國土空間開發(fā)適宜性評價的理論、方法與技術(shù)應用

　　摘要：國土空間開發(fā)適宜性評價既是長期人地關(guān)系優(yōu)化調(diào)控研究領(lǐng)域的重要研究內(nèi)容，也是當前各層級國土空間規(guī)劃編制的重要基礎(chǔ)工作。該文運用文獻調(diào)研、總結(jié)、對比分析等方法，圍繞國土空間開發(fā)適宜性評價的概念內(nèi)涵、演進歷程、評價方法以及技術(shù)手段等方面進行綜述，指出現(xiàn)有研究存在的不足與仍需深入研究的領(lǐng)域和方向。主要結(jié)論如下：①當前國土空間開發(fā)適宜性評價已具有較為豐富的研究案例，但對國土空間開發(fā)的多目標協(xié)同評價關(guān)注不夠，評價指標體系的精細化程度不足，多尺度綜合研究存在短板;基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)尚難滿足全域、全要素、全時相的評價要求;地球信息技術(shù)支撐“智慧評價”的能力不足;②未來應進一步加強國土空間開發(fā)適宜性評價基礎(chǔ)理論研究，深化對評價內(nèi)涵的理論認知，構(gòu)建指標獨立、系統(tǒng)高效的評價體系;豐富多尺度適宜性評價案例，重視區(qū)域發(fā)展定位，關(guān)注區(qū)域發(fā)展的特殊需求和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，提升評價指標體系的精細化水平;緊跟“智慧社會”建設步伐，加強地球信息技術(shù)與物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新興技術(shù)的融合應用，促進國土空間多源大數(shù)據(jù)的制定與適宜性評價體系的有效銜接，為實現(xiàn)“智慧評價”提供有力的技術(shù)支撐。

　　關(guān)鍵詞：國土空間;人地關(guān)系;地域功能;適宜性評價;演進歷程;評價方法;指標體系;地球信息技術(shù)

　　1引言

　　無序、過度、分散的國土空間開發(fā)與利用方式，引發(fā)了自然資源浪費、生態(tài)系統(tǒng)退化、環(huán)境承載過度等鏈式反應[1]，成為高質(zhì)量發(fā)展的嚴重阻礙。國內(nèi)外諸多國土開發(fā)案例實踐證明，高品質(zhì)國土空間是人民群眾美好生活需要的必備人居環(huán)境，更是國家經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的有力支撐[2-3]，通過塑造高品質(zhì)國土空間，能夠?qū)崿F(xiàn)開發(fā)與保護、競爭與持續(xù)、保障與發(fā)展的良性耦合[4-5]。

　　具有前瞻性、科學性、系統(tǒng)性的國土空間規(guī)劃是塑造高品質(zhì)國土空間的關(guān)鍵[6]，而科學、準確的國土空間開發(fā)適宜性評價則是實現(xiàn)這一關(guān)鍵的前提和基礎(chǔ)。作為國土空間格局優(yōu)化的基礎(chǔ)工作，國土空間開發(fā)適宜性評價理所應當?shù)爻蔀閷嵤┥鷳B(tài)文明建設國家戰(zhàn)略的“先手棋”。在此背景下，國土空間開發(fā)適宜性評價同時受到政府部門和科研學者的雙重關(guān)注，地理學、土地科學、管理學、規(guī)劃學等多個學科領(lǐng)域的相關(guān)學者就評價理論、評價指標、評價方法等開展了廣泛研究，積累了豐富的研究案例。

　　2017年，《省級空間規(guī)劃試點方案》[7]明確了國土空間開發(fā)網(wǎng)格化適宜性評價的要求;2020年，自然資源部印發(fā)《資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南(試行)》[8](簡稱《指南》)，指導各地開展資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價(簡稱“雙評價”)工作，將國土空間開發(fā)適宜性評價明確為政府行為。評價理論與方法的科學性及應用的開放性，是決定國土空間開發(fā)適宜性評價工作的核心內(nèi)容。目前，在評價的基礎(chǔ)理論[9]、評價指標[10]、評價方法[11]等方面均有較為豐碩的成果產(chǎn)出。然而，如何選用并集成科學評價方法，進一步提升評價的精確性與針對性?“雙評價”如何高效關(guān)聯(lián)融合，從而更好地發(fā)揮在國土空間規(guī)劃中的基礎(chǔ)價值?

