經(jīng)濟(jì)評論不公平稅收競爭

　　本篇文章是由《經(jīng)濟(jì)評論》發(fā)表的經(jīng)濟(jì)論文，1980年創(chuàng)刊，是由武漢大學(xué)主辦的專業(yè)性學(xué)術(shù)經(jīng)濟(jì)理論刊物。主要刊登經(jīng)濟(jì)理論和現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)問題方面的科研論文、評論、調(diào)研報(bào)告等。既重視理論經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究，也重視應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、新興經(jīng)濟(jì)學(xué)和現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)問題的研究。經(jīng)濟(jì)理論刊物。讀者對象為國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)理論研究有員、經(jīng)濟(jì)部門管理人員和經(jīng)濟(jì)院校師生。

　　論文摘要：稅收競爭是政府作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有力工具之一。然而過度的稅收競爭不僅不會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，更會(huì)帶來國家稅收的大面積流失。不公平稅收競爭是過度的稅收競爭造成的負(fù)面效果，國際社會(huì)已對此有了廣泛的關(guān)注。文章在闡述不公平稅收競爭的種種表現(xiàn)形式的基礎(chǔ)上，分析了造成不公平稅收競爭的形成原因，并進(jìn)一步提出相應(yīng)的管理對策，以便防止稅收流失。強(qiáng)化稅收管理。

　　論文關(guān)鍵詞：稅收競爭　不公平稅收競爭　圍欄效應(yīng)　稅收管理

　　稅收競爭是近年來才出現(xiàn)的一個(gè)詞匯，是指不同的政府主體通過競相降低有效稅率或?qū)嵤┒愂諆?yōu)惠政策，以吸引經(jīng)濟(jì)資源的一種競爭策略。稅收競爭按其地域可分為國際稅收競爭和國內(nèi)稅收競爭;按其產(chǎn)生的效果分為正當(dāng)競爭(又稱為有序競爭、無害競爭)和不正當(dāng)競爭(又稱為無序競爭、有害競爭)。人們一說到稅收競爭，更多地考慮到國際間的稅收競爭。其實(shí)在現(xiàn)行財(cái)政體制下，我國內(nèi)部的稅收競爭更應(yīng)引起我們的重視。

　　雖然黨中央和國務(wù)院三令五申，稅權(quán)統(tǒng)一集中在中央，各地和各級政府都無權(quán)擅自出臺(tái)稅收優(yōu)惠政策。然而.分稅制的實(shí)施，各級政府分別承擔(dān)了改革開放、穩(wěn)定發(fā)展的重大任務(wù)。為招商引資、財(cái)政增收、增加就業(yè)、促進(jìn)發(fā)展，各地各級政府競相使用稅收優(yōu)惠政策.使得國內(nèi)稅收競爭日趨無序化、惡性化。另外由于自然人個(gè)體在不公平稅收競爭中鉆政策的空子，出現(xiàn)了不屬于國家政策范圍內(nèi)的大量稅收流失，導(dǎo)致負(fù)面效應(yīng)的產(chǎn)生，阻礙了經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行。

　　一、不公平稅收競爭的特征及表現(xiàn)

　　據(jù)1998年0E(公布的《有害稅收競爭：一個(gè)正在出現(xiàn)的全球性問題》(簡稱OECD報(bào)告)中指出，不公平稅收競爭的四大特征：

　　一是無稅或?qū)嶋H稅率很低。即政府提供免稅或僅有名義稅率而實(shí)際稅率卻很低二是制度的圍欄效應(yīng)。即優(yōu)惠稅制限定在特定的范圍之內(nèi)..依范圍的不同可將其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)予以部分或全部隔離三是缺乏透明度。立法和行政規(guī)定缺乏透明度，不但有助于投資者避稅，更助長非法活動(dòng)的猖獗，例如逃稅、洗錢等四是缺乏有效的信息交換使得法人和自然人得以逃避稅務(wù)機(jī)關(guān)的稽查。不公平稅收競爭在稅收征管活動(dòng)中的表現(xiàn)形式則更多：

