中國大氣環(huán)境的公共政策和風險特質(zhì)

　　這篇氣象工程師論文發(fā)表了中國大氣環(huán)境的公共政策和風險特質(zhì)，隨著改革開放的到來，中國式發(fā)展奇跡讓大氣污染日益嚴重，不同時期的環(huán)境政策呈現(xiàn)出了不同的特點，論文介紹了中國大氣環(huán)境危機及風險特質(zhì)，從具體的三個方面進行了分析，促使著政府治理大氣污染的決心和舉措不斷強化與革新。

　　關(guān)鍵詞：氣象工程師論文,大氣污染,公共政策

　　一、中國大氣環(huán)境危機及風險特質(zhì)

　　改革開放40年以來，中國經(jīng)濟發(fā)展速度和增長規(guī)模令世界矚目，但長期以來國家的高速經(jīng)濟增長卻是以忽視甚至犧牲環(huán)境為代價，引發(fā)了日益嚴重的環(huán)境問題。進入21世紀以來，環(huán)境問題已然成為阻礙我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的絆腳石，嚴重制約著國民經(jīng)濟發(fā)展的速度和質(zhì)量。2007年，世界銀行與中國國務(wù)院發(fā)展研究中心合作完成的《中國污染的代價：人身損害的經(jīng)濟評估》報告中指出，中國每年因污染導致的經(jīng)濟損失達6千億元至1萬8千億元人民幣之間，占GDP的5.8%。人類生存環(huán)境狀況的惡化也對人體健康造成了不可估量的消極影響，空氣污染、噪音污染、水體污染、土壤污染、固體廢棄物污染等不斷侵蝕著中國人的身心健康。

　　黨的十八大提出“五位一體”總體布局、“美麗中國”的生態(tài)文明建設(shè)目標及綠色發(fā)展理念以來，在中央的高度關(guān)注、統(tǒng)一部署和堅強領(lǐng)導下，我國生態(tài)環(huán)境保護從認識到實踐發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性變化，生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效。以大氣污染為例，經(jīng)過有關(guān)部門的中期評估，自2013年國務(wù)院印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》(以下用其俗稱“大氣十條”)以來，全國城市空氣質(zhì)量總體改善，PM2.5、PM10、二氧化氮(NO2)、二氧化硫(SO2)和一氧化碳(CO)年均濃度和超標率均逐年下降，大多數(shù)城市重污染天數(shù)減少。但嚴峻的環(huán)境形勢依然無法有效緩解。

　　大氣污染具有不同于其他類型環(huán)境污染的風險特質(zhì)，它主要是在一定氣象條件下人類過度排污的行為后果，特別是重污染天氣的發(fā)生往往伴隨著氣象與人為兩方面的因素結(jié)合，大氣的無邊界、流動性和易變性特質(zhì)使得污染顆粒物的累積、擴散和消解無法進行有效的人為控制，加上長期排污的累積效應(yīng)，造成不利氣象條件下重污染天氣的產(chǎn)生。具體表現(xiàn)在三個方面。

　　1.從時間分布來看，冬季重污染問題突出，范圍廣、持續(xù)久、程度深的重污染天氣屢屢發(fā)生且難以控制。2016年12月16日至21日，京津冀及周邊地區(qū)出現(xiàn)大范圍持續(xù)性霧霾天氣，23個大中城市發(fā)布重污染天氣紅色預(yù)警。霧霾天氣之所以集中多發(fā)于冬季且難以改善，與冬季污染物排放的體量疊加效應(yīng)和氣象條件的擴散能力減弱有關(guān)。既有的工業(yè)及機動車排放加上冬季集中供暖所產(chǎn)生的排放，這“三大元兇”造成污染物排放的季節(jié)性疊加，再加上冬季易產(chǎn)生不利于污染物擴散的氣象條件，大氣環(huán)境的自凈能力呈現(xiàn)季節(jié)性減退。從冬季霧霾天氣有效治理的現(xiàn)狀來看，其最終化解往往并不是靠對污染物排放的緊急控制，而是靠氣象環(huán)境的自然切換。

