本文摘要：【內容提要】通過多年的規(guī)范傳播，東盟在東亞地區(qū)塑造了防止大國干預、以東盟為中心、不參與正式多邊防務合作等規(guī)范，為西方背景的新安全制度創(chuàng)建設置了阻礙。東盟領導的安全合作在制度化水平、組織經驗方面也具有優(yōu)勢。新國際制度如何建立，如何與優(yōu)勢制度
【內容提要】通過多年的規(guī)范傳播，東盟在東亞地區(qū)塑造了“防止大國干預、以東盟為中心、不參與正式多邊防務合作”等規(guī)范，為西方背景的新安全制度創(chuàng)建設置了阻礙。東盟領導的安全合作在制度化水平、組織經驗方面也具有優(yōu)勢。新國際制度如何建立，如何與優(yōu)勢制度進行非對稱競爭?面對地區(qū)規(guī)范限制和制度資產不足等困難，西方背景的香格里拉對話會如何創(chuàng)建，采取了怎樣的發(fā)展戰(zhàn)略以對東盟的制度性權力發(fā)起挑戰(zhàn)?
通過規(guī)范規(guī)避戰(zhàn)略，香格里拉對話會以半官方身份獲得東盟國家參與，進而不斷提升制度化水平，并在議程設置、議題選擇、對話形式等“軟”規(guī)則方面為西方國家提供制度性權力。通過采取差異化競爭戰(zhàn)略，香格里拉對話會發(fā)展國防外交以彌補地區(qū)合作空白，其采用“直接、坦誠”的對話方式，聚焦權力結構的安全話語設計，為各國提供不同于“東盟方式”的制度平臺。多邊主義競爭有其進程性，在功能性相似的東盟防長擴大會議建立后，香格里拉對話會繼續(xù)強調差異化競爭，專注在安全理念和地區(qū)制度架構等宏觀層面發(fā)揮影響力，成為美國強化權力安全觀的重要平臺。
【關鍵詞】香格里拉對話會,非對稱競爭,防務外交,國際制度創(chuàng)建
一、研究問題
自東盟成立以來，亞太地區(qū)發(fā)展出以東盟地區(qū)論壇(ARF)為中心，以“東盟方式”為互動規(guī)則的多邊安全合作。東盟通過采取本土化域外規(guī)范、1以“東盟方式”規(guī)制中、美等大國和建設制度網(wǎng)絡等戰(zhàn)略，獲得了地區(qū)合作中心的地位。2冷戰(zhàn)結束后，特別是21世紀以來，美國及其西方盟國不滿足地區(qū)制度中的地位，加速建設新多邊制度，導致亞太多邊主義競爭態(tài)勢愈演愈烈。
有研究提出，近年來出現(xiàn)的亞太多邊主義競爭是國家間制衡或競爭的延伸，其方法包括提出合作倡議、傳播合作規(guī)范以及國際組織創(chuàng)建等，意在攫取東盟在地區(qū)合作中的制度性權力。3防務合作方面，東盟有不參與正式多邊合作的規(guī)范和習慣。多邊防務合作以非正式會議的形式被設置在東盟地區(qū)論壇下并發(fā)展緩慢。
21世紀初，總部位于倫敦的國際戰(zhàn)略研究所(IISS)以非政府組織身份發(fā)起香格里拉對話會(SLD)，試圖將其發(fā)展為亞太地區(qū)首個正式防長會議。但香格里拉對話會偏向權力話語，在議題設置、討論規(guī)則、安全觀塑造方面使西方大國獲得制度性權力。對此，軍事科學院中美防務關系研究中心原主任姚云竹提出：“參加會議的國家會出現(xiàn)分野。香格里拉當然還是美國和西方唱主角，以維護它們在亞太地區(qū)安全事務中的‘主導權’。”4
面對競爭壓力，東盟于2010年建成東盟防長擴大會議(ADMM-Plus)，一定程度上改變了多邊主義競爭態(tài)勢。“香格里拉對話會與東盟國家舉辦的防務論壇存在競爭性矛盾，且香格里拉對話會討論非合作的議題較多。”5香格里拉對話會需要做出改革以維持競爭進程和自身存在的必要性。本文研究香格里拉對話會的發(fā)展戰(zhàn)略及其與東盟相關安全制度的互動關系，試圖回答以下三個問題：
第一，香格里拉對話會代表著以大國為中心的多邊安全合作，與東盟主導的多邊主義之間在規(guī)范和制度資產積累方面呈現(xiàn)非對稱競爭關系。本地區(qū)存在的規(guī)范對確立新制度有限制作用。面對防止大國干預、不進行正式多邊防務合作和維護小國領導地位等規(guī)范，作為反映權力安全觀的新制度，香格里拉對話會如何突破上述限制獲得合法性和競爭力?效率方面，新制度建立初期難于組織具體合作。以東盟地區(qū)論壇為中心的多邊主義安全合作經過幾十年的積累，其制度資產是新制度無法比擬的。香格里拉對話會采取了哪些創(chuàng)建戰(zhàn)略獲得競爭力以快速打開局面?
