“數(shù)據(jù)-決策一體化”數(shù)字政府治理模式效應(yīng)研究

　　摘要：數(shù)字政府治理需要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)能力向治理能力的轉(zhuǎn)化，這一轉(zhuǎn)化嚴(yán)重依賴組織變革，“數(shù)據(jù)-決策一體化”是我國地方政府?dāng)?shù)字政府治理的創(chuàng)新舉措。以成都市數(shù)字政府治理實(shí)踐為案例對象、以技術(shù)執(zhí)行框架理論為案例分析框架展開案例研究。研究顯示，成都市數(shù)字政府治理以“數(shù)據(jù)-決策一體化”為特點(diǎn)，促進(jìn)技術(shù)價(jià)值轉(zhuǎn)化，進(jìn)而帶來治理生態(tài)的良性改變。還以成都市為例，分析了數(shù)據(jù)服務(wù)于治理的邏輯鏈條，認(rèn)為應(yīng)從“數(shù)據(jù)服務(wù)于治理決策”和“數(shù)據(jù)服務(wù)于政務(wù)服務(wù)”雙向進(jìn)路推動數(shù)據(jù)能力向治理能力的轉(zhuǎn)化。最后提出“數(shù)據(jù)-決策一體化”的數(shù)字政府治理模式是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”基礎(chǔ)上的進(jìn)化，有助于深化社會信任、協(xié)調(diào)行動者行為，并促成治理參與新動力形成，但也存在碎片化回應(yīng)、機(jī)械性治理等潛在風(fēng)險(xiǎn)。

　　關(guān)鍵詞：數(shù)字政府;政府決策;成都;數(shù)據(jù)治理;機(jī)構(gòu)改革;治理現(xiàn)代化

　　我國各級政府的數(shù)字政府建設(shè)正在快速推進(jìn)，各地已經(jīng)探索出了不同的經(jīng)驗(yàn)，“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)通管”等創(chuàng)新舉措使得“以民眾為中心”的數(shù)字政府治理理念深入人心并快速擴(kuò)散，政府公共服務(wù)效率得到極大提升。與此同時(shí)，社會對數(shù)字政府治理也有了更高期待。習(xí)近平同志指出，“要運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平。要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會治理的機(jī)制，推進(jìn)政府管理和社會治理模式創(chuàng)新”①。

　　雖然技術(shù)進(jìn)步對政務(wù)服務(wù)的促進(jìn)顯著，但數(shù)據(jù)應(yīng)用效率遠(yuǎn)低于數(shù)據(jù)生產(chǎn)效率，甚至出現(xiàn)“信息孤島”升級到“平臺孤島”的傾向。建立大數(shù)據(jù)建設(shè)與治理能力之間的緊密紐帶需要通過組織、制度和技術(shù)的深入融合和深度變革才能實(shí)現(xiàn)，而這是當(dāng)前數(shù)字政府治理必須克服的難點(diǎn)，也是重點(diǎn)問題。自從2015年國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，地方市級政府紛紛建立大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)以提升數(shù)據(jù)服務(wù)于地方治理的效率，其中一些地方政府更將大數(shù)據(jù)管理職能與其他多種職能整合形成具有協(xié)調(diào)能力、決策能力的新型組織，促成大數(shù)據(jù)價(jià)值的直接實(shí)現(xiàn)。

　　其中以成都市2019年正式建立政務(wù)服務(wù)管理與網(wǎng)絡(luò)理政辦公室(以下簡稱網(wǎng)絡(luò)理政辦公室)為典型代表。這種新型組織是面向數(shù)字政 府治理的“數(shù)據(jù)-決策一體化”機(jī)構(gòu)，在近年的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中已初見成效。此類組織的構(gòu)建對推動數(shù)據(jù)能力向治理能力的轉(zhuǎn)變發(fā)揮了關(guān)鍵作用，本研究稱之為數(shù)字政府治理的“數(shù)據(jù)-決策一體化”模式。數(shù)字政府治理的“數(shù)據(jù)-決策一體化”模式具有以下特點(diǎn)：首先，在權(quán)力架構(gòu)扁平化基礎(chǔ)上將大數(shù)據(jù)管理與其他重要職能部門整合重構(gòu)，使大數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)成為決策部門的感知系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)無中介信息傳遞，有助于實(shí)現(xiàn)決策時(shí)機(jī)合理和決策依據(jù)充分，并達(dá)成基于大數(shù)據(jù)需求驅(qū)動的治理。

