中國(guó)草原自然公園建設(shè)的必要性

　　摘要：中國(guó)是草原資源大國(guó)，草原面積為3.93億hm2，約占全球草原面積12%，位居世界前列。草原自然公園是 重要的自然保護(hù)地類(lèi)型，是我國(guó)建立國(guó)家公園體制、完善以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的重要組成部分。我 國(guó)草原類(lèi)自然保護(hù)地的數(shù)量較少，保護(hù)面積較小，已不能滿(mǎn)足草原資源保護(hù)與可持續(xù)利用的要求。本文闡述了我國(guó) 草原資源的基本概況，梳理了草原類(lèi)自然保護(hù)地建設(shè)情況和草原資源保護(hù)存在的問(wèn)題，最后對(duì)中國(guó)草原自然公園建 設(shè)的必要性進(jìn)行了系統(tǒng)分析，為加快我國(guó)草原自然公園建設(shè)進(jìn)程，構(gòu)建完善的草原類(lèi)自然保護(hù)地體系提供參考。

　　關(guān)鍵詞：中國(guó);草原;自然保護(hù)地;自然公園

　　草原自然公園是指具有較為典型的草原生態(tài)系 統(tǒng)特征，有較高的生態(tài)保護(hù)和合理利用示范價(jià)值，以 生態(tài)保護(hù)和草原科學(xué)利用示范為主要目的，兼具生 態(tài)旅游、科研監(jiān)測(cè)、宣教展示功能的特定區(qū)域。 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建 立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意 見(jiàn)》(加文號(hào))指出：“將逐步建立以國(guó)家公園為主體、 自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類(lèi)自然公園為補(bǔ)充的自然保 護(hù)地系統(tǒng)”，且明確“將自然保護(hù)地按照自然生態(tài)系 統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律[1]，依據(jù)管 理目標(biāo)與效能并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，按生態(tài)價(jià)值和保護(hù) 強(qiáng)度高低依次分為國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園 等3類(lèi)”。

　　畜牧師論文投稿刊物：《草業(yè)學(xué)報(bào)》創(chuàng)刊于1990年，1993年經(jīng)國(guó)家科委批準(zhǔn)，正式出版發(fā)行，是由蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院主管，中國(guó)草學(xué)會(huì)和蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院共同主辦的國(guó)內(nèi)外公開(kāi)發(fā)行的綜合性學(xué)術(shù)期刊。

　　據(jù)全國(guó)綠化委員會(huì)辦公室發(fā)布的《2019 年中國(guó)國(guó)土綠化狀況公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，目前，我國(guó)已建立 各級(jí)各類(lèi)自然保護(hù)地1.18萬(wàn)處，占國(guó)土陸域面積的 18%，領(lǐng)海 面 積 的4.6%，其 中，國(guó) 家 公 園 體 制 試 點(diǎn) 10處(表1)，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)474處，國(guó)家級(jí)森林 公園897處，風(fēng)景名勝區(qū)1051處，地質(zhì)公園613處， 海洋特別保護(hù)區(qū)(海洋公園)111處，國(guó)家級(jí)濕地公 園899處，國(guó)家沙漠(石漠)公園120個(gè)。另外，擁有 世界自然遺產(chǎn)14項(xiàng)，世界自然與文化雙遺產(chǎn)4項(xiàng)， 世界地質(zhì)公園39處。

　　草原是我國(guó)陸地上面積最大 的生態(tài)系統(tǒng)[2]，發(fā)揮著重要的生產(chǎn)生態(tài)功能，是傳承 草原文化的重要載體，是生態(tài)文明建設(shè)的主陣地，對(duì) 維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和邊疆長(zhǎng)治久安意義重大。目前，我 國(guó)已建成的各級(jí)草原、草甸類(lèi)自然保護(hù)區(qū)數(shù)量不足 100個(gè)，面積僅占全國(guó)草原的0.6%左右，占比遠(yuǎn)低 于上述各類(lèi)自然保護(hù)地的比例，是我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)保 護(hù)的最為薄弱的環(huán)節(jié)，因此，草原自然公園建設(shè)需盡 快提上我國(guó)草原事業(yè)發(fā)展的日程，盡快完善以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系[3]，補(bǔ)齊草原類(lèi)自然 保護(hù)地短板，滿(mǎn)足國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的需要，實(shí)現(xiàn)生 物多樣性保護(hù)[4]，促進(jìn)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展，讓民 眾共享草原供給的優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)。

