從“協(xié)作”到“協(xié)同”黃河流域環(huán)境司法治理的進路

　　摘要:流域生態(tài)文明建設(shè)離不開環(huán)境司法協(xié)同。為應(yīng)對黃河流域違法行為特殊性的實踐需求,流域環(huán)境司法協(xié)同是《黃河保護法》立法目標實現(xiàn)的重要保障。通過闡釋黃河流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作保護現(xiàn)狀及不足,現(xiàn)行協(xié)作模式無法行之有效地從司法角度規(guī)制黃河流域環(huán)境污染。探討高效司法協(xié)同機制,是解決黃河流域生態(tài)環(huán)境跨區(qū)域治理難題的化解之道,以流域為單位對公檢法機構(gòu)進行有機整合,實現(xiàn)黃河流域生態(tài)環(huán)境司法機制的統(tǒng)一與協(xié)同功能,構(gòu)建專門化的跨區(qū)域司法協(xié)同主體,劃定主體功能和責任邊界;立足實踐需求,加強部門間的協(xié)商溝通,實現(xiàn)從司法協(xié)作走向司法協(xié)同的流域司法治理機制構(gòu)建。

　　關(guān)鍵詞:《黃河保護法》;黃河流域;司法協(xié)同;司法專門化;協(xié)同治理

　　1問題的提出

　　法諺云“一條河川一部法律”,充分而深刻地說明了流域立法有著鮮明的特殊性。黃河作為中國第二長河,貫穿九省(區(qū))和多地貌類型,黨中央和習近平同志在總結(jié)以往治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,對黃河流域生態(tài)文明發(fā)展提出了新要求,如何為黃河流域高質(zhì)量發(fā)展奠定好法治基礎(chǔ),是司法機制所面臨的歷史性任務(wù)。全國人大常委會將黃河流域相關(guān)立法納入2021年立法工作計劃,《黃河保護法》的立法定位是適用于黃河流域的綜合法,為應(yīng)對黃河流域違法行為特殊性的實踐需求,流域環(huán)境司法協(xié)同是《黃河保護法》立法目標實現(xiàn)的重要保障。[1]

　　黃河流域論文： 黃河流域生態(tài)保護必須正確認識和處理十個關(guān)系

　　黃河流域的生態(tài)環(huán)境安全關(guān)系到中國中西部地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,雖然在《黃河保護立法草案(征求意見稿)》第九十九條對黃河流域司法機制作出規(guī)定:國家加強黃河流域司法保障建設(shè),黃河流域各級行政執(zhí)法機關(guān)、人民法院、人民檢察院在依法查處黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展違法行為或者辦理相關(guān)案件過程中,發(fā)現(xiàn)存在涉嫌犯罪行為的,應(yīng)當將犯罪線索移送具有偵查、調(diào)查職權(quán)的機關(guān)。鼓勵有關(guān)單位提供相關(guān)法律服務(wù)。但“協(xié)作”與“協(xié)同”不盡相同,黃河流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)同還存在著對流域整體性治理的片面理解,停留在司法協(xié)作的層面。

　　現(xiàn)行有效的《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》,是構(gòu)建黃河流域環(huán)境司法協(xié)同機制需要銜接的主要法律,其中對流域環(huán)境司法協(xié)同機制方面規(guī)定的缺失需要在《黃河保護法》中予以填補。[2]黃河流域環(huán)境司法協(xié)同在宏觀領(lǐng)域仍處于起步階段,區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求與環(huán)境司法裁判間的矛盾依舊存在,只有充分厘清黃河流域的環(huán)境治理現(xiàn)狀,探究區(qū)域司法協(xié)同的價值理念和實踐意義,準確把握黃河流域的司法發(fā)展走向,在《黃河保護法》中科學合理地設(shè)計環(huán)境司法協(xié)同機制條款,實現(xiàn)從流域環(huán)境司法協(xié)作到司法協(xié)同的有機轉(zhuǎn)變,從而不斷完善黃河流域環(huán)境司法協(xié)同機制。