第二，香格里拉對話會怎樣保證提供有效的公共物品以獲得地區(qū)國家參與，同時確立反映權力結構的多邊規(guī)則，實現(xiàn)以美國等西方大國為中心的制度設計?
第三，多邊主義競爭具有進程性，面對東盟防長擴大會議的創(chuàng)建與發(fā)展，香格里拉對話會成為一軌防長會議的目標落空。香格里拉對話會提供差異性公共物品受阻后，競爭力如何維持?如何重新定位并進行制度改革，以繼續(xù)幫助其背后國家追求制度性權力，保證制度存在的必要性?理論層面，本文希望通過上述問題的研究，為多邊主義競爭的戰(zhàn)略選擇和進程性問題提供有價值的觀點和研究路徑。
2014年，羅伯特·基歐漢(RobertO.Keohane)和茱莉亞·莫爾斯(JuliaC.Morse)提出，對現(xiàn)存國際制度不滿的行為體，改變現(xiàn)存制度受阻后，組成同盟并尋求其他國際制度去挑戰(zhàn)現(xiàn)存制度。1近年來國內外學界主要提出了如下幾種競爭戰(zhàn)略：1.大國提供公共物品，吸引其他國家參與。2.國際制度能夠被主導國家出于私利使用。“主導國必須在公共利益和私利目標之間進行謹慎的權衡，這是支配國際制度競爭的基本邏輯。”2國際制度的排他性設計不只是在成員資格上設置阻礙，而且利用合作規(guī)則形成對主導國家利益的偏向，導致各國參與意愿和深度的差異(如TPP建立封閉貿易集團的“自由貿易”標準、“自由航行”規(guī)則服務于海洋強國等)。
33.制度資產借用。如發(fā)展中國家要求將聯(lián)合國糧農組織和世界衛(wèi)生組織的人權、生物多樣性規(guī)則納入世貿組織的知識產權談判進程中。44.通過規(guī)范的傳播從合法性方面否定現(xiàn)有制度，如以消除地雷為目的的《渥太華公約》對存有漏洞的《特定常規(guī)武器公約》的替代作用。15.大國利用雙邊關系拉攏脅迫小國參與。通過增加參與國家數(shù)量最終發(fā)展為大多邊制度。2其一，與上述研究不同，香格里拉對話會的創(chuàng)建是大國介入地區(qū)合作的多邊主義競爭。在競爭未出現(xiàn)前，已經確立的規(guī)范塑造了本地區(qū)合法性結構。
阿米塔夫·阿查亞(AmitavAcharya)稱之為權利自主原則：“地區(qū)行為體創(chuàng)造規(guī)則的一種過程，避免更強大的中心行為體的主導、忽視、違背、欺侮，維持其自主權”，3核心是鼓勵并授權(地區(qū))自治：小國創(chuàng)建并領導地區(qū)制度、有限接納并修改外來規(guī)范、維持小國集團的團結性。新制度必須規(guī)避地區(qū)規(guī)范限制，以吸引的方式贏得小國參與。
其二，制度主義認為既有制度在培育成員國合作習慣、增強相互信任、促進規(guī)則完善等方面積累了資源，新建制度難以與之競爭。本案例研究香格里拉對話會采取的差異化競爭戰(zhàn)略：在安全合作的細分領域——防務制度方面與東盟多邊安全合作競爭，彌補地區(qū)制度空白，這是既有研究所忽視的競爭方式。
其三，既有研究多關注全部或部分實現(xiàn)新制度對舊制度替代的案例，少有競爭導致國際制度形態(tài)持續(xù)演化的案例研究。與國際規(guī)范有生成、傳播、衰退的周期類似，多邊主義競爭有其進程性。規(guī)范、理念之間的競爭是初始點，國家根據(jù)理念、規(guī)范提出合作倡議。從倡議到非正式制度、正式制度，雖然并不一定嚴格依照此過程，但競爭存在產生、互動、直至終止等階段，不同階段影響制度的功能、架構和演化方式。
