本文摘要：摘要：通過對黔西南貧困村莊B村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以完成脫貧指標(biāo)為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村貧困退出治理呈現(xiàn)出技術(shù)性被脫貧、鄉(xiāng)村精英對脫貧過程全控制、向上負(fù)責(zé)與向下脫離等異化狀態(tài)。這是因為：在制度基礎(chǔ)上，扶貧資源項目化和壓力型體制之間存在沖突，村干部自主脫貧的空間
摘要：通過對黔西南貧困村莊B村的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以完成脫貧指標(biāo)為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村貧困退出治理呈現(xiàn)出技術(shù)性“被脫貧”、鄉(xiāng)村精英對脫貧過程全控制、向上負(fù)責(zé)與向下脫離等異化狀態(tài)。這是因為：在制度基礎(chǔ)上，扶貧資源項目化和壓力型體制之間存在沖突，村干部自主脫貧的空間和能力受限;在結(jié)構(gòu)環(huán)境上，稅費改革后鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，村干部轉(zhuǎn)向策略主義的治理邏輯;在鄉(xiāng)村文化上，貧困村民生存第一的邏輯及對精英的認(rèn)同為其提供了土壤。這最終導(dǎo)致扶貧資源經(jīng)濟(jì)效益低下和政治上的鄉(xiāng)村貧困退出治理內(nèi)卷化。為此，應(yīng)該轉(zhuǎn)變單一加大扶貧考核力度以及增加扶貧資源輸入的方式，進(jìn)行更為綜合的治理改良、提升村莊的治理能力。
關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧,貧困退出,鄉(xiāng)村治理,異化
一、引言
開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略實施以來，貧困人口識別和扶貧資源瞄準(zhǔn)一直都是農(nóng)村扶貧政策和學(xué)界關(guān)注的核心問題。普遍的觀點認(rèn)為鄉(xiāng)村扶貧資源瞄準(zhǔn)機(jī)制存在很大的偏差[1]，大量扶貧資源被精英捕獲，很少惠及真正的窮人[2][3]�；趯嵺`和研究的反思，改善扶貧效果，必須提高扶貧瞄準(zhǔn)精度，進(jìn)一步下沉瞄準(zhǔn)單位。2005年國家開始對貧困農(nóng)戶進(jìn)行“建檔立卡”，實行農(nóng)戶瞄準(zhǔn)機(jī)制。
2014年，國家提出“精準(zhǔn)扶貧”工作機(jī)制，再次強(qiáng)調(diào)對貧困農(nóng)戶進(jìn)行“建檔立卡”，從制度層面做到對貧困農(nóng)戶的精準(zhǔn)識別、幫扶、管理和考核等。瞄準(zhǔn)精度的提高在理論上來說是改善扶貧資源使用效果的重要途徑，但是瞄準(zhǔn)本身所產(chǎn)生的組織、技術(shù)、人力、資金和政治成本的上升可能導(dǎo)致扶貧瞄準(zhǔn)更大程度上的失真[4]。
盡管精準(zhǔn)扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制依然存在很多問題，但在全面建成小康社會的目標(biāo)下，中國貧困縣、貧困村和貧困戶的三級扶貧瞄準(zhǔn)機(jī)制已然形成，各省市按照國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》的要求，分別制定了詳細(xì)的脫貧計劃�？梢哉f，當(dāng)前國家的扶貧戰(zhàn)略實質(zhì)上已經(jīng)進(jìn)入了精準(zhǔn)脫貧階段，基于政策研究有效性的現(xiàn)實考量，有必要對農(nóng)村貧困的退出機(jī)制和退出治理過程開展進(jìn)一步研究。