　　2黃河流域環(huán)境司法治理的實踐樣態(tài):“協(xié)作”疲軟

　　2.1黃河流域環(huán)境司法協(xié)作運行機制的現(xiàn)狀

　　2.1.1探索黃河流域環(huán)境司法協(xié)作機制最高人民法院從黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展出發(fā),探索黃河流域整體環(huán)境司法協(xié)作機制和相關(guān)務(wù)實舉措,通過構(gòu)建合作協(xié)作機制,促進黃河沿線各省區(qū)間有關(guān)部門加強協(xié)調(diào)聯(lián)動和信息共享,在系統(tǒng)司法調(diào)查研究的前提下創(chuàng)新審判方式,為流域內(nèi)法律適用和裁判標準的統(tǒng)一提供指引。出臺了《最高人民法院關(guān)于為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提供司法服務(wù)與保障的意見》,在黃河流域環(huán)境資源審判工作推進會上簽署《黃河流域9省區(qū)高級人民法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》。

　　一些地方也積極探索區(qū)域間的司法協(xié)作機制,著重突出問題同治,司法機關(guān)間資源共享,共商司法舉措,關(guān)注聯(lián)合執(zhí)行、調(diào)查取證、聯(lián)系會議等方面的協(xié)作機制。例如,《淮河流域(河南段)11個市檢察院戰(zhàn)略協(xié)作機制工作規(guī)則(試行)》《關(guān)于加強協(xié)作推動陜西省黃河流域生態(tài)環(huán)境保護的意見》等文件,對構(gòu)建省內(nèi)司法協(xié)作機制進行了規(guī)定。山東濱州五家沿黃法院聯(lián)合簽署《黃河流域生態(tài)環(huán)境保護司法協(xié)作機制框架協(xié)議》,構(gòu)建市域內(nèi)環(huán)境資源審判協(xié)作工作格局。黃河中下游通過簽署《“三省五市”環(huán)資審判協(xié)作框架協(xié)議》,建立河北、山東和河南地區(qū)常態(tài)化協(xié)作工作機制。

　　2.1.2探索統(tǒng)一流域法律適用和裁判尺度機制

　　司法機關(guān)立足黃河流域環(huán)境的特殊性需求,通過搜集、整理、公布和檢索黃河流域內(nèi)典型指導案例、完善相關(guān)法律法規(guī)的司法解釋等途徑來促進黃河流域司法法律適用和裁判標準的統(tǒng)一,從而強化司法協(xié)作保障水平。例如,最高人民法院貫徹黃河全要素系統(tǒng)保護理念,根據(jù)黃河流域司法保護特征,公布首批十起黃河流域生態(tài)司法保護典型案例,發(fā)揮司法審判職能。在地方,河南、甘肅等地高院公布相應(yīng)區(qū)域的生態(tài)司法保護典型案例,案例類型、地域廣泛,為黃河流域干流和渭河、涇河、洮河等主要支流提供生態(tài)司法保護;《黃河上游川甘青水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境保護司法協(xié)作框架協(xié)議》針對黃河上游構(gòu)建內(nèi)外協(xié)調(diào)聯(lián)動、跨省區(qū)的環(huán)境司法協(xié)作機制,加強司法機關(guān)間溝通與協(xié)調(diào),通過協(xié)商統(tǒng)一流域內(nèi)裁判尺度。

　　其次,以探索環(huán)資案件集中管轄路徑促進統(tǒng)一法律適用和裁判尺度。河南省高院通過自主制定或聯(lián)合省檢察院、省公安廳等形式簡化和統(tǒng)一流域內(nèi)環(huán)資案件審判,先后出臺《關(guān)于實行省內(nèi)黃河流域環(huán)境資源案件集中管轄的規(guī)定》《關(guān)于實行省內(nèi)黃河流域環(huán)境資源刑事案件集中管轄的規(guī)定》《關(guān)于實行省內(nèi)黃河流域環(huán)境資源檢察公益訴訟案件集中管轄的規(guī)定》等文件。