　　其次，政府組織運(yùn)作績效與數(shù)據(jù)利用緊密聯(lián)系，并通過大數(shù)據(jù)渠道充分感知政府運(yùn)作目標(biāo)的復(fù)雜性和政府角色的多樣性，且實(shí)現(xiàn)決策效果反饋控制，使公共價(jià)值取向得以充分體現(xiàn)。再次，公民通過數(shù)字參與方式介入公共事務(wù)，政府和公民間的協(xié)作更可見，決策過程的透明度得以提升。本研究將以成都市為案例對象，探索數(shù)字政府治理“數(shù)據(jù)-決策一體化”模式在實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)能力向治理能力轉(zhuǎn)化路徑”方面的具體效應(yīng)及其實(shí)現(xiàn)途徑。

　　一、文獻(xiàn)回顧

　　我國關(guān)于數(shù)字政府的探討正在從技術(shù)視角、工具視角轉(zhuǎn)向治理視角。孟慶國和崔萌指出，數(shù)字政府治理強(qiáng)調(diào)的不僅是治理手段的數(shù)字轉(zhuǎn)型，在其深層意義上則是強(qiáng)調(diào)政府存在方式的革新。①戴長征和鮑靜認(rèn)為，“數(shù)字政府治理”是一個(gè)全新的治理理念與治理方式，應(yīng)增強(qiáng)數(shù)字協(xié)商治理能力，提升政府公共服務(wù)水平，推動民眾參與治理。②不管是在理論界還是在實(shí)踐領(lǐng)域，“用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)服務(wù)、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的數(shù)字政府治理訴求已經(jīng)成為共識。作為政府存在方式的革新，數(shù)字政府治理應(yīng)當(dāng)怎樣開展?

　　針對這一問題的研究較多聚焦于政府機(jī)構(gòu)改革問題。劉淑春認(rèn)為，數(shù)字政府強(qiáng)調(diào)以需求為導(dǎo)向的數(shù)字化變革推動政府理念革新、職能轉(zhuǎn)變和體制機(jī)制重塑。③韓兆柱、馬文娟等指出，數(shù)字時(shí)代的治理研究并不局限于政府治理方式，更深層次的是探索政府機(jī)構(gòu)改革和權(quán)責(zé)碎片化的重新整合、政府體制機(jī)制的系統(tǒng)優(yōu)化和流程再造、政務(wù)服務(wù)全面數(shù)字化變革。④李松玉認(rèn)為，數(shù)字時(shí)代的治理應(yīng)從行政管理的角度，探討政府運(yùn)行的體制機(jī)制，分析如何實(shí)現(xiàn)政府的整體性、協(xié)同性和參與性，并從公共政策過程的角度，分析數(shù)字政府治理如何優(yōu)化政策的議程設(shè)置、執(zhí)行、評價(jià)和監(jiān)督。

　�、莺雎越Y(jié)構(gòu)和制度的現(xiàn)代信息技術(shù)與傳統(tǒng)治理方式的簡單嫁接可能固化現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)和工作流程，進(jìn)而構(gòu)成管理創(chuàng)新的障礙。⑥黃璜認(rèn)為，“數(shù) 字政府”要求政府在履職方式和治理手段等方面充分利用信息技術(shù)變革潛力提升治理水平和治理能力，實(shí)現(xiàn)從“流程范式”到“數(shù)據(jù)范式”的技術(shù)應(yīng)用邏輯轉(zhuǎn)變。⑦國際關(guān)于數(shù)字政府治理的探討中也出現(xiàn)類似觀點(diǎn)，較多研究將組織深度重塑作為數(shù)字政府發(fā)展的高級階段。如克利溫克(Klievink)和詹森(Janssen)從組織變革的角度提出，以數(shù)字政府系統(tǒng)為基礎(chǔ)的協(xié)同型政府建設(shè)經(jīng)歷“火爐管”式組織、整合化、全國性入口、組織間整合以及需求驅(qū)動的協(xié)同型政府五個(gè)發(fā)展階段。

　�、夙f斯特(West)認(rèn)為，數(shù)字政府的發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段：“公告板”階段、部分服務(wù)供給階段、系統(tǒng)服務(wù)的門戶網(wǎng)站階段、互動式民主階段。②揚(yáng)科夫斯基(Janowski)提出數(shù)字政府演進(jìn)類似于文化和社會進(jìn)步過程，包括數(shù)字化、轉(zhuǎn)型、參與、情境化四個(gè)演化階段。