目前，關(guān)于精準(zhǔn)脫貧以及鄉(xiāng)村貧困退出治理的研究還非常少。虞崇勝和唐斌[5]對精準(zhǔn)脫貧的內(nèi)涵要求進(jìn)行了解釋，認(rèn)為只有建立以人為本價值訴求的能力脫貧、權(quán)利脫貧、制度脫貧的三維機(jī)制，才能真正實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的戰(zhàn)略目標(biāo)。許源源和彭馨瑤[6]認(rèn)為應(yīng)充分激發(fā)貧困農(nóng)民參與的積極性、賦予基層組織更大的資源支配權(quán)來完善精準(zhǔn)脫貧的實施機(jī)制。也有研究從縣級層面考察了貧困縣退出機(jī)制的實施效果[7][8]。
但是已有的研究更多地停留在宏觀理論釋義層面，缺乏對微觀主體，尤其是貧困農(nóng)戶到底是如何退出、鄉(xiāng)村精英群體的扶貧治理的實證探討。劉司可[9]對陳家河村的貧困退出機(jī)制進(jìn)行了考察，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村退出機(jī)制存在很大問題，面臨嚴(yán)峻的返貧形勢，但是并沒有對這些問題背后的運作邏輯進(jìn)行闡釋。實際上，農(nóng)村貧困退出已經(jīng)成為當(dāng)前貧困村莊基層治理的核心內(nèi)容，政策執(zhí)行的邏輯以及執(zhí)行過程是否出現(xiàn)偏差都須從治理層面來進(jìn)行深入考察。
此外，基層扶貧治理內(nèi)卷化的現(xiàn)象已經(jīng)被廣泛認(rèn)可[10]，已有的研究更多認(rèn)為是基層的精英捕獲導(dǎo)致了扶貧治理內(nèi)卷化的出現(xiàn)，但是對貧困退出治理過程及其政治化的實證分析還較為少見。而實際上，通過國家一系列諸如扶貧資源專項轉(zhuǎn)移、駐村干部系統(tǒng)等制度性安排，扶貧資源已經(jīng)能夠最大限度地到達(dá)貧困戶手中，精英捕獲現(xiàn)象在當(dāng)前扶貧資源溢出的情況下已經(jīng)不再是鄉(xiāng)村貧困退出治理的最大制約因素。
筆者通過對黔西南B村貧困退出機(jī)制實施情況的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該村存在“被脫貧”和“數(shù)字脫貧”等現(xiàn)象，呈現(xiàn)出顯著的脫貧治理異化的狀態(tài)。為此，本文將以B村為案例，呈現(xiàn)該村貧困退出治理異化的過程和結(jié)果，并嘗試剖析造成這種異化狀態(tài)的原因，進(jìn)而為脫貧治理機(jī)制的完善提供有益的政策建議。
二、B村貧困退出治理的異化
(一)B村田野素描
B村是黔西南貧困山區(qū)的一個行政村，下轄14個村民小組，共有708戶3017人，勞動力人數(shù)1748人，其中以布依族為主，占總?cè)丝诘?5%以上。村莊距鎮(zhèn)政府所在地14公里，耕地總面積為6958?2畝，其中水田674?6畝，旱地6283?6畝，此外還有大片的荒山和林地，主要種植玉米、水稻、甘蔗、李子、砂仁、早熟蔬菜等農(nóng)作物，此外也有村民養(yǎng)殖牛、羊、雞等家畜、禽。由于地勢崎嶇，進(jìn)出極其不便，耕地資源相對缺乏，加上村莊是冰雹高發(fā)區(qū)域，村內(nèi)農(nóng)業(yè)收入較低且非常不穩(wěn)定。
因而，該村有長期外出務(wù)工的傳統(tǒng)，據(jù)統(tǒng)計有800多人，約占勞動力總數(shù)的一半。B村村民收入以農(nóng)業(yè)收入、短期周邊零工收入、長期外出務(wù)工收入為主，2014年人均純收入為4795元，2015年人均純收入首次超過5000元。村內(nèi)貧富差距明顯，加上疾病、教育對農(nóng)戶收入的消解作用，官方數(shù)據(jù)顯示，2014年當(dāng)?shù)刎毨?biāo)準(zhǔn)線為2760元，村莊貧困發(fā)生率達(dá)到了36%，屬于二級貧困村。
(二)脫貧戶的篩選與“被脫貧”
多年以來，B村一直都是當(dāng)?shù)胤鲐毠怨ぷ鞯闹攸c村。2012年，該村被確定為新農(nóng)村試點村落，得以開展整村推進(jìn)項目。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)管站一名工作人員長期派駐B村助力村莊脫貧發(fā)展。2014年按照貧困標(biāo)準(zhǔn)線2760元，B村確定的建檔立卡貧困戶為434戶。貧困戶的識別和退出的操作流程是依據(jù)“六看法”來衡量，分為6大維度、22個指標(biāo)，綜合打分。
