本文摘要：摘要：在互聯(lián)網(wǎng)+交通模式大發(fā)展的背景之下，共享交通工具在給社會(huì)帶來(lái)環(huán)保、便利、經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)等的同時(shí)也顯現(xiàn)出諸多管理問(wèn)題。對(duì)于這些問(wèn)題現(xiàn)有的法律規(guī)范缺乏相應(yīng)系統(tǒng)全面的制度回應(yīng)。在這一背景下地方立法對(duì)共享交通進(jìn)行規(guī)制既具必要性有具可行性。架構(gòu)體系完
摘要：在互聯(lián)網(wǎng)+交通模式大發(fā)展的背景之下，共享交通工具在給社會(huì)帶來(lái)環(huán)保、便利、經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)等的同時(shí)也顯現(xiàn)出諸多管理問(wèn)題。對(duì)于這些問(wèn)題現(xiàn)有的法律規(guī)范缺乏相應(yīng)系統(tǒng)全面的制度回應(yīng)。在這一背景下地方立法對(duì)共享交通進(jìn)行規(guī)制既具必要性有具可行性。架構(gòu)體系完整、針對(duì)要害、解決問(wèn)題的共享交通地方立法規(guī)范體系應(yīng)從路徑選擇、立法目的、價(jià)值追求、立法架構(gòu)等幾方面進(jìn)行全面的考量。
關(guān)鍵詞：互聯(lián)網(wǎng)租賃,交通工具,地方立法,體系化
一、發(fā)展現(xiàn)狀：共享交通地方立法的問(wèn)題之緣
近年來(lái)，我國(guó)共享交通發(fā)展迅猛。共享交通工具，這種互聯(lián)網(wǎng)+的交通參與模式正為越來(lái)越多的人們所接受。世界上首批共享交通工具出現(xiàn)在荷蘭的阿姆斯特丹。約1965年前后，在荷蘭的阿姆斯特丹街頭出現(xiàn)了幾十輛被統(tǒng)一涂成白色的自行車(chē)。這些自行車(chē)由政府作為公益項(xiàng)目向市民免費(fèi)提供。1995年，在丹麥哥本哈根推出第一批“系統(tǒng)化”公共自行車(chē)。
這些自行車(chē)設(shè)有固定的樁式站點(diǎn)，使用時(shí)需投入一枚硬幣解鎖，免費(fèi)使用，車(chē)輛可歸還到任意站點(diǎn)，歸還后退回硬幣。2005年，在匈牙利布達(dá)佩斯也出現(xiàn)了共享單車(chē)，其采用定制車(chē)輛，內(nèi)置GPS、智能鎖等電子設(shè)備，無(wú)固定車(chē)樁，用戶(hù)在手機(jī)端安裝App可以搜索到附近的車(chē)輛，隨用隨還，收取少量的使用費(fèi)。2007年巴黎推出超大規(guī)模“自行車(chē)共享”計(jì)劃，在政府的大力倡導(dǎo)和支持下，出現(xiàn)了相對(duì)較為成熟的商業(yè)運(yùn)行共享單車(chē)形態(tài)——Velib。
Velib在巴黎有1800個(gè)站點(diǎn)，每個(gè)站點(diǎn)都可以完成租用和還車(chē)服務(wù)，每個(gè)站點(diǎn)的間距約300米，�？恐哌_(dá)70輛的共享單車(chē)。在中國(guó)，一般認(rèn)為2014年由北京大學(xué)的學(xué)生群體自發(fā)成立的“OFO”公司是共享單車(chē)行業(yè)經(jīng)營(yíng)的發(fā)端。2016年4月，隨著“摩拜”共享單車(chē)公司宣布上市，其后小藍(lán)、小鳴等網(wǎng)絡(luò)租賃自行車(chē)公司陸續(xù)成立，我國(guó)共享單車(chē)進(jìn)入了大規(guī)模發(fā)展階段。
網(wǎng)絡(luò)租賃自行車(chē)的模式成功地解決了群眾出行的“最后一公里”問(wèn)題，其使用方便，價(jià)格低廉，為群眾出行提供了便利，在一定程度上緩解了城市交通擁堵?tīng)顩r，也為低碳、節(jié)能、環(huán)保作出了貢獻(xiàn)。在共享自行車(chē)行業(yè)普遍獲得迅猛發(fā)展的背景之下，各種新類(lèi)型的共享交通工具模式——共享汽車(chē)、共享電動(dòng)車(chē)、共享滑板車(chē)也在各大城市紛紛試水。
