生態(tài)文明建設(shè)背景下水資源保護(hù)管理研究

　　摘要 黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”建設(shè)的總體布局，黨的十九大再次提出堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，要像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境。面對環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化，發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾日益突出問題，中共中央、國務(wù)院把生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)上升為國家戰(zhàn)略，同時強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)在治理水資源污染和水資源短缺，并提出了水資源管理保護(hù)和利用的主要目標(biāo)。以小興凱湖為例，研究了在生態(tài)文明建設(shè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新背景下，如何加強(qiáng)水資源保護(hù)和管理，確保實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的主要目標(biāo)。

　　關(guān)鍵詞 生態(tài)文明建設(shè);水資源;保護(hù)管理;小興凱湖

　　黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)共同納入“五位一體”建設(shè)的總體布局后，2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，把生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)上升為國家戰(zhàn)略。明確指出：我國生態(tài)文明建設(shè)水平仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，資源約束趨緊，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化，發(fā)展與人口資源環(huán)境之間的矛盾日益突出，已成為經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重大瓶頸制約。同時強(qiáng)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)在治理水資源污染和水資源短缺，并提出水資源管理保護(hù)和利用的主要目標(biāo)：用水總量力爭控制在6 700億m3以內(nèi)，萬元工業(yè)增加值用水量降低到65 m3以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上;重點(diǎn)流域和近岸海域水環(huán)境質(zhì)量得到改善，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到80%以上，飲用水安全保障水平持續(xù)提升;濕地面積不低于5 333.33萬hm2。

　　黨的十九大鄭重提出：“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”。過去以GDP為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的，如何在以生態(tài)文明建設(shè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新背景下加強(qiáng)水資源保護(hù)和管理，確保實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和全面實(shí)現(xiàn)小康生活的主要目標(biāo)，是需要進(jìn)一步深入研究的問題。

　　1我國水資源面臨的危機(jī)

　　1.1水資源時空分布不均，供需矛盾突出我國淡水資源總量為2.8億m3，居世界第4位，但是人多水少，人均水資源僅為世界平均水平的1/4。水資源在時空分布上非常不均衡，表現(xiàn)為南方多、北方少，夏秋季多、冬春季少。水資源數(shù)量短缺、水資源質(zhì)量污染嚴(yán)重、水環(huán)境生態(tài)惡化等問題十分突出，已經(jīng)成為影響我國解決新時期社會主要矛盾的重要因素，即水資源數(shù)量和質(zhì)量均已無法滿足人民日益增長的美好生活需要和無法解決不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。具體表現(xiàn)在5個方面：一是截至2012年統(tǒng)計(jì)，我國人均水資源量只有2 100 m3，只占世界人均水平的1/4;二是水資源利用效率不容樂觀，大田漫灌、超采地下水現(xiàn)象還比較普遍，農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)為0.50，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家0.7～0.8的高效利用水平;三是水資源無法保證人民日益增長的美好生活需要，每年全國水資源缺口達(dá)500多億m3，城市中有2/3缺水，農(nóng)村還有3億人沒有解決飲水安全;四是水環(huán)境質(zhì)量惡化，水生態(tài)功能區(qū)僅有46%合格;五是流域水資源過度利用，黃河流域開發(fā)利用率為76%，淮河流域53%，海河流域超過100%。隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展和人口城鎮(zhèn)化、規(guī)�；�集聚，水資源需求量將在長時間內(nèi)持續(xù)增長，水資源供需矛盾更加突出。過度索取水資源將導(dǎo)致水生態(tài)系統(tǒng)面臨崩潰的邊緣，直接成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。

