水土保持目標責任的內容及其考核方法

　　摘要：為給地方各級政府建立水土保持目標責任和考核獎懲制度提供參考，保障全面、有效地促進水土保持工作，基于《中華人民共和國水土保持法》的基本規(guī)定，遵循依法依規(guī)管理、健全考評體系，突出業(yè)績導向、兼顧社會效益，注重動態(tài)評價、鼓勵主動作為，指標可被檢驗、結果可被統(tǒng)計的原則，厘清并構建由領導組織、制度建設實施、規(guī)劃制定、水土流失預防組織實施、水土流失治理組織實施、監(jiān)督執(zhí)法和監(jiān)測評價等7個指標類及48個指標構成的水土保持目標責任指標體系;建立目標責任綜合評價模型(水土保持履責指數(shù)Lzzs)和“串聯(lián)型…‘并聯(lián)型”的模型應用流程;分析提出目標責任指標體系、評價方法以及評價結果應用的建議。

　　關鍵詞：水土保持;目標責任;指標體系;考核方法

　　十八大以來，黨中央、國務院高度重視生態(tài)文明建設，先后印發(fā)《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》等一系列重要文件，提出加快建立生態(tài)文明的目標體系、考核辦法和獎懲機制，明確生態(tài)環(huán)境損害實行黨政同責、終身追究。水土保持是促進人與自然和諧的有效載體，是生態(tài)文明的重要內容，推進實施水土保持目標責任考核是落實生態(tài)文明建設的要求。2011年修訂實施的水土保持法明確規(guī)定要實行地方各級人民政府水土保持目標責任和考核獎懲制度，國務院批復的《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》明確要求加強組織領導、確定目標任務、加強考核評估…。

　　水利部制定了《水利部關于加快推進水土保持目標責任考核的指導意見》，明確水土保持目標責任考核的目標和范圍，要求合理確定考核內容，科學設置考核指標，并強調與生態(tài)文明建設目標評價考核相銜接舊1。目前，全國已有個別省(自治區(qū)、直轄市)開展了對市縣人民政府的水土保持目標責任考核的具體實踐口…，也有學者對水土保持目標責任的內容、指標、考核方法以及造成水土流失生態(tài)損害的追責情形界定等方面做了理論探討。”1;但“水土保持目標責任制和考核獎懲制度”落實并不普遍，在重點預防區(qū)和重點治理區(qū)也未達到縱向到底、橫向到邊的全覆蓋;相關研究提出的和正在試行的考核指標或突出某些方面卻略嫌不體系化，或注重進度實現(xiàn)卻未兼顧利長遠，或只具指導性質或難以實踐操作，仍未形成既完備明確、可伸縮、可實操又依據(jù)充分的水土保持目標責任考核指標體系。筆者通過分析《中華人民共和國水土保持法》規(guī)定的責任清單，基于前期研究成果，進一步厘清水土保持目標責任指標，構建法定的水土保持目標責任指標體系，提出綜合評價方法，以期為水土保持目標責任制和考核獎懲制度的實施提供參考。

　　1法定目標責任的責任主體

　　《中華人民共和國水土保持法》第4條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當加強對水土保持工作的統(tǒng)一領導，將水土保持工作納入本級國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，對水土保持規(guī)劃確定任務，安排專項資金，并組織實施。國家在水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，實行地方各級人民政府水土保持目標責任制和考核獎懲制度。”第5條規(guī)定：“國務院水行政主管部門主管全國的水土保持工作。國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構(以下簡稱流域管理機構)，在所管轄范圍內依法承擔水土保持監(jiān)督管理職責�？h級以上地方人民政府水行政主管部門主管本行政區(qū)域的水土保持工作。

　　縣級以上人民政府林業(yè)、農業(yè)、國土資源等有關部門按照各自職責，做好有關的水土流失預防和治理工作。”各省(自治區(qū)、直轄市)水土保持條例或實施《中華人民共和國水土保持法》辦法更加明確、更加針對性地規(guī)定了水土保持目標責任。由此可見，法律法規(guī)所規(guī)定的“水土保持目標責任”的責任主體主要包括2個層面：一是“縣級以上人民政府”;二是“縣級以上人民政府有關部門”，包括水利、林業(yè)、農業(yè)、國土資源、發(fā)展改革、財政、環(huán)境保護等機構和單位。

　　2制定目標責任的基本原則

　　設立水土保持目標責任的依據(jù)主要是《中華人民共和國水土保持法》。從法律條文出發(fā)、原原本本厘清“責任清單”，既是建設法治政府和服務型政府的要求，又是各級人民政府履行職責、狠抓落實和勤政為民的體現(xiàn)。設立目標責任應堅持如下4項原則。