幾乎與此同時(shí)，與共享交通工具相關(guān)的社會(huì)治理問(wèn)題也日益凸顯。車(chē)輛停放無(wú)序、共享交通工具使用者違章嚴(yán)重并管理困難，車(chē)輛運(yùn)營(yíng)維護(hù)不到位，以共享車(chē)輛為媒介的違法犯罪活動(dòng)不斷出現(xiàn)，共享交通領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序，經(jīng)營(yíng)企業(yè)主體責(zé)任不落實(shí)，用戶(hù)資金和信息安全風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題層出不窮。
二、制度觀(guān)察：共享交通地方立法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
目前我國(guó)共享交通工具的立法幾乎處于空白階段。從中央到地方均沒(méi)有成熟有效的法律、法規(guī)對(duì)之予以調(diào)整。在中央層面，《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》及《道路交通安全法實(shí)施條例》由于制定時(shí)間均早于共享交通大發(fā)展時(shí)期，因而沒(méi)有針對(duì)共享交通的制度設(shè)計(jì)。
截至目前，僅有《交通運(yùn)輸部、中央宣傳部、中央網(wǎng)信辦等關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》一部規(guī)范性文件在實(shí)施鼓勵(lì)發(fā)展政策、規(guī)范運(yùn)營(yíng)服務(wù)行為、保障用戶(hù)資金和網(wǎng)絡(luò)信息安全、營(yíng)造良好發(fā)展環(huán)境等方面做了一些原則性的規(guī)定。地方層面，經(jīng)筆者對(duì)北大法寶的法規(guī)庫(kù)進(jìn)行檢索，截止2019年6月共有28個(gè)關(guān)于共享交通工具的地方規(guī)范性文件，對(duì)各地方的共享交通進(jìn)行了一定程度的規(guī)范。
縱觀(guān)我國(guó)從中央到地方的共享交通工具立法，我們發(fā)現(xiàn)了如下幾個(gè)特點(diǎn)：1.從效力等級(jí)上看，專(zhuān)門(mén)調(diào)整共享交通工具相關(guān)法律問(wèn)題的規(guī)范目前均是效力層級(jí)較低的規(guī)章以下的規(guī)范性文件，沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章等形式的法規(guī)范。
2.從規(guī)范對(duì)象上看，盡管當(dāng)前共享交通工具的發(fā)展正愈來(lái)愈多樣化，但共享交通工具的管理規(guī)范目前仍局限于針對(duì)共享單車(chē)。而對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)或即將出現(xiàn)的共享汽車(chē)、共享電動(dòng)自行車(chē)、共享滑板車(chē)等新型共享交通工具的管理與規(guī)制則缺乏制度上的回應(yīng)。
3.從規(guī)范內(nèi)容上來(lái)看，現(xiàn)有規(guī)范大都傾向于指導(dǎo)性、原則性的規(guī)定。在一部中央規(guī)范性文件和28部地方規(guī)范性文件中，幾乎都是從企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理、騎行人管理、政府監(jiān)督管理等方面作出倡導(dǎo)性的原則性的規(guī)定，而沒(méi)有全面具體的制度設(shè)計(jì)。特別是囿于規(guī)范層級(jí)的限制，這些規(guī)范性文件無(wú)法具體設(shè)定處罰、強(qiáng)制等行政管理措施，因而無(wú)法成為規(guī)范共享交通工具管理的有效手段。
從以上共享交通立法情況的分析可以看出，面對(duì)洶涌而來(lái)了共享交通工具發(fā)展大潮，相應(yīng)的制度準(zhǔn)備尚不充分。從中央到地方對(duì)此都缺乏全面有效的調(diào)整規(guī)范更毋庸說(shuō)完備的制度體系了。如何盡快有效的解決共享交通工具領(lǐng)域野蠻生長(zhǎng)、管理無(wú)序的問(wèn)題?