　　1.2水資源污染嚴(yán)重，水環(huán)境質(zhì)量惡化《2011年中國水資源公報(bào)》對全國18.9萬km的河流水質(zhì)狀況進(jìn)行了評價。全國Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)河流長度比例為64.2%，Ⅳ類水質(zhì)12.9%，Ⅴ類水質(zhì)5.7%，劣Ⅴ類水質(zhì)17.2%。在監(jiān)測的103個主要湖泊，2.7萬km2水域中，水質(zhì)為Ⅰ類的占0.5%、Ⅱ類占32.9%、Ⅲ類占25.4%、Ⅳ類占12.0%、Ⅴ類占4.5%、劣Ⅴ類占24.7 %。湖泊富營養(yǎng)化評價結(jié)果表明：中營養(yǎng)化湖泊32個，占31%;富營養(yǎng)化湖泊71個，占69%。

　　《2016年中國水資源公報(bào)》對全國23.5萬km的河流水質(zhì)狀況進(jìn)行了評價。Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)河流長度占76.9%，劣V類占9.8%，氨氮、總磷和化學(xué)需氧量是主要的污染因素。在監(jiān)測的118個湖泊，3.1萬km2水域中，水質(zhì)為Ⅰ～Ⅲ類的湖泊有28個，占23.7%;Ⅳ～Ⅴ類的69個，占58.5%;劣Ⅴ類的21個，占 17.8%。湖泊富營養(yǎng)化狀況評價結(jié)果表明，中營養(yǎng)化湖泊占21.4%;富營養(yǎng)化湖泊占78.6%。

　　十八大做出生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略部署后，經(jīng)過5年的治理，水資源環(huán)境發(fā)生了明顯的變化。全國Ⅰ～Ⅲ類水河長比例由64.2%提高到76.9%，劣Ⅴ類水河長由17.2%下降到9.8%。但是全國湖泊水環(huán)境質(zhì)量仍然令人堪憂，經(jīng)過5年的治理，水質(zhì)富營養(yǎng)化污染仍未得到有效控制，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)的湖泊由58.8%下降到23.7%，Ⅳ～Ⅴ類水質(zhì)的湖泊由16.5%上升到58.5%，水質(zhì)惡化趨勢十分明顯。

　　2基于生態(tài)文明的水資源保護(hù)管理制度

　　面對日益嚴(yán)峻的水資源保護(hù)管理形勢，為徹底扭轉(zhuǎn)水資源保護(hù)的被動局面，我國先后從國家層面上出臺了一系列法律法規(guī)和規(guī)章制度，從多方面保護(hù)和管理水資源，確保生態(tài)文明建設(shè)整體戰(zhàn)略的實(shí)施。

　　2.12012年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》提出了“三條紅線”和“四項(xiàng)制度”。嚴(yán)守水資源保護(hù)的“三條紅線”：一是確立水資源開發(fā)利用控制紅線，到2030年全國用水總量控制在7 000億m3以內(nèi);二是確立用水效率控制紅線，到2030年用水效率達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平，萬元工業(yè)增加值用水量降低到40 m3以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上;三是確立水功能區(qū)限制納污紅線，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到95%以上。

　　嚴(yán)格執(zhí)行水資源保護(hù)“四項(xiàng)制度”：一是用水總量控制，加強(qiáng)水資源開發(fā)利用控制紅線管理，嚴(yán)格實(shí)行用水總量控制，包括嚴(yán)格規(guī)劃管理和水資源論證，嚴(yán)格控制流域和區(qū)域取用水總量，嚴(yán)格實(shí)施取水許可，嚴(yán)格水資源有償使用，嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)，強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度。二是用水效率控制制度，加強(qiáng)用水效率控制紅線管理，全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)，包括全面加強(qiáng)節(jié)約用水管理，把節(jié)約用水貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和群眾生活生產(chǎn)全過程，強(qiáng)化用水定額管理，加快推進(jìn)節(jié)水技術(shù)改造。三是水功能區(qū)限制納污制度，加強(qiáng)水功能區(qū)限制納污紅線管理，嚴(yán)格控制入河湖排污總量，包括嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理，加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)，推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)。四是水資源管理責(zé)任和考核制度，將水資源開發(fā)利用、節(jié)約和保護(hù)的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系，縣級以上人民政府主要負(fù)責(zé)人對本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé)。

