本文摘要：國(guó)家機(jī)構(gòu)是一定社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)為實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治職能而建立起來(lái)的進(jìn)行國(guó)家管理和執(zhí)行統(tǒng)治職能的國(guó)家機(jī)關(guān)的總和，國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)際上是掌握國(guó)家權(quán)力的階級(jí)實(shí)現(xiàn)其階級(jí)統(tǒng)治的工具。 摘要: 國(guó)家機(jī)構(gòu)是憲法的核心內(nèi)容之一，國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法是憲法相關(guān)法的重要方面，在法律體
國(guó)家機(jī)構(gòu)是一定社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)為實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治職能而建立起來(lái)的進(jìn)行國(guó)家管理和執(zhí)行統(tǒng)治職能的國(guó)家機(jī)關(guān)的總和，國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)際上是掌握國(guó)家權(quán)力的階級(jí)實(shí)現(xiàn)其階級(jí)統(tǒng)治的工具。
摘要: 國(guó)家機(jī)構(gòu)是憲法的核心內(nèi)容之一，國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法是憲法相關(guān)法的重要方面，在法律體系中具有重要地位。國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法一般表現(xiàn)為憲法相關(guān)條款、專門的國(guó)家機(jī)關(guān)組織法和單行法律的有關(guān)規(guī)定。健全和完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織立法，一要正確認(rèn)識(shí)和處理國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法與機(jī)構(gòu)改革的關(guān)系，在推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程中遵循組織法定原則;二要隨著機(jī)構(gòu)改革的深入，適時(shí)制定相關(guān)組織法，提高立法層次并完善相關(guān)規(guī)定，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織的法定化。
關(guān)鍵詞: 國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法/法律地位/淵源形式/健全與完善
前 言
國(guó)家機(jī)構(gòu)是憲法的核心內(nèi)容之一。國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法對(duì)于加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)、鞏固機(jī)構(gòu)改革成果，保證國(guó)家機(jī)構(gòu)依法行使權(quán)力、履行職責(zé)，具有重要作用。健全和完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法，也有利于中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成和完善。
一、國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法的地位和淵源形式
(一)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法在法律體系中的地位
一般認(rèn)為，國(guó)家機(jī)構(gòu)是為實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能而建立起來(lái)的各類國(guó)家機(jī)關(guān)的總稱。國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法是關(guān) 于國(guó)家機(jī)構(gòu)組織活動(dòng)原則、各類國(guó)家機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、組織、職權(quán)等憲法和法律規(guī)范的總和。
國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法在一國(guó)法律體系中具有重要地位。從各國(guó)立法看，多實(shí)行嚴(yán)格的“組織法定主義”，國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法屬于憲法性法律。如德國(guó)《聯(lián)邦憲法法院法》》、俄羅斯《聯(lián)邦政府組織法》、日本的《內(nèi)閣法》和《國(guó)家行政組織法》、韓國(guó)的《政府組織法》等。
在我國(guó)，國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法屬于憲法相關(guān)法。它在已經(jīng)形成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中具有特殊地位。
1.國(guó)家機(jī)構(gòu)是憲法的核心內(nèi)容之一
孫中山說(shuō)：憲法者，國(guó)家之構(gòu)成法。[1]從“憲法”一詞的含義看，憲法本身就是“組織”、“結(jié)構(gòu)”或“機(jī)構(gòu)”的意思;從憲法的內(nèi)容看，國(guó)家機(jī)構(gòu)是憲法最主要的內(nèi)容之一;從憲法的功能看，憲法最主要的功能是規(guī)范國(guó)家權(quán)力，使各類國(guó)家機(jī)關(guān)按法定的原則、方式和程序行使權(quán)力，防止權(quán)力濫用。
2.國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法是憲法相關(guān)法的重要內(nèi)容
在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中，與憲法關(guān)系最密切的憲法相關(guān)法是最重要的法律部門之一。[2]而憲法相關(guān)法是與憲法相配套、直接保障憲法實(shí)施和國(guó)家政權(quán)運(yùn)作等方面的法律規(guī)范的總和，主要包括有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、組織、職權(quán)和基本工作制度方面的法律，有關(guān)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度方面的法律，有關(guān)維護(hù)國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土完整和國(guó)家安全方面的法律以及有關(guān)保障公民基本政治權(quán)利方面的法律。[3]國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法即屬此類。