4冷戰(zhàn)的結束為東亞多邊防務合作提供了可能性。防長會議成為一個新的子領域，為新制度創(chuàng)建提供了重大機遇期。香格里拉對話會的建立和成長加速了東盟建設防長制度的步伐，使其在功能和效率方面應對挑戰(zhàn)。此后，面對東盟防長擴大會議的建立，香格里拉對話會做出何種改革以保持存在的必要性，其偏向西方大國的制度安排如何激發(fā)了本地區(qū)廣泛的防務制度競爭。本文研究持續(xù)性競爭性互動對亞太地區(qū)防務制度的影響，考察競爭的進程性問題，以此深化對多邊主義競爭的研究。
二、香格里拉對話會的創(chuàng)建動力和機遇期
冷戰(zhàn)結束后，以下三方面的因素對于香格里拉對話會創(chuàng)建起到關鍵作用：第一，權力結構與制度結構不匹配，西方國家的權力優(yōu)勢無法在地區(qū)制度中獲取相應話語權。作為地區(qū)最重要的多邊安全制度，東盟地區(qū)論壇的議題設置、決策程序、制度化方向、非東盟國家參與水平等方面的規(guī)則賦予東盟制度性權力。澳大利亞提出“亞太共同體”(APC)倡議，美國、日本等國提升東亞峰會為最高政治安全會議的倡議，1以及上述國家支持創(chuàng)建香格里拉對話會，都是試圖以新制度對東盟領導的多邊主義發(fā)起競爭。
合作效率方面，由于過分強調成員間共識和最低共同標準，東盟領導的多邊機制進展太緩慢，難以解決本地區(qū)迫切的政治、經濟和安全問題，以至于美國對冷戰(zhàn)結束后亞洲多邊主義努力評價不高。22000年慕尼黑安全會議期間，美國代表與IISS總干事約翰·齊普曼(JohnChipman)共同規(guī)劃了香格里拉對話會的制度和目標，“設想的香格里拉對話會是比慕尼黑安全會議更為正式的一軌進程。”3
作為多邊防長會議，香格里拉對話會彌補了美國亞太雙邊聯(lián)盟體系的不足，一定程度上平衡了東盟的多邊領導力，為美國在傳統(tǒng)安全領域發(fā)揮領導作用提供了多邊平臺。澳大利亞是香格里拉對話會最早也是最積極的支持者之一。澳大利亞認為支持香格里拉對話會、倡導建設地區(qū)最高層次多邊制度——“亞太共同體”等努力堅持了中等強國外交政策。香格里拉對話會創(chuàng)建初期，日本就提出建立亞太國家定期國防部長會議，把香格里拉對話會提到第一軌道上來，但遭到東盟的抵制。
1除上述國家外，新加坡在香格里拉對話會建立和運轉過程中扮演了特殊角色。新加坡雖然是東盟成員國，但其國家利益要求聯(lián)合域外國家，借用外部力量維護地區(qū)平衡。IISS在評價新加坡對香格里拉對話會的貢獻時總結道：“李光耀對于香格里拉對話會與地區(qū)安全的最大貢獻是他信仰地區(qū)權力平衡。”IISS在新加坡設立亞洲辦公室，并將新加坡作為會議主辦地，為香格里拉對話會提供了地區(qū)身份。
三、規(guī)范規(guī)避與差異化競爭戰(zhàn)略
(一)規(guī)范規(guī)避戰(zhàn)略
香格里拉對話會既要獲得東盟國家參與，又要有反映地區(qū)權力結構的制度設計。為此，IISS通過規(guī)范規(guī)避戰(zhàn)略創(chuàng)建香格里拉對話會：規(guī)范需要通過具體規(guī)則來明確和維護，一方面要避免直接挑戰(zhàn)這些規(guī)則，另一方面要侵蝕規(guī)范的適當性邏輯。利用非正式化的規(guī)則并非小國獨有的方式，強國也會利用非正式化規(guī)則，并與漸進的制度化方式相結合，既獲得小國參與，又借此發(fā)揮領導力。
