本文摘要：本篇文章是由《 犯罪研究 》發(fā)表而一篇法制期刊，是由上海市社會科學界聯(lián)合會主管、上海市犯罪學學會主辦、學校協(xié)辦，經(jīng)國家新聞出版署批準出版的專業(yè)性理論刊物，創(chuàng)刊于1981年華東政法學院刑事偵查學教研室，1983年成為上海市犯罪學學會會刊。連續(xù)兩屆榮獲
本篇文章是由《犯罪研究》發(fā)表而一篇法制期刊，是由上海市社會科學界聯(lián)合會主管、上海市犯罪學學會主辦、學校協(xié)辦，經(jīng)國家新聞出版署批準出版的專業(yè)性理論刊物，創(chuàng)刊于1981年華東政法學院刑事偵查學教研室，1983年成為上海市犯罪學學會會刊。連續(xù)兩屆榮獲中文核心期刊：中文核心期刊(1996)、中文核心期刊(1992)。
【摘要】強征農(nóng)民房屋和土地，將農(nóng)民由農(nóng)村趕到政府人為打造的城鎮(zhèn)，大規(guī)模搞所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，非但不是實現(xiàn)憲法序言提出的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的手段，而且損害和動搖了憲法確立的農(nóng)村土地集體所有制地位以及農(nóng)村統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，侵犯了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權和宅基地用益物權等法定權利。準確、完整地理解憲法有關征收條款的規(guī)定，對于嚴格依憲、依法征收農(nóng)民房屋和土地，保障農(nóng)民合法權益，具有重要意義。
【關鍵詞】農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化;集體所有制;經(jīng)營體制;土地承包權;憲法征收條款
這些年來，特別是最近幾年，由地方政府一手主導的土地和房屋征收已從城市向農(nóng)村急速地大規(guī)模擴展。雖然2008年黨的十七屆三中全會《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出要“改革征地制度”，“逐步縮小征地范圍”，[1]但是，不少地方對這一要求置若罔聞。2010年11月2日，《新京報》就報道：受土地財政的驅(qū)使，全國20多個省市已經(jīng)掀起了規(guī)模浩大的“拆村”風潮，這些地方政府打著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設、舊村改造、小城鎮(zhèn)化等各種旗號，違背農(nóng)民的意愿，強拆民居，拿走宅基地，無數(shù)的農(nóng)民正在“被上樓”。[2]該報道引起極大震動。一周后的11月10日，溫家寶主持召開國務院常務會議，強調(diào)要“開展農(nóng)村土地整治”，“把維護農(nóng)民合法權益放在首位”，“堅決制止違背農(nóng)民意愿搞大拆大建”。[3]2011年7月20日，溫家寶主持國務院常務會議再次強調(diào)，要依法保護農(nóng)村耕地和農(nóng)民宅基地物權，嚴禁侵害群眾權益。[4]但時至今日，“拆村”風潮并未得到有效制止，拆遷過程中發(fā)生的一連串的沖突和血腥故事時常見諸媒體。
看來問題已相當嚴重，上述《新京報》就引用中央農(nóng)村工作領導小組副組長陳錫文的話說：“這場和平時期大規(guī)模的村莊撤并運動是古今中外，史無前例，如果得不到有效遏制，恐怕要出大事。”[5]強征農(nóng)民房屋和集體所有土地，將農(nóng)民趕出家園，將會出什么樣的“大事”，本文姑且不論，這里要提出的是，農(nóng)村的房屋和土地征收是相當復雜的問題，這么多年來，各級黨委和政府不斷強調(diào)要依憲和依法執(zhí)政，特別是要依法行政，但是，在涉及九億人口的農(nóng)村工作中，特別是在涉及農(nóng)民切身利益和農(nóng)村發(fā)展方向的房屋和土地征收中，憲法和法律真正被放到應有位置了嗎?憲法和法律的相關規(guī)定得到了準確的理解和切實的遵守、執(zhí)行嗎?