　　2.從區(qū)域分布來看，區(qū)域大氣污染狀況差異顯著。當前，我國重污染天氣的頻發(fā)區(qū)和重災(zāi)區(qū)主要分布在京津冀及其周邊地區(qū)，2017年環(huán)保部發(fā)布1-10月全國城市空氣質(zhì)量狀況，其中京津冀及其周邊地區(qū)城市占據(jù)了排行榜后十位的大多數(shù)席位。

　　3.從污染物類型來看，除了已有的PM2.5、PM10等可吸入顆粒物污染、粉塵污染、有害氣體污染等以外，重點區(qū)域大氣臭氧(O3)污染問題也開始顯現(xiàn)，據(jù)全國74個城市空氣質(zhì)量統(tǒng)計顯示：2015年6月所有超標天數(shù)中，以臭氧為首要污染物的天數(shù)最多，超過了以PM2.5為首要污染物的天數(shù)。

　　總而言之，我國大氣污染呈現(xiàn)的季節(jié)性惡化、區(qū)域性差異和擴圍性發(fā)展等特點，不僅使得在防治大氣污染的道路上依舊挑戰(zhàn)重重，也促使著政府治理大氣污染的決心和舉措不斷強化與革新。

　　二、新中國成立以來

　　防治大氣污染的公共政策變遷史

　　(一)政府管制：改革開放前環(huán)境管理的起航

　　自新中國成立到20世紀70年代初期，我國對于環(huán)境保護缺乏重視。在以階級斗爭為綱的歷史時期，全國上下普遍認為“環(huán)境污染是資本主義的事情，社會主義要解決吃飯問題”。隨著1972年國內(nèi)相繼發(fā)生大連灣灘涂養(yǎng)殖業(yè)污染、北京官廳水庫魚污染、松花江水系污染等幾起環(huán)境事件，加之國外環(huán)境保護運動的積極推進，我國開始重視環(huán)境保護。真正起到轉(zhuǎn)折意義的事件發(fā)生于1972年，中國政府派代表團參加在瑞典斯德哥爾摩召開的人類環(huán)境會議。次年，中央以國務(wù)院名義首次召開了全國環(huán)境保護會議，審議通過了中國第一個具有法規(guī)性質(zhì)的環(huán)境保護文件——《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行)》，其中規(guī)定了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環(huán)境、造福人民”的32字環(huán)保工作方針。改革開放前我國環(huán)境保護處于開創(chuàng)時期，主要以“三同時”制度、限期治理問題的提出、環(huán)保機構(gòu)的建立、環(huán)境保護規(guī)劃的編制、環(huán)保法規(guī)的出臺、環(huán)保群眾運動的興起等為標志。改革開放之前我國環(huán)境污染問題并不突出，但仍有局部污染事件的發(fā)生，中央決策層開始認識到環(huán)境保護的重要性。

　　在此期間，由于環(huán)境問題尚不太突出，政府出臺的環(huán)境政策主要側(cè)重于對三廢污染的統(tǒng)一規(guī)定，不僅缺乏具體針對性的治理舉措，并且行政管理色彩濃厚。具體到大氣污染領(lǐng)域，1973年的《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行)》中相關(guān)規(guī)定，如“排放有毒廢氣，不得設(shè)在城鎮(zhèn)的上風向”“各單位的排煙裝置，都要采取行之有效的消煙除塵措施”“工業(yè)設(shè)備和交通運輸工具的設(shè)計盡量減少三廢的排放”等，但并未作專門的具體規(guī)定，操作性不強。1973年4月，我國頒布了《關(guān)于進一步開展煙囪除塵工作的意見》，同年11月17日，國家計委、國家建委、衛(wèi)生部聯(lián)合頒布第一個環(huán)境標準：《工業(yè)“三廢”排放試行標準》(GBJ4-73)，規(guī)定二氧化碳、一氧化碳等13種工業(yè)污染源廢氣中有害物質(zhì)的排放標準。1974年9月，國家建委在沈陽召開全國消煙除塵經(jīng)驗交流會，并作《關(guān)于全國消煙除塵經(jīng)驗交流會的情況報告》，提出大氣污染防治的目標和一些重要措施。

