本文摘要：摘要：票價(jià)體系和財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制是公共汽車運(yùn)營(yíng)管理和財(cái)政優(yōu)先的重要手段。從公共管理視角闡述公共汽車服務(wù)的四大特性，梳理其發(fā)展定位的演變過(guò)程。對(duì)比分析中國(guó)主要城市公共汽車票價(jià)體系、運(yùn)營(yíng)模式、補(bǔ)貼機(jī)制等方面發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)對(duì)策建議。結(jié)果表明：
摘要：票價(jià)體系和財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制是公共汽車運(yùn)營(yíng)管理和財(cái)政優(yōu)先的重要手段。從公共管理視角闡述公共汽車服務(wù)的四大特性，梳理其發(fā)展定位的演變過(guò)程。對(duì)比分析中國(guó)主要城市公共汽車票價(jià)體系、運(yùn)營(yíng)模式、補(bǔ)貼機(jī)制等方面發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)對(duì)策建議。結(jié)果表明：構(gòu)建與乘客出行特征相適應(yīng)的票價(jià)體系、乘客出行費(fèi)用與居民人均可支配收入相匹配的票價(jià)優(yōu)惠模式以及動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，可為公共汽車線網(wǎng)優(yōu)化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ);建立成本約束、綜合考核、經(jīng)營(yíng)分享等機(jī)制以及精細(xì)化補(bǔ)貼模式，有利于促進(jìn)公共汽車企業(yè)降本增效。以廣州市 597 條公共汽車線路為例進(jìn)行分析顯示，當(dāng)乘客滿意度達(dá)到 83 分時(shí)為運(yùn)營(yíng)成本和滿意度的拐點(diǎn)，避免為追求滿意度無(wú)限提高運(yùn)營(yíng)成本導(dǎo)致政府補(bǔ)貼過(guò)高。
關(guān)鍵詞：公共汽車;票價(jià)體系;補(bǔ)貼機(jī)制;運(yùn)營(yíng)模式
0 引言
優(yōu)先發(fā)展公共交通是提高交通資源利用效率、促進(jìn)交通結(jié)構(gòu)優(yōu)化、緩解交通擁堵、交通運(yùn)輸行業(yè)節(jié)能降碳的重要手段，也是改善城市人居環(huán)境、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的必然路徑。公交優(yōu)先涉及財(cái)政、法律、規(guī)劃、建設(shè)、用地、管理等方面優(yōu)先，其中票價(jià)體系和補(bǔ)貼機(jī)制作為公共汽車運(yùn)營(yíng)管理和財(cái)政優(yōu)先的重要手段，成為政府民生工程的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)人民滿意公共交通的重要舉措。2012 年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2012〕64 號(hào))指出：“綜合考慮社會(huì)承受能力、企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本和交通供求狀況，完善價(jià)格形成機(jī)制，根據(jù)服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)輸距離以及各種公共交通換乘方式等因素，建立多層次、差別化的價(jià)格體系，增強(qiáng)公共交通吸引力。合理界定補(bǔ)貼補(bǔ)償范圍，對(duì)實(shí)行低票價(jià)、減免票、承擔(dān)政府指令性任務(wù)等形成的政策性虧損，對(duì)企業(yè)在技術(shù)改造、節(jié)能減排、經(jīng)營(yíng)冷僻線路等方面的投入，地方財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼補(bǔ)償”。
公共汽車行業(yè)的公益性和地方政府將公共汽車票價(jià)列入政府定價(jià)目錄的特殊性，決定了政府制定票價(jià)低于實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本，票價(jià)與運(yùn)營(yíng)成本的差額必然需要給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，才能維持服務(wù)供給的連續(xù)性。各個(gè)城市依據(jù)國(guó)家政策實(shí)施了低票價(jià)和財(cái)政補(bǔ)貼政策，為提供良好的公共汽車服務(wù)和促進(jìn)行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展起到了積極作用。然而，當(dāng)前中國(guó)各城市公共汽車管理普遍存在線路和車輛規(guī)模越來(lái)越大、運(yùn)營(yíng)成本和財(cái)政補(bǔ)貼越來(lái)越高、運(yùn)行時(shí)間可靠性較差、車廂滿載率(特別是平峰時(shí)段)較低以及票價(jià)體系不系統(tǒng)、補(bǔ)貼機(jī)制不完善、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不盡科學(xué)等問(wèn)題。因此，本文從公共汽車服務(wù)特性和發(fā)展定位出發(fā)，厘清運(yùn)營(yíng)管理中票制票價(jià)、票價(jià)優(yōu)惠、制定模式、運(yùn)營(yíng)模式和補(bǔ)貼機(jī)制的內(nèi)涵，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。
