社會(huì)資本參與老舊小區(qū)改造的價(jià)值導(dǎo)向與市場(chǎng)機(jī)制研究

　　內(nèi)容提要：加速老舊小區(qū)改造是一項(xiàng)重要的國(guó)家民生工程、發(fā)展工程。我國(guó)老舊小區(qū)改造量大面廣，面臨極大的資金缺口，迫切需要理順各種機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本有序參與老舊小區(qū)改造。本文深入分析了當(dāng)前老舊小區(qū)改造存在的關(guān)聯(lián)主體眾多、社會(huì)力量投資回報(bào)不穩(wěn)、相關(guān)政策支持不足等問題，提出以“城市有機(jī)更新”為戰(zhàn)略定位，堅(jiān)持“微利可持續(xù)”的價(jià)值導(dǎo)向，破解社會(huì)資本參與老舊小區(qū)改造的政策障礙，創(chuàng)新組織化、金融化、市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，全面推進(jìn)老舊小區(qū)改造提量增速?gòu)?qiáng)質(zhì)工程。

　　關(guān)鍵詞：老舊小區(qū)改造社會(huì)資本市場(chǎng)機(jī)制

　　“十四五”期間，全國(guó)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造進(jìn)入提速階段。根據(jù)數(shù)據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全國(guó)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)總量近16萬個(gè)，涉及居民達(dá)4200萬戶以上，建筑面積近40億平方米。按年度計(jì)劃顯示，2020年推進(jìn)全國(guó)改造老舊小區(qū)達(dá)3.9萬個(gè)，涉及居民約700萬戶，同比2019年翻了一倍。從各試點(diǎn)城市及各省市的改造實(shí)踐來看，全國(guó)待改造的老舊小區(qū)量大面廣，解決好改造資金的問題至關(guān)重要。

　　城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造作為國(guó)家重點(diǎn)發(fā)展的保障性安居工程，主要依靠中央財(cái)政補(bǔ)助資金支持。然而，老舊小區(qū)如果僅靠政府出錢，缺少多元資金的支持將導(dǎo)致改造缺乏長(zhǎng)效機(jī)制而不可持續(xù)。因此，需要探索吸引社會(huì)資本參與，建立政府、企業(yè)與居民多方合理共擔(dān)改造資金成本的市場(chǎng)化機(jī)制。2020年7月20日，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》中，明確提出利用市場(chǎng)化機(jī)制吸引各類專業(yè)機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量投資參與各類需要改造設(shè)施的設(shè)計(jì)、改造、運(yùn)營(yíng)。這表明了“十四五”期間老舊小區(qū)改造在理念、方式、路徑上的顯著變化。

　　北京、上海等地老舊小區(qū)改造調(diào)查結(jié)果顯示：目前除加裝電梯、配建停車場(chǎng)等項(xiàng)目有低利潤(rùn)收益外，老舊小區(qū)改造大多難以獲得直接經(jīng)濟(jì)效益，鼓勵(lì)吸引社會(huì)資本參與改造，仍面臨多重困境。老舊小區(qū)改造作為體量巨大、兼具多維政策目標(biāo)的民生性系統(tǒng)工程，創(chuàng)制一個(gè)利于社會(huì)資本參與并充分發(fā)揮多元資金投入且達(dá)到收支平衡的良好外部環(huán)境，對(duì)于吸引其參與的積極性非常重要。通過識(shí)別分析社會(huì)力量參與所面臨的主體協(xié)調(diào)、準(zhǔn)入門檻、投融資回報(bào)等主要障礙,提出建立政府主導(dǎo)的多方協(xié)調(diào)機(jī)制,明確社會(huì)力量參與條件與收益方式(徐曉明、許小樂，2020)。目前，包括深圳、重慶、杭州等多個(gè)城市正在推動(dòng)吸引更多的社會(huì)資本參與其中，通過完善并平衡改造資金共擔(dān)機(jī)制，明確政府、居民和企業(yè)的出資邊界，探索社會(huì)力量參與老舊小區(qū)綜合治理的戰(zhàn)略定位、價(jià)值導(dǎo)向、參與方式和投資回報(bào)收益。本文根據(jù)調(diào)研結(jié)果，結(jié)合目前各地引入社會(huì)資本參與面臨的一些政策性、障礙性困難，從系統(tǒng)創(chuàng)新老舊小區(qū)改造的政策工具、金融工具和保障工具的角度，提出政策建議。

