行政法學研究范文租稅國理論及意義

　　本篇文章是由《行政法學研究》發(fā)表的一篇法學論文，雜志社編輯出版的國內(nèi)外公開發(fā)行的我國首家部門法雜志，是面向大專院校、科研院所、各級人大法制工作機構(gòu)和公安、工商、稅務、土地管理、環(huán)保等先哲執(zhí)法部門的專業(yè)期刊。

　　[摘要] 在人民相對于國家的各種公法上金錢給付義務中，以量能平等負擔為基礎的稅收，相較與其它收入而言，由于采取以金錢代替勞役的方式，國家可避免過度介入社會運作，而保持中立性的自由主義傳統(tǒng)，對人民基本權(quán)利的影響可降至最低。因此，現(xiàn)代法治國無不以租稅國為表現(xiàn)形態(tài)。租稅國體制下的憲法秩序，一方面承認并保障人民擁有經(jīng)濟的自主權(quán)，有助于建立理性的人格與自我發(fā)展的經(jīng)濟基礎，另一方面則透過征稅的方式獲得財源，盡可能減少國家對人民經(jīng)濟活動與市場運作的干預，為法治創(chuàng)造條件。租稅國理論對我國法治建設有一定的參考價值。

　　[關鍵詞] 租稅國 法治國 社會國 憲法

　　租稅國是指國家的財政收入主要來源于稅收，企業(yè)和公民在納稅之外沒有其他名目繁多的各種收費負擔的國家。租稅國的概念，系相對于“所有權(quán)者國家”或“企業(yè)者國家”的概念。古代國家以所有權(quán)人身份，于其領土之內(nèi)行使統(tǒng)治權(quán)，對于一切經(jīng)濟財具有獲取、分配及使用之權(quán)，故稱為“所有權(quán)者國家”。“企業(yè)者國家”是將生產(chǎn)工具收歸國有，獨占企業(yè)經(jīng)營權(quán)，并以其收入作為財政主要來源。相對的，租稅國家則承認：“在全世界的一切政府中，公家都是只消費而不生產(chǎn)的。……正是個人的剩余，才提供了公家的所需。” 學者指出，當代資本主義國家普遍采行“租稅國”體制，表現(xiàn)為“無產(chǎn)國家”，意指國家無產(chǎn)、而私人有產(chǎn)，國家藉由征稅分享私人之經(jīng)濟收益以為國用。 而這種“租稅國”體制是資本主義法治與自由的基礎，被稱為“憲法國體”。

　　一、租稅國的概念與特征

　　租稅國概念最早由著名經(jīng)濟學家熊彼特與奧地利財政學者Rudolf Goldscheid論戰(zhàn)中所提出。Rudolf Goldscheid面對一次大戰(zhàn)后奧地利的財政困境，提出了“是國家資本主義?或是國家社會主義?”的問題，他認為：對于戰(zhàn)爭所帶來的財務負擔，國家的租稅制度已沒有能力承擔，需改造公共財?shù)闹刃颍�另外尋求一套財政系統(tǒng)，即在公共財政學的領域，必須將公共財 (public property)的理論發(fā)揮到極致，進而成為法律秩序的基礎，藉以保障、增益公共財，并提高其生產(chǎn)能力。此外，Goldscheid還認為，從財政社會學的觀點來看，社會自然發(fā)展的結(jié)果，將會是國家向人民的需求愈趨減少，而給予人民者，卻愈益增加，因此一個規(guī)劃完善的公經(jīng)濟體系，對于全體社會的所得來源而言，將是必要的。針對以上觀點，熊彼特認為，“一戰(zhàn)”后德國的財務危機是戰(zhàn)爭所引發(fā)，并非租稅國的危機，租稅國的體制，并不會因戰(zhàn)爭，而暴露它在本質(zhì)上、結(jié)構(gòu)上的缺陷，頂多只是突顯租稅國家受到了外在的沖擊而已。租稅國家在面對危機時的處理方式，自然是透過租稅的方式為之。因此，熊彼特力求經(jīng)濟自由度的確保，主張運用租稅國家的體制，即足以應付得宜;反之，倘國家欲侵入私經(jīng)濟領域攫取財貨，反而可能破壞市場機制，使經(jīng)濟發(fā)展趨緩。