1 公共交通服務(wù)特性和發(fā)展定位
1.1 服務(wù)特性
1.1.1 準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，社會(huì)產(chǎn)品可分為公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品三類。公共產(chǎn)品是指一種物品或服務(wù)不會(huì)因?yàn)橐粋�(gè)人的消費(fèi)而影響另一個(gè)人的消費(fèi)，它與私人產(chǎn)品區(qū)別表現(xiàn)為：受益人不具有排他性、效用不可分割、消費(fèi)不具有競(jìng)爭(zhēng)性。公共交通服務(wù)特性隨著被使用而發(fā)生改變，即會(huì)因消費(fèi)人數(shù)的增加而變得擁擠，進(jìn)而降低使用效率。當(dāng)乘客較少時(shí)，增加乘客數(shù)量不會(huì)影響原來(lái)乘客的出行成本，不存在競(jìng)爭(zhēng)性和排他性;當(dāng)乘客數(shù)量達(dá)到最大值時(shí)，新增乘客會(huì)使原有乘客增加負(fù)擔(dān)，且邊際成本遞增、個(gè)人效用降低，出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性和排他性[1–2]。因此，公共交通服務(wù)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性。政府通過(guò)補(bǔ)貼影響公共交通企業(yè)的運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平，其本質(zhì)是通過(guò)線路調(diào)整、運(yùn)營(yíng)調(diào)度優(yōu)化、公交專用車道建設(shè)以及實(shí)施交通需求管理等措施，提高公共交通這一準(zhǔn)公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性或?qū)⒏?jìng)爭(zhēng)性進(jìn)行“后移”。
1.1.2 公益和市場(chǎng)特性公共交通行業(yè)提供的服務(wù)產(chǎn)品具備“公益性”和“市場(chǎng)性”的雙重特點(diǎn)，其社會(huì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益。一方面，由于公共交通采取低票價(jià)政策，政府在行業(yè)管理中必須保障政府、乘客、企業(yè)三方利益相對(duì)平衡，并通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼購(gòu)買公共交通服務(wù)體現(xiàn)公益特性;另一方面，企業(yè)必須根據(jù)自身的資源狀況和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，對(duì)企業(yè)的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃和部署、制定企業(yè)的目標(biāo)和任務(wù)，體現(xiàn)經(jīng)營(yíng)特性[3]。如果一家企業(yè)完全不具有經(jīng)營(yíng)性、沒有盈利，就沒有發(fā)展的動(dòng)力，價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制就會(huì)扭曲，帶來(lái)的后果就是政府財(cái)政補(bǔ)貼不斷增加，最后形成“企業(yè)躺倒在政府的懷里”。因此，公共交通行業(yè)提供的服務(wù)產(chǎn)品具備公益性和市場(chǎng)性雙重特性。
1.1.3 規(guī)模經(jīng)濟(jì)性公共交通本身是一種集約化的運(yùn)輸方式，其運(yùn)輸效率需要一定的乘客出行密度才能滿足要求。當(dāng)乘客數(shù)量較少時(shí)，運(yùn)營(yíng)管理成本較高，導(dǎo)致票價(jià)收入難以支持運(yùn)營(yíng)成本，必須通過(guò)補(bǔ)貼進(jìn)行平衡;隨著乘客數(shù)量的增加使得平均運(yùn)輸成本越來(lái)越小，產(chǎn)生較大的邊際效益，特別是在客流量較大的公共交通走廊，例如客流較為密集的公共汽車線路、BRT 走廊，公共汽車運(yùn)營(yíng)存在明顯的利潤(rùn)空間[4]。因此，公共交通服務(wù)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)性。
