本文摘要：摘要：新加坡國土面積狹
摘要：新加坡國土面積狹小、人口密度高、土地資源稀缺，因此，地下空間開發(fā)利用具有迫切的現(xiàn)實(shí)需求。文章通過對新加坡城市地下空間管理與規(guī)劃的分析，認(rèn)為其具有法律制度完善、規(guī)劃體系科學(xué)以及管理體系綜合高效等特點(diǎn)。建議我國在城市地下空間管理方面，要建立健全地下空間開發(fā)的法律法規(guī)，科學(xué)編制地下空間規(guī)劃和加強(qiáng)多部門綜合管理。
關(guān)鍵詞：城市地下空間,開發(fā)利用,管理,規(guī)劃,新加坡
為了節(jié)約集約利用土地資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，城市從“扁平化”轉(zhuǎn)向“立體化”是大勢所趨。但是很多城市的地上空間已經(jīng)無法滿足大規(guī)模的開發(fā)利用，探索城市地下空間的開發(fā)成為充分利用土地資源、保障城市可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。新加坡國土面積狹小、人口密度高、土地資源非常有限，很多情況與我國一些大城市非常類似，其在城市地下空間開發(fā)管理方面的很多良好經(jīng)驗(yàn)，值得國內(nèi)很多城市借鑒。
1城市地下空間的內(nèi)涵及特點(diǎn)
地下空間首先是一個(gè)地理學(xué)概念，是指位于地表以下的空間，又指在巖層或土層中天然形成或經(jīng)人工開發(fā)形成的空間。城市地下空間可以泛指城市地表以下的空間，包括在城市地表以下巖層或土層中人工建設(shè)的各種工程實(shí)體，如地下交通設(shè)施、商業(yè)娛樂設(shè)施、各種人防與民用工程等。城市地表以下的空間是一個(gè)多層次的立體網(wǎng)絡(luò)。
通常情況下，城市地下空間按照開發(fā)的深度，一般可以分為淺層空間、中層空間和深層空間。淺層空間主要用于城市商業(yè)、娛樂等用途;中層空間主要用于地下交通、公共設(shè)施等用途;深層空間多被開發(fā)用于快速地下交通、危險(xiǎn)品倉庫或貯存?zhèn)}庫等用途。
與地上空間相比，地下空間一般具有熱穩(wěn)定性、環(huán)境易控性和高防護(hù)性等特點(diǎn)，同時(shí)也具有開發(fā)不可逆、開發(fā)成本高昂、封閉性等特點(diǎn)。雖然城市地下空間開發(fā)受水文地質(zhì)和地面開發(fā)程度等條件限制，但其仍然是解決很多城市問題的最優(yōu)途徑，目前國際上很多大城市的各方面功能都涉及地下空間開發(fā)利用。
2新加坡城市地下空間開發(fā)利用概述
2.1城市地下空間開發(fā)的現(xiàn)實(shí)需求
新加坡是一個(gè)城市國家，屬熱帶海洋性氣候，其地勢低平、常年高溫潮濕多雨，地上環(huán)境并不適合人類各種活動(dòng)。新加坡國土面積非常狹小，如果將填海增地的面積核算進(jìn)來，其國土面積僅為720多平方公里，僅為我國上海轄區(qū)面積的九分之一。
相對于狹小的國土來說，新加坡的人口密度非常高。根據(jù)新加坡統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，截至2018年6月，新加坡人口數(shù)量為563.8萬，公民和永久居民為399.4萬。預(yù)計(jì)到2030年，新加坡人口規(guī)模將達(dá)到690萬。對于地少人多的新加坡來說，土地資源稀缺是制約其發(fā)展的瓶頸。
受地理邊界、氣候變化、海平面上升等因素影響，城市地下空間的開發(fā)利用無疑是新加坡緩解城市用地緊張、克服地上濕熱環(huán)境的最優(yōu)方式。而且，從新加坡的地質(zhì)構(gòu)造看，中部的“武吉知馬花崗巖地層”，以及部分位于西部的“裕廊地層”，最適合往地下發(fā)展。2010年，新加坡經(jīng)濟(jì)政策委員會(huì)(ESC)將地下空間的開發(fā)和使用提升到戰(zhàn)略高度。
2.2城市地下空間的利用形式及案例
新加坡地下空間的利用主要有地下交通設(shè)施、地下基礎(chǔ)設(shè)施和地下綜合體等三種主要形式。為了節(jié)約有限的土地資源，新加坡城市地下空間進(jìn)行垂直開發(fā)利用。淺層地下空間主要是地下交通設(shè)施和地下綜合體，如公交樞紐、地鐵、地下停車場、商業(yè)娛樂場所等;深層地下空間主要是地下基礎(chǔ)設(shè)施，如能源中心、倉儲(chǔ)物流系統(tǒng)、共同溝、戰(zhàn)備系統(tǒng)等。
例如，金泉地鐵車廠(KimChuanDepot)是新加坡第一個(gè)位于地下的地鐵車廠，占地面積11公頃，深入地下23米。目前該車廠正在擴(kuò)建中，預(yù)計(jì)2025年可以完工，完成之后可擴(kuò)容一倍，并可置換出附近巴士車廠的土地轉(zhuǎn)作他用。再比如，裕廊島地下儲(chǔ)油庫(JurongRockCavern)位于裕廊島邦巖海灣的海床下面，距離地面150米，是新加坡迄今為止開發(fā)深度最深的地下基礎(chǔ)設(shè)施工程，也是其開發(fā)地下空間、優(yōu)化土地利用的一項(xiàng)突破性工程。此項(xiàng)工程完全利用地下空間，節(jié)約土地面積約60公頃。