筆者認(rèn)為，地方立法先行應(yīng)當(dāng)是最佳選擇。理由在于：首先，相比較于中央立法的周期長(zhǎng)、程序復(fù)雜而言，地方立法具有快速有效、靈活、適應(yīng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，往往能夠根據(jù)地方實(shí)際情況，直擊共享交通工具管理的難點(diǎn)、痛點(diǎn)，從法律制度層面提供較為有效的解決方案。其次，共享交通工具乃新事物，全國(guó)各地因發(fā)展情況、客觀(guān)環(huán)境等因素所面臨的共享交通工具管理問(wèn)題側(cè)重點(diǎn)往往有所不同。此時(shí)地方立法恰好能夠完成先行先試、積累經(jīng)驗(yàn)的使命，為最終國(guó)家層面的立法提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。
三、路徑選擇：地方立法規(guī)范共享交通的首要步驟
本部分主要探討三個(gè)問(wèn)題：第一、制定共享交通地方立法應(yīng)選擇地方性法規(guī)還是規(guī)章?第二、應(yīng)選擇省級(jí)地方立法還是設(shè)區(qū)市級(jí)地方立法?第三、應(yīng)選擇專(zhuān)門(mén)立法還是在現(xiàn)有規(guī)定中增加相關(guān)內(nèi)容?下面逐一分析之：
(一)共享交通地方立法應(yīng)當(dāng)采取法規(guī)還是規(guī)章形式的問(wèn)題
對(duì)于以上這兩種形式，《立法法》均給予了制度空間。地方性法規(guī)采用不抵觸原則，《立法法》第72條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。”“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”
目前還沒(méi)有關(guān)于共享交通的法律、行政法規(guī)，同時(shí)共享交通事項(xiàng)也不屬于法律保留的范疇，根據(jù)《立法法》第73條的規(guī)定，“除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)。
在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效，制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。”同時(shí)，共享交通又屬于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理事項(xiàng)，因此，省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)以及設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)都可以依據(jù)職權(quán)制定地方性法規(guī)，進(jìn)行共享交通工具立法。
地方政府規(guī)章采“依據(jù)說(shuō)”，即沒(méi)有法律、行政法規(guī)、和本省、自治區(qū)、直轄市的法規(guī)作為上位法依據(jù)，不得制定地方政府規(guī)章。但《立法法》第82條為地方政府規(guī)章設(shè)定臨時(shí)性行政措施預(yù)留了空間：“應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿(mǎn)兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。”因此，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府可以制定共享交通管理方面的臨時(shí)行政規(guī)章。
既然地方性法規(guī)和規(guī)章都可以完成立法規(guī)范治理共享交通的使命，那么，相比較而言有沒(méi)有更優(yōu)選擇呢?筆者傾向于前者，理由有二：
首先，對(duì)于行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政管理所常用的措施，地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)更大，更有利于共享交通管理規(guī)范的制定。根據(jù)《行政許可法》第15條的規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可，但只有省級(jí)地方政府規(guī)章可以設(shè)定為期一年的臨時(shí)性許可。根據(jù)《行政處罰法》第11條的規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷(xiāo)企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰;而省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定的規(guī)章能設(shè)定警告及一定數(shù)量罰款的處罰。
對(duì)于設(shè)區(qū)的市的地方政府規(guī)章能否設(shè)定警告和罰款的行政處罰，目前全國(guó)人大常委會(huì)并沒(méi)有予以明確。但由于《立法法》頒布修改于《行政處罰法》之后，面對(duì)新《立法法》擴(kuò)大的地方政府規(guī)章的范圍，相關(guān)單行法律、法規(guī)勢(shì)必會(huì)作出相應(yīng)調(diào)整。因此，在《行政處罰法》修改之前，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《立法法》的原意，認(rèn)為設(shè)區(qū)的市人民政府制定的地方政府規(guī)章有權(quán)設(shè)定警告和罰款處罰。在行政強(qiáng)制方面，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第11條的規(guī)定，尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物、扣押財(cái)物的行政強(qiáng)制措施。而地方政府規(guī)章則無(wú)權(quán)設(shè)定任何行政強(qiáng)制措施。
