構建權責清晰的社會保障體系

　　摘要：權責清晰作為全面建成社會保障體系的前提，無疑具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。本文在梳理學術界關于社會保障體系建設中權責劃分問題研究成果的基礎上，從不同角度分析了權責不清給社會保障制度高效有序運行帶來的困擾，并從社會保障發(fā)展理念、社會保障責任邊界劃分和建立社會保障自適應系統(tǒng)等方面提出了相應的建議。

　　關鍵詞：社會保障體系;權責劃分;權責清晰;自適應系統(tǒng)；社會保障方面的論文發(fā)表

　　黨的十九大是國家發(fā)展進程中一次具有劃時代意義的重要會議，習近平新時代中國特色社會主義思想明確了國家治理的基本方略，規(guī)劃了走向富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國的頂層設計和戰(zhàn)略步驟，是全黨全國人民為實現(xiàn)中華民族偉大復興而奮斗的行動指南。黨的十九大報告對如何全面建成中國特色社會保障體系，“提出了一系列有針對性的社會保障制度建設創(chuàng)想，對于促使我國社會保障制度從長期試驗性改革狀態(tài)走向成熟、定型具有十分重大的意義”。[1]今后一段時期的社會保障體系建設，要以十九大報告確立的總體要求為指引，切實找準發(fā)力點，消除因結構失衡和功能失調(diào)給社會保障體系建設帶來的不利影響，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，滿足人民日益增長的美好生活需要。

　　一、構建社會保障體系的核心問題

　　我國的社會保障體系建設在短短幾十年的時間內(nèi)就取得了舉世矚目的成就。具體體現(xiàn)在：社會保障的覆蓋面不斷擴大、社會保障水平不斷提升，社會保障穩(wěn)定器作用不斷發(fā)揮，社會保障的再分配功能不斷增強。2016年11月，國際社會保障協(xié)會(ISSA)在第32屆全球大會期間，將“社會保障杰出成就獎”(2014—2016)授予中華人民共和國政府，[2]即是世界對我國社會保障體系建設取得成就的肯定和認同。

　　雖然我國的社會保障體系建設穩(wěn)步推進，各項社會保障制度運行平穩(wěn)，不存在整體性的支付危機，但諸如企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金入不敷出、個人賬戶“空賬運行”問題無法破解等觀點往往成為社會性的話題，進而影響到了各項制度參與者的心理預期。這說明社會保障體系建設不僅涉及到精算平衡這一經(jīng)濟因素，還涉及到了公眾心理、民族文化等因素。因此,在開展社會保障體系建設時，既要設計出科學合理的社會保障制度，還要通過制度運行使制度參與者形成穩(wěn)定的心理預期。

　　社會保障體系是一個總體性概念，它是由不同性質、作用和形式的多種社會保障制度構成的,沒有脫離各項具體社會保障制度而存在的社會保障體系，也就是說，討論社會保障體系不能離開具體的社會保障制度。因此，本文對社會保障體系建設問題的探討更多地是從具體的社會保障制度入手，通過對制度設計、制度運行、制度管理和制度效果等方面的分析，破解我國社會保障體系建設面臨的難題。

　　當前，我國社會保障體系建設中的重點工作之一就是明晰社會保障制度各個責任主體的責任，因為無論是資金的籌集、繳費的比例、待遇的領取、保障的終極責任等都與制度責任主體的權責劃分有直接的關系。從制度設計上看，權責清晰的制度安排必然會使制度發(fā)揮最大效用，進而保證制度設計的初衷得以實現(xiàn);從制度運行上看，權責清晰的制度安排必然會激發(fā)責任主體的動力，使其積極投入到社會保障制度建設中來，以保證制度的可持續(xù)性;從制度管理上看，統(tǒng)一的制度管理主體能夠避免社會保障資源的重復投入，使社會保障資源的使用更加高效。因此，如何清晰界定社會保障制度責任主體的責任問題，是未來一段時期我國社會保障制度建設必須要回應的社會關切。

　　二、學術界關于社會保障制度權責劃分問題的探討

　　社會保障制度的平穩(wěn)運行離不開科學合理的制度設計。社會保障制度作為一項重要的社會政策，其設計既要體現(xiàn)互助共濟的公平屬性，又要追求制度運行的效率性，這二者構成了當代社會保障制度的核心議題。社會保障制度的公平意味著制度參與主體的利益要得到恰當體現(xiàn)，效率則意味著參與主體的責任分擔機制要科學合理。從這個意義上講，社會保障制度的公平性問題和效率性問題歸根結底是如何使責任主體之間的權利和責任清晰明確的問題。

