中國草原自然公園建設(shè)的必要性

　　摘要：中國是草原資源大國，草原面積為3.93億hm2，約占全球草原面積12%，位居世界前列。草原自然公園是 重要的自然保護地類型，是我國建立國家公園體制、完善以國家公園為主體的自然保護地體系的重要組成部分。我 國草原類自然保護地的數(shù)量較少，保護面積較小，已不能滿足草原資源保護與可持續(xù)利用的要求。本文闡述了我國 草原資源的基本概況，梳理了草原類自然保護地建設(shè)情況和草原資源保護存在的問題，最后對中國草原自然公園建 設(shè)的必要性進(jìn)行了系統(tǒng)分析，為加快我國草原自然公園建設(shè)進(jìn)程，構(gòu)建完善的草原類自然保護地體系提供參考。

　　關(guān)鍵詞：中國;草原;自然保護地;自然公園

　　草原自然公園是指具有較為典型的草原生態(tài)系 統(tǒng)特征，有較高的生態(tài)保護和合理利用示范價值，以 生態(tài)保護和草原科學(xué)利用示范為主要目的，兼具生 態(tài)旅游、科研監(jiān)測、宣教展示功能的特定區(qū)域。 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建 立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意 見》(加文號)指出：“將逐步建立以國家公園為主體、 自然保護區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的自然保 護地系統(tǒng)”，且明確“將自然保護地按照自然生態(tài)系 統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律[1]，依據(jù)管 理目標(biāo)與效能并借鑒國際經(jīng)驗，按生態(tài)價值和保護 強度高低依次分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園 等3類”。

　　畜牧師論文投稿刊物：《草業(yè)學(xué)報》創(chuàng)刊于1990年，1993年經(jīng)國家科委批準(zhǔn)，正式出版發(fā)行，是由蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院主管，中國草學(xué)會和蘭州大學(xué)草地農(nóng)業(yè)科技學(xué)院共同主辦的國內(nèi)外公開發(fā)行的綜合性學(xué)術(shù)期刊。

　　據(jù)全國綠化委員會辦公室發(fā)布的《2019 年中國國土綠化狀況公報》統(tǒng)計，目前，我國已建立 各級各類自然保護地1.18萬處，占國土陸域面積的 18%，領(lǐng)海 面 積 的4.6%，其 中，國 家 公 園 體 制 試 點 10處(表1)，國家級自然保護區(qū)474處，國家級森林 公園897處，風(fēng)景名勝區(qū)1051處，地質(zhì)公園613處， 海洋特別保護區(qū)(海洋公園)111處，國家級濕地公 園899處，國家沙漠(石漠)公園120個。另外，擁有 世界自然遺產(chǎn)14項，世界自然與文化雙遺產(chǎn)4項， 世界地質(zhì)公園39處。

　　草原是我國陸地上面積最大 的生態(tài)系統(tǒng)[2]，發(fā)揮著重要的生產(chǎn)生態(tài)功能，是傳承 草原文化的重要載體，是生態(tài)文明建設(shè)的主陣地，對 維護民族團結(jié)和邊疆長治久安意義重大。目前，我 國已建成的各級草原、草甸類自然保護區(qū)數(shù)量不足 100個，面積僅占全國草原的0.6%左右，占比遠(yuǎn)低 于上述各類自然保護地的比例，是我國生態(tài)系統(tǒng)保 護的最為薄弱的環(huán)節(jié)，因此，草原自然公園建設(shè)需盡 快提上我國草原事業(yè)發(fā)展的日程，盡快完善以國家公園為主體的自然保護地體系[3]，補齊草原類自然 保護地短板，滿足國家生態(tài)文明建設(shè)的需要，實現(xiàn)生 物多樣性保護[4]，促進(jìn)區(qū)域社會經(jīng)濟和諧發(fā)展，讓民 眾共享草原供給的優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)。

　　1 我國草原資源概況及保護建設(shè)存在 的問題

　　1.1 資源概況

　　中國草原面積3.93億hm2，約占全球草原面積 12%，位居世界各國前列[5]。草原占中國 國 土 面 積 的41%，是 耕 地 面 積 的 2.91 倍，森 林 面 積 的 1.89 倍[6～7]，是我國陸地上面積最大的生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)揮著 重要的生態(tài)功能和生產(chǎn)功能，也是傳承草原文化的 重要載體、維護民族團結(jié)和邊疆長治久安的重要基 礎(chǔ)[8]，是生態(tài)文明建設(shè)的主陣地。草原具有分布 廣 泛、類型多樣，生物多樣性豐富等特點。