這里還有一個(gè)問(wèn)題值得注意，那就是《立法法》第82條規(guī)定，“沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。”共享交通的管理，不可避免的會(huì)使用行政處罰手段，而行政處罰規(guī)范正是減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。共享交通工具管理是新事物、新問(wèn)題，在很多方面，沒(méi)有上位法依據(jù)的可能性都很大。如采取地方政府規(guī)章形式立法，則基本不能設(shè)定行政處罰措施。
其次，根據(jù)《立法法》第82條的規(guī)定，如制定規(guī)范共享交通的地方政府規(guī)章，則其有效期是兩年。這類(lèi)臨時(shí)行政措施政府規(guī)章在兩年期滿(mǎn)如無(wú)法上升為地方性法規(guī)，則該規(guī)章所規(guī)定的行政措施將會(huì)自然失效。此時(shí)如未能提前提請(qǐng)同級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)，則極容易造成行政規(guī)章自然失效而地方性法規(guī)規(guī)定尚未出臺(tái)的制度真空，從而影響行政管理行為的效能和連續(xù)性。
一般來(lái)講，從政府提請(qǐng)審議地方性法規(guī)議案到人大及其常委會(huì)審議通過(guò)，至少需要一年左右的時(shí)間，因此，為了避免上述的銜接誤差，應(yīng)當(dāng)從臨時(shí)行政措施政府規(guī)章頒布實(shí)施后就考慮立即啟動(dòng)該項(xiàng)地方性法規(guī)的制定較為適宜。但如果地方政府規(guī)章與法規(guī)的起草間隔較近，不宜總結(jié)出規(guī)章實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題和經(jīng)驗(yàn)，此時(shí)制定地方性法規(guī)往往是規(guī)章的簡(jiǎn)單重復(fù)，實(shí)質(zhì)上造成立法資源的浪費(fèi)。
(二)關(guān)于選擇省級(jí)地方立法還是設(shè)區(qū)的市地方立法進(jìn)行共享交通規(guī)范問(wèn)題
共享交通是新問(wèn)題、新業(yè)態(tài)，當(dāng)前正處于不確定因素較大的萌芽、發(fā)展期。共享交通在一省之內(nèi)各個(gè)地區(qū)的發(fā)展情況往往因各地的人口情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地理環(huán)境、道路交通狀態(tài)而大有不同。以共享單車(chē)為例，在一省之內(nèi)，有的地區(qū)已經(jīng)全面覆蓋、飛速發(fā)展，而有的地區(qū)則幾乎難覓蹤跡。正是由于這種不均衡性，對(duì)共享交通進(jìn)行全省統(tǒng)一立法規(guī)范的難度很大。因此筆者認(rèn)為，共享交通地方立法以設(shè)區(qū)市為單位進(jìn)行較為適宜。各設(shè)區(qū)市可以根據(jù)本地方實(shí)際情況有的放矢的進(jìn)行共享交通立法，真正有效的解決共享交通工具管理、規(guī)范的難點(diǎn)、痛點(diǎn)。
(三)專(zhuān)門(mén)立法還是在現(xiàn)有規(guī)定中增加相關(guān)內(nèi)容
對(duì)于共享交通的地方立法大致有兩種方式：一是在現(xiàn)有的《道路交通安全條例》《道路交通安全法實(shí)施辦法》或《非機(jī)動(dòng)車(chē)管理?xiàng)l例》中加入共享交通管理的相關(guān)內(nèi)容。另一種是制定專(zhuān)門(mén)規(guī)制共享交通的地方立法。筆者認(rèn)為后者較為可行，理由如下：1.共享交通涉及面廣，并非在現(xiàn)有規(guī)定中增加幾個(gè)條款所能承載。共享交通的規(guī)制管理涉及刑事、民事、行政三大法律部門(mén)。對(duì)于地方立法而言至少應(yīng)當(dāng)在行政和非基本民事制度方面進(jìn)行相應(yīng)的制度建設(shè)。由于共享交通涉及法律部門(mén)跨度大，關(guān)涉內(nèi)容廣泛，在現(xiàn)有規(guī)范中增加部分條款顯然難以完成該項(xiàng)使命。2.共享交通涉及的法律關(guān)系復(fù)雜，需要專(zhuān)門(mén)的規(guī)范予以調(diào)整。
共享交通是利用互聯(lián)網(wǎng)為用戶(hù)提供交通工具的租賃經(jīng)營(yíng)模式，其核心法律關(guān)系是共享交通經(jīng)營(yíng)企業(yè)與用戶(hù)之間的租賃合同關(guān)系，但除此之外，還會(huì)涉及到經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系、政府對(duì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)準(zhǔn)入、行業(yè)監(jiān)督等方面的管理關(guān)系、政府對(duì)共享交通工具用戶(hù)及其他相關(guān)人的管理關(guān)系等。如此之多且歸屬不同門(mén)類(lèi)的法律關(guān)系，實(shí)應(yīng)制定專(zhuān)門(mén)的共享交通地方立法予以規(guī)范和調(diào)整。