　　依德國學者Isensee的分析，租稅國的特征與要件主要包括：(1)租稅國國民不負有實物給付之義務。現(xiàn)代國家為信用經(jīng)濟，以貨幣經(jīng)濟為基礎。租稅國租稅繳納，以金錢給付為原則;(2)租稅國國民不負有勞務給付義務，金錢給付乃以定期、規(guī)律性之收入為標準;(3)就現(xiàn)代國家而言，由于國家支出持續(xù)增長，為滿足不斷之國家財政需求，只有租稅才能負擔之。因此，租稅乃成為現(xiàn)代理性國家之特征;(4)租稅乃現(xiàn)代國家主權(quán)之表征。租稅國乃基于單方、強制、高權(quán)之命令。就民主國家而言，租稅非僅為政治上現(xiàn)實，而實寓有憲法上理念：租稅象征主權(quán)，乃確保多數(shù)統(tǒng)治與代議意思之形成;(5)租稅義務，乃與納稅義務人之對待給付無關;(6)取得財政收入為租稅之唯一目的(目的稅、規(guī)費、受益費為其例外);(7)國家不從事經(jīng)濟活動，而留予社會去開發(fā)，國家僅對社會無力進行之經(jīng)濟加以參與。租稅不僅系負擔，同時也是經(jīng)濟自由和職業(yè)自由之保證;(8)租稅國家乃以國家社會二元化為前提。國家是具有目的理性的有組織的統(tǒng)治機關，社會是個人或團體向其自我目標自由發(fā)展的領域。國家擁有課稅權(quán)，課稅的客體(所得、不動產(chǎn)、營業(yè))，其處分權(quán)歸諸社會，并由法律制度保障。(9)租稅自身具有法則，不容違反，否則租稅制度與租稅國均受危害。其最主要的法則是：課稅平等原則及稅源保持原則。負擔平等原則與租稅本是同根生，租稅負擔須在各國民間公平分配，國民在各種租稅法律關系中須受平等待遇，納稅義務應普遍適用各國民，租稅客體的選擇及稅額的裁量均受該原則拘束，平等要求須與社會潮流相配合，并與具體正義相協(xié)調(diào);不得過度征收。租稅國須仰賴國民經(jīng)濟支付能力供應，故不得摧毀其支付動機，削弱其支付能力。租稅國須尊重納稅人之納稅意愿，并保持其經(jīng)濟能力。否則，超過此限制，納稅意愿及納稅能力減退，則租稅之源泉，勢將枯竭，而租稅之基礎，勢必崩潰。

　　二、租稅國的基礎與邏輯

　　租稅國存在的前提與法治國存在的前提一樣，亦為國家與社會的兩分。熊彼特認為，現(xiàn)代國家的源起，乃在于現(xiàn)代意義之租稅概念，與現(xiàn)代意義之國家概念相結(jié)合而成。租稅的現(xiàn)代意義在于支應國家的財政基本需求，其產(chǎn)生，以公法與私法的區(qū)分為前提。而現(xiàn)代國家，則以國家與社會二元區(qū)分為前提。由于社會存在著獨立個人以及不同利益集團之間的利益沖突，如何調(diào)和利益沖突，需要有獨立于社會之外的國家存在。“國家社會二元論”的意義在于：社會自身無法自行規(guī)整調(diào)節(jié)，而需仰賴國家作為有組織的工具，以保障具體或一般之個人自由。國家公權(quán)力雖然得對人民之生活加以合理的干預，但必須先就“國家”與“社會”加以區(qū)分，作為保障個人自由之基本條件。 基于此，德國學者Vogel認為，公權(quán)力介入社會單以“公共利益之增進”不足以作為其行為正當化之基礎，尚須考量比例原則，即使介入是必要的，但介入時所采取的手段亦須采用對人民侵害最小的手段。在現(xiàn)代社會福利國家中，對人民所為的各種管制即應以侵害最小的稅收為之，所以現(xiàn)代福利國家應以租稅國形態(tài)表現(xiàn)方不至損害法治國基礎。 因此，從法理上講，租稅國的基礎在于租稅所具有的“共同報償性”(本質(zhì))與“非營利性”(界限)，結(jié)合了國家的民主正當性而來。 租稅國要求國家不得過度侵入社會領域，國家一方面應保障人民對私經(jīng)濟生活的“自由性”與“積極性”，另一方面藉由人民在自由的私經(jīng)濟生活中所創(chuàng)造的收益取得稅收，并藉由稅收推展國家的任務。亦即租稅國原則上要求其經(jīng)濟活動盡可能由人民經(jīng)營，國家的財政收入主要來自于稅收。