　　新中國成立至改革開放之前，隨著我國工業(yè)化，工業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境之間的矛盾日益顯露，政府解決環(huán)境污染缺乏先進的管理經(jīng)驗，政策目標不清晰且出臺的措施以行政管制為主，主要表現(xiàn)為制定排放標準，重點控制工業(yè)點源污染，以防治工業(yè)三廢為主要工作內(nèi)容，目的在于保護勞動環(huán)境、安全生產(chǎn)和保持城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生。這一時期，“我國的大氣污染防治尚處于起步階段，既未進入政府專項治理的決策議程之中，又缺乏科學性和針對性的規(guī)劃，治理政策及技術(shù)工具也較為匱乏，社會各界對大氣污染防治問題的重視程度和認知水平有限”�？傊�，政府管制思維突出，體現(xiàn)市場功能的財稅政策尚未成為環(huán)境工具，而且這一時期我國實行計劃財政體制，政府征收上來的賦稅和費用圍繞著計劃經(jīng)濟下的資源分配而展開，尚未轉(zhuǎn)入到現(xiàn)代意義上的公共財政，財政收支服務(wù)于中央的統(tǒng)一計劃安排而非公共社會需要。

　　(二)引導參與：法制準備期內(nèi)環(huán)境政策創(chuàng)新

　　1978年改革開放后至1992年確立社會主義市場經(jīng)濟期間，我國的環(huán)境保護逐漸走上了政策支持、制度建構(gòu)和法制準備的發(fā)展階段。首先，在政策支持方面，1981年4月24日，國務(wù)院作出《關(guān)于在國民經(jīng)濟調(diào)整時期加強環(huán)境保護工作的決定》，明確指出，“管理好我國的環(huán)境，合理地開發(fā)利用自然資源，是現(xiàn)代化建設(shè)的一項基本任務(wù)”。1983年第二次全國環(huán)境保護會議召開，正式確立“環(huán)境保護是現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)中的一項基本國策”，并提出“同步發(fā)展方針”，即要求“經(jīng)濟建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)同步規(guī)劃、同步實施、同步發(fā)展，經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益相統(tǒng)一”。

　　具體到大氣污染領(lǐng)域，這一時期表現(xiàn)為管制措施的具體領(lǐng)域化、技術(shù)標準的針對性和政策工具的創(chuàng)新化。首先，在環(huán)境管制措施上，呈現(xiàn)具體領(lǐng)域化的趨勢。針對大氣污染領(lǐng)域，早在20世紀50年代，我國就注意到大氣污染問題，并相繼作出了一些規(guī)定，此后的七八十年代，我國主要通過出臺排放標準政策來試圖控制空氣污染物排放，直至1979年我國頒布實施《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》，環(huán)境保護開始走上了全面法治化之路。

　　其次，在環(huán)境的技術(shù)標準上，更為針對和細致。1982年，中國第一個環(huán)境空氣質(zhì)量標準——《大氣環(huán)境質(zhì)量標準》由國務(wù)院發(fā)布，將大氣環(huán)境質(zhì)量進行分級、分區(qū)管理。針對各種類型的污染物，也制定實施了相應(yīng)的排放標準，如1983年和1989年分別頒布的第一批、第二批機動車尾氣排放標準，1984年頒布的《鍋爐煙塵排放標準》《汽油車怠速污染物排放標準》《硫酸工業(yè)污染物排放標準》等。