3.共享交通涉及的法律問(wèn)題常常與現(xiàn)有法律規(guī)定既有交叉又相對(duì)獨(dú)立，應(yīng)當(dāng)予以專(zhuān)門(mén)規(guī)范才能完全涵蓋解決共享交通中需調(diào)整的絕大多數(shù)問(wèn)題。共享交通往往涉及現(xiàn)有規(guī)范的多個(gè)方面，例如，共享單車(chē)就涉及很多地方的自行車(chē)管理規(guī)范或是非機(jī)動(dòng)車(chē)管理規(guī)范;而共享汽車(chē)又與一些汽車(chē)租賃的管理規(guī)范有著密切的關(guān)系。如果僅對(duì)現(xiàn)有規(guī)范的某個(gè)方面進(jìn)行修改，增加共享交通的相關(guān)內(nèi)容，往往容易造成對(duì)其他方面的遺漏。
四、價(jià)值確認(rèn)：共享交通地方立法規(guī)范的邏輯起點(diǎn)
立法目的與價(jià)值追求是立法的靈魂和最高綱領(lǐng)。它體現(xiàn)立法所追求的價(jià)值理念和所欲達(dá)到的治理愿景。它是立法制度架構(gòu)的基礎(chǔ)，也是檢驗(yàn)立法有效性的黃金標(biāo)準(zhǔn)。在制定規(guī)范共享交通工具的地方立法時(shí)應(yīng)當(dāng)首先對(duì)立法追求的價(jià)值和立法目的予以明確。
(一)立法目的
筆者認(rèn)為共享交通工具地方立法的立法目的應(yīng)當(dāng)包括：
1.促進(jìn)共享交通工具蓬勃發(fā)展。2015年10月29日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議提出要牢固樹(shù)立并切實(shí)貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念。全會(huì)還為國(guó)家今后的發(fā)展做出了“實(shí)施網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，實(shí)施‘互聯(lián)網(wǎng)+’行動(dòng)計(jì)劃，發(fā)展分享經(jīng)濟(jì)，實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”的總體規(guī)劃。
互聯(lián)網(wǎng)租賃交通工具是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和租賃交通工具融合發(fā)展的新型服務(wù)模式，是分享經(jīng)濟(jì)催生的新業(yè)態(tài)。其符合國(guó)家發(fā)展的總體戰(zhàn)略，同時(shí)也是創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享發(fā)展理念的體現(xiàn)。因此，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境促進(jìn)共享交通工具健康有序的發(fā)展應(yīng)當(dāng)是地方立法義不容辭的責(zé)任。
2.規(guī)范共享交通工具經(jīng)營(yíng)企業(yè)及使用人的行為。共享交通作為分享經(jīng)濟(jì)的新業(yè)態(tài)，在其發(fā)展過(guò)程中也面臨競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序、市場(chǎng)混亂、缺乏監(jiān)管、退出機(jī)制不健全等問(wèn)題;同時(shí)對(duì)于共享交通工具的使用者而言，由于缺乏必要的準(zhǔn)則要求及監(jiān)管機(jī)制也常常出現(xiàn)亂停放、私自鎖車(chē)、未成年人騎行等不規(guī)范行為。以上情況都急需地方立法予以規(guī)范。因此，地方立法應(yīng)當(dāng)將規(guī)范共享交通工具經(jīng)營(yíng)企業(yè)及使用人的行為作為其重要的立法目的之一。
3.維護(hù)相關(guān)涉主體的合法權(quán)益。共享交通工具發(fā)展過(guò)程中，損害相關(guān)主體合法權(quán)益的事件屢有發(fā)生。例如共享交通工具產(chǎn)品質(zhì)量問(wèn)題引發(fā)的侵權(quán)損害，共享交通工具經(jīng)營(yíng)企業(yè)監(jiān)管不到位引起的用戶(hù)個(gè)人信息外泄，共享交通工具押金無(wú)法退還，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致共享交通工具經(jīng)營(yíng)企業(yè)權(quán)益受損等。共享交通工具地方立法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，預(yù)防相關(guān)主體合法權(quán)益受損以及提供救濟(jì)途徑的任務(wù)。
