福建法學(xué)論文憲法秩序中的立法聽證制度

　　今年春節(jié)期間，你家鄉(xiāng)能不能放鞭炮?中新網(wǎng)(微信公眾號(hào)：cns2012)記者注意到，當(dāng)前各地禁放、限放鞭炮已成為常態(tài)，今年上海等多地出臺(tái)“最嚴(yán)禁放令”，北京等一些限放的城市則將實(shí)行“遇重污染禁放”措施。

　　摘要：對(duì)于禁放鞭炮，始終存在不同的聲音。比如以馮驥才為代表的一批作家、學(xué)者就認(rèn)為，燃放鞭炮是重要的民俗，是春節(jié)不可分割的部分。禁放鞭炮的爭(zhēng)議也由來已久。時(shí)至今日，全國大中城市，禁者、放者，兼而有之。拋開這些實(shí)體性的爭(zhēng)論，本文更多的是從憲法秩序下的程序問題思索：禁放之法的廢止和重提的過程，能否在由憲法保證的聽證制度下進(jìn)行;并且此過程能否規(guī)劃化為一種憲法秩序，應(yīng)然化并實(shí)然化。

　　關(guān)鍵詞：憲法秩序;立法聽證制度;禁放鞭炮之法

　　一、引言

　　爆竹于庭、磬鼓三奏的春節(jié)已然遠(yuǎn)去，伴隨著禁放鞭炮的政策的廢止和重提，歲歲爆竹仍然聲聲在耳。關(guān)于賀衛(wèi)方老師的博文的思索，加之一個(gè)學(xué)期憲法知識(shí)研習(xí)的成果，遂成此文。

　　關(guān)于禁放鞭炮我搜索了下資料：第一個(gè)禁放鞭炮的城市是天津，時(shí)間是1907年2月3日。那一天，天津巡警局通過《大公報(bào)》發(fā)布了一個(gè)很有趣的公告：“入冬以來，風(fēng)高物燥，瞬屆年節(jié)，競(jìng)放花爆。起花雙響，高入云霄，遺火落下，貽害非小。販賣燃放，均于禁條。特先曉諭，廣為勸告，父戒其子，兄為弟導(dǎo)，子弟有犯，父兄枷號(hào)，倘敢故違，決不寬饒。”但是那次禁放，并沒有擴(kuò)展到全國。第二次大范圍禁放鞭炮開始于1993年前后，在北京、上海、深圳等城市帶動(dòng)下，短短幾年時(shí)間，全國絕大多數(shù)中心城市都宣布禁止在中心城區(qū)禁放。

　　二、憲法秩序與憲法秩序下的立法聽證制度

　　(一)憲法秩序

　　憲法作為一國的根本法，它所追求的憲法秩序是一國法律秩序的基礎(chǔ)和核心，是保障人民主權(quán)、實(shí)現(xiàn)憲政的基本價(jià)值目標(biāo)。憲法秩序作為一種社會(huì)秩序，包括兩個(gè)層面的涵義：一是基于人們對(duì)一定社會(huì)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，通過制定憲法而形成的一種協(xié)調(diào)國家與公民關(guān)系的憲法上的秩序，它是理性追求的體現(xiàn)，即應(yīng)然憲法秩序;二是通過各種憲法手段對(duì)現(xiàn)實(shí)的憲法關(guān)系進(jìn)行調(diào)節(jié)，在憲政實(shí)踐中形成的憲法秩序，是一種實(shí)際存在的秩序，即實(shí)然的憲法秩序。憲法秩序的實(shí)現(xiàn)是指應(yīng)然憲法秩序向?qū)嵢粦椃ㄖ刃虻霓D(zhuǎn)換過程，是一種存續(xù)的狀態(tài)。但是，理性追求和現(xiàn)實(shí)存在之間經(jīng)常有一定的差距，有時(shí)甚至是巨大的。憲法實(shí)施不到位，實(shí)施方式、方法的選擇不當(dāng)，實(shí)施重心選擇不準(zhǔn)確等，都會(huì)阻礙應(yīng)然秩序向?qū)嵢恢刃虻霓D(zhuǎn)換;憲法的穩(wěn)定性特點(diǎn)，使理性追求的憲法秩序和客觀存在的現(xiàn)實(shí)之間事實(shí)上存在一定程度的脫節(jié)。為此，必須尋找一種有效的方法和關(guān)鍵的切入點(diǎn)，在憲政實(shí)踐活動(dòng)中不斷促進(jìn)憲法秩序的實(shí)現(xiàn)。

