北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策演變及趨勢

　　摘要：山區(qū)是北京生態(tài)保護(hù)屏障和水源涵養(yǎng)地，是北京建設(shè)宜居之都的重要屏障，北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策是保護(hù)北京山區(qū)的一個(gè)重要手段。在梳理北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策演變的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)其存在公眾參與意識淡薄、政策體系不夠細(xì)化、資金投入力度不足等問題。最后，提出了北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策未來發(fā)展趨勢。

　　關(guān)鍵詞：山區(qū);生態(tài)環(huán)境;保護(hù)政策;北京；環(huán)境保護(hù)論文

　　近年來，北京山區(qū)經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，但是環(huán)境問題仍然是影響山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要方面。黨中央提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略決策，指明要努力實(shí)現(xiàn)將生態(tài)資源轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)資源，新理念給北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來了新機(jī)遇。本研究分析北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的演變歷程，找出了政策發(fā)展中存在的問題，預(yù)判環(huán)境保護(hù)政策未來趨勢，探尋山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的不斷完善之路。

　　1北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及存在的問題

　　1.1北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

　　1.1.1大氣環(huán)境

　　根據(jù)北京市環(huán)境保護(hù)局統(tǒng)計(jì)，2013—2016年北京山區(qū)空氣質(zhì)量優(yōu)良的天數(shù)呈現(xiàn)不斷增多的趨勢，治霾效果突出。2016年北京山區(qū)空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)(即主要污染物日平均濃度達(dá)到二級及以上標(biāo)準(zhǔn)的天數(shù))為219d，優(yōu)良率達(dá)到60.0%，分別比2015年提高6.31%和3.7個(gè)百分點(diǎn)(表1)。其中，2016年北京山區(qū)空氣質(zhì)量重污染和嚴(yán)重污染的天數(shù)已不足30d(圖1)。

　　

　　

　　北京山區(qū)對2016年北京全年P(guān)M2.5平均濃度下降的貢獻(xiàn)超過三成。2016年北京山區(qū)PM2.5年均濃度為66.29μg/m3，較2015年下降11.02%，為近3年來最大降幅(表2)。但是仍高于60μg/m3的國家二級標(biāo)準(zhǔn)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)環(huán)保工作，努力降低PM2.5濃度。

　　

　　1.1.2聲環(huán)境2016年北京山區(qū)環(huán)境噪聲平均值為53.7分貝，比2015年降低了0.94%;2016年道路交通干線噪聲平均值為67.4分貝，比上年增加了0.54%(表3)。

　　

　　1.1.3森林資源2013—2015年，北京山區(qū)森林資源的利用情況呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(圖2)。其中，林木綠化率由57.4%增至59%，提高了1.6個(gè)百分點(diǎn);森林覆蓋率由40.1%提高到41.6%，提高了1.5個(gè)百分點(diǎn)。

　　

　　1.2北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境存在的問題

　　雖說近年來，北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得較大進(jìn)步，但是仍存在諸多問題，具體如下：

　　第一，水土流失嚴(yán)重。水土流失作為山區(qū)生態(tài)環(huán)境的一項(xiàng)重要指標(biāo)，對北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)具有重要意義。其表現(xiàn)形式有重力侵蝕、水力侵蝕和風(fēng)蝕。北京市第1次水務(wù)普查結(jié)果顯示，北京山區(qū)水土流失亟待修復(fù)的面積仍占水土流失總面積的1/2以上。泥石流、暴雨等嚴(yán)重自然災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)占山區(qū)面積的40%，導(dǎo)致北京山區(qū)地形地貌遭到破壞、土壤肥力下降、河道堵塞，對其生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了嚴(yán)重阻礙。雖然，近年來市水務(wù)局不斷加強(qiáng)生態(tài)清潔小流域建設(shè)防治水土流失，并取得了一定的效果，但水土流失與自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)仍大量存在[1]。

　　第二，地表植被遭到破壞，過去在北京山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，人們不斷加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如修建道路、旅游開發(fā)、礦山開采、亂砍亂伐等，對山區(qū)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞，地表植被稀疏，使得森林向灌木叢或草地退化。

　　第三，水資源短缺。北京山區(qū)全年降水分布不均，春季和冬季常有旱災(zāi)發(fā)生。

　　第四，區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能脆弱。近年來隨著自然災(zāi)害的頻繁，森林等生態(tài)系統(tǒng)遭到了嚴(yán)重的破壞，生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)紊亂，功能脆弱。森林作為北京山區(qū)重要的生態(tài)資源，具有涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候的作用，保護(hù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)也是一項(xiàng)重要的任務(wù)。