4.公平科學(xué)地分配公共資源。共享交通的本質(zhì)是對(duì)公共資源的時(shí)空精細(xì)化分配。其中既包括對(duì)交通工具使用權(quán)的分配還包括對(duì)道路交通資源的分配甚至還涉及對(duì)生產(chǎn)資料和環(huán)境資源的分配。分享經(jīng)濟(jì)模式的初衷就是要通過(guò)這種時(shí)間與空間精細(xì)化的分配實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源效能的最大化。但也必須看到，在共享交通工具野蠻生長(zhǎng)的模式下，也許更多遵循的是適者生存的叢林法則，這非但不能達(dá)到社會(huì)公共資源集約分配的目的反而還會(huì)造成社會(huì)公共資源的浪費(fèi)。對(duì)于地方立法而言，建立分配和使用規(guī)則，引導(dǎo)和規(guī)制使用社會(huì)公共資源行為朝公平、科學(xué)、有序、集約的方向發(fā)展是其應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的使命。
(二)價(jià)值追求
共享交通工具地方立法的價(jià)值追求是立法所力求維護(hù)的價(jià)值理念，是立法期待應(yīng)當(dāng)達(dá)到的治理狀態(tài)或效能。筆者認(rèn)為共享交通地方立法所應(yīng)當(dāng)追求的價(jià)值至少包括以下：(1)便捷(2)安全(3)綠色環(huán)保(4)有序(5)集約。
五、立法架構(gòu)：共享交通地方立法的核心任務(wù)
共享交通立法的調(diào)整對(duì)象是包括政府在內(nèi)的企業(yè)、用戶(hù)及其他相關(guān)人、其他社會(huì)治理參與人四大主體之間形成的各類(lèi)法律關(guān)系。因此，規(guī)范共享交通的地方立法以共享交通整體規(guī)范治理過(guò)程涉及的不同主體關(guān)系為主線(xiàn)展開(kāi)，符合對(duì)事物分類(lèi)認(rèn)識(shí)、對(duì)問(wèn)題分類(lèi)解決的邏輯習(xí)慣。筆者建議立法可以圍繞政府職責(zé)范圍及職權(quán)分工、共享交通經(jīng)營(yíng)企業(yè)的主體資格與責(zé)任、社會(huì)共同治理、共享交通用戶(hù)的守法義務(wù)四個(gè)方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。
(一)政府的職責(zé)范圍及職權(quán)分工
1.職責(zé)范圍。職責(zé)范圍主要解決共享交通背景下，哪些問(wèn)題屬于政府責(zé)任，應(yīng)由政府來(lái)管理的問(wèn)題。在制度設(shè)計(jì)上可以此為中心進(jìn)行相應(yīng)的構(gòu)建。具體而言，應(yīng)當(dāng)由政府管理的事項(xiàng)可以包括：(1)共享交通經(jīng)營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題。(2)共享交通工具的數(shù)量調(diào)控。具體包括投放管理和數(shù)量動(dòng)態(tài)監(jiān)控。(3)共享交通工具發(fā)展配套建設(shè)。具體包括相關(guān)專(zhuān)用車(chē)道的規(guī)劃、停車(chē)區(qū)域建設(shè)、共享交通信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)等。
(4)監(jiān)督檢查與違法處理。具體包括對(duì)共享交通管理的日常檢查，對(duì)違規(guī)違法共享車(chē)輛的拖離、清理，對(duì)共享交通違法行為的行政處罰。(5)建立服務(wù)評(píng)價(jià)管理機(jī)制，對(duì)經(jīng)營(yíng)企業(yè)在綜合服務(wù)、運(yùn)營(yíng)秩序維持、用戶(hù)評(píng)價(jià)等方面的考核的義務(wù)。(6)建立社會(huì)共同治理共享交通的格局的義務(wù)。包括如何引入行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織參與治理，如何發(fā)揮輿論和社會(huì)監(jiān)督的作用，如何加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，如何形成全社會(huì)共同參與的治理體系等。
2.職權(quán)分工。共享交通的治理涉及地方人民政府以及交通、公安、城管、住建、發(fā)展改革、規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、商務(wù)、金融服務(wù)、網(wǎng)信、旅游等多個(gè)部門(mén)的職權(quán)職責(zé)。實(shí)踐中就曾有發(fā)生共享交通管理職權(quán)劃分不清，行政機(jī)關(guān)相互扯皮的現(xiàn)象。因此，地方立法有必要明確相關(guān)行政機(jī)關(guān)的權(quán)限分工。2018年8月，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，交通部等10部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出了“服務(wù)為本、改革創(chuàng)新、規(guī)范有序、屬地管理、多方共治”的基本原則。
并明確，“城市人民政府是互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)管理的責(zé)任主體，充分發(fā)揮自主權(quán)和創(chuàng)造性，因地制宜、因城施策，探索符合本地實(shí)際的發(fā)展模式。”《關(guān)于鼓勵(lì)和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)租賃自行車(chē)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》的政府監(jiān)管主體的確認(rèn)對(duì)各類(lèi)共享交通工具的管理都有整體借鑒意義。因此，筆者認(rèn)為，在共享交通地方立法中應(yīng)當(dāng)首先確立城市的地方人民政府作為共享交通管理的組織協(xié)調(diào)管理主體的地位。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，在交通、公安、城管、住建、發(fā)展改革、規(guī)劃等部門(mén)之間合理的進(jìn)行分工，使各部門(mén)按照各自職責(zé)，協(xié)同配合共同作好共享交通管理工作。
