本文摘要：摘要：農(nóng)村最低生活保障實行低標準、廣覆蓋的原則,自建立以來,在救助農(nóng)村居民、維持最低生活水平方面發(fā)揮了巨大的作用,但隨著社會及經(jīng)濟的發(fā)展，我國農(nóng)村低保工作面臨著新的問題和困境，本文通過對目前我國農(nóng)村低保制度在實施過程中凸顯的問題的具體分析，探
摘要：農(nóng)村最低生活保障實行“低標準、廣覆蓋”的原則,自建立以來,在救助農(nóng)村居民、維持最低生活水平方面發(fā)揮了巨大的作用,但隨著社會及經(jīng)濟的發(fā)展，我國農(nóng)村低保工作面臨著新的問題和困境，本文通過對目前我國農(nóng)村低保制度在實施過程中凸顯的問題的具體分析，探討解決目前農(nóng)村低保困境的思路和方法，希望通過科學有效的方法促使這項制度的功能得到更好的發(fā)揮。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村最低生活保障制度,現(xiàn)實困境,對策
農(nóng)村最低生活保障制度是指國家及各級政府對持有農(nóng)村戶口的家庭人均收入低于本地農(nóng)村最低生活保障標準的居民實施現(xiàn)金、實物或者幫助的社會救助制度，它是目前世界上絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家普遍實行的以保障全體公民基本生存權(quán)利為目標的社會救助制度，被譽為社會救助的“最后安全網(wǎng)”，這一制度在保障農(nóng)村困難群眾的基本生活中發(fā)揮著重要的作用。但是由于經(jīng)驗不夠豐富，政策不完善、機制不健全、地方財力不足、資格認定不合理、管理不到位、工作人員素質(zhì)不高等問題，農(nóng)村低保制度在實施過程中往往不盡如人意。
一、農(nóng)村低保工作現(xiàn)狀
從20世紀80年代開始，我國開始在農(nóng)村實行定期、定量的制度化救濟和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的困難補助經(jīng)費，這是我國對于農(nóng)村社會保障制度的初步改革，也為隨后制度的農(nóng)村最低生活保障制度提供了啟發(fā)。三十多年過去了，我國農(nóng)村低保制度在不斷發(fā)展完善，并取得了很大的成績，保障范圍日益擴展、資金投入日益加大、管理水平日益提高，使數(shù)以萬計的農(nóng)民從這項制度中受益，解決了大多數(shù)困難群眾的基本生活問題。以長寧縣為例，長寧縣農(nóng)村人口共計30.5萬人，截止到2011年12月，農(nóng)村最低生活保障人數(shù)達15018人，戶數(shù)達9335戶，全年累計保障165647人次，累計發(fā)放1083.95萬元。隨著社會和經(jīng)濟的不斷發(fā)展，農(nóng)村低保制度取得了較大的成果，但仍然不能掩蓋其中一些弊端的存在，農(nóng)村低保制度的執(zhí)行仍面臨許多困境，只有解決好這些現(xiàn)實問題，才能使這項制度得到更好的實施，使更多困難群眾得到真正的實惠。
二、目前我國農(nóng)村低保面臨的困境
(一)低保對象核實工作難度大�！秶鴦�(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》中指出，“農(nóng)村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r(nóng)村居民。”所以我們現(xiàn)行的農(nóng)村低保申請依據(jù)主要是以家庭人均年收入核算，然而貧困家庭財產(chǎn)的核定存在很多困難。首先，財產(chǎn)和收入核定缺乏剛性依據(jù)。農(nóng)民就業(yè)形式的多樣化，家庭收入的多元化造成了農(nóng)村家庭收入的隱蔽性和不穩(wěn)定性，加上少數(shù)群眾為了獲得低保資格，隱報、瞞報實際家庭收入，致使我們的工作人員很難準確核實申請家庭的實際收入情況。其次，核定程序公正性有待提高。