1.1.4 正外部性外部性指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體在進(jìn)行自身的內(nèi)部活動(dòng)時(shí)促進(jìn)其他經(jīng)濟(jì)主體利益或成本的增加，一般分為正外部性和負(fù)外部性。公共交通的正外部性是為企業(yè)和乘客之外的第三者(如社會(huì)大眾、房地產(chǎn)行業(yè)等)帶來(lái)的效益，但這種效益無(wú)法在運(yùn)營(yíng)中反映，即公共交通行業(yè)無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)獲得這種效益的補(bǔ)償[5]。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：1)改變交通結(jié)構(gòu)，減少小汽車使用從而緩解交通擁堵，節(jié)省因交通擁堵而產(chǎn)生的時(shí)間成本、交通事故成本、噪聲成本等;2)人均能耗低，減少尾氣排放，降低交通污染成本，改善城市人居生態(tài)環(huán)境;3)吸引人流聚集，促進(jìn)沿線商業(yè)繁榮，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
1.2 發(fā)展定位演變中國(guó)對(duì)公共交通定位的發(fā)展演變主要經(jīng)歷 3 個(gè)階段。
1)第一階段(改革開放前)，公共交通定位為公益性。中國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，即企業(yè)所需要的原料由政府調(diào)配、產(chǎn)品歸政府分配，成立的公共交通企業(yè)收入歸國(guó)家所有，虧損由國(guó)家財(cái)政承擔(dān)。該階段由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，呈現(xiàn)居民出行需求低、供給能力不足、服務(wù)水平不高的情況。
2)第二階段(1985—2004 年)，公共交通定位為市場(chǎng)性。改革開放后，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制逐步由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變�！蛾P(guān)于改革城市公共交通工作報(bào)告的通知》《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》等政策文件明確了公共交通的市場(chǎng)化道路，提出公共交通是服務(wù)性生產(chǎn)部門，要實(shí)行獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，要按價(jià)值規(guī)律辦事，對(duì)不合理的運(yùn)價(jià)要做適當(dāng)調(diào)整。同時(shí)，提出采取公開向社會(huì)招標(biāo)的形式選擇供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等市政公用企業(yè)的經(jīng)營(yíng)單位，由政府授權(quán)特許經(jīng)營(yíng);市政公用企業(yè)應(yīng)通過(guò)合法經(jīng)營(yíng)取得合理的投資回報(bào)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和法律責(zé)任，真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展的市場(chǎng)主體。該階段由于經(jīng)濟(jì)改革，民營(yíng)資本大量進(jìn)入，公共交通運(yùn)輸服務(wù)從準(zhǔn)入管理門檻低、競(jìng)爭(zhēng)激烈、客運(yùn)市場(chǎng)混亂向民營(yíng)資本兼并整合、個(gè)體中巴逐步退出市場(chǎng)、形成多家經(jīng)營(yíng)的混合所有制、規(guī)范客運(yùn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，服務(wù)質(zhì)量也向轉(zhuǎn)好趨勢(shì)發(fā)展。
3)第三階段(2005 年至今)，公共交通定位回歸公益性。國(guó)務(wù)院、交通運(yùn)輸部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門提出了建立規(guī)范的成本費(fèi)用評(píng)價(jià)制度和政策性虧損評(píng)估制度，對(duì)公共交通企業(yè)的成本和費(fèi)用進(jìn)行年度審計(jì)與評(píng)價(jià)，合理界定和計(jì)算政策性虧損并給予適當(dāng)補(bǔ)貼。同時(shí)，在國(guó)家層面首次提出“城市公共交通是公益性事業(yè)”，要求在兼顧城市公共交通企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的同時(shí)，充分考慮企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本和居民承受能力，科學(xué)核定城市公共交通票價(jià);提出完善價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制，建立多層次、差別化的價(jià)格體系。該階段在經(jīng)歷一段時(shí)間的市場(chǎng)整頓和規(guī)范后，基本形成以國(guó)有企業(yè)為主導(dǎo)、民營(yíng)企業(yè)為補(bǔ)充的公共交通服務(wù)主體，加上各地政府對(duì)公共交通實(shí)行低票價(jià)政策和財(cái)政補(bǔ)貼，服務(wù)質(zhì)量逐步向便捷化、多樣化、品質(zhì)化、個(gè)性化的方向發(fā)展。
2 公共汽車票價(jià)體系和補(bǔ)貼機(jī)制
