本文摘要：合理的污水處理收費體制可以逐步將污水處理費調整到居民的承受能力范圍內的合理水平，這有助于完善水價形成機制。在污水處理方面必須由政府掌握收費標準，這既是權利也是義務，核心原則就是使用者要付費，污染者更應該付費，保證污水處理廠的正常運行。我國
合理的污水處理收費體制可以逐步將污水處理費調整到居民的承受能力范圍內的合理水平，這有助于完善水價形成機制。在污水處理方面必須由政府掌握收費標準，這既是權利也是義務，核心原則就是使用者要付費，污染者更應該付費，保證污水處理廠的正常運行。我國城市污水中工業(yè)廢水約占40%—50%，比發(fā)達國家要高得多，而污水處理廠運營及管理成本是依據(jù)污水排放系統(tǒng)的水量與水質而確定的，因此計費時，這兩個標準都要考慮，要綜合排出污水中各種污染物的多少來計費。
《水處理技術》主要刊登各種水處理方法的研究和應用成果，尤其是膜技術在水處理、化工、電力、電子、煤炭、醫(yī)藥、食品、紡織、冶金、鐵路、環(huán)保、軍事等領域的應用成果，同時為水資源開發(fā)、工業(yè)用水除鹽、工藝用水處理、超純水制備、廢水治理、水再生回用、海水淡化提供有效的新技術�！端幚砑夹g》為環(huán)境類中文核心期刊，“中國期刊方陣”雙效期刊，如國科技論文統(tǒng)計源期刊，本刊論文被美國SCI、CA和日本科技文獻速報摘錄。
【摘 要】城市污水處理市場化是水業(yè)市場化的重要內容之一。本文主要通過對其必要性、發(fā)展現(xiàn)狀及對策、政府決策方面進行分析，力圖全面把握其市場化的進程和發(fā)展方向。
【關鍵詞】污水處理市場化現(xiàn)狀發(fā)展對策
近年來，城市水業(yè)市場化成為熱門話題。城市水業(yè)市場化是涵蓋城市供水、污水處理、節(jié)水，包括污水再生利用等產(chǎn)業(yè)范圍的改革。其中，污水處理市場化在實際運作上剛剛開啟，問題很多，探索的意義更為明顯。因此，本文以城市污水處理市場化為主題，具體分析其市場化的各個方面。
從概念角度來看，污水處理市場化至少應包括三方面：(1)防治水污染、保護水資源的集約化;(2)水資源利用主體產(chǎn)權的多元化;(3)污水處理和污水處理設施運作、服務的市場化。在具體運作過程中，要把污水處理看作生產(chǎn)性事業(yè)，拓寬籌資渠道，形成政府、銀行、國內外企業(yè)和個人等多元化投資建設的局面，讓市場機制貫穿于污水處理運作的全過程。
一、推行城市污水處理市場化的必要性
長期以來，我國的城市污水處理一直被當作公益事業(yè)，靠政府養(yǎng)著，很多城市污水處理廠都是事業(yè)單位，準事業(yè)單位的運作模式使得競爭缺乏，運行成本高，其建設資金主要來源于城市維護建設稅，這筆稅額很小，與幾十億元的建設費用相比差得很遠，同時常年生活污水處理費征收水平低，缺乏穩(wěn)定的資金來源和有效的宏觀調控，難以調動起積極性，城市污水處理廠長期處于虧損狀態(tài)，難以適應城市化發(fā)展要求。隨著我國城市化進程的加快，城市生活污水排放量持續(xù)上升，如果光靠政府投入，必然給中央財政和地方財政帶來巨大壓力�？梢钥闯觯诋斍俺鞘形鬯幚碓O施急需建設及資金嚴重短缺的雙重壓力的環(huán)境里，政府投資、建設、運行的傳統(tǒng)治理模式的弊端日益凸顯。解決這一問題，根本在于改變計劃體制中的思考方式，適應市場機制的要求，走出認識上的誤區(qū)，走水業(yè)市場化道路，將一些政府部門想辦但辦不好的事情轉移到社會上去，從而推動潛在市場向現(xiàn)實市場轉變，進而推動整個行業(yè)的發(fā)展。
二、城市污水處理市場化發(fā)展現(xiàn)狀
(一)初現(xiàn)成效