　　最后，在政策工具的創(chuàng)新方面，以財稅政策為主的市場激勵型工具開始興起。1979年的《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》中就規(guī)定，“國家對企業(yè)利用廢氣、廢水、廢渣作主要原料生產(chǎn)的產(chǎn)品，給予減稅、免稅和價格政策上的照顧，盈利所得不上交，由企業(yè)用于治理污染和改善環(huán)境”。1982年國務(wù)院出臺《征收排污費暫行辦法》，積極回應(yīng)《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》第十八條關(guān)于“超過國家規(guī)定的標準排放污染物，要按照排放污染物的數(shù)量和濃度，根據(jù)規(guī)定收取排污費”的規(guī)定。此外，這一時期公眾參與型政策工具也得以蓬勃發(fā)展，1973年我國召開的第一次全國環(huán)境保護會議中就提出了“依靠群眾，大家動手”的政策方針，此后政府對環(huán)境宣傳教育投入了更多重視，既在高等院校設(shè)置了環(huán)保專業(yè)，也設(shè)立了環(huán)境專業(yè)圖書出版機構(gòu)，國家環(huán)保局并設(shè)立了環(huán)境宣傳教育司，1990年和1992年國家環(huán)保局又分別召開了全國第一次環(huán)境宣傳工作會議和環(huán)境教育工作會議等。環(huán)境宣傳教育的形式豐富多樣，并且由封閉式轉(zhuǎn)向開放式，由系統(tǒng)內(nèi)部推向全社會，通過提升公民的環(huán)保意識，培育擁護環(huán)境正義的公民社會，鼓勵和引導公民自覺采取環(huán)保行動。

　　(三)市場興起：經(jīng)濟激勵型政策的流行

　　1992年至2013年國務(wù)院印發(fā)“大氣十條”，這一時期，隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步確立和不斷完善，政府日益重視市場機制在環(huán)境治理當中的作用。首先，稅費制度愈來愈貼合大氣環(huán)境的治理需求。我國在應(yīng)對環(huán)境問題的財稅手段經(jīng)歷了由費轉(zhuǎn)稅的發(fā)展演變，從1982年發(fā)布實施的《征收排污費暫行辦法》到2002年制定通過的《排污費征收使用管理條例》，基本上處于排污收費的行政時代。而自從我國現(xiàn)有的稅種體系基本同1994年分稅制改革一同生效實施后，在社會主義市場經(jīng)濟體制下，依賴于稅收手段實現(xiàn)環(huán)境治理逐漸成為一種趨勢，呈現(xiàn)出稅費結(jié)合下的環(huán)境財政工具構(gòu)造。特別自21世紀以來，借鑒于國外環(huán)境稅收制度上的先進經(jīng)驗，面對日益惡化的大氣污染問題，我國逐步走上了一條稅制綠化的道路。一是在消費稅、資源稅、車船稅中都涵蓋有針對產(chǎn)生大氣污染的汽車、能源等稅目;二是為鼓勵能耗低、污染少的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及推廣清潔性新能源汽車，我國還出臺了相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策;三是對給予有助于控制污染排放的技術(shù)設(shè)備以直接的折扣、返還或免稅等財稅政策。其次，除了環(huán)境經(jīng)濟手段中的稅費革新以外，一些新型的經(jīng)濟政策工具也相繼出現(xiàn)，如排污權(quán)交易制度、押金一返還制度以及環(huán)境污染責任保險制度等。如2007年國家環(huán)境保護總局、中國保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于環(huán)境污染責任保險工作的指導意見》，以及國務(wù)院有關(guān)部門組織天津、河北、內(nèi)蒙古等11個省(區(qū)、市)開展排污權(quán)有償使用和交易試點，但總體上該類創(chuàng)建市場型環(huán)境政策工具尚處于起步階段，這一時期還是偏向注重以財稅政策為主的利用市場型政策工具。

　　(四)綜合治理：邁向體系化的環(huán)境政策

　　2013年“大氣十條”出臺以來，我國在防治大氣污染上逐步走向綜合手段的治理格局，邁向了環(huán)境政策的體系化。“大氣十條”主要包括污染物類型的綜合治理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、企業(yè)技術(shù)改造、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、嚴格節(jié)能環(huán)保準入、完善環(huán)境經(jīng)濟政策、嚴格依法監(jiān)督管理、統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理、建立預(yù)警應(yīng)急機制、明確責任動員全民參與等十項要求。此后2014年修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》也明確提出應(yīng)堅持“保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責”的原則。大氣污染的綜合治理要求表現(xiàn)在以下方面：