基于得分情況劃分兜底類(五保戶和低保戶)、低保精準(zhǔn)類(低保貧困戶)、精準(zhǔn)類(一般貧困戶)和脫貧戶等幾個類別。根據(jù)縣脫貧攻堅計劃，B村于2017年脫貧，摘掉“貧困帽子”，為此，上級部門每年為B村下達(dá)了不同的脫貧指標(biāo)。為了完成脫貧計劃，脫貧幾乎成為當(dāng)下B村村莊治理的全部內(nèi)容。
為了能按照脫貧計劃完成上級分配的脫貧指標(biāo)，村干部在脫貧戶認(rèn)定、時間優(yōu)先序上有自己的一套邏輯。在選擇不同類型的貧困戶時，農(nóng)戶的多維度貧困狀況并不是第一位的，能否完成當(dāng)年的脫貧指標(biāo)才是村干部們挑選貧困戶的決定性考慮因素。例如，2014年5月，B村還在做建檔立卡的工作，但上級已經(jīng)安排了該村當(dāng)年要實現(xiàn)43戶的脫貧指標(biāo)。對村干部而言，一年的工作已經(jīng)開展了一半，如何在剩下的半年內(nèi)完成全年的脫貧任務(wù)是一個巨大挑戰(zhàn)。因而在選擇當(dāng)年脫貧的貧困戶名單時，村兩委就有了自己的考慮。
具體的做法是，在2014年統(tǒng)計貧困人口時，把高于貧困線又不算太富有的列入當(dāng)年計劃脫貧的對象。由于2013年的收入數(shù)據(jù)沒有列入建檔立卡檔案，所以2014年脫貧對象的收入變化將無法反映在檔案中，農(nóng)戶人均純收入由村莊評議小組敲定，農(nóng)戶收入多少、是否脫貧完全由基層干部決定。
因此，在2014年對貧困戶進(jìn)行建檔立卡時，一部分家庭收入較高、處于鄉(xiāng)村生活水平中等偏上的農(nóng)戶被安排在當(dāng)年脫貧的范圍之內(nèi);部分農(nóng)戶家庭人均純收入接近貧困線，但相差不遠(yuǎn)的，被安排在2015年脫貧對象行列，這部分農(nóng)戶也就是“六看”法所規(guī)定的一般貧困戶;經(jīng)過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的改善以及整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動，那些有一定的脫貧潛力的，能夠在2016年或者2017年脫貧的農(nóng)戶被定性為低保貧困戶，這部分貧困戶同時享有低保金以及各項產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，是村莊里數(shù)量最多的貧困群體;完全沒有勞動力或者是生活水平極度低下的農(nóng)戶則直接被列入民政兜底的范圍。也就是說，為了完成整個村莊的脫貧任務(wù)，從2014年建檔立卡開始，貧困農(nóng)戶的性質(zhì)就幾乎已經(jīng)被界定完畢。
(三)脫貧過程中的精英控制
根據(jù)政策規(guī)定，對村民建檔立卡以及脫貧過程是需要村民自主參與的，但實際上，村干部不可能真正召集每家每戶派出代表參加建檔立卡和村民脫貧評議會議。根據(jù)B村精準(zhǔn)扶貧評議小組名單可以看出，包括組長和副組長在內(nèi)的評議小組一共有28個人，其中組長、副組長分別由村支書和村主任擔(dān)任。評議小組的成員大多數(shù)都是“平時很配合村莊工作的，不是常年在外務(wù)工的人”，包括各村小組組長、其他村干部以及村莊活躍分子。這導(dǎo)致了在實際操作中，具體貧困戶的識別流程與政策文件的要求存在一定程度上的差異。
根據(jù)政策要求，貧困戶的識別首先必須由農(nóng)戶申請，再由村民代表大會進(jìn)行民主評議，最后提交村委會和駐村工作隊進(jìn)行核實。但實際情況是，各村小組根據(jù)上級分配的建檔立卡指標(biāo)直接召開了村民代表評議小組會進(jìn)行評議，按照數(shù)額要求選擇好貧困戶，再通知貧困戶填寫相關(guān)建檔立卡申請材料，最后由村委會和駐村工作隊補(bǔ)充填寫其他建檔立卡所要求的材料并審核。
加之該村勞動力大都外出務(wù)工，留守在家的老人和兒童也根本沒有參與的能力，唯一可以做的就是在簽字的時候按手印，絕大多數(shù)事情都由村干部全權(quán)包辦。所以在這一過程中，農(nóng)戶是完全被動的，一旦接受了脫貧安排，不管來年其收入如何變動，反映在脫貧檔案里的數(shù)據(jù)都將顯示為高于貧困標(biāo)準(zhǔn)的狀態(tài)。在這種情景下，農(nóng)戶脫貧過程實質(zhì)上就成了簡單的收入數(shù)據(jù)變化的過程，而數(shù)據(jù)的填寫與處理則由村干部控制。為了防止農(nóng)戶脫貧前后收入數(shù)據(jù)差別太大，脫貧農(nóng)戶收入一般會圍繞著貧困線上下波動。
