注：本文摘自《中國經(jīng)貿(mào)》2013年12期，作者：蔡紅彬

　　【摘要】：近年來，內(nèi)部審計在基層央行治理結(jié)構(gòu)中的地位越來越重要，在單位管理中的職能作用也日益明顯，如何更好地發(fā)揮內(nèi)部審計的職能作用已成為基層央行日益關(guān)注的問題。本文分析了基層央行內(nèi)部審計的現(xiàn)狀與存在的不足，探討了內(nèi)部審計在基層央行治理結(jié)構(gòu)中的作用，提出了內(nèi)部審計在基層央行治理結(jié)構(gòu)中充分發(fā)揮作用的相關(guān)建議。

　　【關(guān)鍵詞】：內(nèi)部審計；央行治理；地位作用
 

　　一、問題的提出

　　中央銀行治理是指所有者對經(jīng)營者的一種監(jiān)督與制衡機制，即通過一種制度安排來合理配置所有者與經(jīng)營者之間的權(quán)利與責任關(guān)系。而中央銀行內(nèi)部審計則是指審計部門和審計人員，依據(jù)國家法律、法規(guī)及規(guī)章制度，以加強內(nèi)部控制、防范風險、管理和處置的管理活動進行檢查監(jiān)督的一種行為。中央銀行治理與內(nèi)部審計二者相輔相成，相互促進。完善的中央銀行治理應保持良好的內(nèi)部控制制度、不斷檢查內(nèi)部控制的有效性、保持強有力的內(nèi)部審計。中央銀行治理實行的內(nèi)部審計制度，其目標就是為了在加強管理、提高效益、建立良好的秩序方面發(fā)揮作用。內(nèi)部審計對于促進基層央行有效履職發(fā)揮了其他監(jiān)督方式不可替代的作用，在基層央行治理結(jié)構(gòu)中有著重要和特殊的地位，是基層央行治理結(jié)構(gòu)不可分割的一部分。隨著中央銀行履行職能要求的不斷提高，對于充分發(fā)揮內(nèi)部審計在基層央行治理結(jié)構(gòu)中的職能作用，促進基層央行有效履職提出了更高的要求，因此，正確認識基層央行內(nèi)部審計發(fā)展現(xiàn)狀，全面分析內(nèi)部審計存在的主要問題，積極研究充分發(fā)揮內(nèi)部審計職能作用的相關(guān)措施顯得尤為必要。遵循上述思路，本文從分析基層央行內(nèi)部審計發(fā)展現(xiàn)狀出發(fā)，在剖析內(nèi)部審計在基層央行治理結(jié)構(gòu)中面臨的問題的基礎(chǔ)上，依據(jù)國際審計準則，結(jié)合實際，提出了進一步發(fā)揮基層央行內(nèi)部審計作用的對策與建議。

　　二、基層央行內(nèi)部審計發(fā)展現(xiàn)狀

　　自人民銀行成立以來，基層央行內(nèi)部審計在體制、機制和作用等方面發(fā)生了較大的變化。近年來，基層央行內(nèi)部審計職能定位得到明晰，規(guī)章制度逐步健全，職能作用日益明顯，已成為基層央行治理結(jié)構(gòu)中的重要組成部分。

　　1.建立了健全的制度，內(nèi)部審計發(fā)展規(guī)范。

　　隨著內(nèi)部審計業(yè)務(wù)的不斷深化，內(nèi)部審計制度也在逐年完善和健全，基層央行以總行制定的《中國人民銀行內(nèi)部審計工作制度》、《中國人民銀行內(nèi)部審計操作程序》、《中國人民銀行領(lǐng)導干部離任審計制度》、《中國人民銀行分支機構(gòu)內(nèi)部控制指引》等制度辦法為依據(jù)，結(jié)合實際建立了一系列的實施細則及辦法等，逐步形成了一套較為完整的內(nèi)部審計工作制度體系，為內(nèi)部審計部門履行監(jiān)督和服務(wù)職責奠定了必要的制度基礎(chǔ)，有效促進了內(nèi)部審計的規(guī)范、有序開展。

　　2.設(shè)立了獨立的機構(gòu)，職能定位明確清晰。

　　1998年，以內(nèi)部審計部門的設(shè)立為標志，人民銀行內(nèi)部監(jiān)督體制發(fā)生了重大變化，形成了行政監(jiān)察、黨紀監(jiān)督和內(nèi)部審計監(jiān)督齊抓共管的工作格局。人民銀行內(nèi)部審計直接接受行長的領(lǐng)導，對其負責并報告工作，不受其他部門和個人干預，具有獨立性、客觀性和公正性。2005年總行項俊波副行長在人民銀行內(nèi)部審計工作會議上強調(diào)：“內(nèi)部審計工作具有三個突出特點：職責范圍比較全面、系統(tǒng)性比較強、具有履行職責所必須的獨立性。”近年來的實踐表明，較高的獨立性和明確的職能定位對于內(nèi)部審計部門依法開展內(nèi)部審計起到了至關(guān)重要的作用，內(nèi)部審計已成為基層央行實行自我約束、促進有效履職的重要手段。