　　租稅國力求在政府征稅權(quán)與私人財產(chǎn)權(quán)之間尋求平衡。租稅國家的理念在于：國家既不自行從事營利活動，國家任務推行所需的經(jīng)費，主要依賴人民依據(jù)量能原則平等犧牲的稅收來充實。對人民而言，犧牲了金錢給付保全了經(jīng)濟行為自由，是最小損害途徑。其基本邏輯是：租稅國透過憲法，確保人民享有財產(chǎn)權(quán)、工作權(quán)及土地所有權(quán)，作為人民私法自治與經(jīng)濟自由的前提，同時藉由履行法定納稅義務，支應國家財政需要，國家原則上不介入市場經(jīng)營。租稅國體制下的憲法秩序，一方面肯認人民擁有經(jīng)濟的自主權(quán)(自我決定與自我負責)，有助于建立理性的人格與自我發(fā)展的經(jīng)濟基礎，他方面透過收取租稅的方式，盡可能減少國家對人民經(jīng)濟活動與市場運作的干預，符合現(xiàn)代法治國家的潮流。 換言之，透過租稅為中介，人民經(jīng)濟自由除依法納稅外得免于國家干預;另一方面?zhèn)�人經(jīng)濟自由禁止國家干預之堡壘，亦因納稅義務得斟酌社會國目標而打開一缺口，國家藉由累進稅率、遺產(chǎn)贈與稅制以及量能負擔原則貫徹等調(diào)整，藉此缺口國家得以闖入并重組社會之財貨秩序。故社會國家理想，要同時維護法治國傳統(tǒng)，只有以租稅國形態(tài)，表現(xiàn)其功能。 因此，現(xiàn)代租稅國家無不以租稅為國家收入的主要來源，同時亦只有租稅才是國家收入的正當手段，稅之外的以國庫收入為目的的活動，只有在對自由權(quán)無所妨礙時，始得許可之。 故租稅國的意義在于：使國民與國家之間產(chǎn)生距離，為法治國家創(chuàng)造條件，即人民得保有私經(jīng)濟自由領域，得以自行選定目標，自行求其實現(xiàn)，而得以擴展私人與社會之發(fā)展空間。此種人民義務之減少，正為憲法上人民經(jīng)濟、文化、政治之基本權(quán)利，創(chuàng)造前提條件。在民主法治國家中國民與國家關系為有限的、可計算的、有距離的，同時也是自由的。 借用德國公法學者Friauf的觀點，在租稅國體制下，人民的納稅義務，乃是個人享有私有財產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟自由法律保障所提供的代價，如無納稅義務，亦無經(jīng)濟自由可言。 因此，現(xiàn)代憲政國家，在財政憲法上多表現(xiàn)為租稅國形態(tài)。 而Friauf則進一步指出，“憲政國家，尤其是實質(zhì)法治國家，本質(zhì)上必須同時為租稅國家”。

　　三、租稅國的憲法意義

　　學者對租稅國的意義給予了高度評價，日本學者三木義一指出，“政治在租稅國家中所起的最終作用表現(xiàn)為征收和使用租稅”。 北野弘久教授則更進一步指出，“租稅國家，憲法政治的內(nèi)容歸根結(jié)底表現(xiàn)為如何征收租稅和使用租稅。人民的生活、人權(quán)與和平基本上都由征稅和用稅的方法決定，這一點也不夸張”。

　　1.租稅國是溝通自由法治國與社會法治國的橋梁，德國公法學者Forsthoff于1945年發(fā)表的《社會法治國之概念與本質(zhì)》一文中指出：“所謂現(xiàn)代法治國家為社會國家，主要系指社會國之功能表現(xiàn)在租稅國而言”�，F(xiàn)代法治國家同時承擔著社會國的調(diào)節(jié)經(jīng)濟、國民所得重分配等任務，這類活動多透過稅收手段來執(zhí)行，因此，租稅國原則乃作為法治國原則與社會國原則之間，不可或缺的中間聯(lián)系角色。換言之，現(xiàn)代法治國家與社會國家之間以租稅國家的形態(tài)為中介，這是因為社會國家如果同時要維持法治國家的傳統(tǒng)，保障個人的自由財產(chǎn)權(quán)，應以租稅作為媒介，以避免國家為調(diào)整社會上不平等而直接放棄對私有財產(chǎn)權(quán)的保護。 亦即在憲法之價值體系下，租稅國所象征之市場自由競爭秩序，勢必經(jīng)由法治國理念之貫徹，始具憲法保障之實益。易言之，法治國理念之落實，亦使得租稅國理念相得益彰;反之，一旦法治國秩序受到動搖，租稅國體系必受涉及。 因此，在憲法體系中，從統(tǒng)治工具的角度觀察，租稅國猶如數(shù)學中“座標系統(tǒng)”，在整部憲法里，賦予各制度適當之定位，并使憲法意旨更加清明透澈，在國家財政技術與公眾價值體系間，租稅國理念使其相結(jié)合。在保障個人基本權(quán)利前提下，透過租稅國，使得國家因公益對個人之干預成為可能。