　　地球信息科學技術(shù)如何有力支撐評價的智慧化進程?這些現(xiàn)實需求仍是當前國土空間開發(fā)適宜性評價研究面臨的重要課題�；�于此，本文梳理國內(nèi)外相關(guān)文獻，綜述國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)內(nèi)涵、演進歷程、評價方法、技術(shù)手段等內(nèi)容，分析研究現(xiàn)狀及存在問題，探討未來研究重點與解決思路，以期進一步豐富國土空間開發(fā)的理論、方法與技術(shù)體系，為完善國土空間開發(fā)適宜性評價方案，塑造高品質(zhì)國土空間提供參考和借鑒。

　　2適宜性評價的理論內(nèi)涵及演進歷程

　　2.1理論內(nèi)涵

　　隨著人們對空間概念的認知深化，國土的結(jié)構(gòu)由平面上升為三維空間，從而衍生出國土空間的基本內(nèi)涵，進一步凸顯空間結(jié)構(gòu)和尺度特征。總的來說，國土空間的內(nèi)涵應包括3個方面：①要素特征，是資源、環(huán)境、人口、經(jīng)濟的集成復合系統(tǒng);②政治內(nèi)涵，強調(diào)國家的管轄和治理;③地域空間屬性，強調(diào)區(qū)域特征和空間結(jié)構(gòu)。

　　黨的十八大將“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”作為生態(tài)文明建設的首要任務[12]，土地資源的概念應國家和區(qū)域發(fā)展需求，在疊加主權(quán)管轄、戰(zhàn)略導向、生態(tài)保護、資產(chǎn)增值等功能后，向國土空間內(nèi)涵轉(zhuǎn)變[13]。最早的土地評價僅針對農(nóng)業(yè)用途，同時期的承載力評價主要關(guān)注資源的供應能力。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，評價范圍逐漸向城鎮(zhèn)建設擴展，區(qū)域的資源、環(huán)境、生態(tài)、災害等相關(guān)內(nèi)容越來越受到關(guān)注[14]，這些內(nèi)容與資源環(huán)境承載力評價的核心內(nèi)容體系、用途基本相似，是廣義國土空間開發(fā)適宜性評價內(nèi)涵的組成部分。

　　與此同時，資源環(huán)境承載力評價逐漸成為獨立的研究領(lǐng)域，核心內(nèi)容是如何支撐國土空間規(guī)劃編制及提供規(guī)劃實施的監(jiān)測預警手段，即資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警[15-17]。新時期，圍繞“生態(tài)文明”與“高質(zhì)量發(fā)展”目標，國家積極推動國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)[18-19]，厘清適宜性評價與資源環(huán)境承載力評價的關(guān)系，并明確通過承載力與適宜性一體化評價支撐國土空間規(guī)劃編制[20-21]，由此便形成了“雙評價”內(nèi)涵與機制。在《指南》[8]中，資源環(huán)境承載力評價被認為是對特定時期一定地域范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境與自然資源要素條件的綜合評價，反映資源環(huán)境要素支撐農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設等人類活動的最大合理規(guī)模，而國土空間開發(fā)適宜性評價則是在綜合考慮資源環(huán)境要素條件的基礎(chǔ)上，對特定國土空間進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設等人類活動的適宜性程度的評價。

　　由此可見，“雙評價”并非2個評價之間的簡單相加，資源環(huán)境承載力評價是國土空間開發(fā)適宜性評價的基礎(chǔ)，無論是理論邏輯還是實踐探索，二者之間都存在“承載力定規(guī)模，適宜性定空間”的關(guān)聯(lián)邏輯與系統(tǒng)耦合關(guān)系。綜上，《指南》[8]中的國土空間適宜性評價是指在考慮資源環(huán)境等要素的前提下，特定國土空間用途的適宜程度，是剝離資源環(huán)境因素后形成的狹義內(nèi)涵。為便于全文整理與論述，本文使用廣義的國土空間開發(fā)適宜性評價含義(包括資源環(huán)境評價與開發(fā)適宜性評價)，闡述其研究進程及方法應用。

　　2.2研究演進歷程

　　伴隨人類悠久的農(nóng)業(yè)發(fā)源歷史，土地適宜性評價思想及實踐由來已久。近代以來，土地適宜性評價經(jīng)歷了由理論向制度、由行業(yè)向系統(tǒng)、由人工向智能的轉(zhuǎn)變。按照理論發(fā)展、評價內(nèi)容與地球信息技術(shù)應用的演進歷程，具體可分為以下幾個階段：

