本文摘要：摘要:警務(wù)管理模式是指執(zhí)行規(guī)則、促進(jìn)秩序或安全保證的標(biāo)準(zhǔn)化行動(dòng)，是警務(wù)理念、目標(biāo)原則與實(shí)踐行為方式的統(tǒng)一體，包含制度規(guī)則、運(yùn)行機(jī)制、工作方式、技術(shù)手段四個(gè)維度。傳統(tǒng)警務(wù)管理模式無(wú)法適應(yīng)多元化、風(fēng)險(xiǎn)化、復(fù)雜化的社會(huì)形勢(shì)。借鑒國(guó)內(nèi)外警務(wù)管理模式現(xiàn)代化的經(jīng)
摘要:警務(wù)管理模式是指執(zhí)行規(guī)則、促進(jìn)秩序或安全保證的標(biāo)準(zhǔn)化行動(dòng)，是警務(wù)理念、目標(biāo)原則與實(shí)踐行為方式的統(tǒng)一體，包含制度規(guī)則、運(yùn)行機(jī)制、工作方式、技術(shù)手段四個(gè)維度。傳統(tǒng)警務(wù)管理模式無(wú)法適應(yīng)多元化、風(fēng)險(xiǎn)化、復(fù)雜化的社會(huì)形勢(shì)。借鑒國(guó)內(nèi)外警務(wù)管理模式現(xiàn)代化的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范化的制度體系、集約化的運(yùn)行機(jī)制、社會(huì)化的工作方式和信息化的工作手段成為首都警務(wù)管理模式變革的關(guān)鍵步驟，能夠應(yīng)對(duì)首都主要社會(huì)特征改變帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，為首都社會(huì)發(fā)展提供相對(duì)持久穩(wěn)定的社會(huì)秩序。
關(guān)鍵詞：警務(wù)管理模式;公安改革;現(xiàn)代化;首都警務(wù)
隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等科技水平的提升，人們的生產(chǎn)生活方式發(fā)生了日新月異的變化。社會(huì)價(jià)值觀的多元共存、社會(huì)階層的分化差異、網(wǎng)絡(luò)虛擬的互聯(lián)互通、金融貿(mào)易的跨越空間等，都會(huì)潛藏或引發(fā)新的不確定性安全問(wèn)題。面對(duì)新時(shí)代新形勢(shì)，傳統(tǒng)警務(wù)管理模式是否依然能夠從容應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的警務(wù)工作以及有效打擊日益嚴(yán)峻的違法犯罪問(wèn)題，成為當(dāng)前首都公安機(jī)關(guān)面臨的一項(xiàng)重要研究課題。
在對(duì)現(xiàn)代警務(wù)管理模式理論與實(shí)踐研究的基礎(chǔ)上，本研究總結(jié)國(guó)內(nèi)外警務(wù)管理模式創(chuàng)新的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合首都社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，試圖探索城市化、全球化、信息化時(shí)代首都警務(wù)管理模式的優(yōu)化路徑，力圖改變警力資源緊缺的現(xiàn)實(shí)背景下粗放式的警務(wù)管理模式難以維系社會(huì)秩序的局面。完善法律法規(guī)和制度體系，能夠?yàn)閳?zhí)法效能的提升提供制度保障;整合與共享信息資源，實(shí)現(xiàn)信息情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)，可以改變事件驅(qū)動(dòng)式的被動(dòng)工作方式;通過(guò)科學(xué)技術(shù)重塑社會(huì)治安治理體系，在科層邏輯基礎(chǔ)上增加技術(shù)治理的要素，可以提高警務(wù)工作整體效能;通過(guò)建設(shè)多主體協(xié)同機(jī)制，形成社會(huì)主體共治的安全防范體系。
一、警務(wù)管理模式的內(nèi)涵與現(xiàn)代化特征
(一)警務(wù)管理模式的內(nèi)涵
警務(wù)(policing)是指在一定歷史時(shí)代和社會(huì)條件下，社會(huì)所具有的安全服務(wù)供給、治安秩序控制和越軌行為規(guī)制的總稱。在英語(yǔ)中有兩層含義:一是維持治安，實(shí)施管制;二是對(duì)某種活動(dòng)或行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督、控制。公安機(jī)關(guān)內(nèi)部使用警務(wù)一詞時(shí)，特指各種警察事務(wù)的總和。[1]本文從公共行政理論、公共管理等視角研究警務(wù)管理，認(rèn)為警務(wù)管理即公安管理，是指公安機(jī)關(guān)依照法律獲授的公共權(quán)力,以承擔(dān)公共責(zé)任為前提,以合法、科學(xué)的方式為手段,以追求警務(wù)績(jī)效為目標(biāo),對(duì)國(guó)家公共治安事務(wù)和有關(guān)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和協(xié)調(diào)的活動(dòng)。[2]