3新加坡城市地下空間管理與規(guī)劃
3.1強(qiáng)化政府主導(dǎo)，完備的法律制度保障精細(xì)化管理
新加坡雖然是一個(gè)以私有制為基礎(chǔ)的國家，但土地市場卻以政府為主導(dǎo)，新加坡政府對土地使用和城市規(guī)劃進(jìn)行廣泛的干預(yù)與管制。為了保證集約高效地開發(fā)利用有限的土地資源，新加坡制定了完備的法律制度體系，對土地的精細(xì)化管理，基本上已經(jīng)達(dá)到四維層面。出讓的土地包括某個(gè)空間一定時(shí)間內(nèi)的使用權(quán)或開發(fā)權(quán)，這個(gè)空間包括地上、地下空間，而時(shí)間就是出讓的年期。
為了與土地的立體開發(fā)配套，新加坡將土地權(quán)屬定義為分層的空間權(quán)屬。土地的開發(fā)明確了地下空間、建筑物高度等相關(guān)指標(biāo)，在確定權(quán)屬時(shí)，也相應(yīng)地明確了地下地上空間的權(quán)利界限。一般來說，土地所有權(quán)人可以擁有地表以下一定深度的空間供個(gè)人使用，而更深的地下空間則是作為公共用途來開發(fā)和利用。
新加坡《國家土地法》《土地所有權(quán)法》等法律中涉及“土地”的使用、轉(zhuǎn)讓、租賃等規(guī)定，均適用于“地下空間”，同時(shí)也有對“地下空間”及其個(gè)人可開發(fā)深度的規(guī)定。如在《國家土地法》中，“地下空間”的定義為地表以下的底土(thesubsoilbelowthesurfaceoftheearth)”，也可以理解為：所有地表以下的空間都屬于地下空間的范疇。
土地所有權(quán)人可以“合理且必要”使用和享受的地下空間，“合理且必要”的深度為國家土地所有權(quán)中規(guī)定的地下空間深度;若無有關(guān)深度的規(guī)定，則地下空間深度至多到距新加坡高度基準(zhǔn)面30米。此外，《國家土地法》中還明確，任何成文法中如提及任何土地下的地下空間，其有關(guān)深度的規(guī)定都與此一致。
3.2戰(zhàn)略與執(zhí)行并重，二級規(guī)劃體系促進(jìn)地下空間開發(fā)
新加坡采用的是二級規(guī)劃體系，分別為戰(zhàn)略性的概念規(guī)劃和實(shí)施性的總體開發(fā)規(guī)劃。不同層級的規(guī)劃中，涉及土地利用和地下空間開發(fā)的內(nèi)容也越來越多。概念規(guī)劃是一種具有戰(zhàn)略性和前瞻性的規(guī)劃，側(cè)重于在宏觀層面對有關(guān)國家長遠(yuǎn)發(fā)展的計(jì)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。制定長期發(fā)展目標(biāo)和原則，是對未來40至50年發(fā)展的展望，每10年左右修編一次。這種規(guī)劃不是具體的土地利用區(qū)劃，對開發(fā)活動(dòng)也不提供詳細(xì)指導(dǎo)。
單就土地和空間利用來說，歷次概念規(guī)劃提到的戰(zhàn)略措施逐漸從填海造地(1991)向分區(qū)利用(2001)，再向加大開發(fā)強(qiáng)度和擴(kuò)大地下空間(2013)不斷轉(zhuǎn)變。從歷次概念規(guī)劃對比來看，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，對于土地和空間的規(guī)劃內(nèi)容越來越具體，土地開發(fā)和空間利用與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、交通等各方面發(fā)展的協(xié)調(diào)性也越來越好�？傮w開發(fā)規(guī)劃是一種土地利用分區(qū)規(guī)劃，指導(dǎo)10~15年的土地開發(fā)利用，制定土地使用的管制措施，包括用途區(qū)劃和開發(fā)強(qiáng)度，以及基礎(chǔ)設(shè)施和其他公共建設(shè)的預(yù)留用地。
2019年3月公布的總體規(guī)劃藍(lán)圖草案中，為了更好地規(guī)劃地下空間，提出了一種新的地下空間詳細(xì)控制方案(ADCP),涉及濱海灣、裕廊創(chuàng)新區(qū)和榜鵝數(shù)碼園區(qū)等三個(gè)重點(diǎn)區(qū)域，計(jì)劃建設(shè)650公頃的地下城，包括地下交通樞紐、公共基礎(chǔ)設(shè)施、倉儲(chǔ)、工業(yè)等用途。隨著時(shí)間的推移，這一計(jì)劃還會(huì)涉及更多的區(qū)域。
3.3有序分工與協(xié)調(diào)配合，建立綜合高效管理體系