　　一、明確老舊小區(qū)改造的戰(zhàn)略定位與政策邊界

　　(一)戰(zhàn)略定位：按照“城市有機(jī)更新”戰(zhàn)略統(tǒng)籌

　　謀劃推動(dòng)老舊小區(qū)改造全球發(fā)達(dá)國(guó)家于20世紀(jì)先后步入城市化后期的存量時(shí)代，在60、70年代間完成了多輪大規(guī)模城市改造。從最早的城市美化運(yùn)動(dòng)、消滅貧民窟、舊城改造逐步發(fā)展為城市的有機(jī)更新，反映了城市化可持續(xù)發(fā)展的一般規(guī)律。例如，美國(guó)紐約將廢棄的高架鐵路改造為供市民公共活動(dòng)的公園,并成功地帶動(dòng)了整個(gè)區(qū)域的復(fù)興。其主要采取的地方人文延續(xù)理念、社會(huì)參與引導(dǎo)路徑、公共空間營(yíng)造策略，深度揭示由城市更新所帶來的衍生效應(yīng)。

　　英國(guó)作為老牌資本主義國(guó)家，在20世紀(jì)60年代提出了公眾參與的城市更新行動(dòng)(萬繼偉，2020)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，在實(shí)踐中逐步形成政府——社會(huì)組織——社區(qū)居民三方合作機(jī)制，從而從廣泛性、整體性、綜合性全方位有效推動(dòng)城市更新的可持續(xù)發(fā)展。

　　日本推進(jìn)城市更新大體分為三個(gè)階段：第一階段，20世紀(jì)80年代，經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)超高速增長(zhǎng)的日本，提出“城市復(fù)興”計(jì)劃，主要以推倒重建的方式進(jìn)行擴(kuò)張式增量發(fā)展;第二階段，20世紀(jì)90年代，面對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)供大于求、空置率高的問題，日本提出了“活用存量”的政策，主要為解決資源浪費(fèi)、促進(jìn)社會(huì)公平，城市建設(shè)也從增量發(fā)展轉(zhuǎn)向存量治理;第三階段，經(jīng)歷了房地產(chǎn)泡沫破裂后的持續(xù)低迷，2007年日本提出“團(tuán)地再生”更新政策，主要對(duì)空置住宅進(jìn)行用途轉(zhuǎn)換，對(duì)住宅以及配套、環(huán)境進(jìn)行提升，旨在有效提高其使用率和功能性，并不斷優(yōu)化人居空間品質(zhì)。新加坡在公共住宅區(qū)更新改造呈現(xiàn)四個(gè)特點(diǎn)：即與時(shí)俱進(jìn)的改造策略應(yīng)對(duì)多樣化生活需求;采取政府主導(dǎo)、多方參與、民主決策的更新機(jī)制;持續(xù)性科學(xué)研究與技術(shù)支持推進(jìn)更新實(shí)踐;注重完整可持續(xù)社區(qū)營(yíng)造(張威等，2021)。

　　20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城市改造與城市建設(shè)交織推進(jìn)，老舊小區(qū)改造作為改善民生、提升人居環(huán)境的重要舉措不斷得到強(qiáng)化。然而，多數(shù)老舊小區(qū)改造是以體現(xiàn)福利主義色彩的政府民生工程模式推進(jìn)。隨著前期大規(guī)模棚戶區(qū)改造、舊城改造和房地產(chǎn)開發(fā)熱潮的逐步降溫，我國(guó)迎來了存量時(shí)代的大規(guī)模城市更新浪潮。城市有機(jī)更新涉及環(huán)境、交通、環(huán)保、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方方面面，與商辦、園區(qū)、舊廠區(qū)等單點(diǎn)性改造提升相比，老舊小區(qū)由于體量大、分布廣、主體多、與民生結(jié)合緊密等特點(diǎn)，無疑在城市有機(jī)更新中處于戰(zhàn)略性節(jié)點(diǎn)和基礎(chǔ)性工程的重要位置。

