社會資本參與老舊小區(qū)改造的價值導向與市場機制研究

　　內容提要：加速老舊小區(qū)改造是一項重要的國家民生工程、發(fā)展工程。我國老舊小區(qū)改造量大面廣，面臨極大的資金缺口，迫切需要理順各種機制，引導社會資本有序參與老舊小區(qū)改造。本文深入分析了當前老舊小區(qū)改造存在的關聯(lián)主體眾多、社會力量投資回報不穩(wěn)、相關政策支持不足等問題，提出以“城市有機更新”為戰(zhàn)略定位，堅持“微利可持續(xù)”的價值導向，破解社會資本參與老舊小區(qū)改造的政策障礙，創(chuàng)新組織化、金融化、市場化運行機制，全面推進老舊小區(qū)改造提量增速強質工程。

　　關鍵詞：老舊小區(qū)改造社會資本市場機制

　　“十四五”期間，全國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造進入提速階段。根據數據初步統(tǒng)計，全國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)總量近16萬個，涉及居民達4200萬戶以上，建筑面積近40億平方米。按年度計劃顯示，2020年推進全國改造老舊小區(qū)達3.9萬個，涉及居民約700萬戶，同比2019年翻了一倍。從各試點城市及各省市的改造實踐來看，全國待改造的老舊小區(qū)量大面廣，解決好改造資金的問題至關重要。

　　城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造作為國家重點發(fā)展的保障性安居工程，主要依靠中央財政補助資金支持。然而，老舊小區(qū)如果僅靠政府出錢，缺少多元資金的支持將導致改造缺乏長效機制而不可持續(xù)。因此，需要探索吸引社會資本參與，建立政府、企業(yè)與居民多方合理共擔改造資金成本的市場化機制。2020年7月20日，國務院辦公廳《關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》中，明確提出利用市場化機制吸引各類專業(yè)機構等社會力量投資參與各類需要改造設施的設計、改造、運營。這表明了“十四五”期間老舊小區(qū)改造在理念、方式、路徑上的顯著變化。

　　北京、上海等地老舊小區(qū)改造調查結果顯示：目前除加裝電梯、配建停車場等項目有低利潤收益外，老舊小區(qū)改造大多難以獲得直接經濟效益，鼓勵吸引社會資本參與改造，仍面臨多重困境。老舊小區(qū)改造作為體量巨大、兼具多維政策目標的民生性系統(tǒng)工程，創(chuàng)制一個利于社會資本參與并充分發(fā)揮多元資金投入且達到收支平衡的良好外部環(huán)境，對于吸引其參與的積極性非常重要。通過識別分析社會力量參與所面臨的主體協(xié)調、準入門檻、投融資回報等主要障礙,提出建立政府主導的多方協(xié)調機制,明確社會力量參與條件與收益方式(徐曉明、許小樂，2020)。目前，包括深圳、重慶、杭州等多個城市正在推動吸引更多的社會資本參與其中，通過完善并平衡改造資金共擔機制，明確政府、居民和企業(yè)的出資邊界，探索社會力量參與老舊小區(qū)綜合治理的戰(zhàn)略定位、價值導向、參與方式和投資回報收益。本文根據調研結果，結合目前各地引入社會資本參與面臨的一些政策性、障礙性困難，從系統(tǒng)創(chuàng)新老舊小區(qū)改造的政策工具、金融工具和保障工具的角度，提出政策建議。

　　一、明確老舊小區(qū)改造的戰(zhàn)略定位與政策邊界

　　(一)戰(zhàn)略定位：按照“城市有機更新”戰(zhàn)略統(tǒng)籌

　　謀劃推動老舊小區(qū)改造全球發(fā)達國家于20世紀先后步入城市化后期的存量時代，在60、70年代間完成了多輪大規(guī)模城市改造。從最早的城市美化運動、消滅貧民窟、舊城改造逐步發(fā)展為城市的有機更新，反映了城市化可持續(xù)發(fā)展的一般規(guī)律。例如，美國紐約將廢棄的高架鐵路改造為供市民公共活動的公園,并成功地帶動了整個區(qū)域的復興。其主要采取的地方人文延續(xù)理念、社會參與引導路徑、公共空間營造策略，深度揭示由城市更新所帶來的衍生效應。