警務(wù)管理模式是指公安機(jī)關(guān)通過(guò)行使公共權(quán)力，進(jìn)行一系列的改革、優(yōu)化、創(chuàng)新，滿足社會(huì)公共事務(wù)與治安形勢(shì)變化的需要，旨在執(zhí)行規(guī)則、促進(jìn)秩序或安全保證的標(biāo)準(zhǔn)化行動(dòng)，是警務(wù)理念、目標(biāo)原則與實(shí)踐行為方式的統(tǒng)一體。本文從“制度規(guī)則、運(yùn)行機(jī)制、工作方式、技術(shù)手段”四個(gè)要素角度出發(fā)，界定一個(gè)系統(tǒng)、動(dòng)態(tài)的警務(wù)管理模式，探討在新時(shí)期背景下首都傳統(tǒng)的警務(wù)管理模式如何向現(xiàn)代化方向創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。
學(xué)者們從不同視角對(duì)現(xiàn)代化(modernization)的概念進(jìn)行解讀，本文認(rèn)為學(xué)者牛文元、楊多貴、陳?ài)夸h從系統(tǒng)學(xué)認(rèn)識(shí)角度對(duì)現(xiàn)代化概念的解讀更具代表性，認(rèn)為現(xiàn)代化概念是指“自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)”復(fù)雜的巨系統(tǒng)中，朝向一組復(fù)雜的、具有時(shí)空邊界約束的、具有時(shí)代內(nèi)涵的相對(duì)目標(biāo)集合的動(dòng)態(tài)過(guò)程。[3]由此可見(jiàn)，現(xiàn)代化的關(guān)鍵點(diǎn)在于“轉(zhuǎn)變”，在本研究中，“現(xiàn)代化”可以理解為：首都警務(wù)管理模式順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，不斷優(yōu)化創(chuàng)新的相對(duì)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程。
綜上所述，現(xiàn)代化警務(wù)管理模式需要建立一系列科學(xué)規(guī)范、集約高效的運(yùn)作模式，從而提高警務(wù)工作的整體效能。面對(duì)新時(shí)期復(fù)雜多變的治安形勢(shì)，傳統(tǒng)的警務(wù)管理模式已然不能順應(yīng)時(shí)代要求，唯有加快建設(shè)警務(wù)管理模式現(xiàn)代化進(jìn)程，完善法規(guī)和制度規(guī)范，以信息科技平臺(tái)為依托，促進(jìn)警力資源集約化，提高警務(wù)裝備科技含量，滿足警務(wù)工作實(shí)戰(zhàn)化需求，才能切實(shí)擔(dān)負(fù)起維護(hù)首都安全與發(fā)展的重任。
(二)警務(wù)管理模式現(xiàn)代化的特征
1.警務(wù)資源整合化警務(wù)管理模式現(xiàn)代化要求公安機(jī)關(guān)各警種、各部門間的警務(wù)資源配置和使用整合化、科學(xué)化、高效化。警務(wù)資源整合化具體體現(xiàn)在：一是合理配置公安機(jī)關(guān)內(nèi)部警力資源。將公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各警種各層級(jí)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃與合理配置，明確組織指揮關(guān)系與機(jī)構(gòu)設(shè)置，形成科學(xué)的管理體系，達(dá)到警力資源的高度整合。二是有效利用公安機(jī)關(guān)警務(wù)資源。為有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化社會(huì)發(fā)展新趨勢(shì)中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新變化，公安機(jī)關(guān)必須結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況對(duì)警力資源加以有效利用，力圖落實(shí)科學(xué)優(yōu)良的警力資源分配方案。
2.警務(wù)工作社會(huì)化傳統(tǒng)的科層制警務(wù)體系難以回應(yīng)多元化的社會(huì)需求，現(xiàn)代化警務(wù)模式除了警察主體的參與外，還強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體共同維護(hù)公共安全的責(zé)任，建立警民聯(lián)動(dòng)的打防機(jī)制，實(shí)現(xiàn)警務(wù)工作的社會(huì)化。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依靠人民群眾等社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)共同打擊、預(yù)防違法犯罪，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的目標(biāo)。公安機(jī)關(guān)既要形成專業(yè)化的治安防控力量，同時(shí)也要發(fā)揮輔警和治安志愿者的力量，緩解警力不足的困境，確保警務(wù)管理適應(yīng)轉(zhuǎn)型期復(fù)雜社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)安全和秩序的需要。