十六屆三中全會提出對公用事業(yè)進行改革以后，明確了城市污水處理行業(yè)改革的市場化方向，地方政府對城市污水處理行業(yè)改革方向的認識也逐漸統(tǒng)一起來，我國城市污水處理真正開始了市場化的進程，在主體、投融資體制、價格機制等方面取得了一定成效。地方政府根據(jù)宏觀政策框架，相繼出臺了一些實施細則和指導意見，全國城市污水處理市場化由沿海到內地逐漸成了三個發(fā)展程度不同的區(qū)域，而且初步建立了污水處理收費體系，至2002年底，除西藏自治區(qū)外的30個省、市全都實行了污水處理收費制度。以此為基礎，近三分之一的污水處理單位由純事業(yè)單位管理向企業(yè)化管理過渡，有幾個城市的相關企業(yè)還實現(xiàn)了完全意義上的企業(yè)化改革。傳統(tǒng)污水國營企業(yè)也積極進行了產(chǎn)權結構改制，提高了市場競爭力，帶動了產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化調整。社會資本開始通過眾多上市公司或投資公司進入城市污水處理行業(yè)，各種資本積極進入，產(chǎn)業(yè)結構逐漸優(yōu)化。以威利雅、蘇伊士和泰晤士為代表的國際水務和環(huán)境集團均已不同程度地投資中國污水處理行業(yè)。
(二)仍存在著很多問題
我國污水處理市場化實踐僅幾年時間，在一些認識、政策和管理體制方面的問題也是明顯的，這些問題嚴重制約著污水處理市場化的發(fā)展。
第一，政府與市場關系的認識上仍存在偏差。這主要體現(xiàn)在兩個極端上：一方面，計劃經(jīng)濟慣性思維方式的影響使人們的認識還停留在依賴政府的層面上，過分強調政府對提供設施的責任。另一方面，沒有全面認識市場機制的實質和風險，片面夸大市場化的作用，有的甚至將BOT項目誤解由投資者最后承擔項目成本，忽略了政府的主導作用。
第二，城市污水處理市場化缺乏完善的政策框架支撐。城市污水處理市場化是一個系統(tǒng)工程，不是一兩項制度的改革。較之供水、供電、通訊等這些有天然市場需求的公用事業(yè)，人們并不容易把排放的廢水與污水處理企業(yè)之間建立起供求關系，仍需要由政府的行政命令或法律制度予以安排。同時，現(xiàn)有的有關市場化的政策缺乏對細節(jié)的規(guī)定，特別是當遇到諸如解決企業(yè)化改制中的人員安排和實行稅收優(yōu)惠等深層次問題時，既缺乏可供操作的實際辦法，也沒有明確賦予地方政府實施的權限，往往造成有政策無作為的局面。因此，市場化改革要想繼續(xù)進行，急需把市場化過程中的核心內容法制化。
第三，現(xiàn)有污水處理收費力度小，價格難以體現(xiàn)價值。良好的收費體系是污水處理市場化方式建設和運營的前提，政府付出的污水處理費好比房租，只要有穩(wěn)定合理的租金，市場中自然會有人投資出租。專家認為，供、排水企業(yè)的凈資產(chǎn)利潤率只有達到6%以上，才能吸引投資者介入，然而目前我國城市污水處理費的收費標準普遍偏低，因此難以吸引企業(yè)投資。如果各地政府能夠結合當?shù)貙嶋H情況，切實貫徹水價改革政策，使投資回報水平趨于合理，全面推動水處理市場化將指日可待。
第四，地方政府應用市場化模式的能力欠缺，沒有明確的監(jiān)管和服務機制。城市污水處理市場化在我國還是新生事物，許多地方政府對如何運作BOT、TOT等市場化模式缺乏了解，也缺乏專業(yè)人員的管理，污水處理廠常常隸屬多家管理造成管理混亂。同時，目前與此項工作最為相關的市政和環(huán)保部門，相互之間的職責授權不明確，存在多頭管理。因此，規(guī)范市場化動作，有效規(guī)避市場化模式給政府和社會帶來的風險，必須要有專門的機構去監(jiān)督和管理。
三、針對城市污水處理市場化的對策建議
實行市場化，政府并非可以甩手不管，政府的職責是做好規(guī)劃，做出科學的公共決策進行引導、監(jiān)督和管理，充分發(fā)揮政府的監(jiān)管職能。
(一)正確處理政府與市場的關系
