本文摘要：摘要:數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，跨境數(shù)據(jù)要素流動(dòng)需要配套合理的治理機(jī)制�；浉郯拇鬄硡^(qū)以其不可替代的特殊性，提供了良好的測(cè)試平臺(tái)，能夠?yàn)橹袊?guó)乃至全球提供可參照的治理方案。文章對(duì)歐盟、美國(guó)和其他治理體系的演進(jìn)歸納借鑒，針對(duì)大灣區(qū)的特征，分析了大灣區(qū)面對(duì)的三元悖論難題
摘要:數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，跨境數(shù)據(jù)要素流動(dòng)需要配套合理的治理機(jī)制�；浉郯拇鬄硡^(qū)以其不可替代的特殊性，提供了良好的測(cè)試平臺(tái)，能夠?yàn)橹袊?guó)乃至全球提供可參照的治理方案。文章對(duì)歐盟、美國(guó)和其他治理體系的演進(jìn)歸納借鑒，針對(duì)大灣區(qū)的特征，分析了大灣區(qū)面對(duì)的“三元悖論”難題，討論了大灣區(qū)在技術(shù)支撐、平臺(tái)建設(shè)、場(chǎng)景應(yīng)用、監(jiān)管機(jī)制等方面存在的制約，并結(jié)合跨境數(shù)據(jù)生命周期提出“四個(gè)維度、五個(gè)方面”的原則框架。文章明確了強(qiáng)化技術(shù)支撐、加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)、創(chuàng)新場(chǎng)景應(yīng)用、優(yōu)化監(jiān)管機(jī)制四條優(yōu)化路徑，為大灣區(qū)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)機(jī)制設(shè)計(jì)提供了理論依據(jù)。
關(guān)鍵詞:粵港澳大灣區(qū);數(shù)據(jù)要素;跨境流動(dòng);治理機(jī)制
一、問題的提出
黨的十九屆五中全會(huì)提出要“建立數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)、交易流通、跨境傳輸和安全保護(hù)等基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，推動(dòng)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用”。要開發(fā)利用數(shù)據(jù)資源、發(fā)揮數(shù)據(jù)資源潛在價(jià)值、提升事務(wù)處理效率、賦能產(chǎn)業(yè)發(fā)展，數(shù)據(jù)流動(dòng)是前提。后疫情時(shí)代，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)比任何時(shí)候都更加依賴跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)。當(dāng)前跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的話語(yǔ)權(quán)主要掌握在歐盟和美國(guó)手中。中國(guó)要增強(qiáng)數(shù)據(jù)這種新生產(chǎn)要素的全球競(jìng)爭(zhēng)力，需要探索在數(shù)據(jù)安全的前提下，促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)要素充分流動(dòng)的路徑，以獲取全球數(shù)據(jù)資源。在探索中，中國(guó)可以學(xué)習(xí)并部分借鑒歐盟、美國(guó)的治理體系，在部分區(qū)域先行先試、逐步推廣。
粵港澳大灣區(qū)有著“一國(guó)兩制、三關(guān)稅區(qū)、三法域”的特殊性，提供了一個(gè)難得的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)測(cè)試平臺(tái)，可以為中國(guó)探索數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的模式和路徑，即可以通過(guò)測(cè)試粵港澳三地的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理來(lái)推廣至中國(guó)與其他國(guó)家和地區(qū)間的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理。然而，在實(shí)踐中跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的三大目標(biāo)(一國(guó)的數(shù)據(jù)保護(hù)自主權(quán)、數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng))不可能同時(shí)滿足，大灣區(qū)內(nèi)部和外部的數(shù)據(jù)流動(dòng)治理勢(shì)必要在這三個(gè)目標(biāo)中進(jìn)行取舍。
此外，當(dāng)前大灣區(qū)的數(shù)據(jù)流動(dòng)還在技術(shù)支撐、平臺(tái)建設(shè)、應(yīng)用場(chǎng)景和監(jiān)管機(jī)制等方面存在著明顯的制約，需要明確相應(yīng)的優(yōu)化路徑，以形成較為完整的大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)原則框架，進(jìn)而為全球數(shù)據(jù)治理提供審慎包容的中國(guó)方案。余文的結(jié)構(gòu)安排如下:第二部分主要介紹了歐盟、美國(guó)等主要治理體系的演進(jìn)、協(xié)調(diào)以及大灣區(qū)的特殊情境;第三部分解釋提煉了大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)面對(duì)的“三元悖論”難題，以及大灣區(qū)在技術(shù)支撐、平臺(tái)建設(shè)、應(yīng)用場(chǎng)景和監(jiān)管機(jī)制等方面存在的制約問題;第四部分提出了大灣區(qū)數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)的原則框架和相應(yīng)的治理體系;第五部分是結(jié)語(yǔ)。