　　租稅國體制下，奉行國家補充性原則。社會國的興起，在給社會弱勢群體帶來福音的同時，同時也帶來了“福利國家的危機”。社會國巨大的福利給付所需的資金，無不來源于納稅人所繳納的稅款，因此不可避免地帶來國家權(quán)力的擴張，即過去的政治國家由于經(jīng)濟職能的拓展而變成經(jīng)濟國家;消極國家由于被要求關心公民集體福利而變成積極國家;立法國家由于行政機關職能的擴張演變成行政國家。 高額稅收沉重地打擊了納稅人工作的積極性，高額福利在某種程度上起到了獎懶罰勤的作用。由于社會福利給付來源于納稅人的納稅貢獻，其支出的增加即同時意味著納稅人負擔的增加，因此，“越不信賴人民自我救助能力，越忽視國家救助僅具補充性，對國民之幸福與休閑照顧越無微不至，人民之租稅負擔越沉重”。 此外，從價值觀角度而言，私法自治的運作模式及其功能比國家公權(quán)力為之者有較高的水準。特別是相對向國家納稅而言，接受國家的社會給付，同樣亦影響個人的自由，因為接受給付，必須順服于國家所定義的給付要件之下，踐行其申請程序，履行其負擔或條件。 福利國家的危機不僅僅在于財務負擔或經(jīng)濟成長，更在于個人自由的逐漸喪失。早在二十世紀四十年代，哈耶克即發(fā)出“通往奴役之路”的警示。 因此，在福利國家給付問題上，從租稅國和私法自治中逐漸發(fā)展出新自由主義的“國家輔助性理論”(亦稱“國家補充性原則”)。

　　H.Peters提出的“國家輔助性理論”認為：實現(xiàn)公共利益是國家責無旁貸的任務。但是，國家這種追求，實現(xiàn)公益的行為，必須在社會的個人憑自己的努力，都無法獲得利益，方得為之，故是一種“次要性”的“輔助性質(zhì)”的輔助行為。 亦即國家存在的意義僅在于補充個人能力所不及，國家公權(quán)力的行使應符合此補充性原則，當人民個人能力足以應付的事項，國家即不應介入。國家為保持、促進及防衛(wèi)社會整體自由的組織，其行為須受補充原則的限制，不能僅以“公共目的”為由，便予以介入，而需考慮到目的與手段間比例原則的適用，由于公權(quán)力的使用常以強制方法為之，基于最少損害原則，只有在社會不能自己達成時國家才能介入。 亦即接受國家救助者，必須首先運用一切自己可能維持生活的手段與方法，若不竭盡全力尚不能維持最低生活時，始接受國家救助。 即所謂的“個人能自我實現(xiàn)之處，即國家干預停止之所”，公權(quán)力行使僅具有補充性，在社會各種團體組織中，公共事務只有在下級團體力有未逮時，上級組織始有處置之任務。若某事項能由較低層級為更佳、更妥適執(zhí)行者，則較高層級則無再行置喙之余地。 易言之，即“個人能成就者，無須家庭為之;家庭能成處理，民間團體不必插手;民間組織能處置者，政府無須出面;地方政府能為之者，中央政府不必介入”，此所謂“就近原理”。 因此，本于國家權(quán)力行使的補充特性，對于物品制造與服務提供等涉及人民生存照顧的事項，應首先由人民自身透過工作權(quán)等自由權(quán)行使方式來自行實現(xiàn)。只有當人民或社會無法自行滿足需求，國家始得介入，進而扮演給付者與執(zhí)行者的角色。 故這種社會法治國的補充性原則，可以演繹推論出個人自由先于國家之社會義務，同時含有公權(quán)力應盡力促成實現(xiàn)個人基本權(quán)的憲法上要求。國家補充性原則涉及職業(yè)自由及私有財產(chǎn)使用自由的基本權(quán)，涉及個人對自己生活安排的自我負責性：凡個人得以自我實現(xiàn)、自我成就時，國家的社會任務將退居幕后。