3.國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法屬于基本法律的重要方面
根據(jù)憲法第六十二條，全國(guó)人大有權(quán)制定和修改國(guó)家機(jī)構(gòu)等方面的基本法律�！读⒎ǚā返诎藯l確定了國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法定原則，明確各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院、人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)等事項(xiàng)，只能由法律規(guī)定。因此，國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法屬于基本法律的重要方面。
(二)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法的淵源形式
國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法的淵源，即有關(guān)各類國(guó)家機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、組織、職權(quán)在憲法、法律中的表現(xiàn)形式。
在我國(guó)，根據(jù)憲法和《立法法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法的主要淵源形式是下列幾方面。
1.憲法的有關(guān)規(guī)定
憲法有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)的條款，屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法第一層次的規(guī)范。憲法的有關(guān)規(guī)定作為國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法的淵源，不僅表現(xiàn)為其作為國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法的基本規(guī)范，如憲法第三章關(guān)于國(guó)家機(jī)構(gòu)的規(guī)定，更體現(xiàn)為憲法的規(guī)定是指導(dǎo)國(guó)家機(jī)構(gòu)行使職權(quán)的基本準(zhǔn)則，如國(guó)家尊重和保障人權(quán)、民主集中制、法治等原則。
2.專門的國(guó)家機(jī)關(guān)組織法
專門的國(guó)家機(jī)關(guān)組織法，即《全國(guó)人大組織法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》和《地方組織法》等。此外，還有規(guī)范人大代表產(chǎn)生、活動(dòng)的《選舉法》、《代表法》以及規(guī)范機(jī)關(guān)工作人員的《公務(wù)員法》等。[4]
3.單行法律的有關(guān)規(guī)定
有些單行法律關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)組織、職權(quán)等內(nèi)容，如《國(guó)防法》關(guān)于中央軍委的職權(quán)的條款，《中國(guó)人民銀行法》關(guān)于中國(guó)人民銀行的性質(zhì)和職權(quán)等規(guī)定，《食品安全法》關(guān)于國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)、衛(wèi)生行政部門、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門，以及縣級(jí)以上地方人民政府及其衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門食品安全監(jiān)督管理職責(zé)的規(guī)定等等，也屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法的范疇。
(三)幾個(gè)問(wèn)題的探討
1.行政法規(guī)和地方性法規(guī)能否規(guī)定國(guó)家機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、組織和職權(quán)
按照職權(quán)法定原則和《立法法》第八條，各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院、人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)等事項(xiàng)，只能由法律規(guī)定。這是否意味著，法律以外的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，不得規(guī)定各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院、人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)?
根據(jù)1982年《憲法》，國(guó)務(wù)院的組織由法律規(guī)定，但國(guó)務(wù)院有權(quán)規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)。因此，國(guó)務(wù)院的組織應(yīng)由《國(guó)務(wù)院組織法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以在憲法和法律規(guī)定的關(guān)于國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)的職權(quán)的范圍內(nèi)，對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的職權(quán)，作具體的規(guī)定，如1997年《國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》、2007年《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》和2006年《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》等。但行政法規(guī)還不是嚴(yán)格意義的國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法的淵源，盡管它可以是國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法的下位法規(guī)范。
另外，根據(jù)《立法法》，地方性法規(guī)一般不能規(guī)定人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院、人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)，除非有法律的授權(quán)規(guī)定。如根據(jù)《地方組織法》第六十九條，省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)可以根據(jù)地方組織法和實(shí)際情況，對(duì)執(zhí)行中的問(wèn)題作具體規(guī)定。因此，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，地方性法規(guī)也不是國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法的淵源，但可以是國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法的下位法規(guī)范。