票價(jià)體系和補(bǔ)貼機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅涉及公共汽車線路優(yōu)化和運(yùn)營(yíng)調(diào)度管理，還與票制票價(jià)、票價(jià)優(yōu)惠、制定模式、運(yùn)營(yíng)模式、補(bǔ)貼機(jī)制等密切相關(guān)[6]。
2.1 票制票價(jià)和票價(jià)優(yōu)惠
2.1.1 票制票價(jià)
從計(jì)價(jià)方式來(lái)看，票價(jià)可分為一票制、里程制和區(qū)間制三種模式：1)一票制指不論乘客乘坐距離長(zhǎng)短均采用同一票價(jià)的計(jì)價(jià)方式，優(yōu)點(diǎn)是乘客使用方便、爭(zhēng)議少，缺點(diǎn)是票價(jià)不能體現(xiàn)乘距與運(yùn)營(yíng)成本的關(guān)聯(lián)性、缺乏公平性。2)里程制分為按里程計(jì)價(jià)和按分段計(jì)價(jià)兩種方式，按分段里程計(jì)價(jià)較為常用。該方式優(yōu)點(diǎn)是能夠反映價(jià)值與價(jià)格的關(guān)系，缺點(diǎn)是需要計(jì)算乘客乘距才能計(jì)算票價(jià)。北京、上海、廣州、深圳等城市公共汽車主要采用一票制和里程制兩種模式。
3)區(qū)間制是將公共汽車線路分為若干分區(qū)，同一分區(qū)內(nèi)價(jià)格相同、跨區(qū)票價(jià)增加。該方式優(yōu)點(diǎn)是充分考慮了中心區(qū)公共汽車站間距小、郊區(qū)站間距大的出行規(guī)律，缺點(diǎn)是對(duì)同一區(qū)間內(nèi)實(shí)際乘坐距離較長(zhǎng)或較短的出行者收費(fèi)不合理、不同計(jì)費(fèi)區(qū)邊緣的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較難確定等。從票種類型來(lái)看，可分為普通和特殊人群票、日票月票年票、職工票、團(tuán)體票和個(gè)人票、空調(diào)票、旅游票等。倫敦、巴黎等城市公共交通主要采用區(qū)間制票價(jià)模式。
2.1.2 票價(jià)優(yōu)惠
票價(jià)優(yōu)惠主要包括刷卡優(yōu)惠、換乘優(yōu)惠、福利優(yōu)惠、其他優(yōu)惠四種優(yōu)惠模式。
1)刷卡優(yōu)惠包含累計(jì)金額優(yōu)惠、累計(jì)次數(shù)優(yōu)惠、直接金額和直接折扣優(yōu)惠，北京公共汽車刷卡 5 折，深圳公共汽車刷卡票價(jià) 3 元內(nèi) 8 折、3~6 元 7.5 折、6 元 6.5 折等屬于直接折扣優(yōu)惠。2)換乘優(yōu)惠包含限定金額優(yōu)惠和限定次數(shù)優(yōu)惠，例如上海 120 min 內(nèi) 1 元優(yōu)惠、深圳90 min 內(nèi) 0.4 元優(yōu)惠等屬于限定金額優(yōu)惠;杭州 90 min 內(nèi)優(yōu)惠金額不超過(guò)首次刷卡票價(jià)金額(最高 2 元·次-1)、成都 120 min 內(nèi) 3 次免費(fèi)等屬于限定次數(shù)優(yōu)惠。
3)福利優(yōu)惠主要對(duì)老人、殘疾人、軍人等特殊群體，目前國(guó)家和城市層面的相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，都提出公共交通應(yīng)當(dāng)為老年人、殘疾人、軍人等特殊群體提供票價(jià)優(yōu)惠服務(wù)，保障和改善民生;針對(duì)學(xué)生乘坐公共交通享受優(yōu)惠暫無(wú)明確的規(guī)定，但中國(guó)各大城市均將學(xué)生納入了特殊人群，對(duì)其提供優(yōu)惠服務(wù)。4)其他優(yōu)惠包括季節(jié)性優(yōu)惠和低峰優(yōu)惠。
2.1.3 制定模式票價(jià)體系制定包括政府制定、政府部分授權(quán)企業(yè)制定、企業(yè)自行制定 3 種模式。
1)政府制定模式。政府參照關(guān)系群眾切身利益的公益性服務(wù)價(jià)格實(shí)行政府定價(jià)，并采取聽證會(huì)制度，確定后企業(yè)不得隨意調(diào)整和改變。該模式優(yōu)點(diǎn)是保障票價(jià)政策的科學(xué)性和可行性;缺點(diǎn)是制定流程繁瑣，票價(jià)政策缺乏彈性，既影響企業(yè)運(yùn)營(yíng)的積極性，又造成政府財(cái)政壓力。目前實(shí)施該模式的城市有深圳、上海、青島等。2)政府部分授權(quán)企業(yè)制定模式。政府對(duì)票價(jià)、特殊人群優(yōu)惠進(jìn)行制定，并授權(quán)企業(yè)制定其他優(yōu)惠，保障公共交通的公益性。該模式優(yōu)點(diǎn)是優(yōu)惠政策靈活、發(fā)揮市場(chǎng)能動(dòng)性、促進(jìn)企業(yè)間良性競(jìng)爭(zhēng)，并且政府通過(guò)監(jiān)督可提高優(yōu)惠的科學(xué)性和規(guī)范性;缺點(diǎn)是可能造成企業(yè)權(quán)力濫用，容易形成不良競(jìng)爭(zhēng)。目前實(shí)施該模式的城市有北京、杭州等。3)企業(yè)自行制定模式。以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式獨(dú)立運(yùn)作，無(wú)政府直接補(bǔ)貼，企業(yè)可自行確定票價(jià)報(bào)相關(guān)管理部門審批，同時(shí)政府和企業(yè)也可以分別推出相應(yīng)的優(yōu)惠計(jì)劃。該模式優(yōu)點(diǎn)是財(cái)政壓力小，企業(yè)能動(dòng)性最高，可促進(jìn)企業(yè)之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，乘客可同時(shí)享受政府與企業(yè)的雙重優(yōu)惠;缺點(diǎn)是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開放和把控程度要求較高。目前實(shí)施該模式的城市為香港。