　　英國作為老牌資本主義國家，在20世紀60年代提出了公眾參與的城市更新行動(萬繼偉，2020)，鼓勵社會資本參與，在實踐中逐步形成政府——社會組織——社區(qū)居民三方合作機制，從而從廣泛性、整體性、綜合性全方位有效推動城市更新的可持續(xù)發(fā)展。

　　日本推進城市更新大體分為三個階段：第一階段，20世紀80年代，經歷了經濟超高速增長的日本，提出“城市復興”計劃，主要以推倒重建的方式進行擴張式增量發(fā)展;第二階段，20世紀90年代，面對房地產市場供大于求、空置率高的問題，日本提出了“活用存量”的政策，主要為解決資源浪費、促進社會公平，城市建設也從增量發(fā)展轉向存量治理;第三階段，經歷了房地產泡沫破裂后的持續(xù)低迷，2007年日本提出“團地再生”更新政策，主要對空置住宅進行用途轉換，對住宅以及配套、環(huán)境進行提升，旨在有效提高其使用率和功能性，并不斷優(yōu)化人居空間品質。新加坡在公共住宅區(qū)更新改造呈現四個特點：即與時俱進的改造策略應對多樣化生活需求;采取政府主導、多方參與、民主決策的更新機制;持續(xù)性科學研究與技術支持推進更新實踐;注重完整可持續(xù)社區(qū)營造(張威等，2021)。

　　20世紀90年代以來，我國城鎮(zhèn)化進程加快，城市改造與城市建設交織推進，老舊小區(qū)改造作為改善民生、提升人居環(huán)境的重要舉措不斷得到強化。然而，多數老舊小區(qū)改造是以體現福利主義色彩的政府民生工程模式推進。隨著前期大規(guī)模棚戶區(qū)改造、舊城改造和房地產開發(fā)熱潮的逐步降溫，我國迎來了存量時代的大規(guī)模城市更新浪潮。城市有機更新涉及環(huán)境、交通、環(huán)保、公共服務、基礎設施等方方面面，與商辦、園區(qū)、舊廠區(qū)等單點性改造提升相比，老舊小區(qū)由于體量大、分布廣、主體多、與民生結合緊密等特點，無疑在城市有機更新中處于戰(zhàn)略性節(jié)點和基礎性工程的重要位置。

　　“十四五”時期，老舊小區(qū)改造應該放在城市有機更新的戰(zhàn)略大格局中審視、謀劃和推進。總體而言，從戰(zhàn)略理念上，由單一模式、獨立資金、單點式推進向運用綜合性、整體性、系統(tǒng)性思路持續(xù)性改造理念轉變;在參與主體上，以政府主導包攬向政府、國有企業(yè)、社會力量、社區(qū)居民等多方社會主體共同參與轉變;在改造手段上，從單一的物質環(huán)境更新向經濟、社會、文化、環(huán)境等全要素多維更新轉變;在支持動力上，從財政支出為主向系統(tǒng)運用金融方式、市場方式轉變，從而通過老舊小區(qū)改造，帶動實現城市肌理再造和空間優(yōu)化重塑。

　　(二)政策邊界：堅持“微利可持續(xù)”的價值導向

　　我國幅員廣闊，各地經濟社會發(fā)展情況各有不同。就地區(qū)而言，北京、上海、廣州等經濟發(fā)達地區(qū)，政府財政支撐相對有力。以北京為例，據測算：老舊小區(qū)改造平均每平方米投入的資金約為1000-1300元，基本可以覆蓋基礎類整體改造，資金缺口主要在于提升類、優(yōu)化類升級改造。參考廣州、淄博、宜昌、攀枝花、沈陽和呼和浩特等試點改造城市投資數據，其中淄博改造每平方米為123.36元投資強度最低;沈陽為372.02元，投資成本最高;總體上改造每平方米平均投資為215.18元，現實改造中尚存較大資金缺口。近期中央將老舊小區(qū)改造列入政府專項債內容，擴大了資金融通范圍，但基于項目能夠產生現金流有限和政府負債率的紅線要求，地方財政始終有較大財政壓力。鑒于此，有的地方探索實踐“新舊結合”，以房地產開發(fā)項目覆蓋老舊小區(qū)改造項目的思路，也有不少企業(yè)按此思路研究推動項目落實。

