河湖管理范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)研究

　　摘要：實(shí)施河(湖)水域岸線劃界是貫徹落實(shí)我國(guó)生態(tài)文明體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是全面推行河(湖)長(zhǎng)制工作的重要保障。由于大部分河湖管理范圍邊界不清，導(dǎo)致部分河湖管理保護(hù)范圍被隨意侵占，干擾了正常的水事管理秩序，破壞河湖生態(tài)環(huán)境。通過(guò)研究國(guó)家及地方規(guī)章條例等相關(guān)文件，分析其他省份確定劃界標(biāo)準(zhǔn)的思路，基于江西省情，提出了河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)。江西省河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分有無(wú)堤防分別進(jìn)行確定，有堤防河湖參考管理?xiàng)l例和標(biāo)準(zhǔn)要求，根據(jù)堤防等級(jí)界定，分為1~2級(jí)、3~4級(jí)、級(jí)等檔，無(wú)堤防河湖主要根據(jù)歷史最高洪水位或設(shè)計(jì)洪水位確定。河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)的確定為省內(nèi)開(kāi)展河湖劃界工作奠定工作基礎(chǔ)，對(duì)于國(guó)內(nèi)開(kāi)展河湖劃界工作也具有一定的參考意義。

　　關(guān)鍵詞：劃定標(biāo)準(zhǔn);河湖;管理范圍

　　引言

　　河湖管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地、行洪區(qū)和堤防及護(hù)堤地;無(wú)堤防的河湖管理范圍為歷史最高洪水位或設(shè)計(jì)洪水位之間的水域、沙洲、灘地和行洪區(qū)。為保障堤防工程安全和正常運(yùn)行，根據(jù)堤防工程的重要程度、堤基土質(zhì)條件等因素，可以在河道管理范圍的相連地域劃定堤防安全保護(hù)區(qū)[1]。河湖管理與保護(hù)范圍劃定是加強(qiáng)河湖管理與保護(hù)的的基礎(chǔ)性工作，是依法保護(hù)河湖，嚴(yán)格涉河建設(shè)項(xiàng)目審批、水政執(zhí)法的依據(jù)，是維護(hù)河湖健康生命的重要措施，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)大局。2014年，水利部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展河湖管理范圍和水利工程管理與保護(hù)范圍劃定工作的通知》(水建管[2014]285號(hào))，部署開(kāi)展河湖和水利工程劃界工作。為加快推進(jìn)河湖劃界工作，水利部發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)河湖管理范圍劃定工作的通知》(水建管[2018]314號(hào))。

　　各地結(jié)合河(湖)長(zhǎng)制工作，陸續(xù)劃定河湖管理和保護(hù)范圍，不同學(xué)者從多角度多方面對(duì)河湖劃界開(kāi)展了分析研究。王海龍[2]介紹了江西省河湖劃界主要工作流程、劃界技術(shù)要求，從資料收集、技術(shù)人員工作要點(diǎn)、技術(shù)準(zhǔn)入方面進(jìn)行總結(jié)。付杰等[3]系統(tǒng)介紹了貴州省河湖劃界開(kāi)展情況，結(jié)合地方河湖特點(diǎn)，分析了引用的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)際劃界工作的考量。徐玲玲等[4]介紹了江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定思路和過(guò)程，分析劃界實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的典型問(wèn)題，并提出具體的解決方法。王思如等[5]在界定水生態(tài)空間的基礎(chǔ)上，以河流為例，分別提出天然河流、堤防河流和渠化河流的劃界方法，并參照現(xiàn)有法律法規(guī)及文件中有關(guān)土地權(quán)屬的規(guī)定，提出確權(quán)方法。徐軍等[6]基于湖南省河湖管理現(xiàn)狀，提出了一套河湖劃界技術(shù)方案和工作組織模式，探討了不同情況的河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)。