　　我國的社會保障制度是在借鑒國際經(jīng)驗并結合具體國情的基礎上逐步建立起來的，與權利和義務相關的制度設計也是在不斷摸索中定型的。在這個過程中，外來經(jīng)驗的本土化適應問題一直是學術界關注的焦點。外來的經(jīng)驗在某種程度上具有示范意義，且由于其在西方國家取得成功而常被用作比照現(xiàn)實的標尺，于是一些學者主張借鑒國外社會保障制度的成功經(jīng)驗為我所用;[3]同時，外來經(jīng)驗還有本土化適應的問題，一些保障模式因與國情不符被逐漸揚棄，也使一些學者開始重新審視外來經(jīng)驗。[4]這兩種研究進路雖然在具體觀點上有所差別，但都共同關注了社會保障制度設計上的權責劃分問題，即怎樣明確社會保障責任主體的責任，才能適應我國社會保障體系建設的需要。

　　通過梳理學術界的研究成果可以發(fā)現(xiàn)，對社會保障制度權責劃分問題的研究主要集中在財務模式、收繳渠道、責任界定三個方面。

　　(一)關于社會保障制度財務模式的研究

　　現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全積累制和部分積累制是三種重要的社會保障財務模式。現(xiàn)收現(xiàn)付制是以同一時期正在工作的所有人的繳費來支付當前保險受益人開支的制度，這種模式強調(diào)以支定收，只有建立在穩(wěn)定的經(jīng)濟預期和良好的人口結構基礎上，才能收到較好的保障效果。完全積累制實質上是一種強制性的儲蓄模式，強調(diào)個人和單位對社會保障的主要責任，這種做法可以在短期內(nèi)解決社會保障資金不足的問題，但對資金的保值增值也提出了更高要求。部分積累制是基于社會保障的互助共濟性和個人權益的正當性考慮，將社會統(tǒng)籌和個人賬戶結合起來而形成的“統(tǒng)賬結合”模式。這種模式既考慮到了個人養(yǎng)老金的代際轉移，又考慮到了社會保障的集體主義特征，再加之設立個人賬戶可以有效減少社會保障制度改革的阻力，所以，很快成為了我國社會保險制度主要險種的財務模式。

　　以企業(yè)職工養(yǎng)老保障為例：原有的退休制度強調(diào)職工的單位身份，國家的保障責任通過企業(yè)向退休職工給付退休金的方式體現(xiàn)。隨著國企改革的不斷深入，關停并轉的企業(yè)數(shù)量不斷增多，原有的保障模式難以為繼。這一階段的特點是原有的社會保障模式日漸式微，但新型的社會保障體系還未完全建立起來，過去由單位包辦社會保障的做法成為改革的重要內(nèi)容，個人開始承擔養(yǎng)老保險繳費責任。在這一背景下，“統(tǒng)賬結合”模式在當時獲得了決策層和學術界的廣泛認可。在確定個人責任大小時，企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度在設計之初把個人賬戶做成“大賬戶”，而后逐漸改革成“小賬戶”，并成為沿用至今的制度模式。

　　關于上述三種財務模式，學術界形成了不同的認識。有學者認為，完全積累制的基金籌集模式更適合我國社會保障制度未來的發(fā)展方向;[5]也有學者認為，受保障制度不健全的影響，養(yǎng)老保險制度轉軌的時機并不成熟，現(xiàn)收現(xiàn)付制更符合我國國情，貿(mào)然采用其它的籌資模式一定會影響制度的可持續(xù)性;[6]還有學者認為，社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的部分積累制，更符合我國的國情和經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，應當堅持下去。[7]