2.全國(guó)人大及其常委會(huì)關(guān)于機(jī)構(gòu)改革的決定是否屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法的范疇
1954年《國(guó)務(wù)院組織法》列舉國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)具體名稱后，有關(guān)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的改革，沒(méi)有采取修改《國(guó)務(wù)院組織法》的方式，而是采取由全國(guó)人大及其常委會(huì)作出決定的方式進(jìn)行。
1982年《國(guó)務(wù)院組織法》不再列舉國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)具體名稱，有關(guān)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的問(wèn)題，沿襲由全國(guó)人大及其常委會(huì)作出決定的方式。根據(jù)《國(guó)務(wù)院組織法》，國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的設(shè)立、撤銷或合并，經(jīng)總理提出，由全國(guó)人大決定;在全國(guó)人大閉會(huì)期間，由全國(guó)人大常委會(huì)決定。可見(jiàn)，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，是以決定的形式而不是通過(guò)修改《國(guó)務(wù)院組織法》的方式進(jìn)行的，且只是對(duì)每一屆國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的調(diào)整。因此，全國(guó)人大及其常委會(huì)關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的決定，屬于決定重大事項(xiàng)或組織其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)，不屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法的淵源形式。
3.國(guó)務(wù)院的規(guī)范性文件不屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法
國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)、編制的規(guī)范性文件，主要有下面兩種：
一是《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于部委管理的國(guó)家局設(shè)置的通知》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》。顯然，它們是規(guī)范性文件，不屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法的范疇。
二是國(guó)務(wù)院各部門的“三定規(guī)定”。由于我國(guó)依法行政進(jìn)程起步較晚，行政組織法尚未健全，還沒(méi)有像有些國(guó)家那樣制定部門組織法，而是通過(guò)“三定規(guī)定”界定行政機(jī)關(guān)職能、設(shè)定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)、核定行政機(jī)關(guān)編制。
; 關(guān)于“三定規(guī)定”的法律地位，一種說(shuō)法，認(rèn)為它是具有法律效力的規(guī)范性文件，是國(guó)務(wù)院部門履行職能的重要依據(jù)。[5]另外一種說(shuō)法，認(rèn)為它是與行政法規(guī)同等效力的政策性法規(guī)文件。[6]國(guó)務(wù)院辦公廳2005年7月9日印發(fā)的《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》指出：“推行行政執(zhí)法責(zé)任制首先要梳理清楚行政機(jī)關(guān)所執(zhí)行的有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章以及國(guó)務(wù)院部門‘三定規(guī)定’”。這個(gè)表述實(shí)際上確定了“三定規(guī)定”在執(zhí)法中的地位。
但從嚴(yán)格法律意義上看，“三定規(guī)定”雖經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布，具有執(zhí)行力，但它們不具有國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法的一般屬性，不屬于國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法。
二、國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法的不足
國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法在一國(guó)法律體系中具有重要地位。但按照完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的要求，國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法存在一些不足。
(一)立法不夠健全
國(guó)家機(jī)構(gòu)涉及整個(gè)國(guó)家組織體系，包括國(guó)家機(jī)構(gòu)和國(guó)家機(jī)關(guān)的縱的系統(tǒng)和橫的結(jié)合，主要應(yīng)當(dāng)通過(guò)憲法和憲法相關(guān)法予以調(diào)整。但現(xiàn)有的國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法距離建立完備立法框架的要求尚有差距。
1.中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)方面
除了《憲法》有關(guān)規(guī)定、《全國(guó)人大組織法》、《國(guó)務(wù)院組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》和《地方組織法》外，缺乏有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)具體設(shè)置的其他法律。
2.中央與地方政府派出機(jī)關(guān)或部門派出機(jī)構(gòu)的方面
缺乏中央與地方政府派出機(jī)關(guān)或部門派出機(jī)構(gòu)的法律;已經(jīng)實(shí)施五十多年的《城市街道辦事處組織條例》、《公安派出所組織條例》也已經(jīng)廢止。
