本文摘要：合理的污水處理收費(fèi)體制可以逐步將污水處理費(fèi)調(diào)整到居民的承受能力范圍內(nèi)的合理水平，這有助于完善水價(jià)形成機(jī)制。在污水處理方面必須由政府掌握收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這既是權(quán)利也是義務(wù)，核心原則就是使用者要付費(fèi)，污染者更應(yīng)該付費(fèi)，保證污水處理廠的正常運(yùn)行。我國(guó)
合理的污水處理收費(fèi)體制可以逐步將污水處理費(fèi)調(diào)整到居民的承受能力范圍內(nèi)的合理水平，這有助于完善水價(jià)形成機(jī)制。在污水處理方面必須由政府掌握收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這既是權(quán)利也是義務(wù)，核心原則就是使用者要付費(fèi)，污染者更應(yīng)該付費(fèi)，保證污水處理廠的正常運(yùn)行。我國(guó)城市污水中工業(yè)廢水約占40%—50%，比發(fā)達(dá)國(guó)家要高得多，而污水處理廠運(yùn)營(yíng)及管理成本是依據(jù)污水排放系統(tǒng)的水量與水質(zhì)而確定的，因此計(jì)費(fèi)時(shí)，這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)都要考慮，要綜合排出污水中各種污染物的多少來(lái)計(jì)費(fèi)。
《水處理技術(shù)》主要刊登各種水處理方法的研究和應(yīng)用成果，尤其是膜技術(shù)在水處理、化工、電力、電子、煤炭、醫(yī)藥、食品、紡織、冶金、鐵路、環(huán)保、軍事等領(lǐng)域的應(yīng)用成果，同時(shí)為水資源開(kāi)發(fā)、工業(yè)用水除鹽、工藝用水處理、超純水制備、廢水治理、水再生回用、海水淡化提供有效的新技術(shù)�！端幚砑夹g(shù)》為環(huán)境類中文核心期刊，“中國(guó)期刊方陣”雙效期刊，如國(guó)科技論文統(tǒng)計(jì)源期刊，本刊論文被美國(guó)SCI、CA和日本科技文獻(xiàn)速報(bào)摘錄。
【摘 要】城市污水處理市場(chǎng)化是水業(yè)市場(chǎng)化的重要內(nèi)容之一。本文主要通過(guò)對(duì)其必要性、發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策、政府決策方面進(jìn)行分析，力圖全面把握其市場(chǎng)化的進(jìn)程和發(fā)展方向。
【關(guān)鍵詞】污水處理市場(chǎng)化現(xiàn)狀發(fā)展對(duì)策
近年來(lái)，城市水業(yè)市場(chǎng)化成為熱門話題。城市水業(yè)市場(chǎng)化是涵蓋城市供水、污水處理、節(jié)水，包括污水再生利用等產(chǎn)業(yè)范圍的改革。其中，污水處理市場(chǎng)化在實(shí)際運(yùn)作上剛剛開(kāi)啟，問(wèn)題很多，探索的意義更為明顯。因此，本文以城市污水處理市場(chǎng)化為主題，具體分析其市場(chǎng)化的各個(gè)方面。
從概念角度來(lái)看，污水處理市場(chǎng)化至少應(yīng)包括三方面：(1)防治水污染、保護(hù)水資源的集約化;(2)水資源利用主體產(chǎn)權(quán)的多元化;(3)污水處理和污水處理設(shè)施運(yùn)作、服務(wù)的市場(chǎng)化。在具體運(yùn)作過(guò)程中，要把污水處理看作生產(chǎn)性事業(yè)，拓寬籌資渠道，形成政府、銀行、國(guó)內(nèi)外企業(yè)和個(gè)人等多元化投資建設(shè)的局面，讓市場(chǎng)機(jī)制貫穿于污水處理運(yùn)作的全過(guò)程。
一、推行城市污水處理市場(chǎng)化的必要性
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的城市污水處理一直被當(dāng)作公益事業(yè)，靠政府養(yǎng)著，很多城市污水處理廠都是事業(yè)單位，準(zhǔn)事業(yè)單位的運(yùn)作模式使得競(jìng)爭(zhēng)缺乏，運(yùn)行成本高，其建設(shè)資金主要來(lái)源于城市維護(hù)建設(shè)稅，這筆稅額很小，與幾十億元的建設(shè)費(fèi)用相比差得很遠(yuǎn)，同時(shí)常年生活污水處理費(fèi)征收水平低，缺乏穩(wěn)定的資金來(lái)源和有效的宏觀調(diào)控，難以調(diào)動(dòng)起積極性，城市污水處理廠長(zhǎng)期處于虧損狀態(tài)，難以適應(yīng)城市化發(fā)展要求。