　　3.實施了全面的審計，職能作用發(fā)揮較好�；鶎友胄袃�(nèi)部審計的廣度和深度得到了不斷拓展，工作思路從最初的“由易到難，逐步提高”到目前的“一個確立、二個探索、三個深化、四個改進”，審計項目從財務(wù)、資金的合規(guī)審計，到風險導向?qū)徲�、履職績效審計，審計重點從查錯糾弊向風險防范、工作績效轉(zhuǎn)變，較好發(fā)揮了內(nèi)部審計的職能作用。

　　三、內(nèi)部審計在基層央行治理結(jié)構(gòu)中面臨的問題

　　內(nèi)部審計是經(jīng)營管理的重要組成部分，在基層央行治理中發(fā)揮了重要的監(jiān)督、評價和增值服務(wù)作用，但相對于國際準則來說，基層央行內(nèi)部審計在職能定位、客觀性、審計手段和方式等方面尚存在一定差距。

　　1.手段方式相對落后。

　　目前，會計、國庫、外匯管理、金融市場等重要業(yè)務(wù)實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化的計算機業(yè)務(wù)系統(tǒng)處理，而內(nèi)審工作仍停留在傳統(tǒng)手工查帳的基礎(chǔ)上，計算機技術(shù)的應用大多表現(xiàn)為利用電腦編制審計文檔和統(tǒng)計數(shù)據(jù)等，較少利用輔助審計軟件開展審計工作，審計手段和技術(shù)明顯滯后于相關(guān)業(yè)務(wù)發(fā)展，在一定程度上影響了內(nèi)部審計工作的效率和質(zhì)量。

　　2.職能定位有待提高。

　　國際內(nèi)部審計師協(xié)會（IIA）將內(nèi)部審計的職能界定為確認服務(wù)和咨詢服務(wù)，咨詢服務(wù)獨立于確認服務(wù)之外，咨詢服務(wù)與確認服務(wù)并行。我國的內(nèi)部審計制度是根據(jù)市場經(jīng)濟體制改革需要，為強化審計監(jiān)督體系，建立和健全企事業(yè)單位自我約束機制，用行政手段自上而下建立的。目前，基層央行內(nèi)部審計的主要職能也仍然是監(jiān)督職能，內(nèi)部審計部門和人員更多注重查錯補漏的合規(guī)性審計，很少融入被審計部門的經(jīng)營管理中，以積極的方式提出問題、分析問題和解決問題，發(fā)揮咨詢職能。

　　3.理念策略滯后被動。

　　近年來，一些基層央行盡管探索推行了風險導向?qū)徲嫛⒖冃�審計、�?nèi)部控制審計等新的內(nèi)部審計模式和方法，但仍然按照合規(guī)性審計的方式實施，缺乏與被審計單位必要的溝通交流，只注重展示所發(fā)現(xiàn)的問題，而不重視提出務(wù)實的建設(shè)性意見，出現(xiàn)了被審計單位“怕審計、煩審計、躲審計”的現(xiàn)象，影響內(nèi)部審計工作的有效開展。

　　4.隊伍素質(zhì)有待提升。

　　目前，基層央行內(nèi)部審計人員知識結(jié)構(gòu)單一、創(chuàng)新意識不夠、特別缺乏外匯、計算機等多學科知識的復合型人才，致使內(nèi)部審計人員整體素質(zhì)不高，影響了內(nèi)部審計職能作用的充分發(fā)揮。如在相關(guān)部門修訂有關(guān)規(guī)章制度征求意見時，內(nèi)部審計部門往往因缺乏相關(guān)業(yè)務(wù)或管理領(lǐng)域方面的專業(yè)人才而無法有效發(fā)揮咨詢服務(wù)作用；對于科技部門一些應用系統(tǒng)開發(fā)，內(nèi)部審計部門也往往因缺乏專業(yè)人才而無法及時介入開發(fā)過程提供咨詢服務(wù)等。

　　5.客觀性有待增強。

　　目前，受同事人情、自身利益及領(lǐng)導壓力等因素影響，基層央行內(nèi)部審計客觀性削弱，審計項目及報告質(zhì)量不高。有的審計人員抹不開情面，放棄原本正確的意見和結(jié)論，使審計發(fā)現(xiàn)的部分敏感性問題得不到客觀揭示或報告。有的審計人員為了職務(wù)升遷，想爭取好的人緣，對審計發(fā)現(xiàn)的一些較敏感問題存有猶豫，最終可能根據(jù)部門或個人利益取向作出取舍。有的審計人員為了本單位利益或迎合有關(guān)領(lǐng)導，不如實上報重大問題。