　　1.大氣環(huán)境污染類型的全面規(guī)制和突出區(qū)域與重污染天氣的重點規(guī)制。大氣污染主要來源于工業(yè)排放、生活排放和交通排放，涉及固定源污染和移動源污染兩種類型，要實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的整體提升，就要對超標排放的各種污染來源進行管理。通觀整個新環(huán)保法，最為顯著的特點就是創(chuàng)新和強化了政府管制環(huán)境的方式與力度，體現(xiàn)為對制定環(huán)境質(zhì)量標準和研究環(huán)境基準的統(tǒng)一規(guī)定，跨區(qū)域污染聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制的建立，賦予環(huán)保部門實施查封扣押等行政強制措施的權(quán)力，通過目標責任制、考核評價機制和環(huán)境報告義務(wù)督促地方政府積極履行環(huán)境治理責任，實行重點污染物排放總量控制制度、排污許可制度和產(chǎn)品淘汰制度等。2015年修訂通過的《大氣污染防治法》更是突出政府規(guī)制的主導地位，分為大氣污染防治標準和限期達標規(guī)劃、監(jiān)督管理，主要大氣污染物的防治措施，重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治和重污染天氣應(yīng)對等幾個章節(jié)。這表明，我國政府規(guī)制越來越受到重視，為盡快達到政府治理環(huán)境的效果，對于污染嚴重的區(qū)域和重污染天氣實行重點防治。

　　2.環(huán)境主體的共同參與。政府、企業(yè)、市場和公民都是治理大氣污染的主體，各自扮演著不同角色，享有相應(yīng)的權(quán)利(力)與義務(wù)。只有在政府主導下，加大執(zhí)法監(jiān)管力度，確保企業(yè)積極履行治理責任，強化市場激勵引導綠色生產(chǎn)和消費的驅(qū)動力，提升公益機構(gòu)維護環(huán)境公共利益的組織功能，培育具有環(huán)保觀念的現(xiàn)代公民，才可有效化解大氣污染危機。無論是新《環(huán)保法》、新《大氣污染防治法》，還是“大氣十條”，都規(guī)定了各級政府和部門、企業(yè)事業(yè)單位和公民在大氣環(huán)境保護中承擔各自相應(yīng)的責任和義務(wù)，其中“大氣十條”總體要求中提出要形成“政府統(tǒng)領(lǐng)、企業(yè)施治、市場驅(qū)動、公眾參與”的大氣污染防治新機制，更是很好地概括了環(huán)境合作治理的理想模式。

　　3.環(huán)境政策工具的綜合運用。大氣污染的有效治理絕非單純靠一項政策工具就可完成，而是多元復(fù)合政策工具的共同發(fā)力，形成相互補充、協(xié)調(diào)互動的政策工具體系。“大氣十條”中提出的一項總體要求是“堅持政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合”，積極回應(yīng)了黨的十八屆三中全會提出的“市場在資源配置過程中起決定性作用”這一理念。此外2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第21條還明確規(guī)定“國家采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施”，第31條提出要“建立健全生態(tài)保護補償制度，通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進行生態(tài)保護補償”，第52條指明“國家鼓勵投保環(huán)境污染責任保險”等。

　　三、環(huán)境公共政策的演變邏輯與現(xiàn)狀反思

　　縱觀我國的整個大氣污染防治政策變遷史，就是一部不斷趨于科學理性，逐漸邁向多維整體合作的生態(tài)文明史。隨著大氣污染問題愈加復(fù)雜惡化，環(huán)境風險的日益提升，尤其是霧霾極端天氣的常見多發(fā)，促使我們想盡一切方法來認清大氣污染的產(chǎn)生原因和主要來源，并開始尋求更加強硬和更為有效的政策工具，以此獲得一個更令人滿意的大氣環(huán)境。值得肯定的是，我國政府對于大氣環(huán)境污染風險的認識和采取針對性行動相對較早，使得我國的大氣環(huán)境很少像許多發(fā)達國家一樣出現(xiàn)過大規(guī)模的環(huán)境災(zāi)害，但近年來空氣污染的累積效應(yīng)已然開始顯露和爆發(fā)，也對民眾的身心健康造成了潛緩的侵害。