　　第五，生物多樣性遞減。北京山區(qū)生物種類眾多，擁有寶貴的種質(zhì)資源。但近年來由于人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁，造成了物種滅亡、生物多樣性銳減、遺傳基因變少等問題[2]。

　　2北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策演變歷程

　　2.1發(fā)展期(1985—2000年)

　　2.1.1基本情況

　　20世紀(jì)中后期，北京開始注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

　　2.1.2主要特點(diǎn)

　　這一時(shí)期的政策僅對環(huán)境的保護(hù)提出了一個(gè)大體的治理方向，沒有劃分區(qū)域重點(diǎn)保護(hù)，缺乏針對性。

　　2.2加速發(fā)展期(2001—2005年)

　　2.2.1基本情況

　　21世紀(jì)后，為了遏制生態(tài)環(huán)境的破壞，北京市政府出臺了《關(guān)于貫徹落實(shí)全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要的意見》(京政發(fā)[2001]33號)。

　　2.2.2主要特點(diǎn)

　　這一時(shí)期的政策在防治和修復(fù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，規(guī)定應(yīng)改用清潔能源，并對北京空氣主要污染物進(jìn)行了限制，且進(jìn)一步提出了通過環(huán)保產(chǎn)業(yè)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)手段來促進(jìn)對北京生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

　　2.3快速發(fā)展期(2006—2011年)

　　2.3.1基本情況

　　2006年北京市政府出臺了《貫徹國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)決定的意見》(京政發(fā)[2006]45號)。

　　2.3.2主要特點(diǎn)

　　這一時(shí)期的政策在繼續(xù)完善防治和修復(fù)政策的基礎(chǔ)上，針對北京生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)提出了保護(hù)政策，同時(shí)對山區(qū)生態(tài)林的保護(hù)出臺了具體的政策。

　　2.4深化發(fā)展期(2012年至今)

　　2.4.1基本情況

　　為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步加強(qiáng)北京市環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作，北京市政府出臺了《關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作文件的意見》(京政發(fā)[2012]2號)。

　　2.4.2主要特點(diǎn)

　　這一時(shí)期的政策以治理、修復(fù)以及經(jīng)濟(jì)等手段為主要方式，但仍然沒有根據(jù)山區(qū)的環(huán)境保護(hù)出臺針對性強(qiáng)的政策。該時(shí)期在充分發(fā)揮山區(qū)優(yōu)勢的前提下，發(fā)展有利于環(huán)境保護(hù)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，從而帶動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大力發(fā)展新興綜合性生態(tài)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展生態(tài)旅游和休閑康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色林果生產(chǎn)、加工及營銷等，實(shí)現(xiàn)將生態(tài)資源轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)資源，在保護(hù)北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)促進(jìn)了山區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　2.5各發(fā)展階段對比分析

　　在政策發(fā)展期，北京市政府出臺了一系列政策來保護(hù)生態(tài)環(huán)境，取得了一定的成績，但僅對環(huán)境的保護(hù)提出了一個(gè)大體的治理方向，沒有劃分區(qū)域重點(diǎn)保護(hù)，缺乏針對性。

　　在政策加速發(fā)展期，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整和推動(dòng)改革開放，減輕環(huán)境污染、遏制生態(tài)惡化的趨勢，政策以“可持續(xù)發(fā)展理論”“生態(tài)補(bǔ)償理論”為依據(jù)，注重協(xié)調(diào)好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，取得了一定的成績。但這一時(shí)期的政策大多是針對整個(gè)北京市提出的，僅對農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境保護(hù)提出一些相應(yīng)的政策，并沒有針對山區(qū)提出具體的保護(hù)政策。

　　在政策快速發(fā)展期，北京市政府下大力氣解決危害人民群眾健康和影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的突出環(huán)境問題，加大運(yùn)用補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)手段協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)間的關(guān)系，尋求兩者之間的契合點(diǎn)，但補(bǔ)償?shù)姆秶鷥H停留在環(huán)境資源的各個(gè)要素上，并沒有實(shí)現(xiàn)將生態(tài)資源轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)資源。

　　在政策深化發(fā)展期，為實(shí)現(xiàn)北京山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平衡、協(xié)調(diào)和可持續(xù)，政策手段圍繞著治理、修復(fù)、經(jīng)濟(jì)等方面，以生態(tài)文明的核心內(nèi)涵為指導(dǎo)，努力實(shí)現(xiàn)資源的協(xié)調(diào)發(fā)展，將生態(tài)資源轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)資源，取得了一定的成績�？傮w來說，北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策在不斷向前發(fā)展，為山區(qū)建設(shè)與發(fā)展保駕護(hù)航。