　　一是保持“房住不炒”政策的高度連續(xù)性和穩(wěn)定性，在老舊小區(qū)改造與新房開發(fā)之間設立較為嚴密的防火墻或者清晰的政策邊界。尤其對于“以新帶舊”“新舊結合”的部門改造項目，要厘清老舊小區(qū)改造和房地產開發(fā)不同的融資渠道和管控要求，避免利益驅動下可能出現的以老舊小區(qū)改造項目包裝、實則刺激房地產開發(fā)，金融資金從實體經濟向房地產領域回流等問題。這既不利于老舊小區(qū)的改造，一定程度上面臨再次推倒重建、大拆大建的風險，與推動城市更新的理念背道而馳。

　　二是將老舊小區(qū)改造納入政府專項債范疇，由于其改造投入收益有限，實踐中選擇采用以政府性基金收入作為償債資金來源。老舊小區(qū)本身作為民生工程的屬性，舊改專項債投資的主要收入來源是土地增值帶來的溢價效益，通過改造提升小區(qū)和街區(qū)周邊地段的整體價值，但如果在實施中過于看重其帶動的商業(yè)價值，忽視老舊小區(qū)改造民生保障的初心，背離老舊小區(qū)改造中居民訴求，實際改造中多會出現對舊改項目挑肥揀瘦，改造程度十分有限，同樣不可持續(xù)性。

　　三是堅持“微利可持續(xù)”的價值導向，鼓勵并吸引社會資本積極參與到長效可持續(xù)的市場化改造中去。目前在各地實踐中，老舊小區(qū)改造項目年毛利率總體為10%左右，扣除資金成本后利潤率約為3%-5%。如果放松對“微利可持續(xù)”的市場化模式的堅持和完善，易放大資本逐利特點，加速社會資本尋求開發(fā)補償利益，并不會真正促進社會資本用心用力建立和完善老舊小區(qū)長效運營機制。因此，對于與老舊小區(qū)改造打捆的低效用地、農村集體經營性建設用地等項目應優(yōu)先用于建設社區(qū)服務設施，確有其他新建必要的，做好精準測算，以限價房、政策性租賃住房等項目為限定，避免此類打捆項目與其他舊改項目在導向與業(yè)務模式上的顯著差異，切實推動企業(yè)樹立從“一次性高利潤”向“長期性低利潤”業(yè)務模式轉型發(fā)展的長效可持續(xù)的參與改造理念。

　　二、破解社會力量參與老舊小區(qū)改造的政策障礙

　　(一)身份認同：完善社會力量參與老舊小區(qū)改造的身份方式

　　從實際調研發(fā)現，社會組織和市場化企業(yè)通過和街道辦事處簽訂框架戰(zhàn)略協(xié)議的方式參與改造。但是，從一定程度上看，這對于社會力量短期投資回報到中期把關改造質量、長期運營權益等依法保障力度明顯不足。同時，有些城市在改造實踐中，雖然明確符合條件的社會企業(yè)可以作為老舊小區(qū)改造的投資主體，但出于廉政風險、資金安全等方面的考量，在具體實施改造中仍然是要求具有國資背景的企業(yè)作為投資主體，即使社會力量參與，也難以獲得相應的主體身份，無法發(fā)揮社會力量參與資金靈活、市場化運營等諸多優(yōu)勢。

　　此外，想要盤活現存老舊小區(qū)內一些閑置的空間資源有很大難度。因為國家現有政策規(guī)定國有資產出租出借最長不得超過3年。老舊小區(qū)建設開發(fā)得早，產權大多歸屬于國有有企業(yè)、事業(yè)單位或者政府，想出租出借其中閑置資源作為投資回報的方式，授權給社會資本后續(xù)運營，存在一定的政策阻礙與違規(guī)風險。