另外，在脫貧的具體實踐中，上級政府只負(fù)責(zé)分配指標(biāo)人數(shù)，而村干部以及駐村干部則需要具體負(fù)責(zé)貧困戶的選擇以及如何實現(xiàn)脫貧。這就導(dǎo)致了上級政府會根據(jù)政治需要等多種目的適時調(diào)整貧困標(biāo)準(zhǔn)、重新分配脫貧指標(biāo)，而村干部只能接受。為了應(yīng)對上級的這種變化，村干部對脫貧控制力度進(jìn)一步強(qiáng)化，提前預(yù)備多套方案。
例如，2016年B村所在鎮(zhèn)的貧困線上升為2880元，直接造成該村2015年的脫貧指標(biāo)要從213人增加到491人，對此，駐村干部及村干部顯然早有準(zhǔn)備，主要聚焦在那些部分收入較高的低保貧困戶群體，因為他們通過各種“方式”隨時都處于能脫貧的狀態(tài)。首先，為低保貧困戶發(fā)放低保金，得以直接增加其家庭收入;其次，村莊內(nèi)的道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施得到完善，給村內(nèi)種養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展帶來積極影響，農(nóng)戶也因此而增加了收入;再次，部分農(nóng)戶外出務(wù)工收入的增加也可在明年的建檔立卡中被重新計算;最后，“子女更加孝順”，部分老人也可因此脫貧。
總之，原本計劃之外的新增脫貧戶一般都是由上一年認(rèn)定的低保貧困戶充當(dāng)，這部分貧困戶是隱形脫貧群體，在下一年的建檔立卡中，他們將被認(rèn)定為已脫貧農(nóng)戶，不再領(lǐng)取低保金及享受其他扶貧開發(fā)政策。此外，B村常年遭受冰雹災(zāi)害，每年種植業(yè)農(nóng)產(chǎn)品損失都在50%以上。2016年B村用于消除冰雹災(zāi)害的炮臺項目落成，盡管還沒有對炮臺項目是否提高了村民的種植業(yè)收入進(jìn)行檢驗，但村干部在制定脫貧計劃時，已經(jīng)將炮臺的建立作為一項產(chǎn)業(yè)扶貧方案，并理所當(dāng)然地認(rèn)定其幫助了一批村民脫貧。2016年，B村易地扶貧搬遷項目搬遷370人，由生活條件極為艱苦的山區(qū)搬遷至縣城規(guī)劃區(qū)，搬遷居民的后續(xù)扶貧安排還在規(guī)劃中，但是已經(jīng)被列入當(dāng)年的脫貧名單。
(四)貧困退出治理主體互動異化：向上負(fù)責(zé)與向下脫離
無論是由于政治需要造成的“被脫貧”，還是以村干部為主的鄉(xiāng)村精英對脫貧過程的全控制，很大程度上都是貧困退出治理主體互動異化的直接表現(xiàn)。這是因為原本作為鄉(xiāng)村自治代表的村干部，在貧困退出治理的實踐過程中正在被逐步行政化。在國家扶貧攻堅政策的大背景下，貧困退出的治理是當(dāng)前貧困村治理的核心，因此扶貧成績也就成了檢驗村干部工作的最關(guān)鍵指標(biāo)，而自上而下的扶貧考核是由上級政府來決定的。
村干部自身政治合法性的獲得、維持，基本上來自上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而非所在村莊的絕大多數(shù)村民。村干部為了得到上級政府的肯定，就必須完成脫貧任務(wù)，也就需要從上級爭取更多的扶貧資源，所以必須向上負(fù)責(zé)。與此相對應(yīng)的就是村干部在貧困退出治理中的向下脫離，扶貧不是全心全意地圍繞貧困戶的需求開展工作，而是為了完成上級的脫貧指標(biāo)。
那么表現(xiàn)在貧困戶識別、扶貧資源分配上，村干部一般也就采取非正式協(xié)商的共謀，選擇性地識別和分配，在文本、數(shù)字上使用技術(shù)手段，控制農(nóng)戶脫貧的整個過程。這種貧困退出治理主體向上負(fù)責(zé)和向下脫離的狀態(tài)，與國家精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的政策目標(biāo)是相背離的，并反作用于現(xiàn)有政策，造成惡劣的社會影響。