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市生活污水排放量持續(xù)上升，如果光靠政府投入，必然給中央財(cái)政和地方財(cái)政帶來(lái)巨大壓力�？梢钥闯觯诋�(dāng)前城市污水處理設(shè)施急需建設(shè)及資金嚴(yán)重短缺的雙重壓力的環(huán)境里，政府投資、建設(shè)、運(yùn)行的傳統(tǒng)治理模式的弊端日益凸顯。解決這一問(wèn)題，根本在于改變計(jì)劃體制中的思考方式，適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的要求，走出認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，走水業(yè)市場(chǎng)化道路，將一些政府部門想辦但辦不好的事情轉(zhuǎn)移到社會(huì)上去，從而推動(dòng)潛在市場(chǎng)向現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，進(jìn)而推動(dòng)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。
二、城市污水處理市場(chǎng)化發(fā)展現(xiàn)狀
(一)初現(xiàn)成效
十六屆三中全會(huì)提出對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行改革以后，明確了城市污水處理行業(yè)改革的市場(chǎng)化方向，地方政府對(duì)城市污水處理行業(yè)改革方向的認(rèn)識(shí)也逐漸統(tǒng)一起來(lái)，我國(guó)城市污水處理真正開(kāi)始了市場(chǎng)化的進(jìn)程，在主體、投融資體制、價(jià)格機(jī)制等方面取得了一定成效。地方政府根據(jù)宏觀政策框架，相繼出臺(tái)了一些實(shí)施細(xì)則和指導(dǎo)意見(jiàn)，全國(guó)城市污水處理市場(chǎng)化由沿海到內(nèi)地逐漸成了三個(gè)發(fā)展程度不同的區(qū)域，而且初步建立了污水處理收費(fèi)體系，至2002年底，除西藏自治區(qū)外的30個(gè)省、市全都實(shí)行了污水處理收費(fèi)制度。以此為基礎(chǔ)，近三分之一的污水處理單位由純事業(yè)單位管理向企業(yè)化管理過(guò)渡，有幾個(gè)城市的相關(guān)企業(yè)還實(shí)現(xiàn)了完全意義上的企業(yè)化改革。傳統(tǒng)污水國(guó)營(yíng)企業(yè)也積極進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改制，提高了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。社會(huì)資本開(kāi)始通過(guò)眾多上市公司或投資公司進(jìn)入城市污水處理行業(yè)，各種資本積極進(jìn)入，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸優(yōu)化。以威利雅、蘇伊士和泰晤士為代表的國(guó)際水務(wù)和環(huán)境集團(tuán)均已不同程度地投資中國(guó)污水處理行業(yè)。
(二)仍存在著很多問(wèn)題
我國(guó)污水處理市場(chǎng)化實(shí)踐僅幾年時(shí)間，在一些認(rèn)識(shí)、政策和管理體制方面的問(wèn)題也是明顯的，這些問(wèn)題嚴(yán)重制約著污水處理市場(chǎng)化的發(fā)展。
第一，政府與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)上仍存在偏差。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)極端上：一方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)慣性思維方式的影響使人們的認(rèn)識(shí)還停留在依賴政府的層面上，過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府對(duì)提供設(shè)施的責(zé)任。另一方面，沒(méi)有全面認(rèn)識(shí)市場(chǎng)機(jī)制的實(shí)質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)，片面夸大市場(chǎng)化的作用，有的甚至將BOT項(xiàng)目誤解由投資者最后承擔(dān)項(xiàng)目成本，忽略了政府的主導(dǎo)作用。