　　第一，加快完善市場競爭良好環(huán)境。首先在老舊小區(qū)改造管理過程中，要嚴格“全過程”監(jiān)管機制，重點從外部競爭環(huán)境上營造公平、公正、公開的競爭氛圍，積極鼓勵并支持社會資本以實施主體、運營主體或投資主體等身份參與老舊小區(qū)更新改造。支持社會資本參與“非經營性國有資產”“三供一業(yè)”(供水、供電、供熱和物業(yè)管理)的投資、改造、運營等舊改涉及的環(huán)節(jié)，參與全鏈條改造治理服務活動。同時，針對具體改造項目，投資主體在依據改造規(guī)劃、尊重訴求基礎上可自行實施，亦可委托專業(yè)化第三方企業(yè)實施，將改造治理于綜合運營的大平臺上加以推進。

　　第二，不斷探索社會力量與政府合作新模式。調研發(fā)現，北京市石景山區(qū)魯谷街道老舊小區(qū)改造項目實施采取了“投資+工程+運營服務”一體化招投標形式，街道作為實施主體統(tǒng)籌組織領導，將政府補貼主要用于基礎類改造項目，吸引社會力量自有資金投入用于提升類、完善類項目，這樣在資金合理分配基礎上整體打包，中標企業(yè)需統(tǒng)籌實施前期改造與后續(xù)運營工作，并且將部分小區(qū)的國有產權內閑置低效空間，明確作為社會力量投資回報方式納入一體化招標中，從而以“特許經營”的方式突破了國有資產出租出借的原有政策局限，厘清了實施主體、運營主體、投資主體各方的改造責任，探索出社會力量參與老舊小區(qū)改造的合規(guī)路徑。北京市相關經驗與PPP模式的內涵、路徑基本一致，為我國在PPP項目運作上探索出較為完善的制度做法。各地應深化總結這樣好的經驗，復制推廣“投資+工程總承包+運營服務”(F+EPC+O)一體化招投標的做法，允許老舊小區(qū)改造項目采取政企合作PPP模式，為社會力量參與辟出新路。

　　第三，采取協(xié)議方式的老舊小區(qū)改造項目按照約定執(zhí)行�？稍诔杀緶y算基礎上，約定社會力量實現投資平衡所需租賃空間資源的租賃期限，作為投資回報的主要方式，明確該期限內社會力量按約定用途使用、進行運營收益、接受監(jiān)管等措施，并按照現行國有資產出租出借規(guī)定期限簽訂租賃協(xié)議，企業(yè)在租賃期內經營活動符合約定及相關監(jiān)管要求的，可自動續(xù)約。待社會資本投資平衡所需租賃期滿后，應通過協(xié)商重新簽訂租賃協(xié)議。降低社會資本租賃配套設施用房租金，可以零租金起步，并給予一定年限免租金期。

　　(二)金融支持：探索創(chuàng)新老舊小區(qū)改造的投融資金融支持政策

　　老舊小區(qū)改造工程屬于長期惠民型社會事業(yè)，在財務核算上具有盈虧平衡周期長、項目利潤率低、需長期穩(wěn)定運營才能獲益的特征，基于這一特征，社會力量在考慮參與改造時，如何獲得長周期、低成本的銀行融資產品的支持將被作為最佳融資選擇。以杭州市老舊小區(qū)改造為例，通過現場調查發(fā)現社會資本參與老舊小區(qū)改造存在的問題，并從優(yōu)化政策、資金籌措方式、完善配套措施以及創(chuàng)新融資模式等方面提出相應建議(周剛華，2020)。

　　社會力量投入后，可以通過獲取改造形成的便民空間運營權益來平衡投資。但我國金融機構目前尚還缺乏運營權質押類相關產品的審批流程和風控體系支持，社會資本如果想以運營權作為質押物，申請金融機構的貸款支持，審批中仍然需要補充提供足額資產抵押或較高擔保措施等硬性約束以規(guī)避風險，而擔保過程中會收取價格高昂的擔保費，還會要求滿足反擔保相關措施，這樣層層牽制的要求，導致社會資本融資難、融資貴，投入資金成本高。此外，社會力量投資參與老舊小區(qū)改造屬于新鮮事物，相應投資目前還缺少可行性研究報告、政府審批政策等依據。這樣在難以匹配金融機構現行審批程序的背景下，社會資本在申請金融貸款過程中將遭遇多重審批障礙，很難獲得銀行的資金支持。因此，迫切需要探索創(chuàng)新金融機構支持的政策和方式。