　　從地理分布上來看，中國北方草原面積最大，占 全國草原總面積的41%，青藏高原草原占38%，南 方草原占21%[9]。其中，中國傳統(tǒng)牧區(qū)草原以集中 連片的天然草原為主，主要分布在西藏、內(nèi)蒙古、新 疆、青海、四川、甘肅等6省(區(qū))，這六大牧區(qū)省份草 原面積共2.93億 hm2，約占全國草原面積的3/4。 中國南方地區(qū)草原以草山、草坡為主，大多分布在山 地和丘陵[10]，面 積 約0.67億 hm2。

　　依 據(jù) 水 熱 大 氣 候帶特征、植被特征和經(jīng)濟利用特性，中國天然草原 可劃 分 為18個 類、53個 組、824個 草 原 型[10]。包 括高寒草甸類、溫性荒漠類、高寒草原類等類型[9]。中 國草原生物多樣性豐富。草原上分布植物有1.5萬 余種，其中包括200余種我國特有的飼用植物，藥用 植物6000多種，如甘草、麻黃草、冬蟲夏草等;草原 上生活的野生動物有2000多種[9]，有野 駱 駝、野 牦 牛、藏羚羊等國家一級保護動物40多種。

　　1.2 草原類自然保護地建設(shè)情況

　　1979年，農(nóng) 業(yè) 部、中 國 科 學(xué) 院 等8個 部 委 聯(lián) 合 發(fā)出“關(guān)于加強自然保護區(qū)管理、區(qū)劃和科學(xué)考察工 作的通知”[11]，開啟了我國草原類自然保護區(qū)建設(shè) 事業(yè)新篇章。1982年，我國在寧夏固原縣云霧山成 立了第一個草原類自然保護區(qū)，即寧夏云霧山草原 自然保護區(qū)，面積約4000hm2[12]。

　　1984年，召開了 “全國草地類自然保護區(qū)調(diào)查規(guī)劃會議”[13]，會議通 過了《我國草原、荒漠和南方草地自然保護區(qū)規(guī)劃大 綱》，提出了《我國部分省、區(qū)擬建草地類自然保護區(qū) 的初步方案》[11]。方案中擬在云南、四川、內(nèi)蒙古等 18個省(區(qū))建 立 草 原 類 自 然 保 護 區(qū)。至 1990 年 底，我國草原(草甸)類自然保護區(qū)已達(dá)到16個，主 要分布在新疆、內(nèi)蒙古、甘肅等省(區(qū))。

　　進(jìn)入21世 紀(jì)，草原草甸類自然保護區(qū)進(jìn)入快速發(fā)展階段。截 至2018年 底，我 國 在 河 北、山 西、內(nèi) 蒙 古 等 7 個 省 (區(qū))共建 立 各 級 草 原 草 甸 類 自 然 保 護 區(qū)41個[14]，其中，國家級4個，省 級12個，市 級3個，縣 級22個，保護面積累計165.17萬 hm2。

　　全國農(nóng)業(yè) 系統(tǒng)建立 并 管 理 的 省 級 以 上 草 原 自 然 保 護 區(qū) 有 9 個，保護草原面積約24萬hm2。草原草甸類國家級 自然保護區(qū)2個，保護草原面積約1.46萬hm2[15]�？傮w來看，我國以國家公園為主體的自然保護 地體系建設(shè)過程中，直接以草原或草甸冠名的自然 保護地僅有自然保護區(qū)1種，無國家公園和自然公 園。草原類自然保護地建設(shè)緩慢，與森林、濕地、地 質(zhì)等類型自然保護地相比，數(shù)量明顯偏少。

　　1.3 草原保護存在的問題

　　1.3.1 草原資源家底不清

　　由于歷史沿革，以及之前國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部 門調(diào)查標(biāo)準(zhǔn) 不 一 致 等 原 因，草 原 與 林 地、濕 地、“三 化”土地等其他地類普遍存在交叉重疊的現(xiàn)象，而且 多數(shù)省區(qū)自80年代后就沒有開展全國草原資源普 查，隨著近年來草原開發(fā)利用強度增大，草原資源的 類型、分布、面 積 等 也 發(fā) 生 了 較 大 的 變 化。截 至 目 前，自然資源部尚未官方公布我國最新的草原資源 數(shù)據(jù)，家底不清的現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了草原生態(tài)保護工 作的開展。

　　1.3.2 草原功能定位不當(dāng)

　　長期以來，草原均被視為重要的生產(chǎn)資料，其功 能定位偏向于生產(chǎn)利用方向，生態(tài)保護工作重視不 夠。加之大家對自然保護地的重要性認(rèn)識不足[16]， 致使草原類自然保護地建設(shè)數(shù)量較少，而且大部分 都是地方一級的保護區(qū)，草原保護面積較小，長期超 載過牧、濫墾、亂占草原現(xiàn)象突出，導(dǎo)致草原生態(tài)系 統(tǒng)退化，成為我國生態(tài)文明建設(shè)的短板。