第二，城市污水處理市場(chǎng)化缺乏完善的政策框架支撐。城市污水處理市場(chǎng)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，不是一兩項(xiàng)制度的改革。較之供水、供電、通訊等這些有天然市場(chǎng)需求的公用事業(yè)，人們并不容易把排放的廢水與污水處理企業(yè)之間建立起供求關(guān)系，仍需要由政府的行政命令或法律制度予以安排。同時(shí)，現(xiàn)有的有關(guān)市場(chǎng)化的政策缺乏對(duì)細(xì)節(jié)的規(guī)定，特別是當(dāng)遇到諸如解決企業(yè)化改制中的人員安排和實(shí)行稅收優(yōu)惠等深層次問(wèn)題時(shí)，既缺乏可供操作的實(shí)際辦法，也沒(méi)有明確賦予地方政府實(shí)施的權(quán)限，往往造成有政策無(wú)作為的局面。因此，市場(chǎng)化改革要想繼續(xù)進(jìn)行，急需把市場(chǎng)化過(guò)程中的核心內(nèi)容法制化。
第三，現(xiàn)有污水處理收費(fèi)力度小，價(jià)格難以體現(xiàn)價(jià)值。良好的收費(fèi)體系是污水處理市場(chǎng)化方式建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的前提，政府付出的污水處理費(fèi)好比房租，只要有穩(wěn)定合理的租金，市場(chǎng)中自然會(huì)有人投資出租。專家認(rèn)為，供、排水企業(yè)的凈資產(chǎn)利潤(rùn)率只有達(dá)到6%以上，才能吸引投資者介入，然而目前我國(guó)城市污水處理費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，因此難以吸引企業(yè)投資。如果各地政府能夠結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，切實(shí)貫徹水價(jià)改革政策，使投資回報(bào)水平趨于合理，全面推動(dòng)水處理市場(chǎng)化將指日可待。
第四，地方政府應(yīng)用市場(chǎng)化模式的能力欠缺，沒(méi)有明確的監(jiān)管和服務(wù)機(jī)制。城市污水處理市場(chǎng)化在我國(guó)還是新生事物，許多地方政府對(duì)如何運(yùn)作BOT、TOT等市場(chǎng)化模式缺乏了解，也缺乏專業(yè)人員的管理，污水處理廠常常隸屬多家管理造成管理混亂。同時(shí)，目前與此項(xiàng)工作最為相關(guān)的市政和環(huán)保部門，相互之間的職責(zé)授權(quán)不明確，存在多頭管理。因此，規(guī)范市場(chǎng)化動(dòng)作，有效規(guī)避市場(chǎng)化模式給政府和社會(huì)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，必須要有專門的機(jī)構(gòu)去監(jiān)督和管理。
三、針對(duì)城市污水處理市場(chǎng)化的對(duì)策建議
實(shí)行市場(chǎng)化，政府并非可以甩手不管，政府的職責(zé)是做好規(guī)劃，做出科學(xué)的公共決策進(jìn)行引導(dǎo)、監(jiān)督和管理，充分發(fā)揮政府的監(jiān)管職能。
(一)正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系
首先，適當(dāng)集中政府職能，把政府部門從污染治理的“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;裁判員”。在此以前，市場(chǎng)中其實(shí)只有政府一個(gè)投資人，監(jiān)管市場(chǎng)就是監(jiān)管自己。只有政府不再作為直接投資人，才有可能建立各種資本的平等關(guān)系，非國(guó)有資本才可能進(jìn)入這個(gè)市場(chǎng)。國(guó)有資本的保值、增值，只能靠經(jīng)營(yíng)的成功，而非政府的行政保護(hù)。一句話，政府必須管理好污水處理市場(chǎng)，但絕不能直接進(jìn)入市場(chǎng)去投資和運(yùn)營(yíng)。
其次，因地制宜地選擇市場(chǎng)化模式，統(tǒng)籌管理城市水資源和水污染治理。在中長(zhǎng)期設(shè)施建設(shè)方面，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、市場(chǎng)化開(kāi)始較早的城市，政府可以充分利用市場(chǎng)化方式;而對(duì)于西部地區(qū)，應(yīng)更強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，給予財(cái)政支持。拓展投融資渠道方面，政府可以利用BOT模式，以特許經(jīng)營(yíng)形式引入私人資本。