當前，農(nóng)村低保制度實施的基本程序是個人申請、村民委員會評議，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，最后由縣級民政部門審批，然而，在基層個別農(nóng)村地區(qū)，沒有組織村民會議或村民代表會議進行民主評議，而是由村干部依靠經(jīng)驗或者對低保申請者主觀上的判斷來評定待審批的低保對象并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，由于農(nóng)村低保戶數(shù)量較大，加之居住不集中，所以縣級民政部門普遍采取抽查的方式進入農(nóng)村實地核查申請者的家庭情況，對沒有被核查到的申請者只能依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的審核材料審批，所以這種程序上的公正性不高也會直接影響到對農(nóng)村貧困家庭的財產(chǎn)核定，從而導致低保對象的確定出現(xiàn)偏差。第三，核定方法不夠科學。大多數(shù)地區(qū)在低保申請家庭收入核算時采取單向核算的方法，家庭支出并不在計算范圍之內(nèi)，它并沒有兼顧到由于意外造成的諸如因病、因殘、因?qū)W等原因致貧的家庭，致使這一部分相對貧困者被拒之于低保門外，因此，既要考慮家庭收入，又要計算特殊家庭支出已經(jīng)成為當前基層低保工作者的一種呼聲。
(二)應保盡保、應退盡退困難多。首先，“人多粥少”矛盾突出。農(nóng)村最低生活保障制度的實施與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的速度和地方財政投入的力度密切相關(guān)，隨著經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增加，各級財政都在逐步加大對農(nóng)村低保工作的投入，增加低保資金預算和工作經(jīng)費，中央財政每年都投入大量的低保資金，但是我國農(nóng)村人口多，部分地區(qū)貧困程度深，貧困覆蓋面大，加之地方財力有限，要實現(xiàn)所有貧困群眾都達到應保盡保的目標困難重重。其次，農(nóng)村低保退出機制不完善。低保對象被納入到低保體系之后由于缺乏事后的監(jiān)管和跟蹤調(diào)查，對收入已經(jīng)高于最低生活保障標準的家庭沒有及時進行清理。部分群眾不理解農(nóng)村最低生活保障制度設(shè)立的目的和功能，因為一旦被納入低保對象范圍，便可以享受多項救助和社會福利，尤其是醫(yī)療救助、子女教育等方面的優(yōu)勢，而一旦失去此資格，失去的不僅僅是每個月的低保金，還損失其他附加各種福利待遇，所以收入達到最低生活保障線的家庭往往不愿意退保，形成福利依賴，甚至因為強制退保跟工作人員產(chǎn)生矛盾沖突。
(三)低保工作人員數(shù)量不足、素質(zhì)偏低。按照《全國基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評估標準》的要求，每2000名城市低保對象或每5000名農(nóng)村低保對象至少配備1名專職低保工作人員，然而很多地方普遍存在低保工作專職人員數(shù)量不足的問題，以長寧縣為例，長寧縣現(xiàn)有城市低保對象8386人，農(nóng)村低保對象13655人，而現(xiàn)有低保管理人員共計2人，低保工作人員編制偏少的現(xiàn)狀與日益繁重的工作任務(wù)不相適應，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政人員偏少，年齡偏高，技能不足，使農(nóng)村低保工作陷入困境，矛盾十分突出。另外，農(nóng)村低保工作人員隊伍的整體素質(zhì)有待提高，新形勢下民政工作對民政干部的業(yè)務(wù)水平、知識結(jié)構(gòu)、工作方法、應變能力提出了新的要求，現(xiàn)有的農(nóng)村低保工作人員大多數(shù)并非低保專職工作人員，他們往往因為年齡、文化水平和知識結(jié)構(gòu)的限制，難以正確掌握復雜的低保政策，工作力不從心，這不僅增加了農(nóng)村低保工作順利開展的難度，還造成了群眾對低保政策的誤解，部分群眾產(chǎn)生不滿情緒。
三、加強農(nóng)村低保工作的對策
(一)堅持“一述二評三公開”原則。“一述二評三公開”原則即：個人陳述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府評議，村、鎮(zhèn)、縣公示。首先，村民自愿提出申請，村委會干部根據(jù)申請入戶調(diào)查實際情況;其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開低保聽證會，申請人向大會陳述貧困原因及家庭情況，村委會干部介紹入戶調(diào)查情況，評議小組采取無記名投票方式對申請享受低保家庭戶進行評議票決;最后根據(jù)入戶調(diào)查情況、低保對象戶自述情況、村民代表評議情況進行集體審查，確定符合享受低保對象的對象戶，并在村、鎮(zhèn)、縣對外公示。