù)補貼，其余 50%留于企業(yè);佛山市南海區(qū)根據(jù)客流增收計提獎勵企業(yè) 50%留用。這一措施比較適合競爭招標(biāo)運營模式。
3.2.2 建立針對多樣化網(wǎng)絡(luò)的精細(xì)化補貼模式由于政府和企業(yè)信息不對稱，成本核算時存在政策性和經(jīng)營性虧損區(qū)分不清，導(dǎo)致財政補貼沒有發(fā)揮應(yīng)有的效果。因此，建議根據(jù)公共交通服務(wù)特性和發(fā)展定位，結(jié)合公共汽車線路客流和運營特征對線路進(jìn)行細(xì)分，可分為基本網(wǎng)絡(luò)、增效網(wǎng)絡(luò)、品質(zhì)網(wǎng)絡(luò)三類，研究建立與公共汽車網(wǎng)絡(luò)相適應(yīng)的補貼模式以實現(xiàn)精準(zhǔn)補貼[12]。從運營模式和補貼機制特點來看，精細(xì)化補貼模式比較適合競爭招標(biāo)特許經(jīng)營模式。
1)基本網(wǎng)絡(luò)。政府主要保障公共交通行業(yè)的公益屬性，滿足公共汽車基本覆蓋要求及保障冷僻、偏遠(yuǎn)區(qū)域市民基本出行需求;運營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及補貼上限由交通運輸主管部門設(shè)定，以運營載客里程(車公里)為單位核算補貼，強調(diào)公益性。
2)增效網(wǎng)絡(luò)。政府給予企業(yè)更大的運營空間，旨在激發(fā)企業(yè)市場活力，促進(jìn)企業(yè)的降本增效提質(zhì)，對途經(jīng)客流走廊及客流密集區(qū)域的出行需求交由企業(yè)自主運營。其運營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)由企業(yè)在滿足交通運輸主管部門基本服務(wù)要求的前提下，根據(jù)實際客流需求自主確定，以客運量(人次)為單位核算補貼。
3.2.3 建立成本約束下的公共汽車滿意度閾值滿意度與運營成本之間通過中間變量傳遞實現(xiàn)，即“滿意度變化→影響指標(biāo)和關(guān)聯(lián)指標(biāo)變化→運營指標(biāo)調(diào)整→運營成本變化”。通過公共汽車線路運營成本和相關(guān)指標(biāo)分析可知：當(dāng)滿意度 7 個指標(biāo)中的候車時間、換乘便捷性、乘車舒適度 3 個指標(biāo)變化時，發(fā)車間隔、車型配置等運營標(biāo)準(zhǔn)隨之調(diào)整，造成成本顯著改變;候車環(huán)境、車內(nèi)環(huán)境、服務(wù)態(tài)度、出行信息服務(wù) 4 個指標(biāo)變化不會造成成本顯著變動。因此，選擇候車時間、換乘便捷性、乘車舒適度等作為滿意度計算指標(biāo)，對廣州市 597 條公共汽車線路運營成本和滿意度指標(biāo)進(jìn)行分析。
結(jié)果顯示，每條線路的平均成本為 30 萬元時滿意度為 83 分，該點作為滿意度和運營成本的拐點;在此之前曲線斜率較大，表明滿意度的提升和成本的投入呈顯著線性增長關(guān)系;在此之后曲線斜率開始降低并最終趨于 0，表明在滿意度達(dá)到一定水平后，投入相同的成本，滿意度的提升率逐漸減小。該措施避免為追求滿意度無限提高運營成本，導(dǎo)致政府補貼過高、財政壓力較大難以為繼，比較適合競爭招標(biāo)運營模式。
4 結(jié)語
公共汽車作為準(zhǔn)公共物品，具有鮮明的公益屬性，是滿足城市居民基本出行的重要保障，與居民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，其運營管理和服務(wù)水平是政府部門和社會公眾關(guān)注的焦點。公共汽車公益性特點要求實施低票價政策，并提供良好的運輸服務(wù)，這就需要財政補貼企業(yè)虧損。在實際運作過程中，需要從政府、企業(yè)、乘客三者平衡角度，系統(tǒng)分析公共汽車運營管理中的票價體系和補貼機制。通過建立科學(xué)合理的票價調(diào)整機制，制定考慮全面、操作性強的票價優(yōu)惠措施，為公共汽車線網(wǎng)優(yōu)化奠定基礎(chǔ);建立松緊適宜的成本約束機制，可以科學(xué)監(jiān)管公共汽車企業(yè)成本的考核范圍、對象、閾值等指標(biāo)，實現(xiàn)運營成本有效控制;通過實施收入分享機制，可以提高企業(yè)積極性，鼓勵擴展經(jīng)營方式、增加企業(yè)收入、減少財政補貼;建立針對多樣化公共汽車線路的精細(xì)化補貼模式，可以實現(xiàn)分線路、分人群對乘客進(jìn)行精準(zhǔn)化補貼，提高財政補貼的管理效率;建立成本約束下的公共汽車滿意度閾值，可以分析當(dāng)滿意度達(dá)到某一閾值時，即使投入較大成本也可能成效甚微，為政府部門投入提供決策參考。公共交通服務(wù)是一項系統(tǒng)工程，只有將其作為城市經(jīng)濟(jì)社會乃至空間發(fā)展的重要組織方式與手段，充分貫穿在規(guī)劃、建設(shè)、管理、運營等過程中，才能真正提升服務(wù)水平。
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作者：蘇躍江 1,2，周蘆蘆 3，胡郁蔥 1，李曉玉 2
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