二、數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)的演進(jìn)邏輯和大灣區(qū)的特殊情境
(一)數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)的制度演進(jìn)當(dāng)前數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)的制度體系主要呈現(xiàn)“2+N”的格局，其中2是指有兩大體系(劉宏松、程海燁，2020):一是歐盟的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)等，二是美國(guó)的規(guī)則體系;N主要是指各類組織和貿(mào)易協(xié)定中的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)定，如亞太經(jīng)合組織(APEC)的跨境隱私規(guī)則體系(CBPR)，以及FTA、TPP、RCEP等貿(mào)易協(xié)定中的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)內(nèi)容(馬其家、李曉楠，2021)。這些體系之間存在顯著的差異，但也呈現(xiàn)逐漸融合的趨勢(shì)，它們的發(fā)展歷程能夠?qū)浉郯拇鬄硡^(qū)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的制定提供有益的參考。
1.歐盟體系的演進(jìn)。
歐洲地區(qū)比較重視對(duì)數(shù)據(jù)尤其是個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)。20世紀(jì)70年代，德國(guó)黑森州制定了世界首個(gè)個(gè)人信息保護(hù)法。其后，歐洲發(fā)布關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)的一系列標(biāo)志性文件，即1981年的“公約”、1995年的“95/46/EC號(hào)指令”、2018年的GDPR。其中2018年的GDPR直接成為了當(dāng)前歐盟關(guān)于數(shù)據(jù)流動(dòng)監(jiān)管的核心文件。與“95/46/EC號(hào)指令”相比，GDPR的主要改變有:將適用范圍從原有的純屬地原則擴(kuò)展到屬地為主，兼顧屬人原則;引入了數(shù)據(jù)主體的可攜帶權(quán)和被遺忘權(quán);明確了跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的五個(gè)合法路徑(充分決定、有約束力的公司規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)合同條款、經(jīng)批準(zhǔn)的行為、經(jīng)批準(zhǔn)的認(rèn)證或標(biāo)識(shí))，同時(shí)取消了部分原有跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的限制內(nèi)容。此外，歐盟對(duì)成員國(guó)規(guī)則的統(tǒng)一程度要求更高，對(duì)數(shù)據(jù)控制者和處理者的問責(zé)更加具體。GDPR的內(nèi)容更加細(xì)化，更便于操作，擴(kuò)大了適用范圍，對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的監(jiān)管更加規(guī)范和成熟。
2.美國(guó)體系的演進(jìn)。
與歐盟不同，美國(guó)憑借自身強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，主要推行整體上相對(duì)自由的數(shù)據(jù)流動(dòng)政策，而后使用“長(zhǎng)臂管轄權(quán)”，不斷擴(kuò)大國(guó)內(nèi)法律的適用范圍(肖永平，2019)。2018年，美國(guó)出臺(tái)《云法案》主張實(shí)施“數(shù)據(jù)控制者”標(biāo)準(zhǔn)，將政府的數(shù)據(jù)控制權(quán)延伸到境外。同年發(fā)布《出口管制條例》(EAR)，對(duì)關(guān)鍵和重要技術(shù)數(shù)據(jù)出口實(shí)施嚴(yán)格限制。2020年發(fā)布《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法》(FIRRMA)，對(duì)于涉及關(guān)鍵技術(shù)、敏感數(shù)據(jù)的企業(yè)境外非控股投資嚴(yán)格審查。總的來(lái)說(shuō)，美國(guó)對(duì)于跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的管制整體相對(duì)自由，但對(duì)重要數(shù)據(jù)的出境管控較為嚴(yán)格。
3.其他組織和貿(mào)易協(xié)定的規(guī)定。