3.警務(wù)裝備智能化智能化警務(wù)裝備的應(yīng)用極大地推動(dòng)公安機(jī)關(guān)警務(wù)工作的順利開(kāi)展，具體體現(xiàn)在：一是智能化、信息化的警務(wù)裝備。單憑人為力量難以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境，智能化的單警裝備、車載裝備、通信裝備等可以借助科技的力量改變傳統(tǒng)單兵作戰(zhàn)的模式，大幅提升執(zhí)法的效率，促進(jìn)智慧警務(wù)的發(fā)展。二是嚴(yán)格規(guī)范的警務(wù)保障管理。智能化的警務(wù)保障管理借助物聯(lián)網(wǎng)、云上管理等模式有效破解傳統(tǒng)的存儲(chǔ)難、維護(hù)難等問(wèn)題，因而需要對(duì)物聯(lián)網(wǎng)管理平臺(tái)、智能型警用裝備柜等系統(tǒng)的使用進(jìn)行培訓(xùn)，擴(kuò)大使用范圍，確保裝備智能化管理形成制度化、規(guī)范化程序，形成覆蓋全警種的裝備保障體系。
4.警務(wù)工作信息化面對(duì)如今嚴(yán)峻的治安形勢(shì)與復(fù)雜的社會(huì)變化，公安機(jī)關(guān)需要在科層邏輯中增加技術(shù)邏輯，運(yùn)用技術(shù)協(xié)調(diào)當(dāng)前復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系。著重加強(qiáng)對(duì)情報(bào)信息的收集、研判、共享能力，改變傳統(tǒng)的偵查和破案方式，解決傳統(tǒng)治安管理中手工操作的低效率、高成本等問(wèn)題。為此，公安信息化需要引入云計(jì)算技術(shù)建設(shè)信息化基礎(chǔ)設(shè)施、探索大數(shù)據(jù)技術(shù)在公安實(shí)戰(zhàn)中的應(yīng)用、形成“互聯(lián)網(wǎng)+”的公安政務(wù)服務(wù)平臺(tái)和“全警采集、全警共享、全警應(yīng)用”的打防管控一體化信息體系。
二、國(guó)內(nèi)外關(guān)于警務(wù)管理模式現(xiàn)代化的探索
(一)國(guó)外關(guān)于警務(wù)管理模式現(xiàn)代化的探索
1829年，英國(guó)倫敦大都市警察的建立開(kāi)辟了警察職業(yè)化道路，英美等國(guó)對(duì)警務(wù)模式的研究也逐漸系統(tǒng)化。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，英美等國(guó)警察成為獨(dú)立、高效的隊(duì)伍，引領(lǐng)邁向警察專業(yè)化階段。20世紀(jì)30年代開(kāi)始，英美等國(guó)投入大量的資金用于警察培訓(xùn)和提升裝備，汽車的使用改變了傳統(tǒng)的步巡模式，無(wú)線電、雙向無(wú)線電、手持無(wú)線電等通訊技術(shù)的發(fā)展促進(jìn)了指揮模式的發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化變革。威爾遜(O.W.Wilson)在《英國(guó)警察》(TheBritishPolice)一文中對(duì)1931—1951年英國(guó)的警務(wù)管理模式中的目標(biāo)、原則、組織結(jié)構(gòu)等進(jìn)行了全新的解讀，并對(duì)英美模式的異同進(jìn)行比較研究。
20世紀(jì)70年代開(kāi)始，英國(guó)設(shè)置了警務(wù)改革研究的專家組織，開(kāi)啟被動(dòng)警務(wù)向主動(dòng)警務(wù)的轉(zhuǎn)變，也在改革中逐漸提升了服務(wù)質(zhì)量。英國(guó)學(xué)者約翰·安德遜(JohnAnderson)“無(wú)增長(zhǎng)改善論”的提出，使得“社區(qū)警務(wù)”成為警力增長(zhǎng)的來(lái)源。另外，零容忍警務(wù)、問(wèn)題導(dǎo)向警務(wù)成為歐美警務(wù)管理模式現(xiàn)代化的全新探索。伴隨著計(jì)算機(jī)設(shè)備及自動(dòng)化警用設(shè)備的廣泛應(yīng)用，“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”的理念便在一些西方國(guó)家警察機(jī)關(guān)得到充分實(shí)踐。到21世紀(jì)，“大數(shù)據(jù)”技術(shù)的出現(xiàn)使“情報(bào)主導(dǎo)警務(wù)”理念得到優(yōu)化升級(jí)——“預(yù)測(cè)性警務(wù)”率先在美國(guó)得到普及與應(yīng)用。