在B村，村干部根據(jù)自己對村莊農(nóng)戶的了解程度，為了完成上級分配的村莊脫貧任務(wù)，從2014年建檔立卡開始，就幾乎已經(jīng)將貧困農(nóng)戶的性質(zhì)界定完畢。為了便于靈活操作，對農(nóng)戶的界定存在一個浮動名額范疇，其中一般貧困戶屬于政策規(guī)定的每年必須脫貧的硬性指標(biāo)，低保貧困戶的數(shù)量則屬于浮動指標(biāo)，會根據(jù)脫貧計劃的需要而變動。整個脫貧戶的性質(zhì)界定標(biāo)準(zhǔn)是基于能否有助于村干部更容易地完成脫貧指標(biāo)，而不是村莊貧困戶的資源稟賦和發(fā)展需求。
此外，村干部會根據(jù)現(xiàn)行的貧困標(biāo)準(zhǔn)人為地制造農(nóng)戶新的收入水平，并從頭到尾控制了貧困戶脫貧的全過程。所以，B村的整個貧困退出過程實質(zhì)上演變成為該村干部“自導(dǎo)自演”的應(yīng)付檢查的戲碼，缺乏群眾的參與、互動和監(jiān)督，進(jìn)而形成了基層治理的向上負(fù)責(zé)和向下脫離異化。
三、貧困退出治理異化的原因闡釋：制度、結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)土文化
鄉(xiāng)村貧困退出治理異化的產(chǎn)生是一個復(fù)雜機(jī)制，不僅受農(nóng)村結(jié)構(gòu)空心化、農(nóng)村扶貧主體缺失等因素的影響，也與扶貧資源項目化與壓力型體制的沖突、后稅費時代鄉(xiāng)村干部的策略主義治理邏輯和貧困戶生存邏輯及其對精英的認(rèn)同文化有關(guān)。為更好地理解鄉(xiāng)村貧困治理異化的產(chǎn)生機(jī)制，需要從制度、結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村文化三維層次進(jìn)行探討。
(一)制度基礎(chǔ)：扶貧資源項目化與壓力型體制的沖突
項目制作為一項新的國家治理體制，旨在通過國家財政的轉(zhuǎn)移支付來打破原有單位制的科層體制束縛，但項目制設(shè)計本身存在的一個更大問題，是項目總是嚴(yán)格遵循“一事一議”“�？顚ｍ�”的原則，僅就單一項目本身實施目標(biāo)管理和過程控制[11]。長期以來，為避免扶貧資源的挪用，我國扶貧資源一直采用的是項目制的垂直下放體制，在項目設(shè)計、下放和實施的過程中，追求項目直接到村到戶的目標(biāo)，有其嚴(yán)格的管理體制要求。
鄉(xiāng)村干部作為基層政府人員，承擔(dān)的只是扶貧項目的組織和實施功能。壓力型體制是學(xué)者對中國縣鄉(xiāng)兩級政府運作特點的高度概括[12]，其產(chǎn)生的原初動力來自政府實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超的壓力及其發(fā)展主義的意識形態(tài)，依靠政治壓力和行政命令對整個體制進(jìn)行動員，從而將指標(biāo)和任務(wù)在官僚制的行政等級中層層下達(dá)，直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，最終形成了被稱之為“壓力型體制”的運作特性[13]。
隨著國家扶貧瞄準(zhǔn)單位的不斷下沉，村干部在扶貧治理體系中的作用逐漸凸顯，尤其是國家實施了精準(zhǔn)扶貧，對貧困村脫貧提出了嚴(yán)格要求。在微觀層面的具體運作中，任務(wù)的壓力也隨著國家政策目標(biāo)、扶貧主體下移而延伸到鄉(xiāng)村一級。
兩種體制并行運作的后果就是，一方面村干部雖然由村民選舉產(chǎn)生，但實際上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意見至關(guān)重要，而且村干部想繼續(xù)“當(dāng)官”的話就必須積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部保持一致，并進(jìn)而在“軍令狀”式扶貧管理體制中承擔(dān)村莊減貧的巨大政治經(jīng)濟(jì)壓力[14]。如B村是當(dāng)?shù)囟嗄甑姆鲐毠ぷ髦攸c村，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)管所專門派遣干部駐村，與村干部一起組織脫貧工作。