美國(guó)積極牽頭制定各類國(guó)際組織或國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，并在其中融入數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)自由化的內(nèi)容，比如OECD指南和CBPR，兩者都鼓勵(lì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)。其中CBPR的規(guī)定更加具體，主要在亞太地區(qū)適用，且融入了行業(yè)自律等美國(guó)模式的特征。此外，美國(guó)也將跨境數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的思想嵌入到FTA和TPP的貿(mào)易協(xié)定中。當(dāng)然，也有一些貿(mào)易協(xié)定(如RCEP等)以數(shù)據(jù)安全為首要原則(彭德雷、張子琳，2021)，提出在鼓勵(lì)數(shù)據(jù)要素合規(guī)流動(dòng)、交易的同時(shí)，各國(guó)應(yīng)當(dāng)“采取或維持全面的隱私權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)措施”，允許各國(guó)出于國(guó)家安全的考慮對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)采取一定的限制措施。
4.國(guó)家和組織間的政策協(xié)調(diào)。
由于歐盟和美國(guó)兩大體系差異較大，在國(guó)際上兩種規(guī)則不可避免地發(fā)生沖突，這也使得兩者不定期地開展各類協(xié)商。其中比較典型的是“安全港”與“隱私盾”政策的形成和廢止。歐盟對(duì)于數(shù)據(jù)流出限制一直相對(duì)嚴(yán)格，經(jīng)過(guò)美國(guó)多年的努力，美歐在2000年達(dá)成了“安全港協(xié)定”，符合條件的美國(guó)機(jī)構(gòu)可以劃入“安全港”，處理來(lái)自歐盟的數(shù)據(jù)。而在監(jiān)控丑聞曝光后，歐盟否定了“安全港協(xié)定”，并在2016年與美國(guó)重新形成了“歐美隱私護(hù)盾”，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)于個(gè)人敏感信息的處理、對(duì)違規(guī)美國(guó)企業(yè)的懲罰以及對(duì)美國(guó)政府監(jiān)控的限制等。“歐美隱私護(hù)盾”在2020年7月再次被歐洲法院認(rèn)定無(wú)效，歐盟和美國(guó)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的治理問題上仍然存在顯著分歧。
綜上所述，歐盟和美國(guó)掌握了當(dāng)前跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的主要話語(yǔ)權(quán)，但兩者的制度體系存在著較為明顯的區(qū)別，歐盟的規(guī)則體系建立較早、較完善、相對(duì)嚴(yán)格;美國(guó)的規(guī)則體系相對(duì)自由，并在多個(gè)貿(mào)易協(xié)定中極力推動(dòng)并形成數(shù)據(jù)自由流動(dòng)的思想，影響力較廣。歐盟和美國(guó)之間也在不斷進(jìn)行規(guī)則的協(xié)調(diào)。中國(guó)在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則方面的起步較晚，雖然近幾年陸續(xù)出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》，但還未形成完善的體系。隨著數(shù)據(jù)成為提高生產(chǎn)力的關(guān)鍵要素，中國(guó)對(duì)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的治理規(guī)范應(yīng)盡快提上日程，而粵港澳大灣區(qū)作為“一國(guó)兩制”的特殊樞紐地區(qū)，可以且應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的探路者。
(二)粵港澳大灣區(qū)的特殊情境
“一國(guó)兩制，三法域”的大灣區(qū)為試點(diǎn)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的中國(guó)方案提供了最佳“實(shí)驗(yàn)場(chǎng)”。具體表現(xiàn)在:
第一，大灣區(qū)是國(guó)內(nèi)外數(shù)據(jù)流動(dòng)的中轉(zhuǎn)站。大灣區(qū)是中國(guó)開放度最高的區(qū)域之一，擁有港澳兩個(gè)自由港，前海、南沙、橫琴三個(gè)自貿(mào)片區(qū);港澳長(zhǎng)期以來(lái)?yè)?dān)當(dāng)中國(guó)與世界在貿(mào)易、資金、科技、文化等方面的超級(jí)聯(lián)系人角色。一方面，港澳與其他國(guó)家發(fā)生著頻繁的數(shù)據(jù)流動(dòng);另一方面，珠三角也與國(guó)內(nèi)其他地區(qū)以及港澳地區(qū)進(jìn)行大量的數(shù)據(jù)交流。因此，作為重要中轉(zhuǎn)站的大灣區(qū)成為了在一國(guó)內(nèi)部進(jìn)行跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的特殊區(qū)域，滿足了中國(guó)探索跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)試驗(yàn)區(qū)的重要前提條件。
第二，粵港澳三地之間有著良好的合作基礎(chǔ)。從“海上絲綢之路”至今，大灣區(qū)經(jīng)歷了工業(yè)經(jīng)濟(jì)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)的兩次大規(guī)模市場(chǎng)整合階段(申明浩等，2019)，三地在貿(mào)易、投資等方面開展了深度交流和合作;再加上CEPA的推動(dòng)，三地在完善數(shù)據(jù)監(jiān)管體系、發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用等方面具有整體一致的目標(biāo)。