　　朱銳等[7]對(duì)國(guó)內(nèi)10個(gè)省份典型河湖的管理范圍劃定情況開(kāi)展了系統(tǒng)調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)大部分省份劃界在質(zhì)量控制、信息化管理及成果應(yīng)用等方面存在問(wèn)題，并給出了相關(guān)政策建議。陳學(xué)彬[8]探討了利用map和rcGIS軟件對(duì)河湖和水利工程管理范圍劃界進(jìn)行輔助作業(yè)，提高工作質(zhì)量和效率。覃江林等[9]利用Python+GDAL/OGR開(kāi)源地理空間信息技術(shù)研究并設(shè)計(jì)了河湖管理范圍矢量數(shù)據(jù)自動(dòng)審核程序并將其應(yīng)用于廣西河湖管理范圍矢量數(shù)據(jù)成果審核中。目前，國(guó)內(nèi)河湖劃界研究主要集中在工作組織、技術(shù)要求、審核方法等方面，對(duì)于具體劃界標(biāo)準(zhǔn)的研究極少。本文在研究總結(jié)部分省份劃界標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，采用演繹分析法、歸納分析法，提出適用于江西省省情的河湖管理范圍劃定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，研究結(jié)果為江西省河湖劃界奠定了工作基礎(chǔ)，對(duì)于國(guó)內(nèi)開(kāi)展河湖劃界工作具有一定的參考意義。

　　1河湖管理和保護(hù)范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)分析河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)國(guó)家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、省部級(jí)規(guī)章及規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)要求，結(jié)合工作基礎(chǔ)、河湖特點(diǎn)等確定。大部分省份分別確定河流和湖泊管理保護(hù)范圍。根據(jù)河湖管理保護(hù)范圍定義，參考相關(guān)法律法規(guī)，基于科學(xué)合理性、可操作性和實(shí)際需要，國(guó)內(nèi)河流管理范圍劃定一般區(qū)分有無(wú)堤防，以及有無(wú)經(jīng)批復(fù)的規(guī)劃或初步設(shè)計(jì)文件，對(duì)于有堤防河流，部分省份要求劃定保護(hù)范圍。湖泊管理范圍主要依據(jù)設(shè)計(jì)洪水位確定。

　　1.1河流管理和保護(hù)范圍劃定

　　1.1.1有堤防河流國(guó)內(nèi)大部分省份結(jié)合地方河湖管理?xiàng)l例、水利工程條例，基本都編制了劃界指南、技術(shù)指引或地方標(biāo)準(zhǔn)用于指導(dǎo)省內(nèi)開(kāi)展河湖劃界。按照管理范圍明確程度分類，有堤防河道管理和保護(hù)范圍劃定大致可分為類。

　　(1)對(duì)于管理范圍邊界具有相對(duì)明確的規(guī)定。這類河道管理范圍相對(duì)比較明確，覆蓋各類河流，操作性強(qiáng)。代表省份主要有四川省，河流管理范圍劃定主要根據(jù)堤防達(dá)標(biāo)情況和級(jí)別，對(duì)于已達(dá)到設(shè)計(jì)防洪標(biāo)準(zhǔn)的河道，根據(jù)堤防級(jí)別和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，以護(hù)堤地邊界線作為河道管理范圍劃定依據(jù)�，F(xiàn)狀有堤防，但未達(dá)到設(shè)計(jì)防洪標(biāo)準(zhǔn)的河道，按照達(dá)標(biāo)斷面確定堤腳線，再依據(jù)堤防級(jí)別以護(hù)堤地外緣邊界線作為河道管理范圍背水側(cè)邊界線。對(duì)于河道走向、堤防不連續(xù)或市政等部門(mén)對(duì)堤防有特殊要求的，以及與城市規(guī)劃藍(lán)線協(xié)調(diào)等，均有比較詳細(xì)的規(guī)定。