　　憲法是調(diào)整一國社會(huì)生活中最基本的社會(huì)關(guān)系，規(guī)定國家的根本制度的根本法。從憲法關(guān)系主體的角度，可以說憲法是調(diào)整國家與公民關(guān)系的法律規(guī)范;從憲法規(guī)范內(nèi)容的角度，可以說憲法是調(diào)整國家權(quán)力和公民權(quán)利關(guān)系的法律規(guī)范。憲法秩序也就必然要在協(xié)調(diào)國家與公民關(guān)系、國家權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的過程中才能得以實(shí)現(xiàn)。憲法規(guī)范的內(nèi)容可以概括為兩個(gè)方面——規(guī)范國家權(quán)力和保障公民權(quán)利。為規(guī)范國家權(quán)力(立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)) 的正確行使，憲法將其納入法律控制的軌道以保障其正常、有序的運(yùn)行，保證國家對(duì)國家和社會(huì)生活中的重大問題作出正確決策，對(duì)國家與社會(huì)生活的各個(gè)方面進(jìn)行有效管理;為切實(shí)保護(hù)公民權(quán)利，憲法規(guī)定了公民的基本權(quán)利，為公民權(quán)利的享有奠定了基礎(chǔ)，成為公民權(quán)利保護(hù)的根本手段和公民權(quán)利救濟(jì)的最后屏障。這兩個(gè)方面，公民權(quán)利的切實(shí)保障居于支配地位，憲法的基本出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿就在于保障公民的權(quán)利和自由。

　　(二)憲法秩序下的立法聽證制度

　　憲法秩序下的立法聽證制度也應(yīng)一分為二：是指立法機(jī)構(gòu)在對(duì)法案進(jìn)行公布前進(jìn)行的各項(xiàng)中途聆聽所涉利益方的各方的申請(qǐng)或陳述、審核相關(guān)證據(jù)的法定程序，一方面立法聽證制度是一種社會(huì)秩序，是基于人們對(duì)程序正義的基本認(rèn)識(shí)，通過制憲對(duì)該社會(huì)所需要的關(guān)于立法程序上的“一致性、連續(xù)性和確定性”進(jìn)行確認(rèn)，形成一種憲法肯定的應(yīng)然的立法聽證制度，再通過憲法的各種調(diào)整手段轉(zhuǎn)變成實(shí)際(實(shí)然)的憲法秩序。

　　立法聽證權(quán)是指在立法活動(dòng)過程中，為了體現(xiàn)民主，充分反映民意，利害關(guān)系人或有關(guān)團(tuán)體有表達(dá)意見的權(quán)利。立法聽證權(quán)的核心要素包括兩個(gè)大的方面：一是建立在知情權(quán)基礎(chǔ)上的利害關(guān)系人的陳述權(quán)、抗辯權(quán)與質(zhì)證權(quán)，旨在被“聽”;二是利害關(guān)系人的意見被認(rèn)真對(duì)待的權(quán)利，旨在被“處理”。從各國實(shí)踐來看，立法聽證權(quán)的內(nèi)容主要有：閱卷、調(diào)查與咨商權(quán);遴選和被遴選為參加人的權(quán)利;通知和要求回避權(quán);作證權(quán);詰問和辯論權(quán)。

　　在美國，聽證程序是源于憲法規(guī)定的“正當(dāng)法律程序”。聽證是美國公民根據(jù)憲法正當(dāng)法律程序所享有的權(quán)利“效力高于行政法上所規(guī)定的程序規(guī)則”，行政法上的程序規(guī)則必須符合憲法上的正當(dāng)法律程序標(biāo)準(zhǔn)。我國學(xué)者也紛紛尋找我國建立聽證制度的憲法依據(jù)或法理淵源，有些學(xué)者認(rèn)為“我國現(xiàn)在雖沒有正當(dāng)法律程序”的規(guī)定“但在憲法中確認(rèn)了中華人民共和國實(shí)行依法治國建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的法治原則可以認(rèn)為該原則是我國聽證制度得以建立的最根本原則。除此原則之外我國憲法確認(rèn)的人民民主原則也是我國聽證制度得以建立的法理基礎(chǔ)。也有學(xué)者認(rèn)為，立法聽證權(quán)在我國憲法淵源在其他，憲法第27 條第2 款規(guī)定：一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議�？梢�，聽證應(yīng)該是公民參與國家治理和社會(huì)管理活動(dòng)的重要途徑和方式，也是國家機(jī)關(guān)及其工作人員傾聽人民的意見和建議的重要渠道。