2010年，洛杉磯警察局將多元化的海量信息數(shù)據(jù)傳輸?shù)浆F(xiàn)代智能警務(wù)設(shè)備，形成龐大互聯(lián)的信息數(shù)據(jù)密網(wǎng)，以此提升“預(yù)測(cè)性警務(wù)”的效率與準(zhǔn)確性。自大數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)犯罪模型得到應(yīng)用后，當(dāng)?shù)氐谋I竊案發(fā)生率減少了33%，暴力襲擊案件發(fā)生率減少了22%。[4]2018年，洛杉磯警察局與Palantir(全球最大的大數(shù)據(jù)公司)合作，依托Gotham平臺(tái)構(gòu)建了信息搜索與挖掘平臺(tái)。該平臺(tái)不僅可以進(jìn)行日常的匯整警情文檔記錄、實(shí)時(shí)更新數(shù)據(jù)庫(kù)，還可以對(duì)收集到龐雜的圖片、文檔、錄像等線索數(shù)據(jù)進(jìn)行智能梳理過(guò)濾，構(gòu)成便于民警處理案情脈絡(luò)的“綜合立體化視圖”。
內(nèi)容包括：行車記錄、手機(jī)信息、網(wǎng)絡(luò)瀏覽痕跡、出入境記錄等諸多要素，人機(jī)互動(dòng)對(duì)線索數(shù)據(jù)的深層次挖掘，極大的提高了辦案效率。SarahBrayne在《大數(shù)據(jù)監(jiān)控：警務(wù)案例》中指出，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的產(chǎn)生，促使警務(wù)模式向現(xiàn)代化、信息化方向不斷優(yōu)化，將數(shù)學(xué)模型與數(shù)據(jù)計(jì)算相結(jié)合并引入到警務(wù)系統(tǒng)，可以用最短的時(shí)間實(shí)現(xiàn)警力資源與犯罪線索信息的高效配置，以此提高警務(wù)工作效率。[5]除了信息技術(shù)的發(fā)展，英國(guó)、美國(guó)等國(guó)家警務(wù)現(xiàn)代化的改革還依賴于法律法規(guī)的推進(jìn)，如英國(guó)《警察改革法》(2002)、《警務(wù)改革與社會(huì)責(zé)任法》(2011)。另外，警務(wù)機(jī)構(gòu)的重構(gòu)與警務(wù)國(guó)際交流合作同樣成為警務(wù)現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢(shì)。
(二)我國(guó)關(guān)于警務(wù)管理模式現(xiàn)代化的探索
自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)警務(wù)管理模式的現(xiàn)代化路徑可以分為三個(gè)階段：政治導(dǎo)向警務(wù)(1949—1978年)、管理導(dǎo)向警務(wù)(1978—2000年)、服務(wù)導(dǎo)向警務(wù)(2000年至今)。
新中國(guó)成立后，為鞏固新生政權(quán)，警務(wù)管理模式呈現(xiàn)自上而下的一元化特征，治保會(huì)等基層組織成為延續(xù)“群眾路線”的重要力量。改革開(kāi)放后，我國(guó)警務(wù)管理模式服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心，形成了社會(huì)治安綜合治理的全新實(shí)踐，社區(qū)警務(wù)的試行成為城市警務(wù)的全新探索。
同時(shí)，伴隨著《行政訴訟法》《警察法》等一系列法律法規(guī)的出臺(tái)，我國(guó)警務(wù)法治化的特征初步顯現(xiàn)。21世紀(jì)以來(lái)，加入WTO、舉辦奧運(yùn)會(huì)等現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)加速了我國(guó)警務(wù)管理模式的現(xiàn)代化進(jìn)程，警務(wù)管理模式現(xiàn)代化的探索也更加多元，如浙江湖州的民意導(dǎo)向型“警務(wù)廣場(chǎng)”、江蘇蘇州的“創(chuàng)意警務(wù)”、河南的扁平化警務(wù)模式等。黨的十八大以來(lái)，隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的逐步推進(jìn)，警務(wù)從管理向治理、從管控向服務(wù)的現(xiàn)代化變革成為社會(huì)治理現(xiàn)代化的生動(dòng)實(shí)踐。
1.完善制度保障，確保生活常態(tài)化
公安機(jī)關(guān)通過(guò)完善信息管理機(jī)制，利用線上、線下多種信息渠道，及時(shí)、準(zhǔn)確地向群眾公開(kāi)疫情防控、警務(wù)管理相關(guān)信息;加強(qiáng)信息研判，時(shí)刻留意并更正虛假信息的傳言，遏制謠言傳播帶來(lái)的不穩(wěn)定因素;建立評(píng)價(jià)考核機(jī)制，保證民警的見(jiàn)警率、走訪率達(dá)標(biāo)，并將疫情健康防控普及與群眾服務(wù)滿意度作為重點(diǎn)考量?jī)?nèi)容，促使警務(wù)管理模式的調(diào)試創(chuàng)新滿足突發(fā)公共事件對(duì)警務(wù)工作的要求。