　　“十四五”時(shí)期，老舊小區(qū)改造應(yīng)該放在城市有機(jī)更新的戰(zhàn)略大格局中審視、謀劃和推進(jìn)�？傮w而言，從戰(zhàn)略理念上，由單一模式、獨(dú)立資金、單點(diǎn)式推進(jìn)向運(yùn)用綜合性、整體性、系統(tǒng)性思路持續(xù)性改造理念轉(zhuǎn)變;在參與主體上，以政府主導(dǎo)包攬向政府、國(guó)有企業(yè)、社會(huì)力量、社區(qū)居民等多方社會(huì)主體共同參與轉(zhuǎn)變;在改造手段上，從單一的物質(zhì)環(huán)境更新向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等全要素多維更新轉(zhuǎn)變;在支持動(dòng)力上，從財(cái)政支出為主向系統(tǒng)運(yùn)用金融方式、市場(chǎng)方式轉(zhuǎn)變，從而通過老舊小區(qū)改造，帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)城市肌理再造和空間優(yōu)化重塑。

　　(二)政策邊界：堅(jiān)持“微利可持續(xù)”的價(jià)值導(dǎo)向

　　我國(guó)幅員廣闊，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況各有不同。就地區(qū)而言，北京、上海、廣州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，政府財(cái)政支撐相對(duì)有力。以北京為例，據(jù)測(cè)算：老舊小區(qū)改造平均每平方米投入的資金約為1000-1300元，基本可以覆蓋基礎(chǔ)類整體改造，資金缺口主要在于提升類、優(yōu)化類升級(jí)改造。參考廣州、淄博、宜昌、攀枝花、沈陽和呼和浩特等試點(diǎn)改造城市投資數(shù)據(jù)，其中淄博改造每平方米為123.36元投資強(qiáng)度最低;沈陽為372.02元，投資成本最高;總體上改造每平方米平均投資為215.18元，現(xiàn)實(shí)改造中尚存較大資金缺口。近期中央將老舊小區(qū)改造列入政府專項(xiàng)債內(nèi)容，擴(kuò)大了資金融通范圍，但基于項(xiàng)目能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流有限和政府負(fù)債率的紅線要求，地方財(cái)政始終有較大財(cái)政壓力。鑒于此，有的地方探索實(shí)踐“新舊結(jié)合”，以房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目覆蓋老舊小區(qū)改造項(xiàng)目的思路，也有不少企業(yè)按此思路研究推動(dòng)項(xiàng)目落實(shí)。

　　一是保持“房住不炒”政策的高度連續(xù)性和穩(wěn)定性，在老舊小區(qū)改造與新房開發(fā)之間設(shè)立較為嚴(yán)密的防火墻或者清晰的政策邊界。尤其對(duì)于“以新帶舊”“新舊結(jié)合”的部門改造項(xiàng)目，要厘清老舊小區(qū)改造和房地產(chǎn)開發(fā)不同的融資渠道和管控要求，避免利益驅(qū)動(dòng)下可能出現(xiàn)的以老舊小區(qū)改造項(xiàng)目包裝、實(shí)則刺激房地產(chǎn)開發(fā)，金融資金從實(shí)體經(jīng)濟(jì)向房地產(chǎn)領(lǐng)域回流等問題。這既不利于老舊小區(qū)的改造，一定程度上面臨再次推倒重建、大拆大建的風(fēng)險(xiǎn)，與推動(dòng)城市更新的理念背道而馳。

　　二是將老舊小區(qū)改造納入政府專項(xiàng)債范疇，由于其改造投入收益有限，實(shí)踐中選擇采用以政府性基金收入作為償債資金來源。老舊小區(qū)本身作為民生工程的屬性，舊改專項(xiàng)債投資的主要收入來源是土地增值帶來的溢價(jià)效益，通過改造提升小區(qū)和街區(qū)周邊地段的整體價(jià)值，但如果在實(shí)施中過于看重其帶動(dòng)的商業(yè)價(jià)值，忽視老舊小區(qū)改造民生保障的初心，背離老舊小區(qū)改造中居民訴求，實(shí)際改造中多會(huì)出現(xiàn)對(duì)舊改項(xiàng)目挑肥揀瘦，改造程度十分有限，同樣不可持續(xù)性。