　　1 我國(guó)草原資源概況及保護(hù)建設(shè)存在 的問(wèn)題

　　1.1 資源概況

　　中國(guó)草原面積3.93億hm2，約占全球草原面積 12%，位居世界各國(guó)前列[5]。草原占中國(guó) 國(guó) 土 面 積 的41%，是 耕 地 面 積 的 2.91 倍，森 林 面 積 的 1.89 倍[6～7]，是我國(guó)陸地上面積最大的生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)揮著 重要的生態(tài)功能和生產(chǎn)功能，也是傳承草原文化的 重要載體、維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和邊疆長(zhǎng)治久安的重要基 礎(chǔ)[8]，是生態(tài)文明建設(shè)的主陣地。草原具有分布 廣 泛、類(lèi)型多樣，生物多樣性豐富等特點(diǎn)。

　　從地理分布上來(lái)看，中國(guó)北方草原面積最大，占 全國(guó)草原總面積的41%，青藏高原草原占38%，南 方草原占21%[9]。其中，中國(guó)傳統(tǒng)牧區(qū)草原以集中 連片的天然草原為主，主要分布在西藏、內(nèi)蒙古、新 疆、青海、四川、甘肅等6省(區(qū))，這六大牧區(qū)省份草 原面積共2.93億 hm2，約占全國(guó)草原面積的3/4。 中國(guó)南方地區(qū)草原以草山、草坡為主，大多分布在山 地和丘陵[10]，面 積 約0.67億 hm2。

　　依 據(jù) 水 熱 大 氣 候帶特征、植被特征和經(jīng)濟(jì)利用特性，中國(guó)天然草原 可劃 分 為18個(gè) 類(lèi)、53個(gè) 組、824個(gè) 草 原 型[10]。包 括高寒草甸類(lèi)、溫性荒漠類(lèi)、高寒草原類(lèi)等類(lèi)型[9]。中 國(guó)草原生物多樣性豐富。草原上分布植物有1.5萬(wàn) 余種，其中包括200余種我國(guó)特有的飼用植物，藥用 植物6000多種，如甘草、麻黃草、冬蟲(chóng)夏草等;草原 上生活的野生動(dòng)物有2000多種[9]，有野 駱 駝、野 牦 牛、藏羚羊等國(guó)家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物40多種。

　　1.2 草原類(lèi)自然保護(hù)地建設(shè)情況

　　1979年，農(nóng) 業(yè) 部、中 國(guó) 科 學(xué) 院 等8個(gè) 部 委 聯(lián) 合 發(fā)出“關(guān)于加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)管理、區(qū)劃和科學(xué)考察工 作的通知”[11]，開(kāi)啟了我國(guó)草原類(lèi)自然保護(hù)區(qū)建設(shè) 事業(yè)新篇章。1982年，我國(guó)在寧夏固原縣云霧山成 立了第一個(gè)草原類(lèi)自然保護(hù)區(qū)，即寧夏云霧山草原 自然保護(hù)區(qū)，面積約4000hm2[12]。

　　1984年，召開(kāi)了 “全國(guó)草地類(lèi)自然保護(hù)區(qū)調(diào)查規(guī)劃會(huì)議”[13]，會(huì)議通 過(guò)了《我國(guó)草原、荒漠和南方草地自然保護(hù)區(qū)規(guī)劃大 綱》，提出了《我國(guó)部分省、區(qū)擬建草地類(lèi)自然保護(hù)區(qū) 的初步方案》[11]。方案中擬在云南、四川、內(nèi)蒙古等 18個(gè)省(區(qū))建 立 草 原 類(lèi) 自 然 保 護(hù) 區(qū)。至 1990 年 底，我國(guó)草原(草甸)類(lèi)自然保護(hù)區(qū)已達(dá)到16個(gè)，主 要分布在新疆、內(nèi)蒙古、甘肅等省(區(qū))。