2.吸納志愿者力量，開(kāi)展聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)公安機(jī)關(guān)的工作壓力大大超出預(yù)期，對(duì)此公安機(jī)關(guān)將警力與志愿者的力量相融合，形成“警格+社區(qū)”“警格+部門”“警格+社會(huì)”的多元聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)格局。由公安機(jī)關(guān)牽頭主導(dǎo)日常疫情防控工作，應(yīng)急、衛(wèi)健、居委會(huì)等多部門聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)各主體間信息溝通共享，強(qiáng)化同頻共振、釋放協(xié)同效能，多主體發(fā)力共同維護(hù)公共安全秩序。[6]
3.借助數(shù)據(jù)治理，提高工作效率公安機(jī)關(guān)通過(guò)實(shí)行“網(wǎng)上咨詢+網(wǎng)上預(yù)約+網(wǎng)上延期+網(wǎng)上辦理”模式，確保群眾能夠在網(wǎng)上解決所需問(wèn)題，減少群眾聚集的可能性，極大地方便了居民生活。同時(shí)，利用手機(jī)小程序、APP等互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，制定健康碼方便日常警務(wù)管理與識(shí)別排查等工作，遇到突發(fā)狀況系統(tǒng)便會(huì)即刻報(bào)警并向公安機(jī)關(guān)傳輸相關(guān)信息，提高了疫情防控期間的預(yù)警預(yù)防能力與工作效率，也極大地緩解了警力資源的緊張與壓力。
三、當(dāng)前首都警務(wù)管理模式的現(xiàn)狀
(一)制度規(guī)則初具雛形但有待完善
新中國(guó)成立后，首都警務(wù)管理模式初步設(shè)立，形成了“條塊結(jié)合、以塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。改革開(kāi)放為警務(wù)管理模式的變革創(chuàng)造了機(jī)遇，首都警務(wù)管理也由政策性文件為指導(dǎo)向法制化轉(zhuǎn)變，1983年出臺(tái)的《關(guān)于改革首都公安工作的設(shè)想》對(duì)首都派出所工作改革和法制體系的建設(shè)提出具體要求。
1999年，依法治國(guó)寫入憲法，在國(guó)家警察相關(guān)立法完善的基礎(chǔ)上，北京出臺(tái)的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章促進(jìn)了首都警務(wù)的法治化、規(guī)范化、制度化。2016年，首都公安機(jī)關(guān)推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化制度建設(shè)，進(jìn)行十項(xiàng)系統(tǒng)化、制度化改革措施，進(jìn)一步規(guī)范民警的執(zhí)法理念與行為，保證民警執(zhí)法水平與質(zhì)量有所提升。“平安扣”涉案扣留車輛監(jiān)管APP、三級(jí)執(zhí)法聯(lián)動(dòng)管理體系的建立為規(guī)范執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行提供了“北京樣本”。執(zhí)法規(guī)范化制度建設(shè)作為首都公安改革的重中之重，對(duì)公安機(jī)關(guān)的公信力以及執(zhí)法質(zhì)量等問(wèn)題尤為看重，但仍存在一些制度規(guī)則的缺失，具體體現(xiàn)在：
其一，籠統(tǒng)的警務(wù)職責(zé)范圍界定造成部分非警務(wù)活動(dòng)占用警務(wù)資源。警務(wù)活動(dòng)與非警務(wù)活動(dòng)的界定缺少明確的制度規(guī)范，寬泛化的管轄職權(quán)會(huì)造成執(zhí)法權(quán)力過(guò)大，執(zhí)法范圍過(guò)寬。公安機(jī)關(guān)需要處理的非警務(wù)活動(dòng)造成公安機(jī)關(guān)警力資源不足，過(guò)多的警力資源消耗在處理非警務(wù)活動(dòng)，一些緊急的警務(wù)工作便無(wú)法正常開(kāi)展。
其二，基層一線缺少及時(shí)有效的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督工作落實(shí)不到位，導(dǎo)致存在執(zhí)法問(wèn)題。例如，在基層派出所仍然存在“關(guān)系案”“人情案”以及打探案情、司法掮客等情況;同時(shí)，對(duì)于執(zhí)法辦案場(chǎng)所區(qū)域的使用和管理存在疏漏，容易發(fā)生執(zhí)法安全事故;網(wǎng)上案件辦理質(zhì)量得不到保障，案件網(wǎng)上錄入、流轉(zhuǎn)等工作，過(guò)多依賴模板，存在照搬照抄、生搬硬套等情況。 及時(shí)有效的監(jiān)督約束與排查整治的缺乏，造成首都公安機(jī)關(guān)規(guī)范化建設(shè)仍然存在一些突出問(wèn)題。若沒(méi)有相對(duì)完善的制度規(guī)則對(duì)此進(jìn)行有效約束，沒(méi)有法治理念的指引，基層警務(wù)執(zhí)法就必然會(huì)滋生腐敗，相關(guān)制度體系也會(huì)趨于紊亂。
(二)運(yùn)行機(jī)制初顯成效但有待集約