2.2 運(yùn)營(yíng)模式和補(bǔ)貼機(jī)制
2.2.1 運(yùn)營(yíng)模式
運(yùn)營(yíng)模式可分為公共壟斷、放松管制和競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)三類，其中競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)按照票款收入歸屬分為總成本合約和特許經(jīng)營(yíng)兩種模式[8]。
1)公共壟斷模式。指政府進(jìn)行線路設(shè)置、價(jià)格管制、兜底經(jīng)營(yíng)成本等，服務(wù)由政府下屬國(guó)有企業(yè)提供。優(yōu)點(diǎn)是能體現(xiàn)社會(huì)公平性、公益性且有效實(shí)現(xiàn)資源整合;缺點(diǎn)是壟斷企業(yè)效率低、政企不分導(dǎo)致效益差、政府資金壓力大。
2)放松管制模式。指政府解除準(zhǔn)入和價(jià)格管制，呈現(xiàn)自由競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)。優(yōu)點(diǎn)是經(jīng)營(yíng)比較靈活、可提高運(yùn)營(yíng)效率和減少支出;缺點(diǎn)是存在爭(zhēng)搶客源和惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量差，并且票價(jià)變化由企業(yè)制定，公益性難以體現(xiàn)。
3)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)模式。指運(yùn)營(yíng)公司按照政府部門制定的標(biāo)準(zhǔn)，在一定時(shí)期內(nèi)獲得提供公共汽車服務(wù)的權(quán)利�？偝杀竞霞s是指政府通過(guò)招投標(biāo)向運(yùn)營(yíng)企業(yè)購(gòu)買公共汽車線路運(yùn)營(yíng)服務(wù)，并由政府成立管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)線網(wǎng)規(guī)劃、票款清收與結(jié)算、運(yùn)營(yíng)企業(yè)成本核算、運(yùn)營(yíng)服務(wù)監(jiān)管考核、運(yùn)營(yíng)服務(wù)計(jì)劃編制等工作，該模式票款收入歸屬政府，企業(yè)根據(jù)制定的線路服務(wù)要求經(jīng)營(yíng)，已實(shí)施城市(或區(qū)域)有佛山、惠州、廣州增城區(qū)等。優(yōu)點(diǎn)是企業(yè)按照政府制定的線路方案服務(wù)，無(wú)收入風(fēng)險(xiǎn)、專注提升服務(wù)水平，形成良性的服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，服務(wù)水平可以快速提升;缺點(diǎn)是對(duì)規(guī)模較大的城市投入較大且管理難度大。
特許經(jīng)營(yíng)是指特許人授予被特許人按照合同約定在統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體系下從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，該模式票款收入歸屬企業(yè)，分線路或分區(qū)域，按企業(yè)上繳最多或補(bǔ)貼最少競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，服務(wù)考核納入補(bǔ)貼調(diào)整因素，目前實(shí)施該模式的城市為廣州、深圳等。優(yōu)點(diǎn)是企業(yè)對(duì)市場(chǎng)需求變化比較敏感、政府可控制財(cái)政支出規(guī)模;缺點(diǎn)是可能引起企業(yè)爭(zhēng)搶客源的惡性競(jìng)爭(zhēng)。
2.2.2 補(bǔ)貼機(jī)制
補(bǔ)貼機(jī)制可分為按生產(chǎn)者總額補(bǔ)貼、按生產(chǎn)者要素補(bǔ)貼、按消費(fèi)者類型補(bǔ)貼三類(見表4)。其中，按生產(chǎn)者總額補(bǔ)貼分為模擬票價(jià)、統(tǒng)包補(bǔ)貼、包死基數(shù)(定額)、車公里、人公里、按客運(yùn)量、按線路等補(bǔ)貼形式;按生產(chǎn)者要素補(bǔ)貼分為燃油、新能源車、人工成本等補(bǔ)貼形式;按消費(fèi)者類型補(bǔ)貼分為普通人群優(yōu)惠和特殊人群優(yōu)惠補(bǔ)貼形式。按生產(chǎn)者總額補(bǔ)貼機(jī)制與績(jī)效掛鉤，優(yōu)點(diǎn)是可激勵(lì)公共汽車企業(yè)提高運(yùn)營(yíng)水平，達(dá)到企業(yè)管理目標(biāo);缺點(diǎn)是難以建立合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)并結(jié)合企業(yè)提供運(yùn)營(yíng)資料進(jìn)行精細(xì)測(cè)算，存在補(bǔ)貼機(jī)制不完善、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不盡科學(xué)，以及可能出現(xiàn)企業(yè)只追求補(bǔ)貼指標(biāo)、忽略偏遠(yuǎn)地區(qū)服務(wù)等問(wèn)題。