具體包括以下兩方面內容：第一，針對“防止大國干預、不參與正式多邊防務制度”等規(guī)范對大國主導的多邊防務制度加以限制。香格里拉對話會由非政府組織IISS創(chuàng)建，采取1.5軌的半官方論壇形式，會議地址選在新加坡。1在制度的創(chuàng)建階段，IISS總干事齊普曼與時任美國參議員后來成為美國防長的查爾斯·哈格爾(CharlesT.Hagel)一起討論了制度設計，后者還為第一屆論壇提供了重要支持。
1IISS決定采取類似慕尼黑安全會議的正式架構創(chuàng)建香格里拉對話會，在發(fā)起之初采取私人性質的雙邊與多邊交流形式，無拘束地討論國防安全核心問題而無需發(fā)布正式公報和宣言。這符合東盟國家不參與非正式國防制度的規(guī)范，也使香格里拉對話會不受東盟“舒適性”規(guī)范的約束，所有安全議題甚至領土主權、國內安全都可以探討，具有發(fā)展全方位國防外交的可能性。新加坡作為會議主辦地加強了會議的地區(qū)性，IISS擁有獨立運作香格里拉對話會的權利。2009年之前的香格里拉對話會邀請新加坡領導人做開幕演講。IISS與新加坡共同簽署文件，將香格里拉對話會制度化，包括出版戰(zhàn)略文獻、設置籌備會和IISS亞洲辦公室。新加坡的防務與戰(zhàn)略研究所等科研機構是香格里拉對話會進程的重要參與者。
第二，培養(yǎng)國防外交共同體，從東盟國家內部侵蝕不參與正式多邊防務合作規(guī)范：一是獲取東盟國家國防部門支持，二是使國防外交常態(tài)化，使防長會議成為一種習慣和必要。IISS提出：“香格里拉對話會實際上更有雄心：建立國防部長們所需要的第一軌道的國際組織。”2
會議為此不斷提高參與規(guī)格，發(fā)展制度化進程。2003年起，香格里拉對話會邀請各國國防部長、國防部副部長參加，2004年起邀請各國最高級別情報官員、警務官員和安全部官員參加。在5年總結報告中，IISS指出：“隨著‘對話’(香格里拉對話會)制度化進程推進，各國參與程度加強，各國防長和其他高級官員形成每年參與‘對話’的固定化意識，這是‘對話’成功的標準之一。”3通過培育東盟國家國防外交習慣，香格里拉對話會“否定了錯誤的假設——該地區(qū)不適合舉辦部長級多邊論壇”。4
(二)差異化競爭戰(zhàn)略
多邊主義競爭帶來差異化：一方面，服務于不同國家集團，建立偏向其主導國家利益的規(guī)則;另一方面，利用其背后國家的資源優(yōu)勢，針對對手不足，如效率低、功能缺失等方面進行競爭。
第一，香格里拉對話會成立之初亟需美國的幫助以打開局面。2002年是香格里拉對話會召開的頭一年，在美國議會代表團和國防部副部長保羅·沃爾福威茨(PaulWolfowitz)參與后，香格里拉對話會獲得其他國家的高規(guī)格參與。
第二，雙邊與多邊并存的議程設置。作為新制度，提高參與水平和影響力是首要任務。雙邊會議是最容易達成協(xié)議的形式，其效率優(yōu)勢是各國積極參與的基礎。香格里拉對話會聚集了區(qū)域內主要國家的國防官員，為密集的雙邊會議提供便利，會議為各國提供高度私密空間，確保自己不介入雙邊會談。例如2015年香格里拉對話會會議期間，與會國家共進行了100多個雙邊對話。IISS利用美國及其盟國的雙邊網(wǎng)絡，借助雙邊對話提高參會水平。