為更好的適應(yīng)社會(huì)安全形勢(shì)復(fù)雜化，首都警務(wù)結(jié)合不同時(shí)期治安形勢(shì)構(gòu)建了具有首都特色的“四張網(wǎng)”社會(huì)治安防控體系、首都中心區(qū)立體化防控體系、環(huán)京“護(hù)城河”警務(wù)協(xié)作體系等，首都警務(wù)運(yùn)行機(jī)制呈現(xiàn)集約、扁平、高效化特征。2017年，首都公安機(jī)關(guān)進(jìn)行基層派出所“兩隊(duì)一室”警務(wù)模式改革，隨后通過(guò)警力直接前置、系統(tǒng)內(nèi)前置方式將公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法力量集中向基層傾斜。“兩隊(duì)一室”警務(wù)改革和警力前置政策作為首都警務(wù)管理模式中的重大改革舉措，使基層警力與改革前相比增加21%。
另外，2016年，全北京市共建成執(zhí)法辦案管理中心16家，設(shè)有刑偵、經(jīng)偵、治安、法制、督察等多個(gè)部門，形成“一站式、集約化辦案”工作理念，大大提高了首都公安的執(zhí)法辦案效率。但是，首都公安機(jī)關(guān)在運(yùn)行機(jī)制方面仍然存在有待集約化的問(wèn)題。其一，數(shù)據(jù)壁壘造成的“信息孤島”現(xiàn)象仍未改變。目前，公安信息網(wǎng)、視頻專網(wǎng)甚至各分局之間仍然存在共享不充分的情況。大量情報(bào)信息僅停滯在各部門自身范圍，無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效共享，造成了信息資源的浪費(fèi)。
這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，不僅有技術(shù)水平不達(dá)標(biāo)造成的技術(shù)壁壘，也有擔(dān)心信息泄露造成的安全壁壘，以及利益驅(qū)使產(chǎn)生的人為壁壘等等。其二，派出所全能化、專業(yè)警種化問(wèn)題依舊突出。各警種部門間的資源仍然無(wú)法有效合理配置與利用，職能交叉、資源分散不僅造成警力資源的極大浪費(fèi)，也產(chǎn)生了很多不必要的矛盾。隨著智能化、技術(shù)型的犯罪手段頻出，首都公安為此設(shè)立專業(yè)警種，以此提高專業(yè)化打擊程度。但偵查權(quán)的分散，技術(shù)信息的壁壘，警力資源的不充裕，使得有限的警力無(wú)法順利完成打擊任務(wù)，只得由基層所隊(duì)承擔(dān)打擊工作，專業(yè)警種反而逐漸成為破獲線索的技偵部門，這與當(dāng)初設(shè)立專業(yè)警種的初衷有所背離。[8]
(三)社會(huì)化工作方式初見(jiàn)成效但有待提升
首都警務(wù)始終堅(jiān)持“群眾路線”，建國(guó)初期單位內(nèi)部治保會(huì)、城鎮(zhèn)街道治保會(huì)和農(nóng)村治保會(huì)成為首都警務(wù)社會(huì)化運(yùn)行的基層單位組織。1992年，《北京市社會(huì)治安綜合治理?xiàng)l例》出臺(tái)，要求動(dòng)員和組織全社會(huì)的力量參與綜合治理，治安聯(lián)防隊(duì)與保安服務(wù)公司的出現(xiàn)，與治保會(huì)一道形成了首都警務(wù)群眾治安綜合治理網(wǎng)絡(luò)。
2008年北京奧運(yùn)會(huì)安保中，治安志愿者等各類群防群治力量為奧運(yùn)安全和首都社會(huì)穩(wěn)定做出突出貢獻(xiàn)，并形成了朝陽(yáng)群眾、西城大媽、豐臺(tái)勸導(dǎo)隊(duì)等特色品牌。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，朝陽(yáng)群眾隊(duì)伍不斷擴(kuò)大，2017年3月，朝陽(yáng)群眾APP上線，群防群治邁入信息時(shí)代的2.0版本。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年，便有超過(guò)85萬(wàn)人加入治安志愿者行列。這些治安志愿者協(xié)助公安機(jī)關(guān)抓獲違法犯罪嫌疑人至少6萬(wàn)人次，支援大型活動(dòng)安保勤務(wù)3000余次，為人民群眾挽回了至少1.5億元的財(cái)產(chǎn)損失。
“西城大媽”“豐臺(tái)勸導(dǎo)隊(duì)”等志愿者組織也在線下參與治安協(xié)同的同時(shí)探索線上線下一體化模式。由此可見(jiàn)，首都公安機(jī)關(guān)在動(dòng)員社會(huì)力量加入日常警務(wù)活動(dòng)方面提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但是，就目前情形來(lái)看，群眾參與首都的警務(wù)管理活動(dòng)還有部分停留在表面層次，如意見(jiàn)征詢會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、社區(qū)懇談等形式。一方面，人民群眾作為公安機(jī)關(guān)一支不可或缺的輔助力量，傳統(tǒng)的群眾參與警務(wù)模式多為被動(dòng)參與、幕后參與、消極參與，無(wú)法最大限度發(fā)揮群眾參與群防群治的積極性，甚至產(chǎn)生“用腳投票”的行為。