　　1.3.3 有關(guān)政策條例不利于自然保護地的申報

　　《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》禁止在自然 保護區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放 牧 等 活 動。由 于 條 例 中 有 禁止放牧的條款，地方政府擔(dān)心建立草原類自然保護 地后會影響農(nóng)牧民生計，土地權(quán)屬的問題上相關(guān)利 益群體還會產(chǎn)生糾紛，所以建立保護地的積極性不 高[17]。因此，當(dāng)前需要建立健全草原類自然保護地 條例或管理辦法，明確相關(guān)建設(shè)內(nèi)容及可開展的活 動，消除地方疑慮，提高申報的積極性。

　　1.3.4 投資力度不夠

　　天然草原保護的投入較少，導(dǎo)致草原類自然保 護地建設(shè)速度較慢，草原保護基礎(chǔ)設(shè)施及監(jiān)理人員 嚴(yán)重不足，與經(jīng)濟高速發(fā)展形成明顯反差，嚴(yán)重制約 草原保護事業(yè)發(fā)展。

　　2 草原自然公園建設(shè)的必要性

　　草原自然公園建設(shè)是我國“茶馬古道”和“絲綢 之路”經(jīng)濟帶建設(shè)的重要內(nèi)容，對加強草原生態(tài)系統(tǒng) 保護，協(xié)調(diào)草原資源開發(fā)利用與保護之間矛盾，推進(jìn) 生態(tài)文明建設(shè)，維護國家生態(tài)安全，促進(jìn)社會穩(wěn)定和 經(jīng)濟發(fā)展，弘揚優(yōu)秀草原文化，完善我國自然保護地 體系，提升草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)水平意義重大。

　　2.1 是推進(jìn)國家生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的需要

　　草原作為一種重要生態(tài)資源，對其保護與建設(shè) 是生態(tài)系統(tǒng)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，也是國家生態(tài)文明建 設(shè)的重要抓手。監(jiān)測表明，北方各類型草原都出現(xiàn) 了大面積的退化[18]，而且退化速率正在加快。其中 典型草原退化以中度和重度退化為主[19];西北荒漠 地區(qū)草原退化以重度退化為主;東北草原的退化以 輕度退化為主;青藏高原高寒類草原、草甸和荒漠區(qū) 均出現(xiàn)了嚴(yán)重的草原退化現(xiàn)象[20]。

　　這 大 大 加 劇 了 沙塵暴等自然災(zāi)害的發(fā)生，生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞， 對國家生態(tài)安全構(gòu)成了日益嚴(yán)重的威脅。因此，加 快草原自然公園建設(shè)，構(gòu)建更為系統(tǒng)的草原類自然 保護地體系，促進(jìn)草原資源保護，是推進(jìn)國家生態(tài)文 明建設(shè)，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的需要。

　　3 政策建議

　　3.1 《草原法》對草原的保護是宏觀面上的保護，沒 有對具體草原類型進(jìn)行分層次保護。雖然《草原法》 規(guī)定了基本草原，但基本草原的概念太過寬泛，且目 前還沒有比較具體的保護制度與措施。在目前這種 狀況下，加強草原保護，除了面上的保護外，點上也 必須要有自己的陣地，將一些生態(tài)區(qū)位重要、生物多 樣性豐富、保護價值高、自然景觀獨特的草原建設(shè)成 為草原自然公園，納入生態(tài)紅線保護和管理非常重 要。

　　3.2 中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主 體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)[2019]42 號)提出，將逐步建立以國家公園為主體、自然保護 區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補充的新型自然保護地 體系。目前，各類自然保護地正處于整合優(yōu)化的重 要時期，可以將那些最重要和最敏感的自然生態(tài)系 統(tǒng)需要納入國家公園和自然保護區(qū)進(jìn)行嚴(yán)格保護， 同時把一些生態(tài)空間和保護空缺用自然公園的保護 形式來補充。建立草原自然公園，能夠填補空白，補 齊短板，完善自然保護地體系。

　　3.3 自然資源部《關(guān)于做好自然保護區(qū)范圍及功能 分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》(自然資函〔2020〕 71號)明確提出，要在草原、冰川等功能 分 明、資 源 稟賦高的區(qū)域建設(shè)一批自然公園。而且習(xí)近平總書 記3月31日在浙江西溪國家濕地公園考察時，強調(diào) 要將綠水青山建設(shè)得更美，把金山銀山做得更大，讓 公園成為人民群眾共享的綠色空間。當(dāng)前，在以國 家公園為主體的自然保護地體系中，草原自然公園 長期缺位。

　　因此，在加強草原保護的前提下，加快推 進(jìn)草原自然公園建設(shè)，并開展適度的草原旅游，對挖 掘草原資源與民族民俗文化潛力，深入實踐綠水青 山就是金山銀山理念，助力牧區(qū)脫貧攻堅、實現(xiàn)鄉(xiāng)村 振興，為人民群眾提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品意義重大。

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　　作者： 趙金龍1，劉永杰1，唐芳林2，韓豐澤2

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