　　2.1.3探索行政執(zhí)法與司法銜接工作機制

　　司法機關(guān)牽頭與相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)創(chuàng)新方式、拓寬渠道,積極深化司法與行政執(zhí)法協(xié)作合作。“兩高三部”共同印發(fā)《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件有關(guān)問題座談會紀要》、最高檢與公安部聯(lián)合印發(fā)《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》。

　　部分地方也發(fā)布了相關(guān)的工作意見和實施細則,山東省高院與黃河河務(wù)局發(fā)布《關(guān)于建立黃河流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展服務(wù)保障機制的意見》,通過構(gòu)建黃河流域案件綠色通道,促進信息互通,將環(huán)境案件集中審理,完善環(huán)境司法修復(fù)和生態(tài)環(huán)境損害賠償機制;《甘肅省生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作實施細則》發(fā)揮公檢法系統(tǒng)的職能優(yōu)勢,強化聯(lián)動機制建設(shè),開展執(zhí)法協(xié)作,通過稽查考核、案卷評查等方式進行督導檢查;《關(guān)于建立實施環(huán)境資源司法執(zhí)法聯(lián)動工作機制的意見》《寧夏回族自治區(qū)自然資源保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法(試行)》《關(guān)于建立部門間聯(lián)合打擊破壞自然資源違法犯罪工作機制的意見(試行)》對自然資源相關(guān)案件的管轄、移送、調(diào)查和審理作出了相應(yīng)的細化規(guī)定。

　　2.1.4探索黃河流域司法能動性機制

　　首先,司法機關(guān)立足轄區(qū)實際,有針對性地對環(huán)境資源審批進行改革,從而制定相應(yīng)的改革工作方案和意見。例如,地方制定《內(nèi)蒙古自治區(qū)高級人民法院關(guān)于為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展提供司法服務(wù)與保障的意見》《關(guān)于為黃河流域(甘肅段)生態(tài)保護提供高質(zhì)量司法服務(wù)和保障的意見》指導司法環(huán)境保護體制建設(shè);山東省東阿縣法院出臺《環(huán)境資源審判機制綜合改革試點方案》,以維護黃河和東阿黃河國家森林公園生態(tài)安全為中心構(gòu)建環(huán)資保護聯(lián)動機制,與縣檢察院等9個部門聯(lián)合制定《東阿縣環(huán)境資源保護執(zhí)法與司法聯(lián)動機制工作方案》。

　　2.2黃河流域環(huán)境司法協(xié)作治理的問題與不足

　　2.2.1滯后于《長江保護法》的革新:黃河流域環(huán)境司法建設(shè)進程緩慢

　　現(xiàn)行法律法規(guī)中對黃河環(huán)境保護的規(guī)定,以中央統(tǒng)一規(guī)劃、各省(區(qū))分別制定地方法規(guī)為主,但至今黃河流域有關(guān)環(huán)境司法協(xié)同的法律文件少之又少,如最高院與推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)導小組辦公室簽署《關(guān)于建立推動黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展司法合作協(xié)同機制的合作框架協(xié)議》。

　　整體上落后于中國其他流域(如珠江流域和長江流域)環(huán)境司法協(xié)作與協(xié)同,2007年珠江流域在推進珠江流域環(huán)境一體化治理的過程中,搭建了跨省(區(qū))水資源保護與水污染防治協(xié)作機制,近年來長江流域制定了大量的政策性“意見”和“框架協(xié)議”,對長江流域的生態(tài)環(huán)境治理起到了促進作用。