　　四、充分發(fā)揮內(nèi)部審計在基層央行治理結(jié)構(gòu)中的作用

　　國家審計署審計長劉家義指出：現(xiàn)代內(nèi)部審計從本質(zhì)上講是部門單位、企事業(yè)組織的“免疫系統(tǒng)”，根本目的是提供組織自身的“免疫力”，保證其安全健康，促進其可持續(xù)發(fā)展。針對上述問題，基層央行內(nèi)部審計要借鑒國內(nèi)先進做法，堅持“圍繞中心、服務(wù)大局”的原則，積極推進內(nèi)審轉(zhuǎn)型與發(fā)展，充分發(fā)揮內(nèi)部審計在治理結(jié)構(gòu)中的作用。

　　1.重新明晰職能定位，有效發(fā)揮職能作用。

　　基層央行內(nèi)部審計的根本目的是樹立風險防范意識、促進內(nèi)部控制制度的建設(shè)，有效防范資金風險，更好地發(fā)揮基層央行職能作用。風險防范是基層央行內(nèi)部審計的重中之重，內(nèi)部審計應當圍繞風險防范這個重點，逐步從合規(guī)性檢查向風險性、有效性評價轉(zhuǎn)變，要分析評價現(xiàn)行管理和控制手段能否保證目標的實現(xiàn)，查找控制盲點和缺陷；要實行內(nèi)部審計關(guān)口前移，逐步從事后監(jiān)督向事中控制和事前防范過渡，由對結(jié)果的監(jiān)督轉(zhuǎn)向?qū)�過程的監(jiān)督，變事后檢查為事前預防，促進內(nèi)部審計成果向管理成果轉(zhuǎn)化，幫助改善內(nèi)控和風險管理，從制度上、機制上解決存在的問題，促進基層央行依法、有效履行職能。

　　2.建立科學的組織體系，增強獨立性和客觀性。

　　建立科學的組織體系，保持內(nèi)部審計的獨立性和客觀性，是增強內(nèi)部審計效果的重要前提。要建立統(tǒng)一的內(nèi)部審計組織體系�？稍诨鶎友胄性囆袃�(nèi)部審計派駐制，派出機構(gòu)實行逐級派駐、下派一級，下級對上級負責；建立嚴格的內(nèi)部審計內(nèi)控機制。要求審計人員不參與相關(guān)業(yè)務(wù)的直接控制、內(nèi)部控制程序和制度體系的設(shè)計，不參與業(yè)務(wù)工作或承擔運營職責。如果內(nèi)部審計人員被要求參與運營或者業(yè)務(wù)運行控制活動等可能影響內(nèi)部審計客觀性的工作，對以上業(yè)務(wù)進行審計時，相應審計人員應該回避。

　　3.創(chuàng)新審計手段方法，提高審計工作效率。

　　落后的審計檢查手段不僅限制了內(nèi)部審計工作質(zhì)量的提高，而且導致了內(nèi)部審計效率低、風險大等問題。要創(chuàng)新審計手段和方法，改變過去單純查賬的做法，綜合運用看、問、座談、調(diào)查、函證、分析、推理、判斷等多種審計手段和方法；要加強溝通協(xié)調(diào)，打消被審計對象的對立心理，使其積極配合審計工作；要充分利用計算機輔助審計系統(tǒng)，發(fā)揮科學技術(shù)在審計工作中的作用，提高現(xiàn)場審計效率。

　　4.加強審計活動管理，提升審計工作質(zhì)量。

　　改變自上而下直接安排審計項目的做法，把內(nèi)部審計主動權(quán)交給基層央行黨委（黨組）和行長，使內(nèi)部審計真正成為本行領(lǐng)導實施管理的重要措施和有效手段，基層央行要根據(jù)本行內(nèi)控管理需要和審計資源配備情況，對有必要審計的領(lǐng)域或部門開展審計，及時發(fā)現(xiàn)和防范各種風險隱患或問題。同時，內(nèi)部審計部門應重視審計計劃的制定工作，運用風險評估與分析方法，確定各項管理和業(yè)務(wù)工作的風險程度，按風險高低制定特定審計周期內(nèi)的審計計劃，明確對高風險領(lǐng)域的審計頻率，既要保證對主要風險的有效管理和控制，又要避免出現(xiàn)審計項目安排過多，內(nèi)部審計人員疲于應付而降低審計項目質(zhì)量的現(xiàn)象，確保有限的審計資源得到恰當?shù)膽�用�?/div>

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