第三，大灣區(qū)有著數(shù)據(jù)監(jiān)管的迫切需求。粵港澳大灣區(qū)是中國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的領(lǐng)先地區(qū)，數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)字化產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，區(qū)域內(nèi)聚集著華為、中興、騰訊、比亞迪等一大批需要數(shù)據(jù)交易和流通的企業(yè)，有著超大規(guī)模的供給端數(shù)據(jù)和需求端數(shù)據(jù)，大量已流動(dòng)或待流動(dòng)數(shù)據(jù)需要有良好的治理機(jī)制作為保障。而大灣區(qū)目前缺乏精準(zhǔn)有效的數(shù)據(jù)流動(dòng)和數(shù)據(jù)治理機(jī)制，大灣區(qū)現(xiàn)有數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)則體系無(wú)法有力地支撐大灣區(qū)現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的發(fā)展格局。
三、大灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)面臨的難題和制約因素
(一)“三元悖論”難題
蒙代爾的“不可能三角”以及克魯格曼的“三元悖論”認(rèn)為，在開放經(jīng)濟(jì)下，一國(guó)貨幣政策獨(dú)立性、匯率穩(wěn)定和資本自由流動(dòng)三個(gè)目標(biāo)不能同時(shí)滿足。與之類比，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)同樣需要面臨“三元悖論(或不可能三角)”問題(黃寧、李楊，2017)，即在限定的時(shí)間和空間內(nèi)，一國(guó)的數(shù)據(jù)保護(hù)自主權(quán)、數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)三大目標(biāo)不能同時(shí)實(shí)現(xiàn)，最多只能同時(shí)滿足其中的兩個(gè)目標(biāo)。
其中，數(shù)據(jù)保護(hù)自主權(quán)是指一個(gè)國(guó)家擁有對(duì)國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)保護(hù)的自主權(quán)，該自主權(quán)不受其他國(guó)家的干涉;數(shù)據(jù)安全是指從全球(或區(qū)域)的范圍來(lái)看，能夠保證數(shù)據(jù)在存儲(chǔ)和傳輸、制度和技術(shù)等多個(gè)維度上的安全;數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)是指數(shù)據(jù)可以在各個(gè)國(guó)境之間不受限制地自由流動(dòng)。三者的主要關(guān)系在于:第一，若是過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)于數(shù)據(jù)保護(hù)的自主權(quán)，雖然在一定程度上有利于保證數(shù)據(jù)安全，但對(duì)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)不利。
第二，數(shù)據(jù)保護(hù)自主權(quán)和數(shù)據(jù)安全兩個(gè)目標(biāo)有著相似性，但仍存在著顯著的不同，數(shù)據(jù)保護(hù)自主權(quán)主要局限在一國(guó)的范圍內(nèi)，更強(qiáng)調(diào)國(guó)家的主權(quán)，而數(shù)據(jù)安全是從多國(guó)或全球的角度來(lái)考慮，更強(qiáng)調(diào)區(qū)域或整體的安全。由于當(dāng)前歐盟和美國(guó)掌握了數(shù)據(jù)流動(dòng)主流規(guī)則制定的話語(yǔ)權(quán)，大部分國(guó)家或地區(qū)的數(shù)據(jù)保護(hù)自主權(quán)與美歐強(qiáng)調(diào)的區(qū)域或全球數(shù)據(jù)安全很多時(shí)候是沖突的。
當(dāng)然，正如Rey(2015)認(rèn)為匯率穩(wěn)定并不能顯著影響貨幣政策獨(dú)立性或資本自由流動(dòng)，從而提出不同于克魯格曼“三元悖論”的“二元悖論”;在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的“三元悖論”中，若是將來(lái)各國(guó)政策經(jīng)過(guò)不斷地趨同，達(dá)成了整體相似的治理體系，那么數(shù)據(jù)保護(hù)自主權(quán)和數(shù)據(jù)安全這兩個(gè)目標(biāo)也有可能無(wú)限接近。由此，可能出現(xiàn)以下三種模式：模式一，同時(shí)保持?jǐn)?shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)和數(shù)據(jù)的安全，通過(guò)依靠某個(gè)獨(dú)立于各國(guó)政府的機(jī)構(gòu)或是多國(guó)政府聯(lián)盟來(lái)完成，從而導(dǎo)致各國(guó)喪失數(shù)據(jù)保護(hù)的獨(dú)立自主權(quán)。這種類似于歐盟成員國(guó)內(nèi)部的數(shù)據(jù)管制情況。
模式二，同時(shí)保持?jǐn)?shù)據(jù)安全和各國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)的充分自主權(quán)，各國(guó)可能會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)的境外流動(dòng)實(shí)施嚴(yán)格的管控措施，于是不利于數(shù)據(jù)的跨境自由流動(dòng)。這種類似于歐盟對(duì)外的數(shù)據(jù)管制規(guī)則。模式三是保持各國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)的自主權(quán)，同時(shí)確保數(shù)據(jù)能夠跨境自由流動(dòng)，但會(huì)降低數(shù)據(jù)安全的管控標(biāo)準(zhǔn)，從而不能做好數(shù)據(jù)流動(dòng)中的安全保障。這類似于美國(guó)的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)規(guī)制體系。