雙邊與多邊并存的議程設置，補充并放大了美國軸輻體系的權力。雙邊或三邊會議有利于大國向小國施加影響，也有利于美國及其盟國聚合立場，以在多邊會議上形成話語合力。每年會議期間，第一次全體會議由美國防長做主題演講并回答問題，獨占一個會議環(huán)節(jié)，之后召開的全體會議由多個發(fā)言人做演講并回答問題，凸顯了美國的特殊地位。多邊會議上，各盟國強調對美國亞太戰(zhàn)略的配合。
自2012年開始，美、日、韓在會議期間舉行的三邊會議常態(tài)化，并召開美、日、澳三邊會議，借香格里拉對話會多邊場合對熱點問題發(fā)布立場。如2014年，澳大利亞參議員戴維·約翰遜(DavidJohnston)提出：“美國、澳大利亞與日本對破壞南海與東海穩(wěn)定的單邊行為表示關注。”1
第三，議題選擇貼近美國利益，主辦方引導、塑造多邊話語。與主權、領土相關的傳統(tǒng)安全議題，如果在東盟主導的制度合作中提出，會遇到照顧各方“舒適度”規(guī)范的阻力，東盟國家對會后多邊立場的表述有決定權。但在香格里拉對話會，美國獲得了主場優(yōu)勢。姚云竹指出:“在近幾年的‘香格里拉對話會’中，美國利用自己的話語優(yōu)勢和事先設計好的語言，以‘扣帽子’的方式強行建立起一個指責中國‘破壞地區(qū)既有秩序’的語境。”2
而會議主辦方IISS在盡力幫助美國創(chuàng)建這種語境。2012年美國提出的議題為“美國重返亞太”，主辦方設置“保護海上自由”“威懾與地區(qū)穩(wěn)定”議題緊隨其后。2014年，美國設置的議題為“美國對地區(qū)安全的貢獻”，主辦方設置了“管理地區(qū)緊張關系”“地區(qū)強國對亞太地區(qū)和平與安全的看法”等。
會議期間，日本首相安倍晉三發(fā)表的主旨演講，一方面為日本“國家正�；�”鋪路，另一方面強調國際法對于解決海上安全問題的重要性，提出中國國防需要更加開放和透明。會議過程中美國、日本、澳大利亞舉行三邊會議，美國和澳大利亞表達了對日本的支持。
1針對中國代表提出的日本對歷史問題的態(tài)度、南海領土爭端中的歷史性因素等問題，在會議總結發(fā)言中，IISS總裁齊普曼表示會議聚焦兩個主題，一是遵守國際法，二是在軍事上更加透明。他說：“盡管聽到大量關于歷史問題的討論，但論壇的主流話語是面向未來。”22015年會議上，美國表示中國的“領土聲索”造成地區(qū)軍事化、誤解甚至沖突。IISS聲稱無論是全體會議還是問答環(huán)節(jié)，“2014年和2015年香格里拉對話會的討論尤為集中于中國在海上問題以強硬姿態(tài)索求他國家利益造成的后果。”3
會議主持人齊普曼表示支持南海問題的國際仲裁，指責“某些人”回避香格里拉對話會、回避南海問題的爭論：“進行國際仲裁是最后無奈為之的手段。如果國際仲裁作為最后的手段避免了戰(zhàn)爭……在這里用外交手段解決爭議而不使用武力,沒有某些人認為的那樣可怕。”4在2016年香格里拉對話會會議上，美國批評中國在南海的行為導致自我孤立的境地，并表示支持南海仲裁。IISS在會議總結中指出：“國際仲裁加劇了中國在過去12個月持續(xù)的領土聲索，因此香格里拉對話會加強關于島礁建設、軍事設施建設的討論。”5
四、東盟的應對與差異化競爭的強化
面對挑戰(zhàn)，東盟多次拒絕了IISS及其支持國家將香格里拉對話會發(fā)展為正式制度的要求，1并加速建設東盟防長擴大會議(ADMM-Plus)，確保地區(qū)防長制度以東盟為中心。2010年10月，ADMM-Plus成立，成為“東盟成員國與8個聯(lián)系國關于地區(qū)安全問題的最高層次的部長級國防與安全協(xié)商、合作機制。”