這種機(jī)制將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部的利益更加緊密地綁定起來，駐村干部會督促村干部更聚焦于完成上級下達(dá)的脫貧指標(biāo)，進(jìn)而引起上級足夠的重視，獲取更多資源，實現(xiàn)自身利益訴求。為此，村干部不得不采取各種正式和非正式的技術(shù)手段來向上負(fù)責(zé)。另一方面，扶貧資源項目化的輸入形式固化了村莊的脫貧方式，村干部只能在既定的項目框架下完成脫貧任務(wù)，因而村莊的自主脫貧空間和能力不足。
B村雖然承擔(dān)著很大的扶貧壓力，但是從上級政府爭取來的眾多扶貧項目、資源和政策進(jìn)村后，村干部很難再有調(diào)整和操作的空間，即使根據(jù)村莊實際情況進(jìn)行微調(diào)，在程序上也極為麻煩。在這種制度背景下，村干部只能在他們負(fù)責(zé)的脫貧數(shù)據(jù)收集和登記程序等方面下功夫，根據(jù)扶貧項目初始的目標(biāo)進(jìn)行想象，進(jìn)而對脫貧農(nóng)戶收入變化進(jìn)行主觀判斷，從數(shù)字上完成脫貧任務(wù)。
(二)結(jié)構(gòu)環(huán)境：鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)變化與村干部的策略主義治理
稅費改革后，由于財政來源發(fā)生變化，基層政權(quán)不再從農(nóng)民的農(nóng)業(yè)稅中獲取財政，而主要依靠自上而下的國家財政轉(zhuǎn)移支付獲取資源，基層組織與村民之間沒有利益關(guān)聯(lián)，也使其缺乏對村莊的治理責(zé)任[15]�；鶎诱䴔�(quán)不但沒有轉(zhuǎn)變?yōu)檎⻊?wù)于農(nóng)村的主體，而且與村民之間的舊有聯(lián)系被割裂，懸浮于鄉(xiāng)村社會之上，在國家與農(nóng)民之間造成了一種真空狀態(tài)[16]。另外，農(nóng)民失去了利用農(nóng)業(yè)稅向農(nóng)村基層組織施壓的杠桿，失去了對鄉(xiāng)村治理組織的有效監(jiān)督，村干部與村民之間的“連帶式制衡”[17]權(quán)力結(jié)構(gòu)也被打破。
這樣，村莊治理逐步演化為少部分精英群體的“自導(dǎo)自演”過程，長期與村民嚴(yán)重脫離。B村脫貧評議小組共有28人，其中村支書、村主任以及各小組組長、會計占據(jù)了大半名額，其他不是村干部的村民代表要么經(jīng)濟(jì)較為富裕、要么是村干部的熟人群體，而普通村民尤其是真正貧困的村民幾乎沒有參與。
國家對鄉(xiāng)村精準(zhǔn)扶貧的高度重視，在一定程度上重塑了農(nóng)村基層組織的治理責(zé)任，基層組織成為連接國家與農(nóng)民的至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。但是，稅費改革前形成的鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)已然發(fā)生改變，并且從兩個方面對村干部開展鄉(xiāng)村貧困退出治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。首先，普通民眾長期脫離鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)中心，大量青壯年勞動力長年在外務(wù)工進(jìn)一步強(qiáng)化了這種脫離，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村扶貧主體的嚴(yán)重匱乏。
貧困群體的參與缺位使村莊脫貧壓力全部匯聚到村干部肩上，也進(jìn)一步導(dǎo)致鄉(xiāng)村權(quán)力向村干部集中，從而使地方政治走向固化，并在一定程度上造成了農(nóng)村公共政策執(zhí)行過程的監(jiān)督軟化[18]。B村已經(jīng)連續(xù)三屆沒有換過村支書和村主任，多年來形成了固定的治理團(tuán)體，把持了村莊所有的話語權(quán)。貧困群體原本是脫貧的重要主體，但事實上無法參與村莊的發(fā)展決策，也就直接影響了村莊脫貧治理的有效性。