　　三是堅(jiān)持“微利可持續(xù)”的價(jià)值導(dǎo)向，鼓勵(lì)并吸引社會(huì)資本積極參與到長(zhǎng)效可持續(xù)的市場(chǎng)化改造中去。目前在各地實(shí)踐中，老舊小區(qū)改造項(xiàng)目年毛利率總體為10%左右，扣除資金成本后利潤(rùn)率約為3%-5%。如果放松對(duì)“微利可持續(xù)”的市場(chǎng)化模式的堅(jiān)持和完善，易放大資本逐利特點(diǎn)，加速社會(huì)資本尋求開發(fā)補(bǔ)償利益，并不會(huì)真正促進(jìn)社會(huì)資本用心用力建立和完善老舊小區(qū)長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)機(jī)制。因此，對(duì)于與老舊小區(qū)改造打捆的低效用地、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等項(xiàng)目應(yīng)優(yōu)先用于建設(shè)社區(qū)服務(wù)設(shè)施，確有其他新建必要的，做好精準(zhǔn)測(cè)算，以限價(jià)房、政策性租賃住房等項(xiàng)目為限定，避免此類打捆項(xiàng)目與其他舊改項(xiàng)目在導(dǎo)向與業(yè)務(wù)模式上的顯著差異，切實(shí)推動(dòng)企業(yè)樹立從“一次性高利潤(rùn)”向“長(zhǎng)期性低利潤(rùn)”業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)型發(fā)展的長(zhǎng)效可持續(xù)的參與改造理念。

　　二、破解社會(huì)力量參與老舊小區(qū)改造的政策障礙

　　(一)身份認(rèn)同：完善社會(huì)力量參與老舊小區(qū)改造的身份方式

　　從實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織和市場(chǎng)化企業(yè)通過和街道辦事處簽訂框架戰(zhàn)略協(xié)議的方式參與改造。但是，從一定程度上看，這對(duì)于社會(huì)力量短期投資回報(bào)到中期把關(guān)改造質(zhì)量、長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)權(quán)益等依法保障力度明顯不足。同時(shí)，有些城市在改造實(shí)踐中，雖然明確符合條件的社會(huì)企業(yè)可以作為老舊小區(qū)改造的投資主體，但出于廉政風(fēng)險(xiǎn)、資金安全等方面的考量，在具體實(shí)施改造中仍然是要求具有國(guó)資背景的企業(yè)作為投資主體，即使社會(huì)力量參與，也難以獲得相應(yīng)的主體身份，無法發(fā)揮社會(huì)力量參與資金靈活、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)等諸多優(yōu)勢(shì)。

　　此外，想要盤活現(xiàn)存老舊小區(qū)內(nèi)一些閑置的空間資源有很大難度。因?yàn)閲?guó)家現(xiàn)有政策規(guī)定國(guó)有資產(chǎn)出租出借最長(zhǎng)不得超過3年。老舊小區(qū)建設(shè)開發(fā)得早，產(chǎn)權(quán)大多歸屬于國(guó)有有企業(yè)、事業(yè)單位或者政府，想出租出借其中閑置資源作為投資回報(bào)的方式，授權(quán)給社會(huì)資本后續(xù)運(yùn)營(yíng)，存在一定的政策阻礙與違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

　　第一，加快完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)良好環(huán)境。首先在老舊小區(qū)改造管理過程中，要嚴(yán)格“全過程”監(jiān)管機(jī)制，重點(diǎn)從外部競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境上營(yíng)造公平、公正、公開的競(jìng)爭(zhēng)氛圍，積極鼓勵(lì)并支持社會(huì)資本以實(shí)施主體、運(yùn)營(yíng)主體或投資主體等身份參與老舊小區(qū)更新改造。支持社會(huì)資本參與“非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)”“三供一業(yè)”(供水、供電、供熱和物業(yè)管理)的投資、改造、運(yùn)營(yíng)等舊改涉及的環(huán)節(jié)，參與全鏈條改造治理服務(wù)活動(dòng)。同時(shí)，針對(duì)具體改造項(xiàng)目，投資主體在依據(jù)改造規(guī)劃、尊重訴求基礎(chǔ)上可自行實(shí)施，亦可委托專業(yè)化第三方企業(yè)實(shí)施，將改造治理于綜合運(yùn)營(yíng)的大平臺(tái)上加以推進(jìn)。