新加坡土地的管理、規(guī)劃等職能分屬不同的部門和機(jī)構(gòu)，明確的職責(zé)分工和相互協(xié)調(diào)配合的體制機(jī)制，使各部門及機(jī)構(gòu)之間既能各司其職，又能夠密切配合。土地管理局通過制定政策、法規(guī)、計(jì)劃等從宏觀上對土地進(jìn)行管理，又通過出讓國有土地、征收私人土地、監(jiān)督和處理違法占地和用地，以及征收地稅等微觀手段管理土地，是代表政府對土地實(shí)施全面管理的綜合性行政管理機(jī)構(gòu)。
市區(qū)重建局是土地規(guī)劃的主管機(jī)構(gòu)，承擔(dān)與空間利用有關(guān)的規(guī)劃和管理職責(zé)，使城市建設(shè)能夠始終按計(jì)劃進(jìn)行，堅(jiān)持規(guī)劃的權(quán)威性，實(shí)現(xiàn)全市一盤棋的有效管控和實(shí)施。為了統(tǒng)籌不同部門之間的需求和解決相互之間的矛盾沖突，新加坡還專門設(shè)立了由多部門人員組成的總體規(guī)劃委員會(huì)。該委員會(huì)代表了國家發(fā)展部、貿(mào)易與工業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部、裕廊集團(tuán)、建屋發(fā)展局等多個(gè)部門及機(jī)構(gòu)，還承擔(dān)著國有土地優(yōu)化利用的職責(zé)。此類的協(xié)調(diào)組織還有概念規(guī)劃指導(dǎo)委員會(huì)和發(fā)展管制委員會(huì)等。
4相關(guān)啟示
4.1加強(qiáng)制度保障，建立健全地下空間開發(fā)的法律法規(guī)
雖然我國的一些省市陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于城市地下空間開發(fā)利用的管理辦法，但關(guān)于城市地下空間的使用權(quán)、所有權(quán)等問題，目前還沒有統(tǒng)一的規(guī)定。新加坡?lián)碛斜容^完備的法律制度體系，一些法律條文中對地下空間的開發(fā)、使用、租賃等有相對明確的規(guī)定，但是也尚未形成針對城市地下空間開發(fā)利用的專門的法律體系或規(guī)章制度。因此，為促進(jìn)我國城市地下空間開發(fā)有法可依、有據(jù)可循，加快制定符合現(xiàn)實(shí)需求和社會(huì)關(guān)切的城市地下空間法律法規(guī)勢在必行。
4.2堅(jiān)持規(guī)劃先行，科學(xué)制定城市地下空間規(guī)劃
伴隨著我國城市發(fā)展速度的加快，越來越多的地下工程涌現(xiàn)，同時(shí)出現(xiàn)的還有商業(yè)、交通、娛樂等空間規(guī)劃不夠協(xié)調(diào)，各功能板塊之間連接不夠有效，地下設(shè)施沖突造成的資源浪費(fèi)等各種問題。因此，科學(xué)編制與城市發(fā)展戰(zhàn)略、功能分區(qū)等相適應(yīng)的地下空間規(guī)劃，是提高城市尤其是大城市發(fā)展科學(xué)性和整體性的重要基礎(chǔ)。
4.3加強(qiáng)綜合管理，促進(jìn)部門間有效統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)配合
在我國，城市地下空間的開發(fā)利用涉及自然資源、規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、公安消防、市政等多個(gè)行政管理部門的職責(zé)，需要處理投資方、政府、社會(huì)公眾，公益性與商業(yè)性，地下與地上協(xié)調(diào)發(fā)展等多方面的關(guān)系。為了能夠?qū)崿F(xiàn)地下空間科學(xué)、有序、高效開發(fā)，亟需建立綜合管理機(jī)制。必要時(shí)可以借鑒新加坡的做法，在各相關(guān)部門間建立綜合協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)，通過政府牽頭、各部門配合，推動(dòng)有關(guān)地下空間發(fā)展的政策和規(guī)劃目標(biāo)盡快落地。
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摘要：隨著城市領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，城市規(guī)劃建設(shè)變得越來越重要，環(huán)境保護(hù)是城市規(guī)劃建設(shè)中較為重要的一部分，只有做好城市建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)工作，人們的生活質(zhì)量才能得到保障。本文通過分析城市規(guī)劃建設(shè)中出現(xiàn)的環(huán)境問題，探討環(huán)境保護(hù)的重要性，并對城市規(guī)劃建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)工作提出相關(guān)建議。
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