另一方面，村干部與村民之間失去了“連帶式制衡”，從而使村干部只面臨向上的脫貧壓力，在進(jìn)行貧困治理時更多地采取以“造假、共謀、擺平”等非正式的權(quán)力技術(shù)來應(yīng)對壓力型體制中的高指標(biāo)，底層民眾也無法對其進(jìn)行監(jiān)督。村干部這種對權(quán)力技術(shù)的運用也正是鄉(xiāng)村策略主義治理邏輯的體現(xiàn)，直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)村貧困退出治理的異化。因而，如案例中的B村，脫貧農(nóng)戶建檔立卡數(shù)據(jù)幾乎都是由評議小組“商量好”之后填寫，填寫的依據(jù)不是貧困農(nóng)戶的實際脫貧效果，而是根據(jù)脫貧指標(biāo)的初始安排和需要進(jìn)行的“編造”和“模糊處理”。
(三)文化土壤：貧困戶生存邏輯及其對精英的認(rèn)同
貧困戶所面臨的首要問題是生存，也就是在現(xiàn)有資源條件下首先追求的是生活層面的穩(wěn)定與保障，滿足于自己自足[19]。隨著精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的實施，國家以前所未有的力度加大了扶貧投入，在“應(yīng)保盡保，應(yīng)扶盡扶”的原則下，基本上做到了對貧困村民的政策全覆蓋。在實際的脫貧過程中，B村的扶貧資源較為豐富，保護(hù)式兜底政策能夠保證最貧窮的群體都享受到政策的照顧。對貧困村民而言，重點是能夠得到國家的政策照顧，滿足其基本的生存需要，而對于國家的發(fā)展型扶貧項目以及村莊的其他公共性事物則表現(xiàn)出參與不足的狀態(tài)[20]。
自古以來，中國鄉(xiāng)村一直維持的是精英治理的模式。在精準(zhǔn)扶貧的地方實踐中，“先富帶動后富”“精英群體引領(lǐng)貧困民眾脫貧”“強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子”等是很多地區(qū)成功脫貧的共同經(jīng)驗和方案。不可否認(rèn)的是，村莊精英群體往往比普通村民掌握更多的資源和社會資本，對國家涉農(nóng)政策更加關(guān)注，也更加具有自主行動力。
普通民眾也大多認(rèn)可精英群體的能力，認(rèn)為他們“路子”多，能夠獲取更多的扶貧資源。當(dāng)貧困群體最基本的生存需求被滿足時，即便扶貧資源被精英捕獲的現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至由精英控制鄉(xiāng)村脫貧治理的全過程，貧困民眾也往往認(rèn)為這是應(yīng)該的。貧困群體的生存邏輯及其對精英群體的認(rèn)同文化共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村貧困退出治理異化的社會土壤。
B村多年來一直是國家扶貧工作的重點村，尤其是最近十年間村莊得到了大量國家扶貧資源的投入。2010年由G省省委組織部牽頭在B村實施了四葉李產(chǎn)業(yè)扶貧項目;2012年B村被列為當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)點，40余戶村民的房屋完成了亮化改造;2014年惠興高速修到了村口，村民前往縣城時間縮短至20分鐘;2016年B村在當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的支持下完成了村莊旅游發(fā)展整體改造規(guī)劃。所有這一切都是在當(dāng)前村莊領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體任期內(nèi)完成的，村干部及駐村干部也時常宣稱正是因為他們在鎮(zhèn)里、縣里“跑關(guān)系”，這些“好事”才會輪到B村。
村民對此深信不疑。因此，盡管村干部及其親友占據(jù)了很多扶貧名額，并通過一系列技術(shù)手段控制了貧困農(nóng)戶脫貧的全過程，很多貧困民眾對此略有異議，但是并沒有多少人愿意向上級政府部門反映情況。在貧困村民看來，“反正自己也不懂政策，村干部給我弄個低保、房屋改造什么的，能讓我有個盼頭就可以了，其他的他們怎么做我們管不了也不會管。”
四、結(jié)語