　　進(jìn)入21世 紀(jì)，草原草甸類(lèi)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)入快速發(fā)展階段。截 至2018年 底，我 國(guó) 在 河 北、山 西、內(nèi) 蒙 古 等 7 個(gè) 省 (區(qū))共建 立 各 級(jí) 草 原 草 甸 類(lèi) 自 然 保 護(hù) 區(qū)41個(gè)[14]，其中，國(guó)家級(jí)4個(gè)，省 級(jí)12個(gè)，市 級(jí)3個(gè)，縣 級(jí)22個(gè)，保護(hù)面積累計(jì)165.17萬(wàn) hm2。

　　全國(guó)農(nóng)業(yè) 系統(tǒng)建立 并 管 理 的 省 級(jí) 以 上 草 原 自 然 保 護(hù) 區(qū) 有 9 個(gè)，保護(hù)草原面積約24萬(wàn)hm2。草原草甸類(lèi)國(guó)家級(jí) 自然保護(hù)區(qū)2個(gè)，保護(hù)草原面積約1.46萬(wàn)hm2[15]。總體來(lái)看，我國(guó)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù) 地體系建設(shè)過(guò)程中，直接以草原或草甸冠名的自然 保護(hù)地僅有自然保護(hù)區(qū)1種，無(wú)國(guó)家公園和自然公 園。草原類(lèi)自然保護(hù)地建設(shè)緩慢，與森林、濕地、地 質(zhì)等類(lèi)型自然保護(hù)地相比，數(shù)量明顯偏少。

　　1.3 草原保護(hù)存在的問(wèn)題

　　1.3.1 草原資源家底不清

　　由于歷史沿革，以及之前國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部 門(mén)調(diào)查標(biāo)準(zhǔn) 不 一 致 等 原 因，草 原 與 林 地、濕 地、“三 化”土地等其他地類(lèi)普遍存在交叉重疊的現(xiàn)象，而且 多數(shù)省區(qū)自80年代后就沒(méi)有開(kāi)展全國(guó)草原資源普 查，隨著近年來(lái)草原開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度增大，草原資源的 類(lèi)型、分布、面 積 等 也 發(fā) 生 了 較 大 的 變 化。截 至 目 前，自然資源部尚未官方公布我國(guó)最新的草原資源 數(shù)據(jù)，家底不清的現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了草原生態(tài)保護(hù)工 作的開(kāi)展。

　　1.3.2 草原功能定位不當(dāng)

　　長(zhǎng)期以來(lái)，草原均被視為重要的生產(chǎn)資料，其功 能定位偏向于生產(chǎn)利用方向，生態(tài)保護(hù)工作重視不 夠。加之大家對(duì)自然保護(hù)地的重要性認(rèn)識(shí)不足[16]， 致使草原類(lèi)自然保護(hù)地建設(shè)數(shù)量較少，而且大部分 都是地方一級(jí)的保護(hù)區(qū)，草原保護(hù)面積較小，長(zhǎng)期超 載過(guò)牧、濫墾、亂占草原現(xiàn)象突出，導(dǎo)致草原生態(tài)系 統(tǒng)退化，成為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的短板。

　　1.3.3 有關(guān)政策條例不利于自然保護(hù)地的申報(bào)

　　《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》禁止在自然 保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放 牧 等 活 動(dòng)。由 于 條 例 中 有 禁止放牧的條款，地方政府擔(dān)心建立草原類(lèi)自然保護(hù) 地后會(huì)影響農(nóng)牧民生計(jì)，土地權(quán)屬的問(wèn)題上相關(guān)利 益群體還會(huì)產(chǎn)生糾紛，所以建立保護(hù)地的積極性不 高[17]。因此，當(dāng)前需要建立健全草原類(lèi)自然保護(hù)地 條例或管理辦法，明確相關(guān)建設(shè)內(nèi)容及可開(kāi)展的活 動(dòng)，消除地方疑慮，提高申報(bào)的積極性。

　　1.3.4 投資力度不夠

　　天然草原保護(hù)的投入較少，導(dǎo)致草原類(lèi)自然保 護(hù)地建設(shè)速度較慢，草原保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施及監(jiān)理人員 嚴(yán)重不足，與經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展形成明顯反差，嚴(yán)重制約 草原保護(hù)事業(yè)發(fā)展。