另一方面，群眾參與社會(huì)治安治理缺少理性。在現(xiàn)實(shí)生活中，像一些“虐待小動(dòng)物”、“地鐵攜帶水果刀拒不配合”等熱點(diǎn)案件時(shí)有發(fā)生，瞬間激起網(wǎng)民的憤慨，數(shù)小時(shí)內(nèi)案件相關(guān)人的個(gè)人信息便會(huì)被“人肉搜索”，進(jìn)而被上傳至網(wǎng)絡(luò)大量轉(zhuǎn)發(fā)。這種行為已經(jīng)明顯對(duì)他人的隱私與合法權(quán)益造成惡劣的影響，雖然從中能感受到群眾對(duì)社會(huì)正義與公安工作的支持，但缺少理性的行為不值得提倡，不僅無(wú)法促進(jìn)公安機(jī)關(guān)警務(wù)工作的社會(huì)化，反而損害了警民之間的和諧關(guān)系。
(四)信息化技術(shù)手段初顯成績(jī)但有待加強(qiáng)
工業(yè)技術(shù)或信息技術(shù)的進(jìn)步營(yíng)造了新的公共安全治理場(chǎng)景。20世紀(jì)80年代，公安專用信息網(wǎng)、無(wú)線通訊、電視監(jiān)視網(wǎng)等的出現(xiàn)標(biāo)志著首都警務(wù)信息化的發(fā)端。1990年亞運(yùn)會(huì)安保中，計(jì)算機(jī)系統(tǒng)、通信系統(tǒng)等五大系統(tǒng)快速提升了首都警務(wù)管理的信息化水平。
1998年，在“金盾工程”建設(shè)部署后，首都公安機(jī)關(guān)完成了“北京市公安局綜合地理信息平臺(tái)”建設(shè)，初步形成了首都公安信息化的總體框架。2008年北京奧運(yùn)會(huì)展示了世界級(jí)的安全技術(shù)，包括完備的視頻監(jiān)控系統(tǒng)、電子票證系統(tǒng)、指揮系統(tǒng)、安防系統(tǒng)、公安專用信息系統(tǒng)等安�？萍�。
近幾年，首都公安機(jī)關(guān)為提高首都社會(huì)治理精細(xì)化、信息化水平，以“雪亮工程”建設(shè)為契機(jī)，在全市大力推廣視頻監(jiān)控以及互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)技術(shù)的應(yīng)用。以通州公安分局為例，2018年便投資10.8億，打造“一域、三圈、百線、千點(diǎn)”的通州模式，全面安裝視頻監(jiān)控、WiFi圍欄、人臉識(shí)別等智能設(shè)備，加強(qiáng)智慧警務(wù)建設(shè)，提高通州公安分局綜合戰(zhàn)斗力與實(shí)戰(zhàn)水平。盡管如此，在信息化技術(shù)手段方面，仍然存在一些潛在的問(wèn)題有待解決：
其一，基層民警對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的了解掌握不夠。在首都公安警力構(gòu)成方面，中老年民警占有相當(dāng)大的比例，習(xí)慣于依賴傳統(tǒng)的警務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)與方法，不愿嘗試大數(shù)據(jù)、信息化帶來(lái)的新方式，不能充分認(rèn)識(shí)到互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的應(yīng)用對(duì)公安工作的重要作用，對(duì)新技術(shù)的使用僅停留在各分局改革推廣后的被動(dòng)接受上。
其二，公安數(shù)據(jù)更新不及時(shí)，缺少關(guān)聯(lián)共享。公安機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)具有一定的時(shí)效性，需要實(shí)時(shí)更新。這要求公安機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際變化情況，實(shí)時(shí)采集與更新最新數(shù)據(jù)，以此保證警務(wù)數(shù)據(jù)信息處于最新實(shí)況的狀態(tài);由于缺少關(guān)聯(lián)度，必然會(huì)導(dǎo)致信息共享程度不高，降低了各警種、各部門間警務(wù)數(shù)據(jù)信息的應(yīng)用效益。對(duì)此，首都公安機(jī)關(guān)需要提升科技運(yùn)用程度與投入力度，將信息化、智能化融入公安實(shí)戰(zhàn)當(dāng)中，加強(qiáng)信息數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)共享，以此提高首都城市安全系數(shù)。
四、首都警務(wù)管理模式現(xiàn)代化變革具體路徑
(一)警務(wù)管理理念的轉(zhuǎn)變
現(xiàn)代化社會(huì)的維穩(wěn)不僅需要公安機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)戰(zhàn)技能進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，而且還需要在警務(wù)管理理念上創(chuàng)新。警務(wù)理念的轉(zhuǎn)變不是立竿見(jiàn)影的，需要循序漸進(jìn)的過(guò)程。首都公安機(jī)關(guān)和民警不僅需要自身主動(dòng)接納新的理念，對(duì)傳統(tǒng)固化的觀念進(jìn)行摒棄調(diào)整，還需要借助法律法規(guī)、政策規(guī)定等手段的介入，自上而下形成警務(wù)管理模式的創(chuàng)新，并通過(guò)政策宣講讓民警深刻把握與理解法律賦予的精神與內(nèi)涵，切實(shí)踐行首都公安“三大支柱”，即大力弘揚(yáng)“忠誠(chéng)、為民、公正、廉潔”的人民警察核心價(jià)值觀，始終堅(jiān)持“理性、平和、文明、規(guī)范”的執(zhí)法理念，自覺(jué)踐行“愛(ài)國(guó)、創(chuàng)新、包容、厚德”的北京精神。