3.中央與地方及地方各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)關(guān)系的方面
一是憲法或法律缺乏明確規(guī)定。1982年憲法規(guī)定了中央與地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)、中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分的總原則，但缺乏有關(guān)中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分的法律規(guī)范，使有關(guān)中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)的劃分和調(diào)整缺乏嚴(yán)格的依據(jù)。
二是上下隸屬關(guān)系缺乏法律調(diào)整。根據(jù)《地方組織法》第六十六條的規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受國(guó)務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的各工作部門受人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級(jí)人民政府主管部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)”。但目前還沒(méi)有相應(yīng)的法律或行政法規(guī)。
(二)立法不夠完善
1.有的內(nèi)容過(guò)于原則、粗疏
例如，現(xiàn)行的《國(guó)務(wù)院組織法》共十一條，其中涉及國(guó)務(wù)院職權(quán)的規(guī)定僅有一條，而且這一條只規(guī)定了“國(guó)務(wù)院行使憲法第八十九條規(guī)定的職權(quán)”。而且，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的法定分類也與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)的實(shí)際設(shè)置不完全相符�！度珖�(guó)人大組織法》的有些規(guī)定也需要修改。
2.有些內(nèi)容已經(jīng)過(guò)時(shí)
如《地方組織法》第六十八條關(guān)于人民政府可以設(shè)立若干派出機(jī)關(guān)的規(guī)定，已與實(shí)際情況相去甚遠(yuǎn)，特別是隨著改革開(kāi)放的不斷深化，絕大多數(shù)地方已撤銷了行政公署和區(qū)公所這一級(jí)的機(jī)關(guān)設(shè)置。現(xiàn)行的《地方組織法》中仍然保留著這一機(jī)關(guān)設(shè)置的規(guī)定，明顯與行政區(qū)劃變更和農(nóng)村的實(shí)際不相符。
3.有的規(guī)定不科學(xué)
如1979年《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》，主要是在1954年制定的法院、檢察院組織法的基礎(chǔ)上修改的，[7]盡管1983年對(duì)兩個(gè)法進(jìn)行部分修改，2006年又對(duì)《人民法院組織法》作了修改(這次修改的針對(duì)性很強(qiáng)，就是將死刑核準(zhǔn)權(quán)收歸最高人民法院統(tǒng)一行使，實(shí)際上是恢復(fù)為1979年時(shí)的狀態(tài))，但是，現(xiàn)行《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》關(guān)于法院、檢察院的任務(wù)的規(guī)定，關(guān)于法院、檢察院體制和工作機(jī)制的規(guī)定，關(guān)于法院、檢察院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定，關(guān)于地方法院、檢察院以及專門法院、檢察院的規(guī)定等，仍不適應(yīng)需要。
4.有的與上位法不一致，甚至背離組織法定原則
如《國(guó)務(wù)院組織法》實(shí)施了二十八年，有些規(guī)定需要完善。7例如，按《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》的規(guī)定，“副總理、國(guó)務(wù)委員按分工負(fù)責(zé)處理分管工作，受總理委托，負(fù)責(zé)其他方面的工作或者專項(xiàng)任務(wù)”，這與《國(guó)務(wù)院組織法》中“國(guó)務(wù)委員受總理委托，負(fù)責(zé)某些方面的工作或者專項(xiàng)任務(wù)”的表述不一致。
5.國(guó)家機(jī)構(gòu)立法尚不能完全適應(yīng)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、依法治國(guó)的需要和機(jī)構(gòu)改革的要求
例如，《地方組織法》籠統(tǒng)地規(guī)定了“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府”和“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府”行使的職權(quán)，“上下一般粗”，沒(méi)有反映不同層級(jí)政府職能配置科學(xué)化的發(fā)展趨勢(shì);有些規(guī)定涉及政府的管理職能較多，對(duì)建設(shè)服務(wù)型政府的要求體現(xiàn)不夠;法官、檢察官制度和管理體制的改革成果沒(méi)有通過(guò)立法加以體現(xiàn)。
(三)立法層次較低，缺乏應(yīng)有的規(guī)范性和法律效力
國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法本屬于憲法相關(guān)法，層次應(yīng)當(dāng)比較高，但目前總的來(lái)看，國(guó)家機(jī)構(gòu)組織立法的層次較低。如對(duì)國(guó)務(wù)院各部門的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，主要由國(guó)務(wù)院各部門的主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定(“三定規(guī)定”)規(guī)范。“三定規(guī)定”基本上適用于一屆政府任期內(nèi)，其相對(duì)穩(wěn)定性、法律強(qiáng)制性性尚待確定。
對(duì)政府部門的主要職責(zé)、隸屬關(guān)系和體制等內(nèi)容，經(jīng)常采用規(guī)范性文件的形式，缺乏有效的監(jiān)督條款。
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《中國(guó)衛(wèi)生法制》雜志集學(xué)術(shù)性與實(shí)用性為一體，研究衛(wèi)生法和衛(wèi)生法學(xué)理論，探討衛(wèi)生法制工作的規(guī)律和發(fā)展方向，介紹國(guó)內(nèi)外衛(wèi)生法制建設(shè)動(dòng)態(tài)個(gè)衛(wèi)生法學(xué)研究成果，交流地方衛(wèi)生法和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，普及衛(wèi)生法律知識(shí)等。
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