　　2016年最高人民法院出臺了《關(guān)于為長江經(jīng)濟帶發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》,為其協(xié)同治理提供了司法保障,并且在2018年,全國人大常委會已經(jīng)將《長江保護法》列入了立法規(guī)劃[3],并在2020年12月26日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議上予以通過,其中第七十七條規(guī)定國家加強流域內(nèi)司法服務(wù)建設(shè),加強長江流域司法保障建設(shè),鼓勵有關(guān)單位為長江流域生態(tài)環(huán)境保護提供法律服務(wù)。長江流域各級行政執(zhí)法機關(guān)、人民法院、人民檢察院在依法查處長江保護違法行為或者辦理相關(guān)案件過程中,發(fā)現(xiàn)存在涉嫌犯罪行為的,應(yīng)當將犯罪線索移送具有偵查、調(diào)查職權(quán)的機關(guān)。

　　最高法公布《最高人民法院關(guān)于貫徹〈中華人民共和國長江保護法〉的實施意見》和相關(guān)典型案例貫徹長江保護法的實施,重點把握以下幾個方面:第一,提高政治站位,把實施長江保護法作為貫徹習近平生態(tài)文明思想和重要指示精神的重要舉措;第二,樹立系統(tǒng)觀念,在審判工作中要注重長江保護的整體性,堅持“一盤棋”思想;第三,堅持最嚴法治觀,充分發(fā)揮刑事審判的懲治教育、行政審判的監(jiān)督預(yù)防、民事審判的救濟修復(fù)等功能;第四,完善司法機制,強化內(nèi)部協(xié)同審判機制,構(gòu)建全流域資源環(huán)境審判協(xié)作機制,健全外部協(xié)調(diào)聯(lián)動機制;第五,加強法律宣傳,以生動的審判實踐推動全社會增強法治意識和生態(tài)文明觀念。

　　2020年5月,滬蘇浙皖司法廳(局)共同簽署了《關(guān)于建立長三角區(qū)域長江大保護司法行政協(xié)作方案》,從而推進長三角區(qū)域司法與行政間的協(xié)作運行機制;云貴川以“決定”+“條例”(《四川省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強赤水河流域共同保護的決定》和《四川省赤水河流域保護條例》)的立法方式,成為我國首個地方流域共同立法,推進赤水河流域協(xié)作機制,深化立法、司法、執(zhí)法、規(guī)劃等方面的合作,維護赤水河流域生態(tài)安全。

　　黃河流域缺乏中央對其司法改革的宏觀部署,導致流域內(nèi)審判機構(gòu)開展環(huán)境司法工作時固守行政區(qū)劃管轄設(shè)置下的管轄制度,《黃河保護立法草案(征求意見稿)》中第九十九條對司法機制的相關(guān)規(guī)定依然停留在流域環(huán)境司法協(xié)作的層面,主要是針對公檢法機關(guān)間違法行為線索的移送;雖然流域內(nèi)個別法院積極探索全流域環(huán)境保護的司法改革途徑,但是地域壁壘限制跨區(qū)域司法協(xié)作聯(lián)動,阻礙了流域司法協(xié)作服務(wù)生態(tài)治理功能的顯現(xiàn),無法長期推進黃河流域司法協(xié)同的實質(zhì)性進展。

　　黃河流域環(huán)境司法協(xié)作的主體范圍較為狹窄,缺乏協(xié)同自覺性。由于中國流域環(huán)境司法協(xié)同仍處于初級階段,只在個別流域(如長江流域)進行探索,雖取得了一定成效,長江流域整體經(jīng)濟水平較高,財政資金充裕且受“共抓大保護,不搞大開發(fā)”戰(zhàn)略的影響,使得長江全流域開展以法院為推動者,檢察院、行政機關(guān)為參與者的環(huán)境司法協(xié)作,但是黃河流域整體經(jīng)濟發(fā)展水平不高,缺乏宏觀的政策指引。