　　l.突破現(xiàn)行稅法規(guī)定，各種任意減免的承諾在一些地方暗地里執(zhí)行出現(xiàn)了所謂的稅收流失。稅收流失是指在一定的稅收制度奈件下國家對所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所產(chǎn)生的收入應(yīng)征收而未征收到的稅款。稅收流失主要包括納稅人偷稅、騙稅、抗稅、欠稅、避稅和漏稅等造成的稅收流失。特別是納稅人違背稅收立法本意，利用征稅方信息不靈。通過資金轉(zhuǎn)移、費(fèi)用轉(zhuǎn)移、成本轉(zhuǎn)移、利潤轉(zhuǎn)移等手段躲避納稅義務(wù)，以達(dá)到少納稅和不納稅的目的。

　　2.變相“先征后返”，對企業(yè)已經(jīng)繳納的稅款以財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼的名義返還給企業(yè)。

　　3.允許一些企業(yè)打上高新技術(shù)企業(yè)、新辦第三產(chǎn)業(yè)企業(yè)、校辦企業(yè)、福利企業(yè)等招牌，從而享受國家規(guī)定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。

　　4.地方保護(hù)主義嚴(yán)重，對內(nèi)嚴(yán)守稅源，行政干預(yù)生產(chǎn)要素的流動(dòng)，特別是不讓外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場，以免出現(xiàn)稅負(fù)內(nèi)溢。處于競爭中的地方政府就像是一個(gè)企業(yè)，其官員就像企業(yè)經(jīng)理人謀求市場份額和利潤一樣謀求自己轄區(qū)的可控制資源和相對競爭能力。

　　二、不公平稅收競爭的形成原因

　　l稅收法律體系不健全、不規(guī)范。稅收法律體系不健全、不規(guī)范，稅收執(zhí)法力度不夠是不公平稅收競爭的政策原因。1994年稅制改革后，我國的稅收制度進(jìn)一步改進(jìn)，但是現(xiàn)實(shí)生活中，我國稅收法律體系的建設(shè)仍不夠完善，存在許多不足與缺陷。主要表現(xiàn)在：一是法律體系內(nèi)部存在重大缺陷現(xiàn)行稅法形式體系不完善，沒有一部稅收基本法，也沒有相配套的稅務(wù)違章處罰法、稅務(wù)行政訴訟法等：二是現(xiàn)行稅法立法檔次太低，許多稅種都是依據(jù)國務(wù)院頒布的暫行條例開征，稅收立法呈現(xiàn)立法行政化趨勢，稅法的權(quán)威性和透明度不夠三是現(xiàn)行稅法存在不合理之處，操作性較差。如增值稅的視同銷售的規(guī)定、關(guān)聯(lián)企業(yè)轉(zhuǎn)移定價(jià)的規(guī)定等在實(shí)際的稅收征管中操作難度都相當(dāng)大;內(nèi)外資企業(yè)所得稅存在較大稅收優(yōu)惠差異;個(gè)人所得稅稅率檔次劃分不合理等等。同時(shí)。稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法獨(dú)立性較差。《征管法》雖然有稅收保全和強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定，但由于需要工商、銀行等相關(guān)部門的配合和支持，這些規(guī)定往往得不到落實(shí)。導(dǎo)致稅收資本流向的扭曲，稅收流失嚴(yán)重，形成不公平稅收競爭。

　　2.公民納稅意識(shí)淡薄。我國經(jīng)濟(jì)目前正處在轉(zhuǎn)軌時(shí)期，舊的以道德為核心的社會(huì)約束機(jī)制逐漸淡化，而新的以法制為核心的公民意識(shí)約束機(jī)制尚沒有建立起來，在這個(gè)過程中就出現(xiàn)了一個(gè)所謂的意識(shí)約束真空，：由于自我約束意識(shí)的缺乏，在稅收制度不健全的情況下，各利益主體在追逐利益最大化的過程中極易偏離正確的方向，這是不公平稅收競爭產(chǎn)生的源泉。同時(shí)，在一些落后地區(qū)，人們對納稅義務(wù)表現(xiàn)出一種無意識(shí)的淡漠，在發(fā)生應(yīng)稅行為或取得應(yīng)稅收入時(shí)，一般很少意識(shí)到要申報(bào)納稅。