　　第一，加大金融支持力度�；�于老舊小區(qū)改造屬性是長期惠民型社會事業(yè)，應該有序引導政策性、開發(fā)性金融機構提供專向低息的貸款予以支持。例如，PPP項目貸款、公司貸款等多元化市場融資方式，以多種渠道提供貸款選擇，從而降低融資成本。還應該將老舊小區(qū)改造項目及納入PSL(抵押補充貸款)資金支持的范疇，加大老舊小區(qū)改造類政府專項債的傾斜支持，嘗試將老舊小區(qū)改造工程列入城市投資引導基金的支持范圍。

　　第二，拓寬金融機構提供低息貸款和產品支持。銀行等金融機構積極配合市場需求，創(chuàng)新金融產品支持的范圍，完善貸款審批流程，用以支持社會資本盤活老舊小區(qū)的閑置資源，可以通過質押老舊小區(qū)改造項目過程中涉及收益權、運營權等相關合法權益，獲取金融機構的低息貸款。另外，在社會公募融資等方面留出政策空間，涉及老舊小區(qū)基礎設施的改造類項目可以采用房地產投資信托基金方式，有針對性地加大交易所和銀行間市場的金融產品投放。

　　第三，政府能夠給與專項政策扶持。保民生就是保市場，政府應該對民生類項目予以傾斜政策支持。政府可以通過制定財政貼息和稅收減免政策，予以社會企業(yè)參與改造類項目等優(yōu)惠。同時，面對多方訴求，應及時出臺相關支持政策和完善監(jiān)管辦法，以此減免或降低企業(yè)稅費，激發(fā)參與老舊小區(qū)改造企業(yè)的積極性，為改造類項目注入市場化活力。

　　(三)穩(wěn)定收益：拓寬社會資本合理投資回報渠道稟賦條件較好的老舊小區(qū)，改造后可以產生較為穩(wěn)定的投資收益。例如，小區(qū)改造后的物業(yè)管理收費、停車服務收費、閑置空間盤活投入運營增收以及后續(xù)可能產生的入戶網絡服務收費、養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療等服務項目收費。其中，相當一部分屬于代收代繳業(yè)務，企業(yè)只有精耕細作才有可能實現長周期的低盈利。

　　例如，北京愿景集團參與北京勁松一區(qū)、二區(qū)改造項目，投資總額為4000萬元，后續(xù)的回報主要來源于對社區(qū)進行持續(xù)的服務和運營，主要包括物業(yè)管理費、便民服務設施運營收入、停車管理費以及社區(qū)養(yǎng)老、電梯運營收入，預計資金回收期至少為10年，從企業(yè)經營理念上真正實現了“微利可持續(xù)”的價值導向。大多數老舊小區(qū)受地區(qū)發(fā)展度、人流活躍度、區(qū)位、低效空間等因素影響，依靠小區(qū)內資源無法平衡社會資本投資。如果純粹依靠政府兜底，財政壓力之下難以為繼。堅持“微利可持續(xù)”的價值導向，如何拓寬投資回報渠道是關鍵，需要政府和企業(yè)重心下沉，在改造和運營上雙向做出努力。

　　三、創(chuàng)建有利于社會資本參與老舊小區(qū)改造的市場機制

　　(一)合理調規(guī)：完善老舊小區(qū)建設配套指標體系

　　老舊小區(qū)所面對的現實問題主要是生活服務短板突出，對于可資利用的老舊小區(qū)現存的自行車棚、地下人防空間、廢棄燃煤式鍋爐房及堆煤場等空間資源，由于受限于社區(qū)配套用地、配套用房原來的規(guī)劃用途，提出規(guī)劃調整以及許可審批的程序較為復雜，難以合法高效利用。老舊小區(qū)空間狹小，現有指標已經遠落后于新建小區(qū)規(guī)劃設計指標，改造涉及的加裝電梯、建設停車設施、完善消防通道等事項，必然造成樓間距、容積率、綠化率等指標的變化，如造成綠化面積的適度縮減以及部分樹木的移栽，很難實現新建小區(qū)30%綠化率標準。