　　(1)初始評價時期。“國土空間”(TerritorialSpace)一詞在國外一直很少用于適宜性評價工作中，而土地評價(LandEvaluation)則使用廣泛。上世紀初，McHarg[22]采用分級手工繪圖并疊加圖像的方式，獲取適宜性分級圖，開啟了現(xiàn)代土地適宜性評價研究的序幕。20世紀30—60年代，以農(nóng)業(yè)用地的分類定級和潛力測算為核心內(nèi)容的土地評價工作陸續(xù)在英國、美國、德國、荷蘭等西方國家開展。同時期國內(nèi)土地評價主要目的是為農(nóng)林業(yè)發(fā)展服務，荒地調(diào)查是土地評價的主要內(nèi)容[23]，人工測量與定級是主要技術(shù)手段。

　　(2)體系形成時期。

　　1976年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)公布的《土地評價綱要》[24]，為各國開展土地評價搭建了基本參考框架[25]。此后，各國參照綱要建立起本國的評價體系。該時期，GIS作為一種新的技術(shù)手段，以存儲和輔助制圖的方式開始被應用于土地適宜性評價[26]。該技術(shù)以數(shù)字矩陣模式將評價模型存儲于計算機，突破了手工操作的局限， 能夠處理海量數(shù)據(jù)，并能合成各獨立區(qū)域的評價結(jié)果，特別是哈佛實驗室在其研發(fā)的GRID和SYMAP系統(tǒng)中定制了系列土地評價及分析模塊，為提升土地評價的科學性和廣泛性奠定了技術(shù)基礎(chǔ)[27-29]。

　　1981年，美國農(nóng)業(yè)部土壤保持局成功開發(fā)“土地評價和立地評價系統(tǒng)”(LESA)，融合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力、土壤質(zhì)量、公共價值、發(fā)展壓力等因素綜合評定農(nóng)用地重要性，開啟了土地適宜性綜合評價的新模式[30]。我國參照綱要內(nèi)容，陸續(xù)開展土地評價工作，《中國1:100萬土地資源圖》[31]編制完成，逐步建立起符合我國國情的土地評價體系。(3)系統(tǒng)發(fā)展時期。20世紀90年代，全球土地退化不斷加劇，國外學者對土地適宜性評價的研究更多側(cè)重于重新構(gòu)建指標體系，其中以1995年FAO、世界銀行和UNDP共同發(fā)起建立的土地質(zhì)量指標體系(LandQualityIndicators,LQI)影響最大[32-33]。

　　國內(nèi)大尺度土地評價、區(qū)域土地評價、地方性土地評價進入探索階段，研究領(lǐng)域從綜合的大農(nóng)業(yè)評價向農(nóng)、林甚至單作物的土地評價拓寬，土地評價的行業(yè)化趨勢明顯，旅游用地評價[34]和城市土地經(jīng)濟評價[35]2個領(lǐng)域最為突出。技術(shù)應用方面，“適宜性”概念和數(shù)學計量、遙感數(shù)據(jù)產(chǎn)品開始用于評價工作中[36]，尤其是多指標決策(MCDM)與GIS的集成應用[37-38]，借助GIS的空間分析模塊，使得空間與非空間數(shù)據(jù)得到整合并進行多指標綜合判定，極大地提高了傳統(tǒng)疊加制圖技術(shù)在土地適宜性評價領(lǐng)域應用的深度和廣度。

　　同時，隨著組件式軟件技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高速發(fā)展，誕生了WebGIS并被用于開發(fā)針對特定目標的土地適宜性評價的軟件模塊[39]，提高了土地適宜性評價針對性。此外，隨著地理空間數(shù)據(jù)與評價要素愈加豐富，單文件方式已不能滿足評價需求，空間數(shù)據(jù)庫應運而生[40]，為適宜性評價提供了便捷的數(shù)據(jù)存儲與管理方式。

　　3適宜性評價的方法

　　評價方法的選擇與使用直接影響評價結(jié)果的科學性。國外評價方法的改進追求嚴謹性、實用性和便捷性，強調(diào)評價中公眾參與的過程。國內(nèi)評價方法的研究一方面重視評價尺度的合理選擇，提升尺度傳導的通暢性，從而便于行政層級管理與橫向比較。另一方面，以提升評價科學性為目標，關(guān)注不同目標、用途、區(qū)域限制下評價指標體系的構(gòu)建，以充分反映區(qū)域開發(fā)承載能力及適宜性結(jié)果。

　　3.1適宜性評價的尺度選擇

　　自然單元與行政邊界在空間上的錯位，導致評價結(jié)果支撐規(guī)劃應用難度較大，以自然單元作為評價區(qū)域的研究相對較少。受國家行政管理模式的影響，非自然的評價單元可分為行政單元和經(jīng)濟單元2類。