在辦理農(nóng)村低保的過程中，民主評議是關(guān)鍵。先由村(居、社區(qū))民委員會負責組成核實小組，深入民主評議后申報低保的農(nóng)戶，實事求是地測算出其種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)等純收入的量化標準，以維持當?shù)剞r(nóng)村居民基本生活所必須的衣、食、醫(yī)藥費用為主，摸清貧困現(xiàn)狀;再由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府組織農(nóng)委、勞動、統(tǒng)計、財政等部門的工作人員組成核評小組，對申請低保人員家庭的農(nóng)業(yè)、務(wù)工等收入情況進行再核評、界定后報鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門審核，村(居、社區(qū))根據(jù)申請對象情況，堅持民主評議與監(jiān)督同步進行，實行“低保聽證”制度，聽證會由黨員代表、居民代表、低保對象代表、人大代表等人員組成，申請對象應親自到場說明家庭基本情況、收入情況，由聽證會采取無記名投票方式?jīng)Q定申請對象是否享受低保待遇。對村民委員會所做出的初審不予通過的行為不服的，對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府所做出的不予審核、審批的具體行政行為不服的，對民政部門所做出的不予最后審批的具體行政行為不服的，都可以向農(nóng)村低保聽證委員會申請低保聽證。這一原則切實加強了農(nóng)村低保對象的準確認定，保障了廣大人民群眾的參與、知曉、選擇、監(jiān)督的權(quán)利，突破傳統(tǒng)低保對象認定的困境，實現(xiàn)了農(nóng)村低保評定的公開、公正、公平。
(二)分類施保、動態(tài)管理。為進一步完善農(nóng)村居民最低生活保障制度，更好地保障特殊困難低保對象的基本生活權(quán)益，可對農(nóng)村低保對象實施“分類施保、動態(tài)管理”。分類施保是指對農(nóng)村低保對象中的特殊困難家庭，在已核定補助數(shù)額的基礎(chǔ)上，根據(jù)貧困程度的不同制定不同等級的補助標準，困難程度高的適當增加補助金額，更好地保障他們的基本生活。“分類施保”的對象，主要是因老、幼、病、殘等意外原因?qū)е氯粘ＯM支出過大、明顯影響基本生活的特殊困難農(nóng)村低保家庭，具體包括家中有重大疾病患者、需要常年用藥治療的，家中有重度殘疾人員、無自理能力或基本喪失勞動能力的，未入住敬老院的農(nóng)村“三無”人員(無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)或撫養(yǎng)義務(wù)人的人員)。“動態(tài)管理”是指堅持城鄉(xiāng)低保普查，做到動態(tài)管理主動化，實施低保月報告制度。結(jié)合城鄉(xiāng)低保規(guī)范化建設(shè)，扎實開展低保普查，認真開展低保清理工作，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村(社區(qū))嚴格低保動態(tài)管理，堅持常態(tài)化、規(guī)范化，根據(jù)根據(jù)家庭收入情況的變化對其低保金進行動態(tài)管理，對于已經(jīng)達到地方最低生活標準的家庭及時進行清理登記，在退出低保機制前，可以給予一段時間的緩沖，如三個月，然后及時清退。以長寧縣為例，農(nóng)村低保按季申報，季未最后一月10日以前到村委會申報，村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)15日以前匯總報縣民政審批。堅持低保普查，與社保聯(lián)動，重點清理已達到退休年齡領(lǐng)取養(yǎng)老保險金，家庭人均收入達到我縣最低生活保障標準(長寧縣農(nóng)村居民最低生活保障標準為1000元/人年)的對象，堅決糾正低保保人不保戶的錯誤現(xiàn)象，糾正一人殘疾、重病就應享受低保的錯誤觀念，堅持以戶為單位，以家庭收入為尺度進行差額補助的根本原則，取得較好的成績。同時，還要建立自然災害和突發(fā)性事件救濟制度，對遭遇突發(fā)性事件致貧的群眾，以救災資金給予臨時救助和救濟，幫助其恢復生產(chǎn)，防止因災致貧。