　　(二)組織協(xié)調：建立強有力的組織領導和統(tǒng)籌協(xié)調機制

　　老舊小區(qū)改造涉及面廣、參與主體多，突破現有利益格局和管理邊界的事情多。據不完全統(tǒng)計，在社區(qū)一級負有管理職責的部門有30多個，水、電、氣、熱、通信等改造工程由各專業(yè)公司負責，“同頻共振”難度很大。同時，社會資本的引入，需要進一步疏浚公與私合作渠道，建立政府、社會資本各展優(yōu)勢、協(xié)同互補的新型合作關系。在這種情況下，需要建立起權威性更強、協(xié)調度更高的組織架構和協(xié)調機制，充分調動基層黨組織引領作用，在基層治理和老舊小區(qū)改造中體現黨組織統(tǒng)領全局和協(xié)調各方的重要職能，不僅要加強資源整合和整體統(tǒng)籌，更要不斷優(yōu)化組織載體，推動破解改造過程中的諸多難題，推動改造實踐落地落實落細。

　　(三)物業(yè)改革：實施多產權老舊小區(qū)“一體化

　　專業(yè)物業(yè)服務”市場運營老舊小區(qū)往往是多產權單位、多物業(yè)服務，協(xié)調難度大、服務質量不高。實踐中看，有的產權單位已處于退出狀態(tài)，有的產權單位受自身條件所限，公共區(qū)域的物業(yè)服務經費由轄區(qū)街道兜底。因此，推動老舊小區(qū)各產權單位圍繞改造目標協(xié)同發(fā)力、實現物業(yè)服務統(tǒng)一主體，對于厘清轄區(qū)、產權單位、社會資本權責邊界，形成可復制可推廣的政策制度，具有重要實踐意義。例如，上海老舊小區(qū)改造中提出“社會資本與小區(qū)業(yè)主利益捆綁”“商業(yè)捆綁開發(fā)改造”和“舊區(qū)改造+物業(yè)管理”三類新型老舊小區(qū)綜合改造模式(徐峰，2018)。

　　同時，以直管公房及房改房等為主的老舊小區(qū)，主要由房管部門負責樓宇散水外沿至樓宇內公共區(qū)域相關設施設備以及園區(qū)地下管線、地面各類管井、垃圾處理等范圍，維保費用主要由房管所申請財政經費，專業(yè)物業(yè)公司承接公共區(qū)域保潔、保安、綠化等工作，經費來源依靠物業(yè)收費。這種管理主體并存、管理界面分割的情況，很難實現后期老舊小區(qū)物業(yè)服務的一體化、專業(yè)化，也必然造成老舊小區(qū)與新建小區(qū)管理政策的“雙軌運行”。此外，老舊小區(qū)未建立公共維修基金制度，對于專業(yè)物業(yè)企業(yè)進駐后的設施設備養(yǎng)護維修費用，現行物業(yè)收費難以覆蓋;加之老舊小區(qū)總體上居民收入水平低、物業(yè)收費標準低，要想實現老舊小區(qū)物業(yè)服務良性運轉，需要政府對物業(yè)服務企業(yè)給予必要的支持。

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　　(四)長效治理：推動建立后續(xù)長效社區(qū)治理的市場模式

　　從2015年中央城市工作會議提出“加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和危房改造,加快老舊小區(qū)改造”,到2017年住建部在廈門、廣州等15個城市啟動了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造試點，老舊小區(qū)改造逐步在全國鋪開(汪廣豐，2020)，改造進入快車道。2020年新冠疫情發(fā)生后，一定程度上暴露出社區(qū)管理的諸多短板。調研發(fā)現，總體上社會企業(yè)參與老舊小區(qū)改造的比例不足30%。從各地實踐看，老舊小區(qū)基礎類的改造，包括抗震節(jié)能改造、架空線入地、環(huán)境整治提升，以及水電氣熱基礎設施改造等，主要以專業(yè)市政企業(yè)為主;自選類改造主要是提升的改造，包括增加電梯、改建停車場等后續(xù)小區(qū)物業(yè)管理以及社區(qū)治理，則以吸引社會企業(yè)參與為主，為社區(qū)治理尋找有力主體，促進城市從“面子”到“里子”綜合治理。

　　參考文獻：

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　　作者：徐曉明

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