　�、倩�于行政單元的適宜性評價尺度可分為國家級、省級、市(州)級和縣級，其中縣域尺度最為常見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村級別的微觀尺度評價因項目投放和典型意義不足，鮮有單獨涉及。宏觀尺度的評價(國家級)主要涉及主體功能區(qū)劃的編制，關(guān)注的核心是糧食安全、生態(tài)安全等宏觀戰(zhàn)略問題，資源環(huán)境承載力評價結(jié)果對宏觀決策更具支撐性[48]。中觀尺度(省市級)的評價主要考慮上下級的銜接，同時需要反映區(qū)域自然本底特征，重點關(guān)注交通、GDP、人口等社會經(jīng)濟及政策。如車冰清等基于經(jīng)濟社會發(fā)展、交通可達性和生態(tài)約束3方面，評價江蘇省空間開發(fā)適宜性[49];迪力沙提·亞庫甫等[50]從糧食安全、生態(tài)安全、地質(zhì)安全和建設保障4個維度識別顯著影響約束因素，對青海省國土開發(fā)適宜性進行評價。

　　微觀尺度(縣鄉(xiāng)級)的評價涉及單元范圍不大，核心目標是保障高層次戰(zhàn)略和“藍圖”的落地，關(guān)鍵是體現(xiàn)區(qū)域開發(fā)的獨特性[51]。值得關(guān)注的是，受當前生態(tài)文明建設舉國戰(zhàn)略的影響，在各級行政單元的適宜性評價中，水源涵養(yǎng)、水土保持、生態(tài)景觀等測度生態(tài)環(huán)境保護的要素愈受重視，部分地區(qū)甚至被作為限制性條件。②基于經(jīng)濟單元的適宜性評價尺度。經(jīng)濟帶、經(jīng)濟區(qū)、城市群作為特殊的地域單元，是國家或區(qū)域重點優(yōu)先發(fā)展的區(qū)域，國土空間開發(fā)的主要目的是支撐區(qū)域最大程度地釋放經(jīng)濟增長潛力。經(jīng)濟帶和城市群一般地域面積較大，屬中宏觀尺度的研究。適宜性評價側(cè)重于考察區(qū)內(nèi)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、政策優(yōu)勢等社會經(jīng)濟因素與國土空間開發(fā)的匹配關(guān)系[52]。

　　經(jīng)濟區(qū)相對經(jīng)濟帶地域面積更小，大多位于同一省級行政單位內(nèi)，屬微觀尺度的評價，同一經(jīng)濟區(qū)內(nèi)資源環(huán)境條件相似，評價側(cè)重反映開發(fā)潛力[53]。

　　3.2適宜性評價的指標設置

　　評價指標是適宜性影響因素的具體表達，指標體系的合理構(gòu)建，是適宜性評價應用的關(guān)鍵步驟，直接影響適宜性評價結(jié)果的準確程度。評價指標的選取既要盡可能全面地反映評價地域單元的本底特征，還應考慮各影響因素的相對獨立性與不可替代性。根據(jù)《指南》[8]要求，對國土空間按照生態(tài)、農(nóng)業(yè)及城鎮(zhèn)3類功能指向開展評價。為此，基于國土空間的“三生”功能視角，對評價指標體系進行歸納總結(jié)。

　　4地球信息科學技術(shù)在適宜性評價中的應用

　　地球信息科學在適宜性評價中的應用，主要依賴其快速和大范圍的獲取、存儲和分析空間信息的能力。在物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)及云計算等新興信息技術(shù)的推動下，以“3S”技術(shù)為核心的地球信息科學技術(shù)在支撐服務適宜性評價方面呈現(xiàn)出智能化、全域化、實時化的特點，主要表現(xiàn)在基礎(chǔ)信息供給、GIS及平臺技術(shù)應用、智慧評價技術(shù)開發(fā)等方面。

　　4.1適宜性評價的基礎(chǔ)信息供給

　　遙感影像產(chǎn)品及GIS基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫為國土空間開發(fā)適宜性評價及規(guī)劃提供了基礎(chǔ)地類及要素矢量信息，有力地支撐了適宜性評價高效化、信息化和現(xiàn)代化進程。①遙感數(shù)據(jù)產(chǎn)品供給。衛(wèi)星遙感革命性地改變了人類對地觀測的方式，能夠高時效、全方位地提供國土空間動態(tài)監(jiān)測的海量觀測數(shù)據(jù)[60-62]，尤其是對土地利用/土地覆被數(shù)據(jù)的監(jiān)測獲取，技術(shù)路線成熟，算法豐富，精度日漸提升。