　　(二)關于社會保障基金收繳渠道的研究

　　目前，學術界有兩種具有代表性的觀點：一種是征收社會保障稅，一種是繳納社會保障費。這二者的區(qū)別在于稅收具有普遍性和強制性，可以在全國范圍內(nèi)使用同一征稅率，為勞動力在全國范圍內(nèi)流動提供物質保障、可以保證基金的安全性等。[8]由于我國除社會保險外，其它保障項目都是以稅收的方式來籌集資金，因而這種提議也被稱為開征“社會保險稅”。而反對者則認為，由于社會保障費體現(xiàn)了供款與權益之間的密切聯(lián)系，“統(tǒng)賬結合”模式?jīng)Q定了個人賬戶具有私人性，它與征收社會保障稅所要求的公共性之間具有不可彌合的鴻溝，因此，現(xiàn)階段主張征收社會保障稅無異于否定現(xiàn)行的養(yǎng)老保險籌資模式，在理論和實踐中必將會面臨一系列難題。[9]

　　(三)關于社會保障制度責任主體之責任比例的研究

　　社會保障制度的責任主體有國家、社會、單位和個人。學術界對責任主體在具體的保障制度中必須承擔相應的責任已達成了廣泛共識，即各個責任主體必須承擔起各自的社會保障責任，但對于責任主體承擔多大責任卻有不同的看法，這種認識上的分歧在社會保險領域表現(xiàn)得尤為突出。以養(yǎng)老保險制度為例：養(yǎng)老保險繳費率為單位繳納工資總額的20%進入社會統(tǒng)籌賬戶，個人繳納工資總額的8%進入個人賬戶，這種制度設計清晰地界定了單位和個人各自的養(yǎng)老保障責任。但自1997年國務院《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》實施以來，個人賬戶“空賬運行”、企業(yè)負擔較重、部分地方政府養(yǎng)老金收不抵支等問題日益突出，學術界和政策制定部門不得不重新審視如下問題：養(yǎng)老保險制度各責任主體到底應承擔什么責任，中央政府和地方政府在養(yǎng)老保險制度中應分別承擔什么責任，現(xiàn)有的責任分擔比例是否合理，等等。由此而引發(fā)了廣泛的爭論，涉及到個人延遲退休、實行名義賬戶等問題。

　　上述三種研究取向有助于我們更加深刻地認識當前我國社會保障體系建設過程中存在諸多問題的成因并探求未來的出路。通過梳理這些研究成果，我們對社會保障制度的框架體系、保障項目設置、收繳渠道等有了清晰認識，而怎樣把學術界對權責劃分問題的分散研究轉變?yōu)檎�體性的政策制定，是目前急需解決的問題。

　　三、構建權責清晰的社會保障體系的路徑

　　目前，由“權責不清”帶來的諸多問題已經(jīng)嚴重影響了社會保障制度的良性運行，對此，必須抓住權責清晰這一核心問題，確保社會保障各責任主體公平地參與到社會保障制度建設中來，從而實現(xiàn)十九大報告提出的“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”的宏偉目標。

　　(一)社會保障主管部門要積極引導社會預期

　　社會保障問題已經(jīng)成為全社會關注的焦點，任何關于社會保障制度的心理預期發(fā)生變化，都會引發(fā)大規(guī)模的社會焦慮，進而增大進一步改革的阻力。因此，社會保障主管部門要積極引導社會形成良好預期，增強人民群眾對社會保障制度的信心。一是要對人民群眾關心和關注的社會保障熱點問題及時跟進，作出權威解答。只有數(shù)據(jù)和事實走在了猜測前面，工作起來才不會被動;否則，只會浪費更多的精力疲于應付，人民群眾還會對社會保障制度產(chǎn)生不信任感。二是社會保障主管部門要適時引導群眾的社會預期。十九大報告指出：“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”[11]如何理解滿足“美好生活需要”與社會保障制度建設“保障適度”的要求這二者之間的關系呢?社會保障現(xiàn)階段的任務主要是保障人民群眾部分需要的滿足，它是滿足“美好生活需要”的起點，沒有社會保障制度，美好生活需要的實現(xiàn)必然缺乏現(xiàn)實基礎，但社會保障制度是實現(xiàn)“美好生活需要”的必要而非充分條件，即不是說有了社會保障制度就能滿足美好生活需要。換言之，只有積極引導人民群眾的社會預期，社會保障體系建設才能按照既定的軌道開展并發(fā)揮應有的作用。