1.自由與秩序并重
在公安工作中，自由與秩序始終是處于對(duì)立統(tǒng)一的矛盾的雙方。穩(wěn)定的秩序是開(kāi)展警務(wù)活動(dòng)的直接追求。自由就其本質(zhì)而言是法律尺度下的自由。社會(huì)的和諧需要兼顧秩序與自由兩個(gè)方面，這要求首都公安民警在強(qiáng)調(diào)秩序的同時(shí)，同樣不能忽略法律尺度下的自由。公安機(jī)關(guān)在日常警務(wù)活動(dòng)時(shí)，追求秩序并非唯一目標(biāo)，更多的是讓群眾可以在井然有序的社會(huì)背景下，自由行使法律賦予的公民權(quán)利，自由與秩序的并重才是公安機(jī)關(guān)警務(wù)管理模式現(xiàn)代化建設(shè)的價(jià)值追求。
2.兼顧公正與效率
效率與公平作為兩個(gè)內(nèi)涵不同的要素，公安機(jī)關(guān)對(duì)二者的兼顧能夠在警務(wù)工作中保證最佳狀態(tài)，取得最優(yōu)結(jié)果，但同樣也會(huì)受到很多外界因素影響，如工作成本、人的價(jià)值判斷等制約，使得二者之間往往存在諸多矛盾，難以取得平衡。公正作為公安機(jī)關(guān)追求的最終價(jià)值，也是效率所要達(dá)到的目標(biāo)。反之，高效率可以更及時(shí)地實(shí)現(xiàn)公正。我們不僅要保證公正與效率的平衡，也要為此樹(shù)立二者統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與原則。在動(dòng)態(tài)的公安需求、有限的警力資源與多元的警務(wù)管理主體間搭建一條平衡三者關(guān)系且滿足實(shí)際問(wèn)題的有效路徑，以提高公安警務(wù)工作效率，消耗最少的公安資源實(shí)現(xiàn)最大化的工作效果。
首先，亟需對(duì)民警的傳統(tǒng)工作理念進(jìn)行轉(zhuǎn)變，加大公安網(wǎng)警務(wù)信息平臺(tái)、移動(dòng)警務(wù)終端、警務(wù)APP等技術(shù)的宣傳和培訓(xùn)，真正做到“一對(duì)一”幫扶培訓(xùn)，讓民警充分認(rèn)識(shí)信息技術(shù)、人工智能、大數(shù)據(jù)對(duì)現(xiàn)代化警務(wù)工作的重要性，調(diào)動(dòng)其運(yùn)用智慧警務(wù)的積極性與熱情。
其次，借助現(xiàn)代信息技術(shù)手段，公安機(jī)關(guān)可以將警務(wù)資源進(jìn)行有效整合，合理調(diào)整警務(wù)工作流程，創(chuàng)新傳統(tǒng)警務(wù)模式，提高警務(wù)管理效能。信息化的高效快捷大大提升公安機(jī)關(guān)在警務(wù)管理方面的質(zhì)量與效率，使原先的被動(dòng)、滯后狀態(tài)向?qū)崙?zhàn)、高效狀態(tài)轉(zhuǎn)變，克服社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)化條件下警務(wù)資源有限的瓶頸。最后，首都公安機(jī)關(guān)面臨重大活動(dòng)安保的多重壓力，第24屆北京冬季奧運(yùn)會(huì)安保工作為首都警務(wù)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。
對(duì)此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)借助智慧警務(wù)的智能化、信息化等技術(shù)優(yōu)勢(shì)，提升北京冬奧會(huì)安保的警務(wù)管理模式。參考索契冬奧會(huì)運(yùn)用的人臉識(shí)別、大數(shù)據(jù)情報(bào)系統(tǒng)，保證北京冬奧會(huì)期間的信息情報(bào)工作可以高速運(yùn)轉(zhuǎn);參考韓國(guó)平昌冬奧會(huì)對(duì)智能識(shí)別、無(wú)人機(jī)等智能設(shè)備的引入，便于北京冬奧會(huì)期間能夠及時(shí)預(yù)警，第一時(shí)間處置風(fēng)險(xiǎn);借鑒日本冬奧會(huì)采取的大數(shù)據(jù)、人工智能等科技手段，助力北京冬奧會(huì)期間對(duì)人員管控、信息收集、風(fēng)險(xiǎn)排查、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等警務(wù)安保工作。
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作者：張子揚(yáng)1，宋文靜2
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