(三)增加人員數(shù)量，提升人員素質(zhì)。首先，低保工作人員配備上要達標，各地低保工作人員的數(shù)量應盡量按照《全國基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評估標準》的要求，每2000名城市低保對象或每5000名農(nóng)村低保對象至少配備1名專職低保工作人員，每個社區(qū)至少配備1名低保專職工作人員，每個村委會至少配備1名專職低保協(xié)管人員。其次，低保工作人員質(zhì)量上要過關(guān)。農(nóng)村低保工作人員要十分熟悉基層，工作能力強，具有吃苦耐勞精神，還要有較高的理論素養(yǎng)和過硬的業(yè)務(wù)能力，所以不斷加強政治理論學習和業(yè)務(wù)培訓，提高現(xiàn)有工作人員的綜合素質(zhì)成為必不可少的環(huán)節(jié)。一方面抓好理論學習，用黨的理論武裝頭腦，堅持愛國主義、集體主義教育，使廣大民政干部更加團結(jié)拼搏、勤政廉政、愛崗敬業(yè)。另一方面要采取請進來走出去的辦法學習先進的工作方式和方法，不斷研究新問題，創(chuàng)新工作機制，努力提升工作水平。定期組織低保工作人員學習培訓活動，學習農(nóng)村低保工作的相關(guān)政策制度，熟悉農(nóng)村低保的運行程序，通過縣上培訓骨干、鄉(xiāng)鎮(zhèn)培訓村社的辦法提高基層低保工作人員素質(zhì)，提高工作質(zhì)量，促進工作進步。
(四)提供脫貧輔助措施，既救急又救窮。不少地方的貧困群眾人數(shù)眾多的主要原因是地方經(jīng)濟發(fā)展緩慢，很多家庭幾乎沒有收入來源，所以我們在加快經(jīng)濟發(fā)展、增加財政對低保工作的投入的同時，更應該在如何增加低保對象的家庭收入下工夫，加大適宜再就業(yè)年齡段人群的職業(yè)培訓力度，為其提供種類更多、質(zhì)量更高、實用性更強的職業(yè)技能培訓項目，并積極與勞動保障部門的再就業(yè)政策銜接起來，為他們提供更多的就業(yè)機會，并在稅收、技術(shù)與經(jīng)營場所方面為其提供相應的政策扶持，真正做到“既救急又救窮”。
(五)建立低保責任追究制，加強管理和監(jiān)督。建立低保責任追究制度，就要要建立事前預防機制，加強事中監(jiān)督力度，落實事后責任追究，在農(nóng)村最低生活保障制度的運行過程中，要充分發(fā)揮民政、財政、紀檢監(jiān)察、審計等部門的聯(lián)動作用，定期對低保資金和政策的落實情況進行檢查，每年對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保資金的檢查不少于一次，建立低保資金監(jiān)督檢查長效機制，對于惡意虛報、瞞報騙取低保資金的行為要嚴懲不貸，情節(jié)惡劣的要堅決追究相關(guān)人員的法律責任。規(guī)范低保資金社會化發(fā)放制度，按照“專戶管理、封閉運行、社會發(fā)放、�？顚Ｓ�”的原則，嚴格遵循“民政部門核定對象和補助金額，財政部門核撥資金，銀行到人”的程序，自覺接受社會、群眾和輿論的監(jiān)督。建立健全農(nóng)村最低生活保障制度是我國改善廣大農(nóng)民生活、逐步實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展的重要一步，只有對農(nóng)村最低生活保障實現(xiàn)規(guī)范化的管理和監(jiān)督，對整個低保工作的全過程都要嚴格按照法律法規(guī)的規(guī)定行事，杜絕“優(yōu)親厚友”等不正�，F(xiàn)象的發(fā)生，切實提高低保工作的透明度，才能夠發(fā)揮其最底線公平和正義的社會功效，真正做到保障困難居民的生存權(quán)利。
總之，農(nóng)村低保工作是當前我國社會保障體系的重要組成部分，是維護和保障農(nóng)村困難群眾基本生存的一項根本措施，雖然實際工作離理想目標還有一定距離，農(nóng)村低保工作運行還面臨很多困境，但是通過一系列行之有效的措施都可以得到解決。堅持“一述二評三公開”原則，提高低保工作人員的理論素質(zhì)和道德修養(yǎng)，強化規(guī)范化管理和監(jiān)督機制，不斷規(guī)范農(nóng)村居民低保管理工作，從而維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟和社會事業(yè)健康有序的發(fā)展。
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