　　(二)優(yōu)化社會保障項目設置，減少責任主體的保障壓力

　　從實質上看，社會保障制度是針對需求而設計的供給制度，這種供給制度要滿足那些特定受益群體的基本生活需求。當社會需求發(fā)生改變時，國家有必要對社會保障項目作出調(diào)整。當前，在社會保險領域，為了降低單位和個人的社會保障壓力，已經(jīng)開始實施階段性降低單位費率和合并險種兩項措施，如在符合條件的地區(qū)將養(yǎng)老保險費率階段性降為19%，將生育保險并入醫(yī)療保險等，但從改革效果看，社會保險總費率的下降空間有限，在經(jīng)濟轉型期單位負擔的社會保障壓力仍然較重。因此，優(yōu)化部分保障項目的設置順理成章地成為現(xiàn)實選擇，而規(guī)范個人公積金賬戶即是對這一訴求的回應。

　　(三)明晰社會保障各個責任主體的責任邊界

　　一是要明確政府在社會保障制度建設中的財政和監(jiān)管等方面的責任。具體而言，在財政責任方面，政府應加大對社會保障的投入力度，像社會保險“空賬運行”等問題最終還要靠政府來解決，否則會影響制度的可持續(xù)性。建立社會保障事權與財權相適應的體制，合理劃分哪些保障項目需要中央政府承擔責任，哪些保障項目應由地方政府切實承擔起責任。這些責任的最終確定也有助于實現(xiàn)十九大報告提出的盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的目標。在監(jiān)管責任方面，應發(fā)揮各主管部門的作用。當前，醫(yī)療保險仍然由兩個部門在管理，社會救助也是多個部門分散行動，因此，明確政府責任的邊界對我國社會保障制度建設具有重要意義。二是要積極推進社會保障法制建設。近年來，我國陸續(xù)出臺了《中華人民共和國社會保險法》和《中華人民共和國慈善法》等法律法規(guī)，制度規(guī)范化程度顯著提高，但各個制度之間還缺少有機聯(lián)系，可操作性還需要增強。如果社會保障體系缺少法律制度的支持，必然會缺少權威性和約束力，而且會影響社會保障工作的開展。

　　(四)構建社會保障制度責權劃分機制的自適應系統(tǒng)

　　社會保障制度的自適應系統(tǒng)就是科學界定國家、單位、個人、社會等參與主體在社會保障制度中的權責，使社會保障制度的運行具有自適應性。即隨著外界因素的變化，自身也進行適應性的調(diào)整，以保持制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。這就要求社會保障的法制系統(tǒng)、管理系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)和實施系統(tǒng)四部分能夠發(fā)揮各自相應的功能并在制度運行過程中保持協(xié)調(diào)一致。

　　這種自適應系統(tǒng)需要建立在對各個保障項目功能定位的再認識上。只有各項社會保障制度功能定位明確，發(fā)揮不同的作用，才能全方位構建社會保障體系。以社會保險為例：不同險種的設立是為了滿足不同的需求，所以險種之間也需要有不同的功能定位。養(yǎng)老保險是為了滿足職工的養(yǎng)老需求而設立的，故其強調(diào)積累對制度建設的重要作用;醫(yī)療保險是為了滿足人民的健康需求而設立的，受醫(yī)療水平和經(jīng)濟條件的影響較大，故其實行現(xiàn)收現(xiàn)付制。有著這種功能定位上的區(qū)別，社會保障制度的制定才有區(qū)分度，也會更有效率。從2013年開始，我國的養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度開始不斷調(diào)整，經(jīng)過2014年和2015年兩年的持續(xù)努力，2016年我國的養(yǎng)老保險制度和醫(yī)療保險制度調(diào)整效果開始顯現(xiàn)。將2013年與2016年進行對比，調(diào)整效果尤為明顯：2016年，我國養(yǎng)老保險基金的政府補貼比例達70.2%，較2013年政府補貼力度有所增強，目的就在于要形成積累，應對危機;2016年，我國醫(yī)療保險基金政府補貼比例為76.2%，較2013年政府補貼比例有所下降，目的在于體現(xiàn)個人的保障責任。這種政策調(diào)整思路使得社會保險的保險屬性得到了充分體現(xiàn)，國家不必負重前行，個人的參保積極性也可以得到充分調(diào)動。

　　總之，建立權責清晰的社會保障體系，均衡社會保障資源配置，要明確社會保障各項目的功能定位，優(yōu)化責任主體的權責關系，力爭形成社會保障的自適應系統(tǒng)。只有權責清晰，社會保障體系服務經(jīng)濟、社會和政治的功能才能得到更大程度的發(fā)揮，滿足人民美好生活需要的基石作用才能不斷增強。

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