　　(2)明確主要河流的管理范圍，其他河流參照?qǐng)?zhí)行。此類劃界主要根據(jù)地方河湖或者水利工程管理?xiàng)l例確定主要河流管理范圍，其他河流參照取值，操作性相對(duì)第類偏弱。代表省份有江蘇省、陜西省。 江蘇省針對(duì)境內(nèi)里運(yùn)河、二河等主要河流，明確了堤防管理范圍，一般在10~50m，城鎮(zhèn)段堤防背水側(cè)管理范圍為堤腳線外不少于5m[10]。對(duì)于其他有堤防河流區(qū)分有無(wú)規(guī)劃，提出劃定要求。在劃定管理范圍時(shí)，在堤防背水側(cè)管理范圍線以外劃定一定的區(qū)域，作為堤防工程保護(hù)范圍，但未明確范圍大小。陜西省提出黃河、渭河不同河段背水側(cè)護(hù)堤地寬度不同，黃河背水側(cè)護(hù)堤地范圍一般在50~100m，渭河背水側(cè)護(hù)堤地寬度一般在10~50m。對(duì)于其他河流，背水側(cè)護(hù)堤地寬度一般不少于10m[11]。

　　(3)給出范圍指引，主要由地方自主決定。這類劃界明確主要河流或堤防的管理范圍，其他河流或堤防由地方政府根據(jù)實(shí)際情況自行確定管理范圍。地方劃界自主性最大，操作性不強(qiáng)，省內(nèi)類似河流管理范圍可能相差很大。代表省份主要有湖南、廣東、貴州等。以湖南省[12]為例，有堤防河道管理范圍依據(jù)背水側(cè)坡腳線向外延伸30~50m確定，經(jīng)過(guò)城鎮(zhèn)堤段不得少于10m，管理范圍外緣邊界線基本按照堤防設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)護(hù)堤地寬度的上限取值，其中城鎮(zhèn)段按照20年一遇設(shè)計(jì)防洪標(biāo)準(zhǔn)(級(jí)堤防)護(hù)堤地寬度作為下限確定。有當(dāng)?shù)卣�府文件的，以文件為�?zhǔn)。堤防保護(hù)范圍則按照堤防級(jí)別級(jí)、2~級(jí)、~5級(jí)等三個(gè)檔次確定。

　　1.1.2無(wú)堤防河流對(duì)于無(wú)堤防河道，一般區(qū)分有無(wú)經(jīng)批復(fù)的河道治理規(guī)劃，是否明確設(shè)計(jì)斷面。以四川省[13]為例，對(duì)于有規(guī)劃無(wú)堤防河道，依據(jù)規(guī)劃確定的堤防級(jí)別和護(hù)堤地邊界線劃定河道管理范圍;對(duì)于無(wú)規(guī)劃的天然河道，以設(shè)計(jì)洪水位與岸線交界線作為河道背水側(cè)管理范圍邊界，當(dāng)河岸線高程低于設(shè)計(jì)洪水位，則以河岸線向外延伸一定距離作為管理范圍。

　　在確定外緣控制線時(shí)，大部分省份采用歷史最高洪水位或者設(shè)計(jì)洪水位確定河道管理范圍，少部分只采用設(shè)計(jì)洪水位確定。設(shè)計(jì)洪水主要根據(jù)國(guó)家防洪標(biāo)準(zhǔn)確定，個(gè)別省份例如貴州省[14]，則結(jié)合自身省情，提出具體的防洪標(biāo)準(zhǔn)，城市河段防洪標(biāo)準(zhǔn)不低于20年一遇，城鎮(zhèn)河段不低于10年一遇，農(nóng)田保護(hù)段不低于年一遇。處理平原河道劃界，不同省份也有所區(qū)別，湖南省以河口向外延伸30~50m確定，廣東省[15]則以設(shè)計(jì)洪水位或歷史最高洪水位與岸線交界線外延一定距離確定。