　　2 草原自然公園建設(shè)的必要性

　　草原自然公園建設(shè)是我國(guó)“茶馬古道”和“絲綢 之路”經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的重要內(nèi)容，對(duì)加強(qiáng)草原生態(tài)系統(tǒng) 保護(hù)，協(xié)調(diào)草原資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)之間矛盾，推進(jìn) 生態(tài)文明建設(shè)，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和 經(jīng)濟(jì)發(fā)展，弘揚(yáng)優(yōu)秀草原文化，完善我國(guó)自然保護(hù)地 體系，提升草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)水平意義重大。

　　2.1 是推進(jìn)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的需要

　　草原作為一種重要生態(tài)資源，對(duì)其保護(hù)與建設(shè) 是生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，也是國(guó)家生態(tài)文明建 設(shè)的重要抓手。監(jiān)測(cè)表明，北方各類(lèi)型草原都出現(xiàn) 了大面積的退化[18]，而且退化速率正在加快。其中 典型草原退化以中度和重度退化為主[19];西北荒漠 地區(qū)草原退化以重度退化為主;東北草原的退化以 輕度退化為主;青藏高原高寒類(lèi)草原、草甸和荒漠區(qū) 均出現(xiàn)了嚴(yán)重的草原退化現(xiàn)象[20]。

　　這 大 大 加 劇 了 沙塵暴等自然災(zāi)害的發(fā)生，生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞， 對(duì)國(guó)家生態(tài)安全構(gòu)成了日益嚴(yán)重的威脅。因此，加 快草原自然公園建設(shè)，構(gòu)建更為系統(tǒng)的草原類(lèi)自然 保護(hù)地體系，促進(jìn)草原資源保護(hù)，是推進(jìn)國(guó)家生態(tài)文 明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的需要。

　　3 政策建議

　　3.1 《草原法》對(duì)草原的保護(hù)是宏觀(guān)面上的保護(hù)，沒(méi) 有對(duì)具體草原類(lèi)型進(jìn)行分層次保護(hù)。雖然《草原法》 規(guī)定了基本草原，但基本草原的概念太過(guò)寬泛，且目 前還沒(méi)有比較具體的保護(hù)制度與措施。在目前這種 狀況下，加強(qiáng)草原保護(hù)，除了面上的保護(hù)外，點(diǎn)上也 必須要有自己的陣地，將一些生態(tài)區(qū)位重要、生物多 樣性豐富、保護(hù)價(jià)值高、自然景觀(guān)獨(dú)特的草原建設(shè)成 為草原自然公園，納入生態(tài)紅線(xiàn)保護(hù)和管理非常重 要。

　　3.2 中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主 體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》(中辦發(fā)[2019]42 號(hào))提出，將逐步建立以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù) 區(qū)為基礎(chǔ)、各類(lèi)自然公園為補(bǔ)充的新型自然保護(hù)地 體系。目前，各類(lèi)自然保護(hù)地正處于整合優(yōu)化的重 要時(shí)期，可以將那些最重要和最敏感的自然生態(tài)系 統(tǒng)需要納入國(guó)家公園和自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)， 同時(shí)把一些生態(tài)空間和保護(hù)空缺用自然公園的保護(hù) 形式來(lái)補(bǔ)充。建立草原自然公園，能夠填補(bǔ)空白，補(bǔ) 齊短板，完善自然保護(hù)地體系。

　　3.3 自然資源部《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能 分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》(自然資函〔2020〕 71號(hào))明確提出，要在草原、冰川等功能 分 明、資 源 稟賦高的區(qū)域建設(shè)一批自然公園。而且習(xí)近平總書(shū) 記3月31日在浙江西溪國(guó)家濕地公園考察時(shí)，強(qiáng)調(diào) 要將綠水青山建設(shè)得更美，把金山銀山做得更大，讓 公園成為人民群眾共享的綠色空間。當(dāng)前，在以國(guó) 家公園為主體的自然保護(hù)地體系中，草原自然公園 長(zhǎng)期缺位。

　　因此，在加強(qiáng)草原保護(hù)的前提下，加快推 進(jìn)草原自然公園建設(shè)，并開(kāi)展適度的草原旅游，對(duì)挖 掘草原資源與民族民俗文化潛力，深入實(shí)踐綠水青 山就是金山銀山理念，助力牧區(qū)脫貧攻堅(jiān)、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村 振興，為人民群眾提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品意義重大。

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　　作者： 趙金龍1，劉永杰1，唐芳林2，韓豐澤2

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