　　3北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策存在的問題

　　3.1公眾環(huán)保意識淡薄

　　北京山區(qū)在發(fā)展初期，忽視了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，一味追求經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，忽略了生態(tài)環(huán)境的承載力，沒有從長遠(yuǎn)的角度考慮山區(qū)的發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，人們保護(hù)環(huán)境的意識沒有與之同步增長，沒有建立良好的生態(tài)意識，大多數(shù)農(nóng)民生態(tài)保護(hù)意識淡薄。農(nóng)民的文化水平有限，環(huán)保政策主要是依靠政府，通過對環(huán)保政策的執(zhí)行來保護(hù)生態(tài)環(huán)境，忽略了監(jiān)督的重要性。造成人們對政策的制定和實(shí)施過程不了解、對政策的參與度不高等問題。

　　3.2政策體系不夠細(xì)化

　　目前，北京已經(jīng)初步建立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策體系，具體有環(huán)境保護(hù)防治政策、環(huán)境保護(hù)稅收政策、環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼政策以及環(huán)境保護(hù)金融政策。但這些政策內(nèi)容，大部分是將北京作為一個(gè)整體來探討生態(tài)環(huán)境的保護(hù)問題，并沒有針對山區(qū)提出具體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策。北京山區(qū)作為北京發(fā)展的基礎(chǔ)，是北京的生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，需要出臺專門的政策來保護(hù)山區(qū)的生態(tài)資源。山區(qū)地方政策應(yīng)當(dāng)因地制宜，在嚴(yán)格遵守北京市環(huán)境政策的前提下制定具有當(dāng)?shù)靥厣�的環(huán)境政策，對北京山區(qū)的各個(gè)要素進(jìn)行系統(tǒng)保護(hù)。

　　3.3缺乏足夠的資金支持

　　北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策缺乏足夠的資金支持，資金投入遠(yuǎn)不能滿足山區(qū)生態(tài)環(huán)境保的需要。山區(qū)作為北京經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的地區(qū)，其基礎(chǔ)設(shè)施相對缺乏，環(huán)境污染治理的先進(jìn)技術(shù)相對缺乏，很難擁有和北京城區(qū)相當(dāng)?shù)沫h(huán)保條件。

　　3.4經(jīng)濟(jì)政策不夠成熟

　　在北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策中，管制手段是使用時(shí)間最長的政策手段之一。隨著山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的不斷發(fā)展和完善，經(jīng)濟(jì)政策逐步成為了重要的保護(hù)手段之一，具體包括排污交易政策、稅收政策、補(bǔ)貼政策、金融政策等。其中，稅收政策是實(shí)施較早且較為完善的一個(gè)經(jīng)濟(jì)手段，但其主要目的是提高環(huán)境稅收，并不是為了山區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，因此其制定的角度并不能有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，執(zhí)行效果也相對較差[6-7]。同時(shí)經(jīng)濟(jì)手段還不夠充分，經(jīng)驗(yàn)還不夠豐富，政策的制定和執(zhí)行還不夠成熟。

　　4北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策發(fā)展趨勢

　　新時(shí)期應(yīng)當(dāng)抓住機(jī)會(huì)，以“綠水青山就是金山銀山”為基礎(chǔ)，以“公正、高效、和諧、公眾參與和人文發(fā)展”為指導(dǎo)，確立未來北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策。

　　未來北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的制定與實(shí)施將注重于進(jìn)一步加大宣傳力度，使用多種手段共同促進(jìn)北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，大力提高環(huán)保效率。通過網(wǎng)絡(luò)、電視、書刊等媒介加大宣傳力度，不定期組織山區(qū)人們進(jìn)行線上、線下等多種形式的環(huán)�；顒�(dòng)。未來北京市政府將全面轉(zhuǎn)變工作理念，強(qiáng)化山區(qū)人們對政策制定的參與程度，使其充分發(fā)表自己的意見。在北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的制定過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛征求與采取人們的合理化建議，發(fā)揮廣大群眾的作用。在政策的執(zhí)行過程中，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其執(zhí)行的透明度，讓廣大的群眾了解政策的執(zhí)行過程，增強(qiáng)其知情權(quán)。

　　未來北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策制定與實(shí)施過程中，國際合作不斷加大，將不斷拓寬政策發(fā)展空間。在環(huán)境政策制定時(shí)，充分考察國外環(huán)保政策與執(zhí)行效果，注重人文發(fā)展，建設(shè)出具有北京山區(qū)特色的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策[8-10]。同時(shí)也可以引入國外先進(jìn)的環(huán)保技術(shù)，增加北京山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的執(zhí)行能力，優(yōu)化其執(zhí)行效果。

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