　　1.2湖泊管理和保護(hù)范圍劃定湖泊管理范圍依據(jù)設(shè)計(jì)洪水位確定，包括湖泊水體、湖盆、湖洲、湖灘、湖心島嶼、湖水出入口，湖堤及其護(hù)堤地，湖水出入的涵閘、泵站等工程設(shè)施及其管理范圍。部分省份，例如四川省，考慮湖泊可能無(wú)防洪任務(wù)，提出根據(jù)實(shí)際情況選擇湖泊常水位和歷史最高水位之間的某一水位作為設(shè)計(jì)洪水位。有堤防湖泊參考有堤防河道劃定管理范圍，其余要求，各省大體相同。陜西省提出在具體劃界過(guò)程中，注意考慮湖泊附近分蓄洪區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、水源地分布情況，盡量列入管理保護(hù)范圍;湖州及湖心島嶼一律劃入管理保護(hù)范圍內(nèi)。

　　從上述分析可知，對(duì)于有堤防河道，按照堤防等級(jí)和護(hù)堤地寬度確定管理范圍和保護(hù)范圍，地方的操作性比較強(qiáng)，后期成果復(fù)核、匯總、管理的工作難度和要求相對(duì)較小。通過(guò)確定主要河流、堤防的管理范圍，或給定一個(gè)范圍指引，由地方自主進(jìn)行劃界，地方的自主性最大，但后期成果不容易管理，類似河流范圍邊界可能相差很大。湖泊和無(wú)堤防河流管理范圍則主要依據(jù)歷史最高洪水位或設(shè)計(jì)洪水位確定，各省相差不大，但對(duì)于不同大小或不同等級(jí)的河流，未從河湖重要性的角度考慮管理范圍，缺乏尺度指引。

　　2江西省河湖與管理保護(hù)現(xiàn)狀

　　2.1河湖現(xiàn)狀

　　江西是整個(gè)地勢(shì)南高北低，由周邊向中心緩緩傾斜，形成一個(gè)以鄱陽(yáng)湖平原為底部的不對(duì)稱巨大盆地。境內(nèi)水系發(fā)達(dá)，以山區(qū)性河流為主，共有流域面積10km以上的大小河流3700多條。贛江、撫河、信江、饒河、修河五大河流為省內(nèi)主要河流，縱貫全境，五河來(lái)水匯入鄱陽(yáng)湖經(jīng)調(diào)蓄后在湖口注入長(zhǎng)江。全省河湖劃界范圍為水利普查名錄內(nèi)流域面積50km以上的河流、水面面積1km以上的湖泊，水利普查名錄外省市黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河(湖)長(zhǎng)的河流、湖泊，以及地方上報(bào)的水利普查名錄外的河流和湖泊。

　　共涉及河流999條，湖泊113個(gè)。流域面積10000km以上河流條，為長(zhǎng)江、贛江、撫河、信江、饒河、修河、北江和東江;流域面積3000~10000km的河流14條;流域面積00~3000km的河流211條;流域面積50~00km的河流737條;流域面積50km以下河流29條。水面面積1000km以上湖泊個(gè)，為鄱陽(yáng)湖;水面面積100~500km的湖泊個(gè)，為軍山湖;水面面積~100km的湖泊91個(gè)，水面面積1km以下湖泊20個(gè)。

　　按照國(guó)家河道項(xiàng)目治理口徑劃分，以3000km為界限，以上為大江大河治理，以下為中小河流治理。參考水利部和省內(nèi)河流劃分慣例，省內(nèi)劃界河道劃分為3000km以下、3000~10000km、10000km以上三個(gè)等級(jí)。依據(jù)《中國(guó)湖泊志》，按照水面面積統(tǒng)計(jì)，國(guó)內(nèi)湖泊分為1~10km、10~100km、100~500km、500~1000km、1000km以上五個(gè)等級(jí)[16]。根據(jù)省內(nèi)湖泊水面面積分布情況，湖泊劃分為100.0km以下、100.0~500.0km、500.0km以上三個(gè)等級(jí)。