　　3.稅收征管水平低下。我國現(xiàn)行的稅收征管模式是l997年開始實(shí)行的，以申報(bào)納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收、重點(diǎn)稽查的征管模式。該模式在運(yùn)行中忽視了稅收管理的重要性，稅收管理執(zhí)法規(guī)范不統(tǒng)一，使征收與稽查之間的管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)了空擋，稅收政策沒有充分發(fā)揮其作用，征、管、查脫節(jié)的矛盾日益突出，形成了“重征收輕管理、重稽查輕管理”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。這一現(xiàn)狀致使監(jiān)管機(jī)構(gòu)對稅源監(jiān)管的能力下降，監(jiān)督機(jī)制弱化，人為因素形成的“避稅港”造成了稅收流失和腐敗的滋生。稅收管理手段落后也是導(dǎo)致我國稅收管理質(zhì)量較低的因素之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)2002年底全國稅務(wù)登記戶數(shù)國稅為12ll萬戶，地稅1500萬戶，而工商營業(yè)執(zhí)照登記戶數(shù)是3500多萬戶，扣除兩者登記范圍和管理的差異后，仍有相當(dāng)一部分納稅人游離于稅務(wù)管理之外，未被納入監(jiān)控范圍

　　同時(shí)，計(jì)算機(jī)依托功能沒有有效發(fā)揮。全國稅務(wù)系統(tǒng)雖然配備了20多萬臺(tái)計(jì)算機(jī)，但地區(qū)之間分配不平衡，且網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的完善程度受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制約而參差不齊。大多數(shù)地區(qū)的稅收管理工作僅限于以電腦代替手工勞動(dòng)，還沒有實(shí)現(xiàn)與銀行、工商行政管理部門、海關(guān)、企業(yè)等的聯(lián)網(wǎng)。計(jì)算機(jī)信息共享、管理監(jiān)控、決策分析的功能沒有完全發(fā)揮出來，加之稅務(wù)人員素質(zhì)不高，又大大降低了計(jì)算機(jī)的使用效率。

　　4.稅務(wù)人員素質(zhì)偏低，行政監(jiān)督機(jī)制不完善。提高稅務(wù)人員的綜合素質(zhì)是稅務(wù)機(jī)關(guān)隊(duì)伍建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)蓉。部分稅務(wù)人員素質(zhì)低下。執(zhí)法方式簡單粗暴，存在著“官本位”意識(shí)，將納稅人看做是管理對象，而不看成是自己的服務(wù)對象，惡化了征納關(guān)系。少數(shù)稅務(wù)人員政治素質(zhì)低，以權(quán)謀私，收“關(guān)系稅”、“人情稅”，使國家稅收流入私囊有些稅務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)差，影響了稅收管理的效率和質(zhì)量。有的稅務(wù)人員法制觀念淡薄，隨意性大，造成近年來稅務(wù)行政復(fù)議案件的增多：有的稅務(wù)人員知法犯法，與不法分子勾結(jié)合謀逃稅，造成極壞的社會(huì)影響.