在國家扶貧政策的強(qiáng)力推動下，精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧成為當(dāng)前貧困鄉(xiāng)村治理的核心內(nèi)容，并引起了全社會的廣泛關(guān)注。B村的貧困退出治理實踐表明，在國家脫貧攻堅戰(zhàn)進(jìn)入最后階段，大量扶貧資源向貧困鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移的同時，壓力型體制下的“軍令狀”式的脫貧管理給鄉(xiāng)村干部傳遞了巨大的貧困治理壓力，同時也使上級政府更多地注重脫貧結(jié)果、輕視脫貧過程。對于貧困鄉(xiāng)村而言，其所能獲得的扶貧資源的多寡，往往與本地脫貧成效有很大相關(guān)性，即越是脫貧成效快的鄉(xiāng)村，其能夠獲得的扶貧資源反倒越多。
但是，扶貧資源項目化的向下傳遞機(jī)制極大地束縛了村莊脫貧管理的靈活性。扶貧資源項目化及壓力型體制向鄉(xiāng)村的下沉，共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村貧困退出治理的基本制度約束，二者的張力為貧困退出治理異化埋下了伏筆。與此同時，后稅費時代鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生根本改變，基層組織與村民之間的“連帶式制衡”被打破，鄉(xiāng)村精英群體捕獲了村莊的絕對權(quán)力，來自基層民意的監(jiān)督機(jī)制蕩然無存，這為村干部采取策略主義治理行動提供了結(jié)構(gòu)性權(quán)力保障。小農(nóng)的生存邏輯及其對鄉(xiāng)村精英群體的認(rèn)同文化則為鄉(xiāng)村貧困退出治理異化提供了社會土壤。
三者共同導(dǎo)致了鄉(xiāng)村貧困退出治理出現(xiàn)向上負(fù)責(zé)與向下脫離的異化狀態(tài)，并由此使鄉(xiāng)村貧困退出治理陷入了綜合因素交互影響的困境。此外，來自上級部門更為嚴(yán)格的扶貧成效考核，往往會帶來更加策略性的鄉(xiāng)村貧困退出治理應(yīng)對，從而進(jìn)一步加深治理的異化。因此，單一的加大扶貧考核以及增加扶貧資源輸入的方式無法解決這個難題，而提高村級治理能力、進(jìn)行更為有效的綜合治理改良才是關(guān)鍵。
自上而下來看，扶貧治理領(lǐng)域內(nèi)的政策制定與執(zhí)行體制分離的制度設(shè)計將極大地影響鄉(xiāng)村貧困退出治理的有效性，這提醒我們必須反思和重視國家減貧政策的適應(yīng)性以及貧困治理體制創(chuàng)新的必要性。首先，應(yīng)因時因地調(diào)整扶貧資源到村到戶機(jī)制，促進(jìn)扶貧資源與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村實際需求相結(jié)合，便于鄉(xiāng)村貧困治理主體靈活運用。
其次，應(yīng)弱化脫貧硬性指標(biāo)對村莊治理主體的壓力約束。扶貧不能急于求成，農(nóng)戶的脫貧增收是一個緩慢長期的過程，這需要一個較為長久的期限保證。最后，應(yīng)建立政府購買社會服務(wù)參與鄉(xiāng)村貧困治理機(jī)制，加快引入第三方力量參與村莊貧困治理和脫貧成效監(jiān)督。
自下而上來看，鄉(xiāng)土邏輯、農(nóng)村社會文化依然并將長期對農(nóng)村政策執(zhí)行產(chǎn)生影響。脫貧治理中貧困農(nóng)戶的參與缺位與農(nóng)戶本身缺乏組織有關(guān)，而不能一味地指責(zé)貧困農(nóng)戶“等、靠、要”的不作為思想[21]，應(yīng)充分發(fā)動第三方社會力量進(jìn)入鄉(xiāng)村，幫助培育村莊內(nèi)生社會組織，一方面加快村莊貧困群體參與貧困治理過程，另外也可重構(gòu)農(nóng)民與村干部之間的權(quán)利“制衡”關(guān)系，真正發(fā)揮民意監(jiān)督的作用。
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隨后，組織當(dāng)?shù)鼗鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部、廳有關(guān)處室單位及廳駐村工作隊成員，召開扶貧幫扶對接會議，研究解決幫扶工作實際問題。
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