　　2.2河湖管理保護(hù)現(xiàn)狀

　　由于歷史原因，江西省一些河湖管理范圍邊界不清，導(dǎo)致一些開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)隨意侵占河湖管理范圍，違法建設(shè)、違法耕種、違法設(shè)障等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不僅干擾了正常的水事管理秩序，影響了水利工程安全，也破壞了河湖水生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致水事矛盾糾紛多發(fā)。各地需劃界河湖治理情況復(fù)雜，管理主體不一，涉及省、市、縣(區(qū))等管理主體。在全國(guó)劃界工作未部署前，已劃界河段占比不足。江西省河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)需要綜合考慮河湖管理保護(hù)、劃界現(xiàn)狀，便于各級(jí)實(shí)施主體操作、管理劃界成果。

　　江西省河湖管理和保護(hù)范圍劃定標(biāo)準(zhǔn)江西省河道管理?xiàng)l例[17]提出，“贛東大堤、撫西大堤、富大有堤、九江長(zhǎng)江大堤(九江市區(qū)至瑞昌市碼頭鎮(zhèn))其管理范圍為迎水面和背水面堤腳外不少于0m(水平距離，下同);保護(hù)耕地五萬(wàn)畝以上的其他重點(diǎn)堤防，其管理范圍為迎水面和背水面堤腳外不少于0m;其他堤防的管理范圍，迎水面和背水面堤腳外不少于0m。其中險(xiǎn)段自壓浸臺(tái)腳起算。”江西省水利工程管理?xiàng)l例[18]提出，“保護(hù)農(nóng)田萬(wàn)畝以上的圩堤，其管理范圍為迎水面堤腳外30~50m，背水面距堤腳外不少于30，在在堤內(nèi)外的管理范圍邊緣各延伸80~200為保護(hù)范圍，其他圩堤參照?qǐng)?zhí)行。”

　　江西省湖泊保護(hù)條例[19]要求劃定湖泊管理和保護(hù)范圍，管理范圍區(qū)分有無(wú)堤防分別確定，保護(hù)范圍為管理范圍外緣線向外延伸一定距離，具體范圍根據(jù)湖泊面積、功能、地形地貌、生態(tài)環(huán)境。匯水狀況等確定。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，贛東大堤、撫西大堤、富大有堤、九江長(zhǎng)江大堤(九江市區(qū)至瑞昌市碼頭鎮(zhèn))主要為~2級(jí)堤防，萬(wàn)畝以上重點(diǎn)堤防3~4級(jí)堤防居多，其他堤防大部分為級(jí)。

　　考慮江西省管理?xiàng)l例要求、河湖特點(diǎn)、規(guī)劃編制及堤防建設(shè)情況，河湖管理范圍劃定分為有無(wú)堤防兩類，有堤防指現(xiàn)狀有堤防或現(xiàn)狀無(wú)堤防但規(guī)劃有堤防，無(wú)堤防表示現(xiàn)狀和規(guī)劃均無(wú)堤防。有堤防河(湖)段管理范圍和保護(hù)范圍根據(jù)不同堤防等級(jí)，參考堤防管理設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)確定結(jié)論本文通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)部分省份劃界標(biāo)準(zhǔn)的研究分析，總結(jié)劃界標(biāo)準(zhǔn)確定的主要思路，結(jié)合江西省內(nèi)河湖、堤防工程情況及河湖管理?xiàng)l例，提出江西省河湖劃界標(biāo)準(zhǔn)。劃界標(biāo)準(zhǔn)的研究分析可為劃界工作開(kāi)展和其他類似研究提供參考，具備重要的實(shí)踐意義;確定的江西省劃界技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)充分考慮省內(nèi)河湖治理現(xiàn)狀和特點(diǎn)，具備較強(qiáng)的操作性，是指導(dǎo)省內(nèi)河湖河湖劃界工作的基礎(chǔ)。

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　　作者：鄧沐平，吳濤，羅斌

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