　　第二，不斷探索社會(huì)力量與政府合作新模式。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，北京市石景山區(qū)魯谷街道老舊小區(qū)改造項(xiàng)目實(shí)施采取了“投資+工程+運(yùn)營(yíng)服務(wù)”一體化招投標(biāo)形式，街道作為實(shí)施主體統(tǒng)籌組織領(lǐng)導(dǎo)，將政府補(bǔ)貼主要用于基礎(chǔ)類改造項(xiàng)目，吸引社會(huì)力量自有資金投入用于提升類、完善類項(xiàng)目，這樣在資金合理分配基礎(chǔ)上整體打包，中標(biāo)企業(yè)需統(tǒng)籌實(shí)施前期改造與后續(xù)運(yùn)營(yíng)工作，并且將部分小區(qū)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)內(nèi)閑置低效空間，明確作為社會(huì)力量投資回報(bào)方式納入一體化招標(biāo)中，從而以“特許經(jīng)營(yíng)”的方式突破了國(guó)有資產(chǎn)出租出借的原有政策局限，厘清了實(shí)施主體、運(yùn)營(yíng)主體、投資主體各方的改造責(zé)任，探索出社會(huì)力量參與老舊小區(qū)改造的合規(guī)路徑。北京市相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與PPP模式的內(nèi)涵、路徑基本一致，為我國(guó)在PPP項(xiàng)目運(yùn)作上探索出較為完善的制度做法。各地應(yīng)深化總結(jié)這樣好的經(jīng)驗(yàn)，復(fù)制推廣“投資+工程總承包+運(yùn)營(yíng)服務(wù)”(F+EPC+O)一體化招投標(biāo)的做法，允許老舊小區(qū)改造項(xiàng)目采取政企合作PPP模式，為社會(huì)力量參與辟出新路。

　　第三，采取協(xié)議方式的老舊小區(qū)改造項(xiàng)目按照約定執(zhí)行�？稍诔杀緶y(cè)算基礎(chǔ)上，約定社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)投資平衡所需租賃空間資源的租賃期限，作為投資回報(bào)的主要方式，明確該期限內(nèi)社會(huì)力量按約定用途使用、進(jìn)行運(yùn)營(yíng)收益、接受監(jiān)管等措施，并按照現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)出租出借規(guī)定期限簽訂租賃協(xié)議，企業(yè)在租賃期內(nèi)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)符合約定及相關(guān)監(jiān)管要求的，可自動(dòng)續(xù)約。待社會(huì)資本投資平衡所需租賃期滿后，應(yīng)通過協(xié)商重新簽訂租賃協(xié)議。降低社會(huì)資本租賃配套設(shè)施用房租金，可以零租金起步，并給予一定年限免租金期。

　　(二)金融支持：探索創(chuàng)新老舊小區(qū)改造的投融資金融支持政策

　　老舊小區(qū)改造工程屬于長(zhǎng)期惠民型社會(huì)事業(yè)，在財(cái)務(wù)核算上具有盈虧平衡周期長(zhǎng)、項(xiàng)目利潤(rùn)率低、需長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)才能獲益的特征，基于這一特征，社會(huì)力量在考慮參與改造時(shí)，如何獲得長(zhǎng)周期、低成本的銀行融資產(chǎn)品的支持將被作為最佳融資選擇。以杭州市老舊小區(qū)改造為例，通過現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本參與老舊小區(qū)改造存在的問題，并從優(yōu)化政策、資金籌措方式、完善配套措施以及創(chuàng)新融資模式等方面提出相應(yīng)建議(周剛?cè)A，2020)。