中國(guó)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)應(yīng)以數(shù)據(jù)安全為出發(fā)點(diǎn)和前提(王中美，2021)，已發(fā)布的《個(gè)人信息保護(hù)法》對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的嚴(yán)格程度整體上對(duì)標(biāo)歐盟GDPR，接近于模式二(同時(shí)保持?jǐn)?shù)據(jù)安全和各國(guó)數(shù)據(jù)保護(hù)的充分自主權(quán))。大灣區(qū)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)也同樣需要面臨“三元悖論”問題，尤其需要考慮三地內(nèi)部和外部的適用模式是否統(tǒng)一的問題�？紤]到“一國(guó)兩制”下香港、澳門算境外區(qū)域，大灣區(qū)作為一個(gè)整體區(qū)域，與歐盟內(nèi)部成員之間的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)有類同之處。因此，選擇模式一，即在數(shù)據(jù)安全基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，對(duì)粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部來(lái)說(shuō)是較理想的目標(biāo)模式。
(二)大灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的主要制約因素
制約大灣區(qū)數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)的主要因素是權(quán)屬關(guān)系和價(jià)值評(píng)估有爭(zhēng)議、技術(shù)支撐不足、平臺(tái)建設(shè)不到位、應(yīng)用場(chǎng)景不明確、監(jiān)管機(jī)制不清晰等，以下從這些方面進(jìn)行探討。1.數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確立和數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估難題。黨的十九屆四中全會(huì)指出，數(shù)據(jù)要素可以“由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬”。但是數(shù)據(jù)要素的市場(chǎng)化配置面臨著諸多難題(戚聿東、劉歡歡，2020):
一是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)確立難題。由于普通數(shù)據(jù)本身具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，即使是重要數(shù)據(jù)，在沒有得到足夠保護(hù)的情況下，也能低成本地大量復(fù)制(劉洋等，2020)，因此數(shù)據(jù)本身的所有權(quán)確認(rèn)難度非常大，也難以進(jìn)行有效合法的所有權(quán)登記。目前對(duì)于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的歸屬問題學(xué)界尚未形成一致性結(jié)論。肖冬梅和文禹衡(2015)、王頌吉等(2020)認(rèn)為數(shù)據(jù)屬于“生產(chǎn)者”，張弛(2021)認(rèn)為數(shù)據(jù)屬于“控制者”，周林彬、馬恩斯(2018)則認(rèn)為數(shù)據(jù)屬于公共財(cái)產(chǎn)。
二是數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護(hù)難題。即使是少數(shù)產(chǎn)權(quán)較為清晰的數(shù)據(jù)，也可能會(huì)在數(shù)據(jù)的傳輸、存儲(chǔ)和處理過(guò)程中被其他主體侵占，而且所有者難以提供有效的證據(jù)，難以通過(guò)有效的法律途徑要求對(duì)方解除侵占或賠償損失。
三是數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估難題。在數(shù)據(jù)交易中，核心難點(diǎn)就是數(shù)據(jù)價(jià)值的確定，由于目前缺乏有效的技術(shù)手段和制度規(guī)定，數(shù)據(jù)價(jià)值的確定至今未有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)(姬蕾蕾，2019;王偉玲等，2021)，于是難以對(duì)數(shù)據(jù)的所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)等進(jìn)行快速提煉、分離和流通。這也是國(guó)際上至今未形成合法且相對(duì)成熟的數(shù)據(jù)交易市場(chǎng)的原因。另外，由于粵港澳三地之間法制體系存在較大差異，還需要考慮到后續(xù)出現(xiàn)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)糾紛時(shí)應(yīng)當(dāng)如何確定產(chǎn)權(quán)管轄權(quán)等問題。
2.大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)技術(shù)支撐不足。