　　同時，對遙感影像數(shù)據(jù)的定性與定量分析，能夠為區(qū)域適宜性評價提供環(huán)境監(jiān)測評估、生態(tài)安全評價、自然災害監(jiān)測預警、土地變化模擬等多維度的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，成為評價過程的重要數(shù)據(jù)來源。②GIS基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫構(gòu)建。地類、地形、交通、地名等基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)集產(chǎn)品是適宜性評價的重要信息基礎(chǔ)。通過GIS平臺構(gòu)建的地理信息數(shù)據(jù)庫可以存儲與處理海量的空間與屬性數(shù)據(jù)，能夠克服傳統(tǒng)土地普查幾何粒度粗，更新周期長，調(diào)查成本高等問題[63]，在反映位置坐落、空間關(guān)系、權(quán)屬屬性等方面的優(yōu)勢給予了評價人員清晰的信息表達結(jié)果。

　　同時，GIS強大的數(shù)據(jù)處理與數(shù)據(jù)分析功能，為從海量數(shù)據(jù)中提取關(guān)鍵有效信息提供了技術(shù)支撐。然而，國土空間基礎(chǔ)信息要素多元、來源復雜、尺度多樣，造成部分信息權(quán)屬不清、邊界重疊、更新緩慢[64]，區(qū)域土地利用、地理空間數(shù)據(jù)往往只能滿足單個部門、某種專題的評價需求。加之數(shù)據(jù)量大，分類語義存在差異，尺度傳遞不暢等問題，導致多源數(shù)據(jù)融合難度大，跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)的評價應用難度較大[65]。面對新時代全域、全要素、實時動態(tài)的評價要求，集成跨領(lǐng)域、多尺度、全時相的多源國土空間數(shù)據(jù)庫，攻克數(shù)據(jù)融合、尺度轉(zhuǎn)化、影像互補等技術(shù)難題，形成國土空間評價與規(guī)劃“一張圖”，是當前國土空間開發(fā)適宜性評價基礎(chǔ)信息建設的當務之急。

　　國土規(guī)劃論文投稿期刊：《中國土地科學》是由中國科協(xié)主管、中國土地學會和中國土地勘測規(guī)劃院共同主辦的中國土地科學領(lǐng)域惟一全國性學術(shù)期刊，也是中國土地學會會刊。

　　5評述與展望

　　5.1研究評述

　　綜觀已有研究，不同學科領(lǐng)域的學者針對不同地域類型、不同空間尺度、不同開發(fā)目標開展了大量的評價案例研究，指標體系呈現(xiàn)系統(tǒng)化、多樣化、精細化趨勢，評價技術(shù)手段智能化、科學化特征明顯。這些研究對于揭示不同尺度的空間地理過程、推進國土空間開發(fā)有序性和可持續(xù)性具有啟發(fā)和指導意義。然而，隨著國土空間開發(fā)適宜性評價實踐需求的改變，也反映出了一些新的缺陷和不足。

　　(1)對國土空間開發(fā)的多目標協(xié)同評價關(guān)注不夠。多功能性是土地的本質(zhì)屬性，這在根源上決定了其開發(fā)利用的多目標性，加之國土空間系統(tǒng)內(nèi)部的復雜性和獨特性，使單目標評價方法難以全面地反映國土空間的功能適宜類型和程度，這無疑影響了評價結(jié)果的整體性、系統(tǒng)性和針對性。已有研究對國土空間地域功能理論的基礎(chǔ)作用認知不夠深入，多針對國土空間的單一開發(fā)目標(如生態(tài)保護、農(nóng)業(yè)開發(fā)、城鎮(zhèn)建設等)評價其適宜程度，缺乏多目標協(xié)同評價案例，基于國土空間多目標協(xié)同的綜合評價方法還有待進一步豐富和完善。

　　(2)多尺度綜合評價方法亟待加強�？绯叨鹊膰�土空間開發(fā)對于促進區(qū)域均衡發(fā)展、物質(zhì)信息流通具有重要意義。同時，跨尺度的國土空間地域功能識別是主體功能實現(xiàn)層級傳遞，保持功能完整性的客觀要求。已有研究中以微觀尺度評價居多，宏觀尺度評價較少。實踐中，“雙評價”結(jié)果在不同層級規(guī)劃中尺度性考慮不足，存在一種評價單元對應多個尺度評價需求的問題，導致傳導機制存在障礙。今后應更加關(guān)注不同尺度空間的評價方法及應用研究，厘清“雙評價”之間的內(nèi)在關(guān)系，明確二者之間的邏輯關(guān)聯(lián)，構(gòu)建不同層級評價的有效傳導及反饋機制，實現(xiàn)主體功能傳導和有序性控制，保持國土空間戰(zhàn)略布局的導向性與方向性。

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　　作者：劉小波1,2,3，王玉寬1*，李明1

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