一、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與憲法序言中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關系
現(xiàn)在，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是兩個特別熱門的語詞。在網(wǎng)絡上稍加搜索就會發(fā)現(xiàn)，大概自2003年左右開始，從東部沿海到西部邊遠地區(qū)的黨委政府，都在頻繁提出本地方的重要發(fā)展戰(zhàn)略目標：加快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化以及與這“二化”緊密相聯(lián)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。用江蘇省省長2010年在該省推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化工程會議上的說法，就是要堅持“新型工業(yè)化、新型城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化‘三化同步’”。[6]
問題的關鍵是，地方政府似乎總認為，只有搞工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，將農(nóng)村富余的勞動力集中到工廠和城鎮(zhèn)，才能搞所謂“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“以城帶鄉(xiāng)”、“以工哺農(nóng)”，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的所謂規(guī)�；�(jīng)營，進而促進農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。這種認識實際既將工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化等同起來，也將工業(yè)化、城鎮(zhèn)化當作實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的措施和手段。
然而，1982年憲法制定的時候，全國流行的一句話與今天的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大不相同，那時叫做實現(xiàn)“四個現(xiàn)代化”，也就是憲法序言所確立的國家根本任務：“逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學技術的現(xiàn)代化”。根據(jù)憲法的這一要求，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化是國家的根本任務之一。三十年來，憲法序言有關農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的這一表述沒有修改，這說明國家的這個根本任務沒有發(fā)生變化。但值得注意的是，憲法通篇沒有出現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”的提法，或者類似現(xiàn)在各地所熱衷的城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的表述，更沒有將城鎮(zhèn)化與實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化聯(lián)系起來。序言所表述的工業(yè)化，也不是現(xiàn)在各地方所提出的工業(yè)化，而是工業(yè)的“現(xiàn)代化”，而且，憲法也沒有將工業(yè)的現(xiàn)代化與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化聯(lián)系起來，更沒有把工業(yè)的現(xiàn)代化作為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的手段。
那么，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化究竟包括哪些內(nèi)容?實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體措施是什么?農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化要在什么時間內(nèi)實現(xiàn)?農(nóng)村要變成什么樣子才叫實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化呢?是不是把農(nóng)村都城鎮(zhèn)化，到處建立工廠，把農(nóng)民都趕上樓房，就叫做實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化呢?就像一些文件和媒體上所說的，要與國外城鎮(zhèn)化對比，國外的城鎮(zhèn)人口達到多少，我國的城鎮(zhèn)人口現(xiàn)在只有多少，要達到國外的比例，我國才叫實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化呢?這些問題憲法都沒有回答。
憲法沒有回答的問題按理應當由法律來回答。1993年制定、2002年修改的《農(nóng)業(yè)法》，是促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要基本法律，但這部法律無論從立法目的還是其他具體條文，都沒有對憲法序言中農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的表述作進一步的規(guī)定。其他如《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《農(nóng)村土地承包法》以及《村民委員會組織法》等法律，雖然與農(nóng)村的發(fā)展密切相關，但也都沒有對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面的事項進行規(guī)范。即使是1996年制定的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》，也沒有說發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這個類似今天的所謂“工業(yè)化”與實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化有什么關系。還有，2010年修改的《村民委員會組織法》，專門加上了“促進社會主義新農(nóng)村建設”這樣時下很流行的提法，但就是沒有提農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。全國人大常委會制定的上述諸多法律，用今天的眼光看，已經(jīng)完全涉及所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等事項，都可以說與實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化密切相關，甚至可以說搞這些“化”本身就是在實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。但是，法律對此只字未提，為什么呢?筆者以為，這決不是立法機關的疏忽，更不是立法機關無視憲法的規(guī)定甚或不愿去推動農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，這只能說明，在中國，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路子還并不清晰。憲法的規(guī)定是一個很高的目標，要在法律中確定實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的具體措施和目標，不是一件簡單的事情，相關法律中涉及的所謂工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、基層民主等事項，與農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化都沒有必然的聯(lián)系，更不能把這些事項當作實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的措施和手段。
就筆者查閱所及，目前為止，只有1993年制定的《農(nóng)業(yè)技術推廣法》提到了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這部法律的第一條規(guī)定，加強農(nóng)業(yè)技術推廣，促使農(nóng)業(yè)科研成果和農(nóng)業(yè)技術盡快應用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，目的是為了“實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”。這一規(guī)定清楚地說明，迄今為止，立法機關不僅重視農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，而且認準了一條：推廣農(nóng)業(yè)技術是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必要條件。至于其他那些類似工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的東西，立法機關恐怕還沒有認為其與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有什么必然聯(lián)系。
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