近年來(lái)，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)在大灣區(qū)得到越來(lái)越廣泛的應(yīng)用。這類技術(shù)能夠提高數(shù)據(jù)要素的流動(dòng)效率，但也可能給數(shù)據(jù)安全帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)(李金等，2021)。在國(guó)內(nèi)開始逐步重視數(shù)據(jù)安全的環(huán)境下，加上港澳地區(qū)與其他國(guó)家保持了長(zhǎng)期較為密切的聯(lián)系，大灣區(qū)迫切需要從技術(shù)上保障跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的安全。然而，目前大灣區(qū)的技術(shù)支撐還不夠到位，主要表現(xiàn)在:(1)對(duì)于數(shù)據(jù)流動(dòng)的隱私保護(hù)不夠到位，數(shù)據(jù)加密技術(shù)和脫敏技術(shù)需要優(yōu)化;(2)對(duì)于新興技術(shù)如區(qū)塊鏈、人工智能技術(shù)在數(shù)據(jù)安全保障方面的功能需要進(jìn)一步挖掘和應(yīng)用;(3)大灣區(qū)的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待于進(jìn)一步加強(qiáng)，以激發(fā)大灣區(qū)算力、算法方面的潛能，且在提升各類跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)效率的同時(shí)，保障數(shù)據(jù)在傳輸過(guò)程中的安全。
四、大灣區(qū)數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)的原則框架和治理體系
(一)構(gòu)建粵港澳大灣區(qū)數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)的原則框架
首先探索大灣區(qū)數(shù)據(jù)要素的權(quán)屬關(guān)系，圍繞其數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的障礙開展分析，如數(shù)據(jù)所有權(quán)不清晰、權(quán)益分配關(guān)系復(fù)雜等問題。接著從跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的技術(shù)、平臺(tái)、場(chǎng)景和監(jiān)管四個(gè)維度，從跨境數(shù)據(jù)的采集、傳輸、存儲(chǔ)、處理、交換五個(gè)方面展開研究，探索解決障礙、促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的路徑。具體包括:技術(shù)維度要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘和數(shù)據(jù)傳輸安全，平臺(tái)維度要建立數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、交易、監(jiān)管一體的系統(tǒng)，場(chǎng)景應(yīng)用維度要拓展業(yè)務(wù)空間和提升事務(wù)效率，制度維度實(shí)施分類分級(jí)監(jiān)管、滿足雙向合規(guī)和促進(jìn)跨境協(xié)同共治。
(二)大灣區(qū)數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)的明晰
所謂的數(shù)據(jù)要素，主要包括個(gè)人數(shù)據(jù)和其他數(shù)據(jù)。關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)，從歐盟GDPR的權(quán)限規(guī)定中可以看出，數(shù)據(jù)的所有權(quán)屬于個(gè)人(Individual)。符合條件的數(shù)據(jù)控制者(Controller)和數(shù)據(jù)處理者(Processor)要獲取或處理個(gè)人的數(shù)據(jù)需要征得其同意，還應(yīng)按其要求刪除數(shù)據(jù)，因此歐盟主要是以數(shù)據(jù)的“生產(chǎn)者”作為數(shù)據(jù)的所有權(quán)人。中國(guó)的《個(gè)人信息保護(hù)法》對(duì)于個(gè)人的數(shù)據(jù)權(quán)限規(guī)定雖然沒有GDPR細(xì)致，但也體現(xiàn)了這一思想。
同理，其他數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)也應(yīng)當(dāng)屬于“生產(chǎn)者”。因此，大灣區(qū)內(nèi)的數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)歸屬可以延續(xù)這一理念，即以數(shù)據(jù)的“生產(chǎn)者”為數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)所有人，擁有對(duì)數(shù)據(jù)的最高權(quán)限，而數(shù)據(jù)的“處理者”應(yīng)當(dāng)在數(shù)據(jù)“生產(chǎn)者”同意后方可對(duì)其使用、處理、交易。數(shù)據(jù)的“生產(chǎn)者”還擁有他人使用數(shù)據(jù)的撤銷權(quán)，以減少使用數(shù)據(jù)時(shí)惡意侵占事件的發(fā)生，真正保護(hù)所有權(quán)。由于在實(shí)踐中被侵權(quán)的數(shù)據(jù)“生產(chǎn)者”難以通過(guò)合法渠道獲取有效證據(jù)，因而可以規(guī)定在一些造成重大影響的情況下可以不適用“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，而是適用舉證責(zé)任倒置的規(guī)定，即由侵權(quán)者提供自己未造成侵權(quán)后果的證據(jù)。