　　三、不公平稅收競爭產(chǎn)生的后果

　　1.稅基侵蝕。稅基侵蝕是衡量理論稅基與實(shí)際稅基偏差程度的指標(biāo)，這一指標(biāo)既體現(xiàn)稅制本身的質(zhì)量，也反映政府管理稅收的能力，不公平稅收競爭產(chǎn)生的直接后果之一就是稅基的侵蝕。從企業(yè)所得稅來看，盡管名義稅率是33%，但由于稅基的侵蝕，實(shí)際稅負(fù)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于名義稅率。2002年全部國有及規(guī)模以上非國有工業(yè)企業(yè)的利潤總額為578448億元，實(shí)際上繳企業(yè)所得稅為52155億元，粗略估算實(shí)際稅負(fù)僅為9.02%這說明了我國現(xiàn)行稅削的侵蝕程度是較高的，滿足不了公共產(chǎn)品與服務(wù)的需要。

　　2.導(dǎo)致稅負(fù)扭曲。降低流動(dòng)性強(qiáng)的資本的稅負(fù)，而提高勞動(dòng)力、消費(fèi)品的稅負(fù)，從而造成稅負(fù)的扭曲和稅制的不公平，甚至給勞動(dòng)力供給帶來負(fù)面影響.

　　3.扭曲資本流向由于不公平稅收競爭，阻礙了資源在各地的合理流動(dòng)稅收競爭的存在，使得經(jīng)濟(jì)資源的配置或多或少受到稅負(fù)因素的影響，資本和要素的流動(dòng)可能會(huì)因稅負(fù)的引導(dǎo)發(fā)生扭曲，這就使市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用受到干擾同時(shí)，由于富人比窮人更具有遷移傾向，且稅負(fù)對于富人的壓力遠(yuǎn)大于窮人，因此稅收競爭會(huì)導(dǎo)致富人遷往低稅負(fù)區(qū)域，促進(jìn)遷入地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而遷出地的經(jīng)濟(jì)務(wù)件就會(huì)下降。

　　4.增加征稅成本。為避免稅收競爭引起的稅基被侵蝕和不公平，為保證合理課征，有必要建立相關(guān)的信息網(wǎng)絡(luò)，這會(huì)造成稅制的復(fù)雜化，導(dǎo)致征稅成本增大。

　　四、規(guī)范不公平稅收競爭的對策建議

　　1.健全稅收法律體系，完善現(xiàn)有的財(cái)稅體制按照稅收在國家宏觀調(diào)控體系中的職能作用及發(fā)展趨勢。充分借鑒發(fā)達(dá)國家稅收法律建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，確定稅收法律建設(shè)在整個(gè)法律體系建設(shè)中的具體目標(biāo)，加快我國稅收立法進(jìn)程。按照權(quán)利與義務(wù)對等、責(zé)任與權(quán)利相制衡的原則制定好《稅收基本法》以及相關(guān)法律，建立比較科學(xué)、完備的稅收法律體系結(jié)合我國國情，合理界定中央和地方的事權(quán)和支出范圍根據(jù)政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，以及劃分收入的原則，建立合理規(guī)范的政府間收入分配制度首先，要合理劃分稅權(quán)，根據(jù)事責(zé)、事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)相對應(yīng)的原則，對中央和全國性地方稅的立法權(quán)應(yīng)集中在中央.同時(shí)也要適當(dāng)放權(quán)，讓地方政府在所在轄區(qū)內(nèi)結(jié)合自己的實(shí)際擁有一定的稅權(quán)其次，給予地方政府適當(dāng)?shù)陌l(fā)債權(quán)舉借地方公債已成為當(dāng)今世界各國地方政府廣泛采用的一種籌資手段、在我國，盡管目前不允許地方政府發(fā)行債券，但各地通過負(fù)債融資來加速發(fā)展本地基礎(chǔ)設(shè)施、城市建設(shè)的現(xiàn)象已不鮮見，如上海市的“市政建設(shè)債券”，廈門市的“高集海峽大橋債券”地方政府通過發(fā)行公債來籌資，有助于減少通過不公平稅收競爭采爭取財(cái)源的行為再次，建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、逐步加大轉(zhuǎn)移支付力度，使轉(zhuǎn)移支付機(jī)制不僅在均衡地區(qū)差距方面發(fā)揮功能，而且使其成為中央對地方調(diào)控的有效手段，在一定程度上解決財(cái)政體制導(dǎo)致地方政府的收支缺口。