　　1)依法依規(guī)管理，健全考評體系。設立目標責任，應充分體現(xiàn)“法定責任必須為、法無授權不可為”的要求，保證目標責任的考核主體、責任主體對考核指標、評價方法及其在實踐中的落實等具有明確統(tǒng)一的、具有法定意義上的認識，避免責任目標在問責上可不接受、在法規(guī)上沒有依據(jù)，避免目標考核在法律上站不住、在實施中管不好。

　　2)突出業(yè)績導向，兼顧社會效益。設立目標責任，既要突出年度、考核期及任期的水土流失防治實績，突顯責任主體敢于擔當、勤政務實的責任感和使命感，又要兼顧營造良好的水土流失防治社會環(huán)境，體現(xiàn)打基礎、利長遠的服務意識和社會意識，保證既避免以虛充實、以軟代硬，又避免急功近利、竭澤而漁，真正提高政府公信力。

　　3)注重動態(tài)評價，鼓勵主動作為。設立目標責任，應充分啟發(fā)責任主體的主觀能動性、鼓勵人的積極創(chuàng)造性，既反映某個時間點狀態(tài)量，又反映對應時間段的變化量，既防止“庸官懶政”現(xiàn)象，又激勵“勤政創(chuàng)業(yè)”行為，激發(fā)人人求真務實、個個奮發(fā)有為，發(fā)揮好制度的正導向作用，釋放好制度的強大正能量，真正提升行政活動效能。

　　4)指標可被檢驗，結果可被統(tǒng)計。設立目標責任，應充分體現(xiàn)指標可檢查檢驗、可匯總統(tǒng)計的特征，保證能夠支撐定量化的目標責任評價，數(shù)量化地反映責任主體的工作績效與水土保持工作的動態(tài)變化，發(fā)揮可評優(yōu)秀、可辨良莠的作用，全面促進水土流失預防措施、治理措施及其效益的不斷增長。

　　3水土保持目標責任的主要內容與指標體系

　　水土保持目標責任的內容應該全面反映《中華人民共和國水土保持法》規(guī)定的“對自然因素和人為活動造成水土流失所采取的預防和治理措施”，全面體現(xiàn)“預防為主、保護優(yōu)先、全面規(guī)劃、綜合治理、因地制宜、突出重點、科學管理、注重效益”的水土保持工作方針，根據(jù)當前水土保持工作的主要領域和工作方向，參考以往的工作實踐和相關研究，提出了領導組織、制度建設實施、規(guī)劃制定、水土流失預防組織實施、水土流失治理組織實施、監(jiān)督執(zhí)法和監(jiān)測評價等7類水土保持目標責任內容。

　　分析各類目標責任內容之間的關聯(lián)與區(qū)別，分析厘清、歸納合并，提出48個目標責任指標。對于“預防保護措施建設”“重點工程建設”2個指標，又進一步細分出2個亞指標。這樣，就構建起了由7個指標類(一級類)、48個指標(二級類)、4個亞指標(三級類)構成的水土保持目標責任指標體系。各指標類在水土保持目標責任中的作用如下。

　　3.1領導組織類目標責任

　　各級水土保持目標責任的責任主體持續(xù)不斷地、持之以恒地強化“領導組織”，將必需的相關活動提上工作的日程并不折不扣地按時序執(zhí)行好，對于推動水土保持工作具有提綱挈領的作用。

　　3.2制度建設實施類目標責任

　　制定相配套的具有法規(guī)性、指導性與約束性的規(guī)章制度，對于貫徹落實《中華人民共和國水土保持法》，推動各項工作、規(guī)范責任人具有甚至不可比擬的作用。

　　3.3規(guī)劃制定類目標責任指標

　　規(guī)劃是依法加強水土保持管理的主要依據(jù)，是破解水土保持發(fā)展瓶頸、指導水土保持工作的綱領性文件。其中的主要工作內容、任務規(guī)模、進度要求和質量標準等目標，都是經過反復研究、咨詢論證進而批復確定的，都是對責任主體提出的約束性要求，都應該保證實現(xiàn)。

　　3.4水土流失預防組織實施類目標責任

　　水土保持，重在預防保護。各級人民政府應當堅持“預防為主，保護優(yōu)先”的水土保持工作方針，高度重視水土流失預防工作，把預防保護工作擺在首要位置，組織協(xié)調，有效預防水土流失的發(fā)生。