數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估方面，雖然當(dāng)前沒有統(tǒng)一的數(shù)據(jù)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，但可以參照其他要素的評(píng)估方法，如成本法(以數(shù)據(jù)取得成本計(jì)價(jià))、公允價(jià)值法(以公平交易的市價(jià)計(jì)價(jià))、收益現(xiàn)值法(將數(shù)據(jù)可獲取的未來(lái)收益折現(xiàn)到當(dāng)前時(shí)點(diǎn)來(lái)計(jì)價(jià))等，也可以采取多維量表計(jì)價(jià)，用多個(gè)指標(biāo)加權(quán)計(jì)算數(shù)據(jù)的價(jià)值。對(duì)于大灣區(qū)數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)問題可能帶來(lái)的管轄權(quán)異議問題，應(yīng)盡快修訂《關(guān)于內(nèi)地與香港/澳門特別行政區(qū)相互執(zhí)行仲裁裁決的安排》，規(guī)定三地?cái)?shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)管轄權(quán)的一般原則和特殊事項(xiàng)。對(duì)于一些涉密或重大數(shù)據(jù)可以由粵港澳三地簽訂協(xié)定，規(guī)定此類的產(chǎn)權(quán)糾紛由三地聯(lián)合機(jī)構(gòu)統(tǒng)一處理。此外，跨境數(shù)據(jù)的價(jià)值評(píng)估需要建立在清晰數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，并且需要與其他國(guó)家和地區(qū)達(dá)成共識(shí)，如果大灣區(qū)能盡快理清內(nèi)部數(shù)據(jù)要素產(chǎn)權(quán)，就可以在國(guó)際數(shù)據(jù)價(jià)值評(píng)估規(guī)則的制定中提升自身方案的說(shuō)服力。
(三)大灣區(qū)數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)的治理路徑大灣區(qū)數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)治理的路徑總體上可以采取序貫決策的方法，先在局 部區(qū)域范圍內(nèi)試點(diǎn)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)，以橫琴“一線放開、二線管住”為試點(diǎn)，試點(diǎn)橫琴內(nèi)數(shù)據(jù)與澳門跨境自由，帶動(dòng)數(shù)據(jù)的局部流動(dòng)，探索數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的操作規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和安全保障問題;同時(shí)建立數(shù)據(jù)安全流動(dòng)技術(shù)支撐平臺(tái)，打通數(shù)據(jù)跨境安全可信通道，試點(diǎn)部分民生、商貿(mào)、科技場(chǎng)景應(yīng)用的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)，對(duì)其實(shí)施成效進(jìn)行總結(jié)，初步形成制度規(guī)則體系，再推廣至灣區(qū)其他區(qū)域，進(jìn)而提出適合大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的可行性方案。
1.強(qiáng)化大灣區(qū)數(shù)據(jù)要素跨境流動(dòng)技術(shù)基礎(chǔ)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，對(duì)數(shù)據(jù)流動(dòng)的管理需要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源價(jià)值的最大化，減少數(shù)據(jù)在生命周期各個(gè)環(huán)節(jié)的管理成本消耗，以對(duì)數(shù)據(jù)實(shí)行規(guī)范有效的整合和利用。
基于中國(guó)2021年3月發(fā)布的國(guó)標(biāo)《GB/T37988-2019數(shù)據(jù)安全能力成熟度模型》，并結(jié)合國(guó)際上主流的DataONE模型、DCC模型(儲(chǔ)節(jié)旺、夏莉，2020;CarlsonJ，2014)，以及粵港澳大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)的特點(diǎn)，可以將其按生命周期劃分為跨境數(shù)據(jù)采集、跨境數(shù)據(jù)傳輸、跨境數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、跨境數(shù)據(jù)處理和跨境數(shù)據(jù)交換五個(gè)環(huán)節(jié)，用以配套相應(yīng)的技術(shù)優(yōu)化手段�？缇硵�(shù)據(jù)流動(dòng)的技術(shù)優(yōu)化主要包括:(1)技術(shù)優(yōu)化的重點(diǎn)在數(shù)據(jù)安全方面，因此最基礎(chǔ)也是最重要的技術(shù)優(yōu)化是數(shù)據(jù)加密技術(shù)，該技術(shù)需要在數(shù)據(jù)生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)切實(shí)地使用，如在跨境數(shù)據(jù)傳輸和存儲(chǔ)過(guò)程中的數(shù)據(jù)訪問需要有效的加密技術(shù)來(lái)進(jìn)行控制。