　　2堅(jiān)持依法治稅，嚴(yán)格行政處罰依法治稅是稅務(wù)機(jī)關(guān)最基本的職能《稅收征收管理法》賦予了稅務(wù)機(jī)關(guān)搜查、扣押、沒收、查封、拍賣、凍結(jié)賬戶等一系列權(quán)力，依法及時(shí)、有效、準(zhǔn)確地打擊偷漏稅犯罪是稅務(wù)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持依法行政，依率計(jì)征.應(yīng)征盡征。堅(jiān)持稅法面前人人平等，杜絕以言代法，以補(bǔ)代罰，以罰代刑，杜絕“人情稅”、“關(guān)系稅”、協(xié)商辦稅和各種形式的包稅.杜絕以緩代欠、以欠代免的不正�，F(xiàn)象同時(shí).應(yīng)制定嚴(yán)格的處罰制度，嚴(yán)厲打擊各種違背稅法的行為.凈化稅收征管環(huán)境。

　　3.強(qiáng)化稅源監(jiān)管.提高征管能力稅源監(jiān)管是稅務(wù)機(jī)關(guān)的重要職責(zé)加強(qiáng)稅源監(jiān)管，要嚴(yán)格執(zhí)行稅務(wù)登記制度.使納稅人所登記的信息詳實(shí)準(zhǔn)確，為稅收征管提供基礎(chǔ)資料要健全稅收管理員制度，為稅收管理員制定科學(xué)、合理、操作性強(qiáng)的工作規(guī)范，加強(qiáng)對其考核和監(jiān)督，并進(jìn)行針對性培訓(xùn)，以提高其征管能力、加強(qiáng)稅源統(tǒng)計(jì)分析、稅源動(dòng)態(tài)監(jiān)控，將稅源在一定時(shí)期內(nèi)的變化記錄在案，通過分析掌握稅源的真實(shí)狀況，以利于征收管理全面開展納稅評估，通過對稅源的全面了解，建立系統(tǒng)的評估制度體系，建立納稅信用等級制度，改善征管環(huán)境

　　4.加大稅務(wù)稽查力度，打擊逃稅行為稅務(wù)稽查的首要職責(zé)是查處各種偷漏稅行為，堵塞稅收漏洞，減少稅收流失稅務(wù)稽查既能促進(jìn)稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部管理水平的提高，又能促進(jìn)稅收征管水平的提高應(yīng)加大對重點(diǎn)稅源的稽查力度，同時(shí)對一般納稅企業(yè)根據(jù)管理和征管環(huán)節(jié)有關(guān)信息資料進(jìn)行選案稽查掌握足夠、準(zhǔn)確、及時(shí)的信息.使稅務(wù)稽查有的放矢，避免稽查的盲目性

　　5.加大稅法宣傳力度，增強(qiáng)全民的納稅意識(shí)和稅收工作人員自身素質(zhì)，提高稅收管理質(zhì)量一個(gè)良好的納稅人服務(wù)體系和精心策劃而有目標(biāo)的稅法宣傳活動(dòng)，對促進(jìn)納稅人守法至關(guān)重要.為了促進(jìn)自覺守法，稅務(wù)機(jī)關(guān)-須向納稅人提供持之以恒、公正、禮貌和快捷的服務(wù)，增強(qiáng)納稅人的社會(huì)責(zé)任感和自豪感，使納稅人明白在為國做貢獻(xiàn)的同時(shí)，自己也是稅收的受益者。對不公平稅收競爭導(dǎo)致的稅收流失，要依法嚴(yán)厲處罰，形成強(qiáng)大的震懾作用樹立“依法納稅光榮”的思想，對那些違反稅法的企業(yè)和個(gè)人給予揭露和曝光，同時(shí)對那些貪污腐敗的稅務(wù)官員進(jìn)行懲處同時(shí)應(yīng)把綜合素質(zhì)高、業(yè)務(wù)技能好、工作責(zé)任心強(qiáng)的同志充實(shí)到稅務(wù)管理第一線，更好地發(fā)揮其作用，強(qiáng)化稅收管理。

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