　　3.5水土流失治理組織實施類目標責任

　　在已經發(fā)生水土流失的地區(qū)，國家應當高度重視水土流失綜合治理，堅持“綜合治理、突出重點”的水土保持工作方針，切實加強重點預防區(qū)和重點治理區(qū)的水土流失治理，切實改善當?shù)厝罕娚�產生活條件，這對保護生態(tài)環(huán)境、保障國家和地區(qū)經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

　　3.6監(jiān)督執(zhí)法類目標責任

　　法律的每一條、每一款都有嚴格的、明確的指導性與約束力，尤其是那些“嚴格”和“很嚴格”的限制、禁止性質的規(guī)定，應該得到每個公民、任何法人組織的嚴格遵守。若個人、法人和組織冒犯了相關規(guī)定，就必須被明確而嚴肅地指出、被明確而嚴格的處理，通過“違法必究”“執(zhí)法必嚴”和堅決打擊、制裁違法犯罪行為來保證和捍衛(wèi)法律的嚴肅性。

　　3.7監(jiān)測評價類目標責任

　　通過監(jiān)測，可準確掌握區(qū)域水土流失預防和治理情況，可累積長期的監(jiān)測數(shù)據(jù)和成果，可分析評價水土保持效果，為各級人民政府做好水土流失防治總體部署、規(guī)劃布局提供科學依據(jù)，為針對性地開展防治措施配置、監(jiān)督檢查、案件查處等提供技術支撐，為水土保持科學研究、標準規(guī)范制定等提供可靠資料。

　　4水土保持目標責任綜合評價模型與應用

　　4.1目標責任綜合評價模型

　　水土保持目標責任完成情況(或達成程度)可采用綜合指數(shù)法評價，即用責任主體所有目標責任指標的實際得分占目標責任分值的比例，定量地反映目標責任的綜合完成情況。

　　4.2評價模型應用流程

　　為促進責任主體在水土保持目標責任7個內容方面履職盡責“叫得響、立得住、群眾認可”，在應用履責指數(shù)模型時，應遵循目標責任指標的關聯(lián)關系及其限制條件所確定的流程。

　　4.2.1指標類之間的串聯(lián)型流程

　　這種流程是指某些指標類的評價得分高低就像開關(或者閘門)一樣，控制甚至決定了其他指標類是否得分、得分高低，這存在于“3.1目標責任綜合評價模型”中所述的水土流失預防組織實施、水土流失治理組織實施、監(jiān)督執(zhí)法、監(jiān)測評價等4種指標類(以下簡稱“前4種指標類”)與領導組織、制度建設實施、規(guī)劃制定等3種指標類(以下簡稱“后3種指標類”)之間。這種串聯(lián)型流程的特征表現(xiàn)為2種形式：一是開關型。即“前4種指標類”的履責得分高低成為了“后3種指標類”是否得分的開關，這個開關的開啟或關閉決定了后者是得分或不得分;二是閘門型。即“前4種指標類”的履責得分高低成為了“后3種指標類”得分高低的閘門，這個閘門的控制與調節(jié)決定了后者得分是高或是低。

　　在這個流程中，開關型究竟表現(xiàn)為絕對的“閉合”與“開路”的開關，還是相對的“控制”與“調節(jié)”的閘門，這就需要設置一個閾值，如最低值和最高值(閉區(qū)間[min，max])，來啟動、選擇相應的操作。為了說明閾值的作用，在此給出如下示例。假設閾值為閉區(qū)間[40%，70%]，那就可以既產生“開關型”的作用又產生“閘門型”的作用。具體情形如F：

　　1)當“前4種指標類”的履責得分“<40%”時，“后3種指標類”的履責得分為“0”。這時，串聯(lián)型表現(xiàn)為“開關型”，而且開關設置為“開路”。在這種情形下，開展的領導組織、制度建設實施和規(guī)劃制定等活動，沒有發(fā)揮對水土流失預防、水土流失治理、監(jiān)督和監(jiān)測的促進作用，像是“只說不練…‘雷聲大雨點小”的虛招、虛功。長此以往，這些花了真金白銀、總落不到實處的活動便會異化為做花架子、贏注目禮，甚至變成對群眾的一種“擾動”。這種情形應被追責問責，用履責得分為“0”以示警示。