2ADMM-Plus堅持東盟的非干預、決策一致性、尊重國家主權等合作原則。由東盟國家擔任東盟防長會議(ADMM)及ADMM-Plus的主席國，加入ADMM-Plus需向ADMM主席國申請，經所有東盟國家同意。ADMM-Plus以東盟的安全觀為指導，強調非東盟國家發(fā)揮“能力建設”作用，彌補東盟國家在地區(qū)安全、特別是非傳統(tǒng)安全方面的能力不足，3成為東盟領導地區(qū)防務合作的有力工具。東盟上述努力使競爭進入新階段。作為地區(qū)最高層次的防務制度，“東盟創(chuàng)建ADMM-Plus與香格里拉對話會構成了零和性質的競爭關系。”
4香格里拉對話會發(fā)展為正式制度希望渺茫。競爭性互動使香格里拉對話會需要調整定位與制度架構，維持大國對其投入資源。ADMM-Plus的成立，使香格里拉對話會多年來培育的國防外交共同體在ADMM-Plus領導下展開合作。ADMM-Plus是從提出合作倡議到落實合作的正式制度。相較之下，因其非正式制度形態(tài)，香格里拉對話會的具體合作由相關國家在論壇外落實。五、結語國家間競爭有多種類型，如大國爭霸、大國與小國之間非對稱博弈等。研究多邊主義競爭也需要對競爭關系進行分類總結。
本文研究了新制度如何與既有制度進行非對稱競爭的問題。面對既有制度在合法性和制度資產方面的優(yōu)勢，香格里拉對話會通過規(guī)范規(guī)避戰(zhàn)略，以半官方的制度形式獲得東盟國家參與，進而不斷提升制度化水平，并在議程設置、議題選擇、對話形式等“軟”規(guī)則方面為西方國家提供制度性權力，對東盟領導的亞太多邊主義提出了挑戰(zhàn)。
香格里拉對話會采用的差異化競爭戰(zhàn)略有兩個方面內容：一是競爭亞太安全議題治理權，這是競爭的主線;二是發(fā)掘并搶占新的議題領域或次領域——多邊防長會議，這是獲取競爭力的捷徑。但隨著競爭的發(fā)展，雙方都會在新的治理領域加強制度建設，甚至出現(xiàn)更多參與競爭的新制度。除ADMM-Plus外，雅加達國際防務對話會、首爾防務對話、香山論壇都對香格里拉對話會提出了競爭。
此時，IISS對香格里拉對話會進行新定位和改革：謀求在安全理念層面塑造地區(qū)合作，影響地區(qū)安全制度的宏觀架構，強化差異化競爭戰(zhàn)略，確立傳統(tǒng)安全論壇的定位，強化權力安全觀在東亞地區(qū)的影響力，以尋求西方大國的支持。差異化競爭戰(zhàn)略也可運用于良性競爭互動。近年來，中國通過創(chuàng)建國際制度、改善全球治理的努力在一定程度上被解讀為多邊主義競爭。
如何引導競爭進入良性軌道以實現(xiàn)公共物品有效供給，而不是針對制度性權力開展排他性競爭，成為競爭戰(zhàn)略選擇的最重要問題�；鶜W漢等人提出競爭導致制度繁雜、重疊與無效，對競爭抱有悲觀態(tài)度。中國創(chuàng)建亞洲基礎設施投資銀行(簡稱亞投行)，即是在多邊開發(fā)銀行全球治理的子領域——基礎設施投資領域，實現(xiàn)了與亞洲開發(fā)銀行、世界銀行的差異化競爭。隨著亞投行影響力的提高，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行參與了亞投行發(fā)起的大量聯(lián)合融資項目，制度間良性互動進程得以展開。
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