同時(shí)，由于數(shù)據(jù)流動(dòng)涉及大量個(gè)人信息，數(shù)據(jù)脫敏技術(shù)也是需要在跨境數(shù)據(jù)采集、處理等環(huán)節(jié)使用的關(guān)鍵技術(shù)，主要是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)隱私數(shù)據(jù)的有效保護(hù)。脫敏技術(shù)包括數(shù)據(jù)置換、數(shù)據(jù)失真等具體方法，這些方法需要對(duì)敏感數(shù)據(jù)進(jìn)行明確定義后方可對(duì)應(yīng)地使用。(2)區(qū)塊鏈和人工智能技術(shù)得到了飛速發(fā)展。其中，區(qū)塊鏈技術(shù)以其公開透明、不可篡改、不可偽造、可追溯的特性在金融、貿(mào)易等領(lǐng)域得到初步應(yīng)用(何蒲等，2017)。
因而在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)過(guò)程中，可以將區(qū)塊鏈與相應(yīng)的加密技術(shù)結(jié)合，在數(shù)據(jù)安全保障方面增加助力。另外，人工智能的機(jī)器學(xué)習(xí)技術(shù)可以對(duì)既有的大數(shù)據(jù)進(jìn)行學(xué)習(xí)、分析，對(duì)敏感數(shù)據(jù)、文本、圖片和操作升級(jí)規(guī)則進(jìn)行高效處理，進(jìn)而保障相應(yīng)數(shù)據(jù)的有序流動(dòng)。(3)大灣區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)三地具體特點(diǎn)和分工開展新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌粵港澳大灣區(qū)能源網(wǎng)和算力網(wǎng)建設(shè)布局，比如支持廣州超算、深圳超算、珠海橫琴人工智能超算中心建設(shè)，支持邊緣計(jì)算資源池節(jié)點(diǎn)建設(shè)等。
五、結(jié)語(yǔ)
數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的監(jiān)管治理主要由歐盟、美國(guó)牽頭，考慮到大灣區(qū)本身的不可替代特征，本文對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)面臨的“三元悖論”，以及大灣區(qū)在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)平臺(tái)、應(yīng)用場(chǎng)景及其規(guī)則體系不完善等問題進(jìn)行分析和概括，進(jìn)而構(gòu)建“四個(gè)維度(技術(shù)、平臺(tái)、場(chǎng)景和監(jiān)管)、五個(gè)方面(跨境數(shù)據(jù)的采集、傳輸、存儲(chǔ)、處理、交換)”的分析框架，從數(shù)據(jù)加密技術(shù)、數(shù)據(jù)脫敏技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)等的技術(shù)維度，從數(shù)據(jù)存儲(chǔ)港、數(shù)據(jù)交易平臺(tái)、數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺(tái)的平臺(tái)維度，民生、商貿(mào)、科技等場(chǎng)景應(yīng)用維度，以及分類監(jiān)管、協(xié)同治理、處理內(nèi)外關(guān)系等監(jiān)管維度分析和建構(gòu)大灣區(qū)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)路徑，結(jié)合大灣區(qū)“廣深港澳科技創(chuàng)新走廊”、“橫琴、前海、南沙三自貿(mào)片區(qū)”、“橫琴粵澳深度合作區(qū)”、“河套深港邊界區(qū)”等紅利集合，用好中央賦予深圳、珠海特區(qū)在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上的自主權(quán)，為大灣區(qū)的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理提供理論支持。
大灣區(qū)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)路徑的理論探索，能夠有助于在粵港澳三地形成統(tǒng)一大市場(chǎng)，推動(dòng)數(shù)據(jù)、技術(shù)、人員等高級(jí)要素自由流動(dòng)，并在安全有效的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享和協(xié)同治理，提升大灣區(qū)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化水平;也能為全國(guó)跨境數(shù)據(jù)管理提供改革參考樣本，為我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)和健康發(fā)展提供規(guī)則框架;還能為全球數(shù)據(jù)治理提供審慎包容的中國(guó)方案，為我國(guó)參與制定數(shù)字貿(mào)易規(guī)則探索經(jīng)驗(yàn)。在灣區(qū)數(shù)據(jù)治理形成規(guī)則體系后，將體系化的治理經(jīng)驗(yàn)推向全國(guó)乃至中國(guó)-東盟自貿(mào)區(qū)、“一帶一路”沿線國(guó)家及世界各國(guó)，從而推動(dòng)中國(guó)更好地參與全球經(jīng)濟(jì)治理。
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