3 對(duì)策建議
3.1 完善票制票價(jià)和票價(jià)優(yōu)惠措施
3.1.1 建立科學(xué)合理的票價(jià)調(diào)整機(jī)制中國(guó)大多數(shù)城市采取的是低票價(jià)政策，考慮公共交通行業(yè)公益性屬性，要想大幅度提高基礎(chǔ)票價(jià)難度較大;可結(jié)合新加坡[9]、中國(guó)香港[10]等城市的經(jīng)驗(yàn)，參考物價(jià)指數(shù)、消費(fèi)價(jià)格指數(shù)、勞動(dòng)生產(chǎn)力等參數(shù)變化，建立科學(xué)合理的票價(jià)調(diào)整機(jī)制，促進(jìn)整體運(yùn)行效率發(fā)揮、服務(wù)水平提升和可持續(xù)發(fā)展。
針對(duì)票價(jià)的分段里程，可結(jié)合乘客的平均乘車距離和互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車的服務(wù)范圍，對(duì)票價(jià)的基礎(chǔ)里程進(jìn)行優(yōu)化，為公共汽車線網(wǎng)優(yōu)化奠定基礎(chǔ)，促進(jìn)政府、企業(yè)、市民的三方共贏局面。目前，廣州市公共汽車票價(jià)執(zhí)行 1996 年發(fā)布的《廣州市常規(guī)公交線路票價(jià)核定辦法》，按照線路長(zhǎng)度確定基礎(chǔ)里程票價(jià)，具體包括：11.33 km 以內(nèi)為 1 元，11.33~22.65 km 為 2元，>22.65~31.71 km 為 3 元，>31.71~40.77 km 為 4 元，>40.77~49.83 km 為 5 元，49.83 km以上的常規(guī)線路和夜班線路單獨(dú)定價(jià)。根據(jù)公共交通 IC 卡數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，廣州市所有公共汽車乘客乘距的平均數(shù)為 5.6 km、中位數(shù)為 4.4 km、眾數(shù)為 1.6 km，廣州市互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車的騎行距離平均數(shù)為 1.3 km、中位數(shù)和眾數(shù)均接近 1.0 km。因此，為便于票價(jià)對(duì)線路優(yōu)化調(diào)整以及公共汽車與互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車融合發(fā)展，建議將票價(jià)基礎(chǔ)里程從 11.33 km 調(diào)整至4.4 km，即 4.4 km 以下票價(jià)為 1 元。
3.1.2 制定考慮全面、操作性強(qiáng)的票價(jià)優(yōu)惠措施
票價(jià)優(yōu)惠政策涉及多方利益主體和利益關(guān)系，關(guān)鍵是要確定合適的優(yōu)惠幅度和優(yōu)惠方式，優(yōu)惠幅度過(guò)低難以使老百姓切實(shí)享受到實(shí)惠，過(guò)高則可能降低企業(yè)的積極性并增加財(cái)政壓力。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，無(wú)論采用何種運(yùn)營(yíng)模式和補(bǔ)貼機(jī)制，各個(gè)城市票價(jià)優(yōu)惠人群越來(lái)越多樣化;乘車碼、銀行卡支付碼、微信和支付寶等新型交通支付方式的出現(xiàn)和不斷普及應(yīng)用，使支付方式也更加多元。因此，建議從制度層面明確票價(jià)優(yōu)惠范圍、優(yōu)化優(yōu)惠方式，提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自主權(quán)，并進(jìn)一步規(guī)范對(duì)公共交通票價(jià)優(yōu)惠的管理，促進(jìn)公共交通可持續(xù)發(fā)展，保障廣大市民特別是重點(diǎn)人群公共交通可負(fù)擔(dān)能力。2021 年 8 月，廣州市交通運(yùn)輸局發(fā)布了《廣州市公共交通票價(jià)優(yōu)惠管理辦法》，提出了票價(jià)優(yōu)惠應(yīng)遵循整體性原則、普遍性原則、可負(fù)擔(dān)性原則、穩(wěn)定性原則。
1)整體性原則明確了公共交通票價(jià)優(yōu)惠范圍，包含廣州市交通運(yùn)輸局統(tǒng)一監(jiān)管的編碼公共汽車線路、廣州市域范圍內(nèi)地鐵線路、有軌電車、自動(dòng)旅客捷運(yùn)系統(tǒng)(Automated People Mover, APM)，線及廣佛線路以及廣州市港務(wù)局統(tǒng)一監(jiān)管的編碼水上巴士線路。
2)普遍性原則明確了乘客可通過(guò)羊城通實(shí)體卡、NFC 虛擬卡、乘車碼等電子支付方式享受票價(jià)優(yōu)惠。3)可負(fù)擔(dān)性原則明確了經(jīng)常性公共交通出行乘客平均支出占城市常住居民人均可支配收入原則上不超過(guò) 4%，確保普通人群可負(fù)擔(dān)日常公共交通支出。4)穩(wěn)定性原則明確了每輪公共交通票價(jià)優(yōu)惠措施實(shí)施時(shí)間不低于 3 年，到期后企業(yè)可綜合票價(jià)、運(yùn)營(yíng)成本及支出水平等情況進(jìn)行評(píng)估是否需要調(diào)整[11]。