　　3黃河流域環(huán)境司法協(xié)同治理的生成邏輯

　　3.1黃河流域自然流域特征要求:系統(tǒng)完整性理念

　　流域環(huán)境司法協(xié)同是指在流域范圍之內(nèi)的各司法機關(guān)之間、與行政機關(guān)之間就生態(tài)環(huán)境司法活動的公正高效運行而建立的協(xié)同合作機制。黃河流域既是一個自然生態(tài)主體,又是一個互通的經(jīng)濟社會系統(tǒng)。首先,黃河是由各種水文要素共同構(gòu)成的流域生態(tài)環(huán)境,對流經(jīng)涵蓋區(qū)域具有重要的生態(tài)功能,黃河上中下游間、各支流間、徑流兩岸等各環(huán)境要素相互作用,共同構(gòu)成了黃河流域的空間整體。

　　其次,黃河流域依托獨特的自然水文資源形成了經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)帶,所以應(yīng)當用整體主義理念去治理黃河,中國現(xiàn)代的行政區(qū)域劃分,人為割裂了黃河的流域整體性,但并不意味著可以在宏觀黃河環(huán)境司法協(xié)同治理中忽視其整體性,當前我國以行政區(qū)劃來劃分流域管理結(jié)構(gòu)和環(huán)境司法管轄,司法保護的“碎片化”與黃河流域“整體性”間的矛盾凸顯,無法從根本上滿足黃河流域環(huán)境司法的需要。黃河流域作為一個龐大的以自然生態(tài)系統(tǒng)為基底,囊括社會、人文、經(jīng)濟等各要素的系統(tǒng)整體,間接導致黃河流域環(huán)境糾紛涉及的利益主體和區(qū)域多元化。

　　個人利益、企業(yè)利益與社會公共利益都以黃河環(huán)境為物質(zhì)載體進行訴求博弈,從而在黃河流域內(nèi)的不同行政區(qū)域產(chǎn)生環(huán)境糾紛,這也就表明在黃河流域生態(tài)治理和環(huán)境糾紛解決機制上不能以偏概全。習近平在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上作出了“山水田天湖草是一個生命共同體”的論斷,生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)構(gòu)成要素多元且作用關(guān)系復(fù)雜,各個要素間相互影響,往往牽一發(fā)而動全身,所以要統(tǒng)籌兼顧,從整體上把握黃河環(huán)境治理,進行一體化保護和利用,從而全方位、多領(lǐng)域開展黃河流域生態(tài)文明建設(shè)。

　　4結(jié)論

　　黃河流域是囊括自然生態(tài)環(huán)境、社會、經(jīng)濟、文化等各要素的有機整體,司法作為維護黃河流域生態(tài)系統(tǒng)長治久安的最后一道防線,黃河流域需要深化環(huán)境司法系統(tǒng)改革,尊重黃河流域的整體性,推進黃河流域司法從“司法協(xié)作”到“司法協(xié)同”的有機轉(zhuǎn)變。黃河流域生態(tài)文明建設(shè)離不開環(huán)境司法協(xié)同的保障,制定中的《黃河保護法》作為綜合流域法,需要健全流域司法協(xié)同機制,對征求意見稿中的第九十九條進行合理擴充。

　　黃河流域環(huán)境司法協(xié)同機制是對協(xié)同理論的能動利用、區(qū)域司法協(xié)作的延伸,對流域法治一體化的再現(xiàn)。黃河流域環(huán)境司法協(xié)同在宏觀領(lǐng)域上仍處于探索階段,區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求與環(huán)境司法裁判間的矛盾依舊存在,只有充分厘清黃河流域的環(huán)境治理現(xiàn)狀,探究區(qū)域司法協(xié)同的價值理念和實踐意義,準確把握黃河流域的司法發(fā)展現(xiàn)狀,才能完善黃河流域環(huán)境司法協(xié)同機制。在《黃河保護法》中貫徹流域環(huán)境司法協(xié)同理念,著重構(gòu)建完備的司法協(xié)同條款,進而實現(xiàn)構(gòu)建司法協(xié)同機制的目標。

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　　作者：韓康寧

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