　　雖然國家在治理環(huán)境上的認識和決心值得稱許，但自新中國成立特別是改革開放以來環(huán)境保護工作的實施效果并非完美無缺。中國一直將自己定位為發(fā)展中國家，以經(jīng)濟建設(shè)為中心始終占據(jù)著國家政治話語的主導地位，經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先于環(huán)境保護的觀念深植于政府官員心中。在我國，更多地表現(xiàn)為先污染后治理的環(huán)境管理模式，不僅地方政府為獲得地區(qū)間競爭的相對經(jīng)濟優(yōu)勢，對管轄區(qū)域內(nèi)的污染問題不加以重視，而且中央政府基于經(jīng)濟發(fā)展需要對地方的選擇性環(huán)境執(zhí)法也很少予以追究，重經(jīng)濟輕環(huán)保的政治脈象比較清晰�；�于這一政治脈象上的環(huán)境政治運作系統(tǒng)和政策工具體系，當然難以發(fā)揮有效治理大氣污染的功效，甚至會出現(xiàn)事倍功半的效果，例如地方官員會借環(huán)境治理的借口隨意侵擾市場，排污費違規(guī)征收，普遍存在不征、少征或超征等問題，環(huán)境執(zhí)法儼然成為政府權(quán)力濫用的多發(fā)領(lǐng)域。

　　即使中央已經(jīng)制定了較為體系化的環(huán)境公共政策，但命令控制型政策工具依然在環(huán)境治理中起主要作用，全體社會形成了對“環(huán)�？凑�府，中央靠地方”的行政管制模式的強烈心理寄托和行為依賴，過度強調(diào)政府干預(yù)和上令下從，就擠壓了市場調(diào)節(jié)的空間，挫傷了地方自主治理的積極性，從而大大降低了環(huán)境治理的有效性、靈活性和創(chuàng)新性。我們可以看到，黨的十八屆三中全會以來，中國政府認識到市場在資源配置中的決定性地位，開始利用、優(yōu)化和創(chuàng)制市場機制，用多項經(jīng)濟政策激勵市場主體主動減少污染排放量。

　　但一些留存的制度弊端仍繼續(xù)阻礙著制度效力的正常發(fā)揮，導致環(huán)境政策非理性設(shè)計依然存在。另外，公眾參與機制還不夠成熟完善，環(huán)境權(quán)既未成為我國憲法中明確規(guī)定的公民基本權(quán)利之一，而且國家在保障公民環(huán)境權(quán)和引導公民履行環(huán)境保護義務(wù)的制度建設(shè)上還不夠全面深入。

　　總之，當前我國的環(huán)境公共政策呈現(xiàn)出政府管制比重過大，指向環(huán)境污染預(yù)先防控的經(jīng)濟激勵和公眾參與等政策工具剛剛起步，政府對這種新型環(huán)境政策認識還不夠深入，運用上也有待改進，如何準確認知并整合完善這兩種環(huán)境政策工具對于我國既是必要任務(wù)也是巨大挑戰(zhàn)。當然，任何政策的制定和實施都得依賴于權(quán)力機構(gòu)的政治運行邏輯，在我國權(quán)力相對集中于政府，市場和社會擁有的自治權(quán)利容易受到政府干預(yù)的滋擾，這使得我國的環(huán)境政策既要注重執(zhí)行效果也要強調(diào)執(zhí)行過程的合法性控制。

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　　推薦閱讀：《貴州氣象》(雙月刊)創(chuàng)刊于1962年，由貴州省山地環(huán)境氣候研究所、貴州省氣象學會主辦。

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