　　社會(huì)力量投入后，可以通過獲取改造形成的便民空間運(yùn)營(yíng)權(quán)益來平衡投資。但我國(guó)金融機(jī)構(gòu)目前尚還缺乏運(yùn)營(yíng)權(quán)質(zhì)押類相關(guān)產(chǎn)品的審批流程和風(fēng)控體系支持，社會(huì)資本如果想以運(yùn)營(yíng)權(quán)作為質(zhì)押物，申請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)的貸款支持，審批中仍然需要補(bǔ)充提供足額資產(chǎn)抵押或較高擔(dān)保措施等硬性約束以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，而擔(dān)保過程中會(huì)收取價(jià)格高昂的擔(dān)保費(fèi)，還會(huì)要求滿足反擔(dān)保相關(guān)措施，這樣層層牽制的要求，導(dǎo)致社會(huì)資本融資難、融資貴，投入資金成本高。此外，社會(huì)力量投資參與老舊小區(qū)改造屬于新鮮事物，相應(yīng)投資目前還缺少可行性研究報(bào)告、政府審批政策等依據(jù)。這樣在難以匹配金融機(jī)構(gòu)現(xiàn)行審批程序的背景下，社會(huì)資本在申請(qǐng)金融貸款過程中將遭遇多重審批障礙，很難獲得銀行的資金支持。因此，迫切需要探索創(chuàng)新金融機(jī)構(gòu)支持的政策和方式。

　　第一，加大金融支持力度�；�于老舊小區(qū)改造屬性是長(zhǎng)期惠民型社會(huì)事業(yè)，應(yīng)該有序引導(dǎo)政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)提供專向低息的貸款予以支持。例如，PPP項(xiàng)目貸款、公司貸款等多元化市場(chǎng)融資方式，以多種渠道提供貸款選擇，從而降低融資成本。還應(yīng)該將老舊小區(qū)改造項(xiàng)目及納入PSL(抵押補(bǔ)充貸款)資金支持的范疇，加大老舊小區(qū)改造類政府專項(xiàng)債的傾斜支持，嘗試將老舊小區(qū)改造工程列入城市投資引導(dǎo)基金的支持范圍。

　　第二，拓寬金融機(jī)構(gòu)提供低息貸款和產(chǎn)品支持。銀行等金融機(jī)構(gòu)積極配合市場(chǎng)需求，創(chuàng)新金融產(chǎn)品支持的范圍，完善貸款審批流程，用以支持社會(huì)資本盤活老舊小區(qū)的閑置資源，可以通過質(zhì)押老舊小區(qū)改造項(xiàng)目過程中涉及收益權(quán)、運(yùn)營(yíng)權(quán)等相關(guān)合法權(quán)益，獲取金融機(jī)構(gòu)的低息貸款。另外，在社會(huì)公募融資等方面留出政策空間，涉及老舊小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的改造類項(xiàng)目可以采用房地產(chǎn)投資信托基金方式，有針對(duì)性地加大交易所和銀行間市場(chǎng)的金融產(chǎn)品投放。

　　第三，政府能夠給與專項(xiàng)政策扶持。保民生就是保市場(chǎng)，政府應(yīng)該對(duì)民生類項(xiàng)目予以傾斜政策支持。政府可以通過制定財(cái)政貼息和稅收減免政策，予以社會(huì)企業(yè)參與改造類項(xiàng)目等優(yōu)惠。同時(shí)，面對(duì)多方訴求，應(yīng)及時(shí)出臺(tái)相關(guān)支持政策和完善監(jiān)管辦法，以此減免或降低企業(yè)稅費(fèi)，激發(fā)參與老舊小區(qū)改造企業(yè)的積極性，為改造類項(xiàng)目注入市場(chǎng)化活力。

　　(三)穩(wěn)定收益：拓寬社會(huì)資本合理投資回報(bào)渠道稟賦條件較好的老舊小區(qū)，改造后可以產(chǎn)生較為穩(wěn)定的投資收益。例如，小區(qū)改造后的物業(yè)管理收費(fèi)、停車服務(wù)收費(fèi)、閑置空間盤活投入運(yùn)營(yíng)增收以及后續(xù)可能產(chǎn)生的入戶網(wǎng)絡(luò)服務(wù)收費(fèi)、養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療等服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)。其中，相當(dāng)一部分屬于代收代繳業(yè)務(wù)，企業(yè)只有精耕細(xì)作才有可能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)周期的低盈利。