(二)企業(yè)的主體責(zé)任
共享交通工具經(jīng)營(yíng)企業(yè)因其在共享交通中所處的法律關(guān)系不同，其所扮演的主體角色也不同，相應(yīng)的，承擔(dān)的主體義務(wù)、主體責(zé)任亦有不同。具體如下：
1.租賃關(guān)系。共享交通實(shí)際是一種以互聯(lián)網(wǎng)為媒介的分時(shí)租賃活動(dòng)。共享交通工具經(jīng)營(yíng)企業(yè)和用戶(hù)之間形成租賃法律關(guān)系。在租賃關(guān)系之下，經(jīng)營(yíng)企業(yè)的角色是出租人，基于這種身份，經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)以下義務(wù)：(1)保持車(chē)輛性能安全、良好的義務(wù)。(2)明確計(jì)費(fèi)方式和標(biāo)準(zhǔn)并告知承租人的義務(wù)。(3)對(duì)共享交通工具運(yùn)營(yíng)維護(hù)的義務(wù)。(4)對(duì)共享交通工具進(jìn)行日常及特殊情況下調(diào)度以充分滿(mǎn)足承租人的租賃需求的義務(wù)。(5)對(duì)租賃活動(dòng)中獲取的用戶(hù)信息保密及合法使用的義務(wù)。(6)共享交通工具交通事故的及時(shí)救助及部分理賠責(zé)任。(7)分立、合并退出時(shí)的善后義務(wù)。
2.物權(quán)關(guān)系。共享交通經(jīng)營(yíng)企業(yè)大都是共享交通工具的所有權(quán)人。基于物權(quán)關(guān)系，經(jīng)營(yíng)企業(yè)應(yīng)負(fù)有：(1)妥善保管、合理使用動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押物——押金的義務(wù)。(2)共享交通工具交通事故的及時(shí)救助及部分理賠責(zé)任。(3)對(duì)其所有的物品維持其合法狀態(tài)的義務(wù)。具體可以包括：保障共享交通工具合法停放的義務(wù)，防范車(chē)身小廣告的注意義務(wù)，對(duì)用戶(hù)使用實(shí)行實(shí)名制注冊(cè)管理，防止未滿(mǎn)12周歲兒童使用的合理注意義務(wù)等。
3.對(duì)公共資源的占用、使用關(guān)系。共享交通模式運(yùn)行過(guò)程中，經(jīng)營(yíng)企業(yè)是公共道路資源、停車(chē)區(qū)域資源的占用使用主體。經(jīng)營(yíng)企業(yè)因占用、使用行為而承擔(dān)對(duì)公共資源的相應(yīng)義務(wù)。例如：按照政府管理要求的數(shù)量及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)投放共享車(chē)輛的義務(wù)，采取電子圍欄等綜合措施有效規(guī)范用戶(hù)停車(chē)行為的義務(wù)，因使用道路、停車(chē)區(qū)域等公共資源而付費(fèi)的義務(wù)。
以上三條線(xiàn)索下的共享交通工具經(jīng)營(yíng)企業(yè)的主體責(zé)任，正是地方立法在治理共享交通工具時(shí)需要特別明確的重點(diǎn)問(wèn)題。從某種意義上來(lái)說(shuō)，只有通過(guò)對(duì)共享交通工具經(jīng)營(yíng)主體涉及的主要法律關(guān)系類(lèi)型進(jìn)行梳理，找出需要制度規(guī)制的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，地方立法才能完整而有序地完成對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)制，進(jìn)而完成對(duì)共享交通的規(guī)制。地方立法需從自身的立法權(quán)限出發(fā)，在不同民事、行政各類(lèi)上位法抵觸，同時(shí)也不對(duì)上位法作出重復(fù)規(guī)定的前提下，結(jié)合本地方實(shí)際，對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行明確的規(guī)定。
(三)社會(huì)共同治理參與人的作用
共享交通的共同治理需要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織、市民、輿論媒體等各方面的作用。地方立法應(yīng)當(dāng)明確行業(yè)協(xié)會(huì)在推廣共享交通工具技術(shù)條件與服務(wù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，提高整體服務(wù)水平和行業(yè)自律管理方面的責(zé)任。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)組織通過(guò)開(kāi)展第三方測(cè)評(píng)等手段參與網(wǎng)絡(luò)共享交通工具的社會(huì)監(jiān)督。通過(guò)地方立法鼓勵(lì)市民對(duì)違法或不文明用車(chē)行為予以制止或舉報(bào)。鼓勵(lì)輿論媒體加入共享交通治理的全方位監(jiān)督，鼓勵(lì)媒體通過(guò)平臺(tái)推送、公益廣告、主題教育等形式進(jìn)行安全文明使用共享交通工具的宣傳教育。