具體說(shuō)來(lái)，可以對(duì)新建項(xiàng)目，采用BOT投融資方式，政府以將來(lái)的收益來(lái)?yè)Q取資本對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大規(guī)模的投入。對(duì)國(guó)家為改善經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)投入的項(xiàng)目，可以采取準(zhǔn)BOT模式。對(duì)近期已建成的污水處理廠項(xiàng)目，采用TOT方式，有利于盤活存量資產(chǎn)，利用變現(xiàn)資金進(jìn)一步加快新的污水處理廠建設(shè)。對(duì)早期已建成且不適合采用TOT投融資方式的污水處理項(xiàng)目，采取委托運(yùn)營(yíng)模式。在給水缺口較大地區(qū)，可以采取供排水“一體化”模式。
(二)建立配套法規(guī)、政策體系，營(yíng)造良好政策環(huán)境
污水處理行業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程缺乏強(qiáng)有力的法律法規(guī)約束，使投資者感到風(fēng)險(xiǎn)難測(cè)，在上文中，已經(jīng)對(duì)此進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明，因此要吸引投資首先就要解決這個(gè)問(wèn)題。在目前資金短缺的環(huán)境中，政府更要改變以往單純投資者的心理，努力營(yíng)造良好的投資環(huán)境。從公共決策角度看，政府應(yīng)該制定合理的投資回報(bào)政策，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，逐步建立和完善一個(gè)保障所有投資者利益的法律法規(guī)體系，提供一個(gè)公平公正公開(kāi)的競(jìng) 爭(zhēng)環(huán)境，建立多元化的污水處理投資機(jī)制。
最近有文章把污水處理同城市供水放在一起進(jìn)行市場(chǎng)化的研究，從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，二者捆綁式發(fā)展有一定必然性。但應(yīng)注意的是，這兩個(gè)相關(guān)行業(yè)的市場(chǎng)化不在一個(gè)起跑線上。對(duì)于剛剛起步的城市污水處理市場(chǎng)化，仍需要一個(gè)單獨(dú)的政策框架。
總體而言，這個(gè)框架的建立應(yīng)該是一個(gè)從小處著手、逐漸完善的過(guò)程。最初因缺少經(jīng)驗(yàn)而不完善是可以理解的，但法律上的權(quán)威性必須保證，起碼也應(yīng)是行政規(guī)章�？蚣艿暮诵膬�(nèi)容應(yīng)該包括產(chǎn)權(quán)體制、投資體制、收費(fèi)制度、政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管等等。細(xì)節(jié)上至少應(yīng)涉及特許經(jīng)營(yíng)制度、過(guò)渡期的政府補(bǔ)貼、BOT規(guī)則等細(xì)節(jié)內(nèi)容。框架還應(yīng)該是可操作的、發(fā)展的。最初的框架可以在實(shí)踐中修改完善，但不能推翻已有的承諾。只有這樣，才能真正做到行業(yè)有法可依，形成開(kāi)放、規(guī)范、有序的污水處理市場(chǎng)。
(三)建立合理的污水處理收費(fèi)體系
當(dāng)然，近期內(nèi)，我國(guó)城市污水處理收費(fèi)尚難以滿足污水處理的完全商業(yè)化運(yùn)作，在一段過(guò)渡期內(nèi)，政府補(bǔ)貼是明智的選擇，是啟動(dòng)投資最有力的杠桿。畢竟，比起政府籌資建污水廠來(lái)說(shuō)，支付價(jià)格補(bǔ)貼要少得多，只發(fā)生在有限的幾年中并且隨著收費(fèi)的提高逐年減少。
總之，城市水業(yè)涉及千家萬(wàn)戶，政府必須承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。在推進(jìn)市場(chǎng)化改革時(shí)，必須對(duì)改革的復(fù)雜性、廣泛性和影響的長(zhǎng)遠(yuǎn)性有足夠的重視。在進(jìn)行過(guò)程中，必須時(shí)刻把握一個(gè)準(zhǔn)則：切實(shí)保護(hù)公眾的利益。這既是最重要的，也是目前經(jīng)常被忽略的。但也只有做到這一條，才算真正實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾“三贏”，才能使城市污水處理走上科學(xué)發(fā)展道路，改善我國(guó)的水環(huán)境，提高人民的生活質(zhì)量。
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