　　立法聽證是聽取利害關(guān)系人意見的一種制度。聽證產(chǎn)生于英國的“自然公正原則”，立法聽證提供的是一種程序上的權(quán)利，但意見是否能被采納，需要看其意見表達(dá)是否充分和有理。其作用主要有：1.立法聽證是搜集信息，發(fā)現(xiàn)信息的途徑。聽證使立法機(jī)關(guān)對(duì)立法矛盾和利益沖突有充分了解，從而作出正確選擇。2.立法聽證會(huì)拓寬了民眾參與渠道，增強(qiáng)了立法民主性。所以，它也是對(duì)代議制民主的有效補(bǔ)充，如代表不能很好代表民眾意見時(shí)，給民眾一個(gè)直接表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，它代表了代議制民主向參與制民主發(fā)展的潮流。3.提高大眾對(duì)立法的認(rèn)同，有利于法律的執(zhí)行。立法聽證為不同利益者創(chuàng)造平等對(duì)話的氛圍，確保各種不同意見和利益得到尊重。通過聽證可以找到各方都滿意的方案，從立法者、政策制定者不太可能考慮到的視角來提供一些意見，也是使立法更容易讓公眾接受的方式。由于公眾對(duì)立法的參與，立法的利弊都充分展現(xiàn)在公眾面前，加上專家證人和科學(xué)論證，使立法更科學(xué)，能增加社會(huì)對(duì)法律的認(rèn)同感，從而有利于法規(guī)制定后的執(zhí)行。4.聽證立法是制約立法權(quán)的重要手段。立法權(quán)和其他國家權(quán)力一樣，應(yīng)該受到制約監(jiān)督。立法聽證與座談會(huì)、論證會(huì)等其他形式不同的好處，就是由于公眾的參與和公開形成對(duì)立法者的監(jiān)督。5.立法聽證還是民主的培訓(xùn)班，能夠增強(qiáng)公民的民主法制意識(shí)。參與聽證過程也是公民了解法律和學(xué)習(xí)法律的過程，它是一種很好的普法的方式。聽證參與人、媒體對(duì)聽證的民主感覺，可以輻射到社會(huì)上，取到比較好的社會(huì)作用。

　　三、禁放之法秩序化得可行性

　　(一)我國立法聽證現(xiàn)狀

　　盡管立法聽證權(quán)的行使在立法過程中確實(shí)發(fā)揮了一定的積極功能， 但從我國目前舉行立法聽證的現(xiàn)狀來看， 立法聽證權(quán)價(jià)值的發(fā)揮受到諸多因素的限制， 主要表現(xiàn)為： 具有普適性的國家層面的聽證規(guī)則亟待制定; 地方立法聽證規(guī)則內(nèi)容模糊， 缺乏具體有效的內(nèi)容; 立法聽證的范圍界定模糊， 缺乏統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn); 聽證參加人的選擇不夠公平和廣泛; 立法聽證程序不規(guī)范; 聽證會(huì)的法律效力不明確等等。

　　立法聽證作為公眾參與的一種民主形式，在它出現(xiàn)后立即引起公眾的廣泛關(guān)注，激發(fā)了民眾的民主熱情，給地方立法帶來了生氣，提高了立法質(zhì)量，也有效地解決了一些群眾關(guān)心的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題。但是，立法聽證與其它聽證一樣，存在著一些繼續(xù)發(fā)展面臨的問題：

　　一是立法聽證數(shù)量太少。地方人大舉行過立法聽證會(huì)的數(shù)量和整個(gè)立法數(shù)量相比還不足1%。目前，立法聽證形式意義大于實(shí)質(zhì)意義，過于注重新聞報(bào)道，形式隆重、程序復(fù)雜，主要起著演示和宣傳作用。

　　二是成本代價(jià)太高。由于各地人大開始搞立法聽證，都抱有“搞一次、就要搞好”的心態(tài)，所以聽證會(huì)搞得很隆重，很講派場(chǎng)。這樣投入的人力財(cái)力比較多，成本較高。

　　三是立法聽證隨意性強(qiáng)，有的地方搞了一二次就開始有了厭煩情緒。由于立法聽證沒有成為制度，搞不搞取決于領(lǐng)導(dǎo)重視，沒有搞之前，工作人員還有些新鮮感，有的地方搞過兩次后認(rèn)為不過如此，加上所花財(cái)力、物力投入太大，工作人員認(rèn)為還不如不搞。