(四)用戶(hù)及其他相關(guān)人
與共享交通治理密切相關(guān)的人實(shí)際應(yīng)當(dāng)包括用戶(hù)(即承租人)和用戶(hù)以外的其他相關(guān)人�，F(xiàn)有研究在述及這一問(wèn)題時(shí)往往只關(guān)注到了前者。很多地方規(guī)范性文件中也只是對(duì)承租人或用戶(hù)提出了行為要求。但事實(shí)上，共享交通的治理中后者所帶來(lái)的問(wèn)題也許并不比前者少。
例如，沒(méi)有與任何共享交通工具平臺(tái)簽約的個(gè)人，私自打開(kāi)共享單車(chē)車(chē)鎖并將車(chē)輛鎖在自家樓下的私占行為，再如非共享單車(chē)用戶(hù)在共享單車(chē)上粘貼小廣告的行為等。這些主體都不是共享交通工具的用戶(hù)，但顯然他們因有關(guān)涉共享交通工具的行為，而應(yīng)當(dāng)受到法律的約束，特別應(yīng)當(dāng)受到地方立法結(jié)合本地方特色的規(guī)制。通過(guò)對(duì)用戶(hù)及其他相關(guān)人涉及的法律關(guān)系進(jìn)行梳理后，認(rèn)為以下法律關(guān)系中共享交通工具用戶(hù)或其他相關(guān)人應(yīng)承擔(dān)義務(wù)是地方立法規(guī)范的重點(diǎn)。
1.用戶(hù)基于租賃關(guān)系產(chǎn)生的義務(wù)。用戶(hù)作為承租人，承擔(dān)租賃合同法定及約定的相關(guān)義務(wù)，具體包括：(1)支付租金的義務(wù)。(2)按照約定的方法正確使用共享交通工具的義務(wù)。例如禁止用戶(hù)在共享單車(chē)籃筐載小孩或?qū)櫸�，禁止使用共享汽�?chē)進(jìn)行營(yíng)運(yùn)等。(3)妥善保管共享交通工具的義務(wù)。例如不損壞共享交通工具，妥善有序停放等。
(4)不得擅自改變和增設(shè)租賃物的義務(wù)。例如未經(jīng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)同意，用戶(hù)不得在共享交通工具上粘貼小廣告。(5)返還義務(wù)。例如禁止將共享交通工具加鎖，置于某個(gè)私人的控制之下。以上義務(wù)中相當(dāng)部分不能僅依靠《合同法》的調(diào)整，地方立法應(yīng)當(dāng)結(jié)合地方實(shí)踐，針對(duì)共享交通工具作出某些細(xì)化的規(guī)定。
2.基于物權(quán)義務(wù)主體產(chǎn)生的義務(wù)。這類(lèi)義務(wù)主要針對(duì)非用戶(hù)主體。具體包括：(1)不損毀共享交通工具的義務(wù)。(2)不私占共享交通工具的義務(wù)。(3)未經(jīng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)同意，禁止非用戶(hù)利用共享交通工具進(jìn)行廣告。
3.基于共享交通工具發(fā)生交通事故侵權(quán)行為而產(chǎn)生的義務(wù)。該義務(wù)是針對(duì)共享交通工具用戶(hù)的，主要包括發(fā)生侵權(quán)行為后使用人的賠償義務(wù)或與經(jīng)營(yíng)企業(yè)的賠償義務(wù)分擔(dān)。
4.基于道路交通參與人的義務(wù)。該義務(wù)主要針對(duì)共享交通工具用戶(hù)，用戶(hù)使用共享交通工具參與道路交通就應(yīng)當(dāng)遵守交通法規(guī)和規(guī)則，按道行駛和停放，未達(dá)到法定年齡不得使用共享交通工具，不將駕駛證件轉(zhuǎn)借他人使用等。
上述義務(wù)中相當(dāng)部分不能僅依靠《合同法》《物權(quán)法》或《侵權(quán)責(zé)任法》的調(diào)整，地方立法應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身立法權(quán)限，結(jié)合地方實(shí)踐，針對(duì)共享交通工具，作出某些細(xì)化的規(guī)定。
綜上所述，共享交通地方立法應(yīng)當(dāng)圍繞以上幾類(lèi)典型的主體及其形成的相關(guān)法律關(guān)系，在地方立法權(quán)限范圍內(nèi)，進(jìn)行體系化的制度架構(gòu)而不是僅僅從政府監(jiān)管的主觀(guān)意識(shí)出發(fā)，孤立的針對(duì)某些問(wèn)題、使用某些行政措施制定若干規(guī)則。
經(jīng)濟(jì)方向論文范文閱讀：共享經(jīng)濟(jì)對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展影響和對(duì)策
這篇旅游管理論文發(fā)表了共享經(jīng)濟(jì)對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展影響和對(duì)策，旅游是一種不以占有為目的體驗(yàn)方式，可以說(shuō)旅游的本質(zhì)是分享，通過(guò)旅游產(chǎn)業(yè)過(guò)剩產(chǎn)能和閑置資源的交換流動(dòng)，旅游者可實(shí)現(xiàn)有償分享。論文從共享經(jīng)濟(jì)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的影響入手，分析共享經(jīng)濟(jì)視角下旅游產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的模式。
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