　　例如，北京愿景集團(tuán)參與北京勁松一區(qū)、二區(qū)改造項(xiàng)目，投資總額為4000萬元，后續(xù)的回報(bào)主要來源于對(duì)社區(qū)進(jìn)行持續(xù)的服務(wù)和運(yùn)營(yíng)，主要包括物業(yè)管理費(fèi)、便民服務(wù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)收入、停車管理費(fèi)以及社區(qū)養(yǎng)老、電梯運(yùn)營(yíng)收入，預(yù)計(jì)資金回收期至少為10年，從企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念上真正實(shí)現(xiàn)了“微利可持續(xù)”的價(jià)值導(dǎo)向。大多數(shù)老舊小區(qū)受地區(qū)發(fā)展度、人流活躍度、區(qū)位、低效空間等因素影響，依靠小區(qū)內(nèi)資源無法平衡社會(huì)資本投資。如果純粹依靠政府兜底，財(cái)政壓力之下難以為繼。堅(jiān)持“微利可持續(xù)”的價(jià)值導(dǎo)向，如何拓寬投資回報(bào)渠道是關(guān)鍵，需要政府和企業(yè)重心下沉，在改造和運(yùn)營(yíng)上雙向做出努力。

　　三、創(chuàng)建有利于社會(huì)資本參與老舊小區(qū)改造的市場(chǎng)機(jī)制

　　(一)合理調(diào)規(guī)：完善老舊小區(qū)建設(shè)配套指標(biāo)體系

　　老舊小區(qū)所面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問題主要是生活服務(wù)短板突出，對(duì)于可資利用的老舊小區(qū)現(xiàn)存的自行車棚、地下人防空間、廢棄燃煤式鍋爐房及堆煤場(chǎng)等空間資源，由于受限于社區(qū)配套用地、配套用房原來的規(guī)劃用途，提出規(guī)劃調(diào)整以及許可審批的程序較為復(fù)雜，難以合法高效利用。老舊小區(qū)空間狹小，現(xiàn)有指標(biāo)已經(jīng)遠(yuǎn)落后于新建小區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)指標(biāo)，改造涉及的加裝電梯、建設(shè)停車設(shè)施、完善消防通道等事項(xiàng)，必然造成樓間距、容積率、綠化率等指標(biāo)的變化，如造成綠化面積的適度縮減以及部分樹木的移栽，很難實(shí)現(xiàn)新建小區(qū)30%綠化率標(biāo)準(zhǔn)。

　　(二)組織協(xié)調(diào)：建立強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

　　老舊小區(qū)改造涉及面廣、參與主體多，突破現(xiàn)有利益格局和管理邊界的事情多。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在社區(qū)一級(jí)負(fù)有管理職責(zé)的部門有30多個(gè)，水、電、氣、熱、通信等改造工程由各專業(yè)公司負(fù)責(zé)，“同頻共振”難度很大。同時(shí)，社會(huì)資本的引入，需要進(jìn)一步疏浚公與私合作渠道，建立政府、社會(huì)資本各展優(yōu)勢(shì)、協(xié)同互補(bǔ)的新型合作關(guān)系。在這種情況下，需要建立起權(quán)威性更強(qiáng)、協(xié)調(diào)度更高的組織架構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)基層黨組織引領(lǐng)作用，在基層治理和老舊小區(qū)改造中體現(xiàn)黨組織統(tǒng)領(lǐng)全局和協(xié)調(diào)各方的重要職能，不僅要加強(qiáng)資源整合和整體統(tǒng)籌，更要不斷優(yōu)化組織載體，推動(dòng)破解改造過程中的諸多難題，推動(dòng)改造實(shí)踐落地落實(shí)落細(xì)。