3.2 構(gòu)建科學(xué)合理的運(yùn)營(yíng)模式和補(bǔ)貼機(jī)制
3.2.1 建立松緊適宜的成本約束和分享機(jī)制
1)建立成本約束機(jī)制。目前公共交通行業(yè)補(bǔ)貼依靠《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》《廣東省物價(jià)局關(guān)于城市公共汽車客運(yùn)定價(jià)成本監(jiān)審的管理辦法(試行)》等規(guī)定進(jìn)行審計(jì)，缺乏一份能夠指引行業(yè)控制成本的辦法和成本約束指標(biāo);同時(shí)，近年來(lái)公共汽車補(bǔ)貼逐年加大，例如深圳從2013 年 53 億元增至 2019 年 88 億元。因此，建立成本約束機(jī)制，對(duì)運(yùn)營(yíng)成本的考核范圍、對(duì)象、閾值等進(jìn)行約束，厘清企業(yè)政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損的邊界，超過(guò)成本支出約束值的不合理支出，不納入補(bǔ)貼范圍，促進(jìn)企業(yè)增收節(jié)支，提升財(cái)政資金的利用效率。這一措施比較適合競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)運(yùn)營(yíng)模式(含總成本合約模式和特許經(jīng)營(yíng)模式)。
2)完善“駕駛員待遇+綜合考核”約束機(jī)制。一方面，按保障駕駛員待遇考核結(jié)果調(diào)整補(bǔ)貼分配，即按照年度企業(yè)公共汽車駕駛員平均工資與社會(huì)平均工資差額，核減企業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼，核減的金額納入下一要素分配。另一方面，按企業(yè)綜合考評(píng)結(jié)果分配，綜合考評(píng)不達(dá)標(biāo)的企業(yè)不參與分配;綜合考評(píng)達(dá)標(biāo)的企業(yè)，按照各企業(yè)年度考評(píng)得分與行業(yè)平均得分比值，以及企業(yè)公共汽車數(shù)量占行業(yè)公共汽車數(shù)量比例進(jìn)行分配。這一措施比較適合競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)運(yùn)營(yíng)模式。
3)完善“定額動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)+經(jīng)營(yíng)收益分享”機(jī)制。一方面，根據(jù)運(yùn)營(yíng)成本變化和企業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率變化進(jìn)行定額動(dòng)態(tài)調(diào)整;另一方面，通過(guò)分享機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)積極擴(kuò)展經(jīng)營(yíng)方式、增加企業(yè)收入、減少財(cái)政補(bǔ)貼。例如杭州市利用場(chǎng)站租賃、廣告、車輛租賃、票款投資等獲取收益，其凈利潤(rùn) 50%用于抵扣政府購(gòu)買服務(wù)補(bǔ)貼，其余 50%留于企業(yè);佛山市南海區(qū)根據(jù)客流增收計(jì)提獎(jiǎng)勵(lì)企業(yè) 50%留用。這一措施比較適合競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)運(yùn)營(yíng)模式。
3.2.2 建立針對(duì)多樣化網(wǎng)絡(luò)的精細(xì)化補(bǔ)貼模式由于政府和企業(yè)信息不對(duì)稱，成本核算時(shí)存在政策性和經(jīng)營(yíng)性虧損區(qū)分不清，導(dǎo)致財(cái)政補(bǔ)貼沒有發(fā)揮應(yīng)有的效果。因此，建議根據(jù)公共交通服務(wù)特性和發(fā)展定位，結(jié)合公共汽車線路客流和運(yùn)營(yíng)特征對(duì)線路進(jìn)行細(xì)分，可分為基本網(wǎng)絡(luò)、增效網(wǎng)絡(luò)、品質(zhì)網(wǎng)絡(luò)三類，研究建立與公共汽車網(wǎng)絡(luò)相適應(yīng)的補(bǔ)貼模式以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)補(bǔ)貼[12]。從運(yùn)營(yíng)模式和補(bǔ)貼機(jī)制特點(diǎn)來(lái)看，精細(xì)化補(bǔ)貼模式比較適合競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)特許經(jīng)營(yíng)模式。
1)基本網(wǎng)絡(luò)。政府主要保障公共交通行業(yè)的公益屬性，滿足公共汽車基本覆蓋要求及保障冷僻、偏遠(yuǎn)區(qū)域市民基本出行需求;運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)貼上限由交通運(yùn)輸主管部門設(shè)定，以運(yùn)營(yíng)載客里程(車公里)為單位核算補(bǔ)貼，強(qiáng)調(diào)公益性。