　　2)當“前4種指標類”的履責得分在“[40%，70%)”時，“后3種指標類”的履責得分為“本指標類的計算得分×百分比”。這時，串聯(lián)型表現(xiàn)為“閘門型”，而且按照閾值的百分比調節(jié)大小。在這種情形下，開展的領導組織、制度建設實施和規(guī)劃制定等活動，在一定程度上發(fā)揮了對水土流失預防、水土流失治理、監(jiān)督和監(jiān)測的促進作用。這種情形應被既鼓勵又提醒，提醒責任主體應該密切注意、奮發(fā)努力;否則，就會滑人“懶政”“怠政”的境地，用履責得分為“本指標類的計算得分×百分比”以示鞭策。

　　3)當“前4種指標類”的履責得分在“≥70%”時，“后3種指標類”的履責得分為“本指標類的計算得分”。這時，串聯(lián)型表現(xiàn)為“開關型”，而且開關設置為“閉合”。在這種情形下，開展的領導組織、制度建設實施和規(guī)劃制定等活動，良好發(fā)揮了對水土流失預防、水土流失治理、監(jiān)督和監(jiān)測的促進作用。這種情形應被大力鼓勵，鼓勵責任主體繼續(xù)奮發(fā)有為，用履責得分為“本指標類的計算得分”以示獎勵。

　　4.2.2亞指標之間的開關型流程

　　這種流程是指亞指標的評價得分高低就像開關一樣，決定了其他亞指標是否得分或者不得分，這存在于“水土流失預防組織實施”和“水土流失治理組織實施”2個指標類的2個亞指標之間。

　　5結語與討論

　　在期望能夠用一組穩(wěn)定的指標、一個穩(wěn)定的方法來保證水土保持目標責任設定及其考核相對穩(wěn)定的時候，我們不得不弄清楚這樣一個永恒的命題：水土保持目標責任的設定及其考核具有相當強烈、鮮明的時代氣息，即由于認識的不斷發(fā)展和技術條件、物質基礎的發(fā)展，在不同的時期，社會和公眾對水土保持工作具有不同的需求，水土保持目標責任也應與時偕行，反映時代特征。為此，在應用水土保持目標責任指標與考核方法時，應兼顧“穩(wěn)定”與“發(fā)展”并做到相融互促，推進目標責任制和考核獎懲制度的建立與完善¨…。

　　5.1關于水土保持目標責任指標體系

　　在厘清法定的水土保持目標責任的基礎上，提出了7個指標類48個指標的水土保持目標責任指標體系——水土保持目標責任指標的“全集”。在實際應用時，當具體到一個區(qū)域、一個工作階段，一般不可能也不需要面面俱到，常常只是針對全部法定責任的一部分，也就只需要選擇“全集的子集”加以應用�？己酥黧w應該選擇能夠突出反映考核期重點工作、直接指示責任主體履責表現(xiàn)的指標，進而開展評價與考核的后續(xù)工作。目標責任指標應在保持相對穩(wěn)定時體現(xiàn)時代特征。為了反映一定時期內水土保持工作的主體方向及其重點內容，促進責任主體的積極性和能動性，在某個時期內，考核主體應該保持(甚至堅持)目標責任的指標及其分值、目標要求基本穩(wěn)定。為了體現(xiàn)不同時期水土保持工作的時代特征，推動工作方向調整與重心轉移，在不同時期之間，水土保持目標責任的指標、分值和預期要求都會有所區(qū)別，都應有所發(fā)展。

　　5.2關于水土保持目標責任綜合評價方法

　　水土保持目標責任指標分值的設定，應從目標責任指標體系的整體這個角度，全面分析和比較每種指標類、每個指標的重要程度，為每種指標類和每個指標給出相對重要性的分值，既保證評價標準的客觀性和合理性，又發(fā)揮評價標準的導向性和引領性。為反映水土保持目標責任指標之間、指標類之間相互關聯(lián)的關系，筆者提出了指標的串聯(lián)關系和并聯(lián)關系，定性研究了關聯(lián)關系對于目標責任評價的作用與意義，定量分析了串聯(lián)關系對目標責任綜合評價的影響。在串聯(lián)關系中，“開關”或“閘門”條件閾值設定，可以根據(jù)實際工作的需要和目標責任指標的約束性，通過反復研究、試點測試來確定。

　　水土保持論文投稿刊物：《水土保持研究》(雙月刊)創(chuàng)刊于1985年，是由中國科學院、中國科學院水利部水土保持研究所主辦的地球科學類期刊。辦刊宗旨：緊密跟蹤水土保持學科的發(fā)展動向，及時報道本學科前沿領域科學理論、技術創(chuàng)新及其實踐應用研究最新成果，積極引導和推動水土保持學科和水土保持實踐的發(fā)展與繁榮。

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