　　(三)物業(yè)改革：實(shí)施多產(chǎn)權(quán)老舊小區(qū)“一體化

　　專業(yè)物業(yè)服務(wù)”市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)老舊小區(qū)往往是多產(chǎn)權(quán)單位、多物業(yè)服務(wù)，協(xié)調(diào)難度大、服務(wù)質(zhì)量不高。實(shí)踐中看，有的產(chǎn)權(quán)單位已處于退出狀態(tài)，有的產(chǎn)權(quán)單位受自身?xiàng)l件所限，公共區(qū)域的物業(yè)服務(wù)經(jīng)費(fèi)由轄區(qū)街道兜底。因此，推動(dòng)老舊小區(qū)各產(chǎn)權(quán)單位圍繞改造目標(biāo)協(xié)同發(fā)力、實(shí)現(xiàn)物業(yè)服務(wù)統(tǒng)一主體，對(duì)于厘清轄區(qū)、產(chǎn)權(quán)單位、社會(huì)資本權(quán)責(zé)邊界，形成可復(fù)制可推廣的政策制度，具有重要實(shí)踐意義。例如，上海老舊小區(qū)改造中提出“社會(huì)資本與小區(qū)業(yè)主利益捆綁”“商業(yè)捆綁開發(fā)改造”和“舊區(qū)改造+物業(yè)管理”三類新型老舊小區(qū)綜合改造模式(徐峰，2018)。

　　同時(shí)，以直管公房及房改房等為主的老舊小區(qū)，主要由房管部門負(fù)責(zé)樓宇散水外沿至樓宇內(nèi)公共區(qū)域相關(guān)設(shè)施設(shè)備以及園區(qū)地下管線、地面各類管井、垃圾處理等范圍，維保費(fèi)用主要由房管所申請(qǐng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)，專業(yè)物業(yè)公司承接公共區(qū)域保潔、保安、綠化等工作，經(jīng)費(fèi)來源依靠物業(yè)收費(fèi)。這種管理主體并存、管理界面分割的情況，很難實(shí)現(xiàn)后期老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)的一體化、專業(yè)化，也必然造成老舊小區(qū)與新建小區(qū)管理政策的“雙軌運(yùn)行”。此外，老舊小區(qū)未建立公共維修基金制度，對(duì)于專業(yè)物業(yè)企業(yè)進(jìn)駐后的設(shè)施設(shè)備養(yǎng)護(hù)維修費(fèi)用，現(xiàn)行物業(yè)收費(fèi)難以覆蓋;加之老舊小區(qū)總體上居民收入水平低、物業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低，要想實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)物業(yè)服務(wù)良性運(yùn)轉(zhuǎn)，需要政府對(duì)物業(yè)服務(wù)企業(yè)給予必要的支持。

　　城市建設(shè)論文范例：城市建筑中園林景觀施工的問題和策略

　　(四)長(zhǎng)效治理：推動(dòng)建立后續(xù)長(zhǎng)效社區(qū)治理的市場(chǎng)模式

　　從2015年中央城市工作會(huì)議提出“加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和危房改造,加快老舊小區(qū)改造”,到2017年住建部在廈門、廣州等15個(gè)城市啟動(dòng)了城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造試點(diǎn)，老舊小區(qū)改造逐步在全國(guó)鋪開(汪廣豐，2020)，改造進(jìn)入快車道。2020年新冠疫情發(fā)生后，一定程度上暴露出社區(qū)管理的諸多短板。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，總體上社會(huì)企業(yè)參與老舊小區(qū)改造的比例不足30%。從各地實(shí)踐看，老舊小區(qū)基礎(chǔ)類的改造，包括抗震節(jié)能改造、架空線入地、環(huán)境整治提升，以及水電氣熱基礎(chǔ)設(shè)施改造等，主要以專業(yè)市政企業(yè)為主;自選類改造主要是提升的改造，包括增加電梯、改建停車場(chǎng)等后續(xù)小區(qū)物業(yè)管理以及社區(qū)治理，則以吸引社會(huì)企業(yè)參與為主，為社區(qū)治理尋找有力主體，促進(jìn)城市從“面子”到“里子”綜合治理。

　　參考文獻(xiàn)：

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　　[6]汪廣豐.老舊小區(qū)改造難題怎么破[J].群眾,2020(10).

　　作者：徐曉明

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