　　國家的補充性原則的意義在于：(1)表現(xiàn)在稅收的課征上，要求國家應留給人民生存發(fā)展所需的財產(chǎn)數(shù)額，對于人民賴以維生或發(fā)展自我所需的財產(chǎn)，國家不得藉課稅高權(quán)行使之理由，加以觸及。(2)社會福利給付應以直接的金錢給付為主�；�于對人民自由權(quán)與人格發(fā)展效用最大的原則，以及從經(jīng)濟學角度效益原則，避免政府直接物質(zhì)給付所造成的貪污、浪費、不經(jīng)濟，社會福利應直接以金錢給付為主，服務、實物給付在特殊、不得已的情況下例外為之。(3)以稅收優(yōu)惠的方式進行社會福利給付。如一面對納稅義務人生存所必需的所得，予以課稅，特別是以間接稅的方式由于不醒目而更容易發(fā)生;而另一方面，納稅義務人營養(yǎng)及住宅所需，由國家社會給付供應，這對納稅義務而言往往并未改善其狀況，而在申請手續(xù)與舉證程序中，反而對申請人自我求助能力有所危害。 換句話說，即“凡行使國家救助之處，首先應采行者乃租稅改革，以稅法支持社會救助;有所不及，則以國家之現(xiàn)金救助行之;最后，才是國家之服務給付，以濟私人救助之不足。”

　　2.個人所得稅為主體稅種的稅制結(jié)構(gòu)。建立合乎事物本質(zhì)的合理稅制，為法治國家發(fā)動公權(quán)力貫徹實施稅法的前提，若稅制不合理，任何單純追求財政收入增長為目的的“國庫主義”行為，均將在公民有“守法義務”、“納稅義務”等旗號下取得其表面的合法性，實則與法治國家的要求，漸行漸遠。

　　事實上，稅法作為“侵權(quán)法”的特性決定了無論在哪個國家，公民通常都不喜歡納稅。因此，在西方國家政治人物一般不愿意看到要求開征新稅或者提高稅率的法案獲得通過。政府的竅門是在養(yǎng)活自己和服務民眾的同時，避免引起公民對增稅的厭惡甚至注意，即必須在必要的收入和大眾反應之間尋求政治平衡，不僅涉及向公民課稅多寡的決策，而且還牽涉到征收的技巧。因此，通過不明顯的間接稅方式征收往往是首選。19世紀時，英國學者即指出：直接稅使國民比任何時候都更清楚自己實際交納了多少稅，政府在征稅和安排公共支出時就會比較顧忌納稅人的反映，而流轉(zhuǎn)稅是一種間接稅，它的納稅人并不是負稅人，隨著商品的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)稅的大部分都可以會被轉(zhuǎn)嫁給后續(xù)環(huán)節(jié)。間接稅征收方式往往模糊了人們向政府繳稅的總額，因此也會減弱大眾對稅收的抵制。間接消費稅對于全體國民，固然可以在形式上實行平等的課征，但其缺點在于不能詳審各人的負擔能力，以斟酌稅率，由于各人負擔能力的差異，則有對富者輕課而對貧者重課的缺點。特別對日常用品課征間接稅，尤足以壓迫負擔能力薄弱者，往往引起生活問題及社會問題，結(jié)果不得不使國家支出巨額的救濟費予以救濟。對此，北野弘久教授一針見血地指出，“在間接制下，身為主權(quán)者的大多數(shù)納稅人(國民)在間接稅制中不能從法律上主張任何權(quán)利，這對于一個租稅國家來說，無疑是一個法律上的重大問題。” “納稅人作為主權(quán)者享有監(jiān)督、控制租稅國家的權(quán)利，并承擔義務”這樣的觀念“幾乎不可能存在”。“只要消費稅占據(jù)了國家財政的中樞，就會造成人民不能監(jiān)督、控制租稅國家運行狀況的可怕狀態(tài)。”

　　目前，西方各國的稅制結(jié)構(gòu)基本上以直接稅為主，并且是以個人所得稅(包括具有個人所得稅性質(zhì)的社會保障稅)為主體稅種。“在當代西方工業(yè)化國家，直接稅收入一直是稅收最大的一部分。各國對直接稅的混用存在很大差異，一些國家的重頭是所得稅，而另一些國家則更依賴于社會保障捐，但不管怎樣，這兩個稅源一起構(gòu)成了政府收入的主干”。 像法國、意大利這樣曾經(jīng)依賴間接稅的國家，已經(jīng)提高了直接稅的比例，而像瑞典和澳大利亞這樣有著高度直接稅負擔的國家，多少轉(zhuǎn)向更多地征收直接稅。在大多數(shù)工業(yè)化國家，個人所得稅是最大的一筆收入來源。其總額大約占經(jīng)合組織成員國(OECD)所有稅收總額的1/3，除了三個國家外，它是其他所有國家最大的一個稅種。 在我國臺灣地區(qū)，伴隨著民主化的進程，“建立以所得稅為中心的稅制”已成為稅制改革的中心。當前，在我國，已有不少有識之士正在呼吁我國稅制改革的方向應以在所有稅種中相對來說最公平的所得稅為主體的直接稅體系為主。

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