　　2.22015年中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》從水資源開發(fā)、利用和保護(hù)等多方面提出了具體要求。強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)用水需求管理，以水定需、量水而行，抑制不合理用水需求，促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)等與水資源相均衡，建設(shè)節(jié)水型社會。推廣高效節(jié)水技術(shù)和產(chǎn)品，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)城市節(jié)水，推進(jìn)企業(yè)節(jié)水改造。積極開發(fā)利用再生水、礦井水、空中云水、海水等非常規(guī)水源，嚴(yán)控?zé)o序調(diào)水和人造水景工程，提高水資源安全保障水平等。

　　2.32016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》把河長制作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要手段和解決我國水資源危機(jī)、保障國家水安全的制度創(chuàng)新。河長制確立了6項(xiàng)重要任務(wù)，全面覆蓋水資源保護(hù)和管理。一是加強(qiáng)水資源保護(hù)，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，嚴(yán)守水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污三條紅線。二是加強(qiáng)河湖水域岸線管理保護(hù)，嚴(yán)格水域岸線等水生態(tài)空間管控，依法劃定河湖管理范圍。三是加強(qiáng)水污染防治，明確河湖水污染防治目標(biāo)和任務(wù)，統(tǒng)籌水上、岸上污染治理，完善入河湖排污管控機(jī)制和考核體系。四是加強(qiáng)水環(huán)境治理，強(qiáng)化水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理，按照水功能區(qū)確定各類水體的水質(zhì)保護(hù)目標(biāo)。五是加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)，推進(jìn)河湖生態(tài)修復(fù)和保護(hù)，禁止侵占自然河湖、濕地等水源涵養(yǎng)空間。六是加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管，建立健全法規(guī)制度、部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。

　　2.42017年全面修訂了《中華人民共和國水污染防治法》鑒于水質(zhì)污染和惡化問題越來越突出，新修訂的《水污染防治法》重點(diǎn)從流域水污染保護(hù)治理、城市污水處理、飲用水水源地保護(hù)3個方面加強(qiáng)水資源保護(hù)。

　　2.52017年黨的十九大確定了新時期水資源利用和保護(hù)的主要目標(biāo)和方向新時期水資源利用和保護(hù)的主要目標(biāo)和方向是“推進(jìn)資源全面節(jié)約和循環(huán)利用，實(shí)施國家節(jié)水行動”“加快水污染防治，實(shí)施流域環(huán)境和近岸海域綜合治理”。

　　3水資源管理保護(hù)生態(tài)指標(biāo)評價體系

　　在不注重生態(tài)文明建設(shè)的時代，環(huán)境評價方法主要采用物理參數(shù)和化學(xué)參數(shù)，極少運(yùn)用生態(tài)參數(shù)。生態(tài)文明建設(shè)背景下的水資源健康評價，更應(yīng)該采用生態(tài)指標(biāo)評價水生態(tài)系統(tǒng)健康狀況。生態(tài)系統(tǒng)健康評價是一門多學(xué)科相互交叉的實(shí)踐，生態(tài)系統(tǒng)健康評價不僅要采用物理和化學(xué)方面的基礎(chǔ)指標(biāo)，還應(yīng)包括個體、種群、群落等多尺度的生態(tài)指標(biāo)，以及為人類社會提供服務(wù)的質(zhì)量與可持續(xù)性的社會經(jīng)濟(jì)和人類健康指標(biāo)[1-3]。水生態(tài)系統(tǒng)是一個內(nèi)、外因素互相作用的綜合體，其水資源狀況受各種內(nèi)外環(huán)境因素的制約。水生態(tài)系統(tǒng)健康評價應(yīng)包括人類、社會、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和水體維持自身健康指標(biāo)2個方面[4]。筆者以小興凱湖為例分析了生態(tài)文明建設(shè)背景下的水資源管理保護(hù)問題。

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