　　四是立法聽證的實(shí)際效果不明顯。各地都是熱熱鬧鬧地聽，聽證意見有沒有成為立法決策的根據(jù)，不得而知。有的地方聽證報(bào)告沒有公開，對(duì)民眾意見沒有反饋。立法者親自參加聽證的太少，主要工作人員聽證，也是影響聽證效果的原因。

　　(二)建議措施

　　實(shí)際上，在現(xiàn)代社會(huì)中，通過立法對(duì)社會(huì)生活加以管理的過程便是各種利益本身不斷地相互競(jìng)爭(zhēng)和立法者對(duì)此加以權(quán)衡的過程。實(shí)際上，在法律的制定過程中，不同利益的競(jìng)爭(zhēng)不見得只是一種無奈的現(xiàn)實(shí)，更是提高立法合理性的重要途徑。這就是為什么在現(xiàn)代立法過程中，由立法所涉及到的利益集團(tuán)和相關(guān)專家參加的聽證會(huì)變得愈來愈重要的原因。例如，要制定禁放鞭炮之法，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)反對(duì)燃放的市民代表、醫(yī)生以及消防部門的代表到立法機(jī)關(guān)發(fā)表他們的見解，也應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)贊成燃放的市民代表、鞭炮生產(chǎn)和銷售企業(yè)的代表、民俗學(xué)家以及心理學(xué)家表達(dá)他們的看法。經(jīng)過充分的辯論、計(jì)算、妥協(xié)，最后確定是禁止，是限制，還是放任。可是，在我們禁止燃放煙花爆竹的各個(gè)大小城市中，有幾個(gè)城市的立法機(jī)關(guān)舉行過這樣的聽證會(huì)?

　　“走出禁放困境的最好途徑絕非設(shè)‘放鞭炮區(qū)’，而是由原來的立法者即人大對(duì)于原先的法規(guī)進(jìn)行民主和理性的審議，最好多舉辦幾場(chǎng)由各種利益關(guān)聯(lián)者參與的立法聽證，通過電視直播、報(bào)章詳盡報(bào)道等方式，讓民眾理解不同的利益訴求，理解這部法律中一些具體規(guī)范跟自己的關(guān)系。與此同時(shí)，我們也希望有中立的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)能夠?qū)κ忻駥?duì)于禁放與否的態(tài)度進(jìn)行廣泛調(diào)查，相關(guān)的數(shù)據(jù)可以成為立法辯論的依據(jù)。經(jīng)過這樣的程序，無論最終的立法是完全禁止、局部或者完全解禁，我相信法律會(huì)因?yàn)檫@樣的過程而具有更堅(jiān)實(shí)的民主基礎(chǔ)，得到更普遍的遵循。同時(shí)，政府也可以在這樣的過程中把決策風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給民眾本身——這是市民自己的決定，出現(xiàn)了不利的后果也無從抱怨政府。”

　　立法聽證權(quán)是公民的程序性權(quán)利， 是在代議制度框架下的一項(xiàng)輔助性的民主權(quán)利， 立法聽證制度已經(jīng)發(fā)展成為眾多國家立法運(yùn)作中的一種頗具實(shí)效和影響力的程序性民主形式。盡管國內(nèi)有學(xué)者指出： 推進(jìn)立法民主化和提高立法質(zhì)量的根本途徑， 在于健全和完善代議制度及其運(yùn)行機(jī)制; 離開代議制度本身去尋找立法民主化的途徑， 從長(zhǎng)遠(yuǎn)看無異于舍本逐末甚至是緣木求魚。對(duì)立法聽證民主功能不適當(dāng)?shù)姆糯螅?結(jié)果可能會(huì)抑制代議機(jī)關(guān)立法的民主機(jī)制和功能發(fā)揮。但是， 從我國目前人大制度的運(yùn)行機(jī)制和代表本身的素質(zhì)來看， 借鑒立法聽證制度對(duì)提高立法質(zhì)量及其民主化程度仍具有十分重要的意義。

　　參考文獻(xiàn)：

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　　閱讀期刊：《福建法學(xué)》

　　《福建法學(xué)》創(chuàng)刊于1982年，是由福建省法學(xué)會(huì)主辦的一部季刊，正文語種為簡(jiǎn)體中文，出版地位于福建省福州市。上海圖書館館藏國家圖書館館藏知網(wǎng)收錄(中)維普收錄(中)中國學(xué)術(shù)期刊(光盤版)全文收錄期刊

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