2)增效網(wǎng)絡(luò)。政府給予企業(yè)更大的運(yùn)營(yíng)空間，旨在激發(fā)企業(yè)市場(chǎng)活力，促進(jìn)企業(yè)的降本增效提質(zhì)，對(duì)途經(jīng)客流走廊及客流密集區(qū)域的出行需求交由企業(yè)自主運(yùn)營(yíng)。其運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)由企業(yè)在滿足交通運(yùn)輸主管部門基本服務(wù)要求的前提下，根據(jù)實(shí)際客流需求自主確定，以客運(yùn)量(人次)為單位核算補(bǔ)貼。
3.2.3 建立成本約束下的公共汽車滿意度閾值滿意度與運(yùn)營(yíng)成本之間通過(guò)中間變量傳遞實(shí)現(xiàn)，即“滿意度變化→影響指標(biāo)和關(guān)聯(lián)指標(biāo)變化→運(yùn)營(yíng)指標(biāo)調(diào)整→運(yùn)營(yíng)成本變化”。通過(guò)公共汽車線路運(yùn)營(yíng)成本和相關(guān)指標(biāo)分析可知：當(dāng)滿意度 7 個(gè)指標(biāo)中的候車時(shí)間、換乘便捷性、乘車舒適度 3 個(gè)指標(biāo)變化時(shí)，發(fā)車間隔、車型配置等運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)隨之調(diào)整，造成成本顯著改變;候車環(huán)境、車內(nèi)環(huán)境、服務(wù)態(tài)度、出行信息服務(wù) 4 個(gè)指標(biāo)變化不會(huì)造成成本顯著變動(dòng)。因此，選擇候車時(shí)間、換乘便捷性、乘車舒適度等作為滿意度計(jì)算指標(biāo)，對(duì)廣州市 597 條公共汽車線路運(yùn)營(yíng)成本和滿意度指標(biāo)進(jìn)行分析。
結(jié)果顯示，每條線路的平均成本為 30 萬(wàn)元時(shí)滿意度為 83 分，該點(diǎn)作為滿意度和運(yùn)營(yíng)成本的拐點(diǎn);在此之前曲線斜率較大，表明滿意度的提升和成本的投入呈顯著線性增長(zhǎng)關(guān)系;在此之后曲線斜率開始降低并最終趨于 0，表明在滿意度達(dá)到一定水平后，投入相同的成本，滿意度的提升率逐漸減小。該措施避免為追求滿意度無(wú)限提高運(yùn)營(yíng)成本，導(dǎo)致政府補(bǔ)貼過(guò)高、財(cái)政壓力較大難以為繼，比較適合競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)運(yùn)營(yíng)模式。
4 結(jié)語(yǔ)
公共汽車作為準(zhǔn)公共物品，具有鮮明的公益屬性，是滿足城市居民基本出行的重要保障，與居民的生產(chǎn)生活息息相關(guān)，其運(yùn)營(yíng)管理和服務(wù)水平是政府部門和社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。公共汽車公益性特點(diǎn)要求實(shí)施低票價(jià)政策，并提供良好的運(yùn)輸服務(wù)，這就需要財(cái)政補(bǔ)貼企業(yè)虧損。在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，需要從政府、企業(yè)、乘客三者平衡角度，系統(tǒng)分析公共汽車運(yùn)營(yíng)管理中的票價(jià)體系和補(bǔ)貼機(jī)制。通過(guò)建立科學(xué)合理的票價(jià)調(diào)整機(jī)制，制定考慮全面、操作性強(qiáng)的票價(jià)優(yōu)惠措施，為公共汽車線網(wǎng)優(yōu)化奠定基礎(chǔ);建立松緊適宜的成本約束機(jī)制，可以科學(xué)監(jiān)管公共汽車企業(yè)成本的考核范圍、對(duì)象、閾值等指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)成本有效控制;通過(guò)實(shí)施收入分享機(jī)制，可以提高企業(yè)積極性，鼓勵(lì)擴(kuò)展經(jīng)營(yíng)方式、增加企業(yè)收入、減少財(cái)政補(bǔ)貼;建立針對(duì)多樣化公共汽車線路的精細(xì)化補(bǔ)貼模式，可以實(shí)現(xiàn)分線路、分人群對(duì)乘客進(jìn)行精準(zhǔn)化補(bǔ)貼，提高財(cái)政補(bǔ)貼的管理效率;建立成本約束下的公共汽車滿意度閾值，可以分析當(dāng)滿意度達(dá)到某一閾值時(shí)，即使投入較大成本也可能成效甚微，為政府部門投入提供決策參考。公共交通服務(wù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只有將其作為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)乃至空間發(fā)展的重要組織方式與手段，充分貫穿在規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)等過(guò)程中，才能真正提升服務(wù)水平。
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作者：蘇躍江 1,2，周蘆蘆 3，胡郁蔥 1，李曉玉 2
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