首先，適當集中政府職能，把政府部門從污染治理的“運動員”轉變?yōu)?ldquo;裁判員”。在此以前，市場中其實只有政府一個投資人，監(jiān)管市場就是監(jiān)管自己。只有政府不再作為直接投資人，才有可能建立各種資本的平等關系，非國有資本才可能進入這個市場。國有資本的保值、增值，只能靠經(jīng)營的成功，而非政府的行政保護。一句話，政府必須管理好污水處理市場，但絕不能直接進入市場去投資和運營。
其次，因地制宜地選擇市場化模式，統(tǒng)籌管理城市水資源和水污染治理。在中長期設施建設方面，對于經(jīng)濟發(fā)展較快、市場化開始較早的城市，政府可以充分利用市場化方式;而對于西部地區(qū)，應更強調政府的主導作用，給予財政支持。拓展投融資渠道方面，政府可以利用BOT模式，以特許經(jīng)營形式引入私人資本。具體說來，可以對新建項目，采用BOT投融資方式，政府以將來的收益來換取資本對基礎設施建設大規(guī)模的投入。對國家為改善經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)投入的項目，可以采取準BOT模式。對近期已建成的污水處理廠項目，采用TOT方式，有利于盤活存量資產(chǎn)，利用變現(xiàn)資金進一步加快新的污水處理廠建設。對早期已建成且不適合采用TOT投融資方式的污水處理項目，采取委托運營模式。在給水缺口較大地區(qū)，可以采取供排水“一體化”模式。
(二)建立配套法規(guī)、政策體系，營造良好政策環(huán)境
污水處理行業(yè)經(jīng)營過程缺乏強有力的法律法規(guī)約束，使投資者感到風險難測，在上文中，已經(jīng)對此進行了詳細說明，因此要吸引投資首先就要解決這個問題。在目前資金短缺的環(huán)境中，政府更要改變以往單純投資者的心理，努力營造良好的投資環(huán)境。從公共決策角度看，政府應該制定合理的投資回報政策，發(fā)揮政府的主導作用，逐步建立和完善一個保障所有投資者利益的法律法規(guī)體系，提供一個公平公正公開的競 爭環(huán)境，建立多元化的污水處理投資機制。
最近有文章把污水處理同城市供水放在一起進行市場化的研究，從國際經(jīng)驗看，二者捆綁式發(fā)展有一定必然性。但應注意的是，這兩個相關行業(yè)的市場化不在一個起跑線上。對于剛剛起步的城市污水處理市場化，仍需要一個單獨的政策框架。
總體而言，這個框架的建立應該是一個從小處著手、逐漸完善的過程。最初因缺少經(jīng)驗而不完善是可以理解的，但法律上的權威性必須保證，起碼也應是行政規(guī)章�？蚣艿暮诵膬热輵摪óa(chǎn)權體制、投資體制、收費制度、政府對市場的監(jiān)管等等。細節(jié)上至少應涉及特許經(jīng)營制度、過渡期的政府補貼、BOT規(guī)則等細節(jié)內容�？蚣苓�應該是可操作的、發(fā)展的。最初的框架可以在實踐中修改完善，但不能推翻已有的承諾。只有這樣，才能真正做到行業(yè)有法可依，形成開放、規(guī)范、有序的污水處理市場。
(三)建立合理的污水處理收費體系
當然，近期內，我國城市污水處理收費尚難以滿足污水處理的完全商業(yè)化運作，在一段過渡期內，政府補貼是明智的選擇，是啟動投資最有力的杠桿。畢竟，比起政府籌資建污水廠來說，支付價格補貼要少得多，只發(fā)生在有限的幾年中并且隨著收費的提高逐年減少。
總之，城市水業(yè)涉及千家萬戶，政府必須承擔監(jiān)管責任。在推進市場化改革時，必須對改革的復雜性、廣泛性和影響的長遠性有足夠的重視。在進行過程中，必須時刻把握一個準則：切實保護公眾的利益。這既是最重要的，也是目前經(jīng)常被忽略的。但也只有做到這一條，才算真正實現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾“三贏”，才能使城市污水處理走上科學發(fā)展道路，改善我國的水環(huán)境，提高人民的生活質量。
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