　�、鄯纪�(Fountain)則認(rèn)為，開發(fā)利用互聯(lián)網(wǎng)的潛力需要對信息及決策進(jìn)行跨政府組織整合，而這種政府組織內(nèi)部的整合從根本上影響了政治過程和決策過程。④信息技術(shù)應(yīng)用帶來的政府平臺化會通過數(shù)據(jù)集聚提升政府治理能力，然而這一過程既需要基于技術(shù)處理能力進(jìn)行數(shù)據(jù)萃取，更需要決策者通過新的組織傳遞機(jī)制深度利用經(jīng)過萃取的數(shù)據(jù)，也就是說，數(shù)據(jù)能力向治理能力的轉(zhuǎn)化嚴(yán)重依賴組織機(jī)制變革。那么，數(shù)字政府治理的組織傳遞機(jī)制應(yīng)該是怎樣的?這一問題的回答需要以實(shí)踐分析為基礎(chǔ)，而此類研究目前鮮見。二、案例選擇與分析框架

　　(一)案例選擇

　　本研究以成都市數(shù)字政府治理實(shí)踐為案例對象。成都市于2015年建立大數(shù)據(jù)管理局，自從2017年開始探索“數(shù)據(jù)-決策一體化”建設(shè)，2019年1月進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)改革，在原來的市政府辦公廳、政務(wù)服務(wù)與大數(shù)據(jù)管理局基礎(chǔ)上整合其他部門的數(shù)據(jù)管理職能，建立了網(wǎng)絡(luò)理政辦公室。這一機(jī)構(gòu)是在實(shí)現(xiàn)權(quán)力架構(gòu)扁平化基礎(chǔ)上對政務(wù)服務(wù)運(yùn)行機(jī)制、政民互動機(jī)制、政府決策機(jī)制等進(jìn)行的重構(gòu)，作為成都市的獨(dú)特創(chuàng)新，也是數(shù)字政府治理探索的一個(gè)新嘗試。該模式已運(yùn)行一年有余，取得明顯成效。

　　據(jù)調(diào)查，自2015年國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，地方市級政府紛紛建立大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置主要采取三種模式：獨(dú)立設(shè)置大數(shù)據(jù)局、將大數(shù)據(jù)管理功能與政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)整合成立新機(jī)構(gòu)(政務(wù)服務(wù)與大數(shù)據(jù)管理局)、在工業(yè)和信息化局等職能部門中下設(shè)大數(shù)據(jù)管理部門。而成都市網(wǎng)絡(luò)理政辦公室與原市政府辦公廳具有一定的承繼關(guān)系，且首次以“網(wǎng)絡(luò)理政”稱謂標(biāo)識該機(jī)構(gòu)的治理樞紐作用，職能進(jìn)一步拓寬，具有鮮明特色。成都市數(shù)字政府建設(shè)中樞機(jī)構(gòu)設(shè)置有助于實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)-決策一體化”。成都市將大數(shù)據(jù)管理、政務(wù)服務(wù)等職能與原市政府辦公廳的決策支持職能整合一體，使得數(shù)據(jù)的決策支撐作用在組織機(jī)制上得到了充分保障。

　　事實(shí)上，成都市這一機(jī)構(gòu)改革效應(yīng)也已在實(shí)踐中得到進(jìn)一步放大。包括：已形成了“11637”網(wǎng)絡(luò)理政框架(即：1個(gè)網(wǎng)絡(luò)理政中心、1個(gè)市政府門戶網(wǎng)站、6大功能平臺、3大技術(shù)平臺、7項(xiàng)工作機(jī)制在內(nèi)的一體化網(wǎng)絡(luò)理政框架);已樹立了“社會訴求‘一鍵回應(yīng)’、政務(wù)服務(wù)‘一網(wǎng)通辦’、城市治理‘一網(wǎng)統(tǒng)管’”的鮮明政府形象;在2019年成都市在中國軟件評測中心主辦的“第十八屆中國政府網(wǎng)站績效評估”中獲得省會城市政府網(wǎng)站評估第一名，并入圍中國智慧城市“十強(qiáng)”;2019年12月23日，李克強(qiáng)總理專門對成都市網(wǎng)絡(luò)理政中心進(jìn)行了現(xiàn)場考察;2020年初新冠肺炎疫情發(fā)生后，成都市疫情防控指揮部即設(shè)立在成都市網(wǎng)絡(luò)理政辦公室的網(wǎng)絡(luò)理政中心。

　　(二)分析框架

　　“數(shù)據(jù)-決策一體化”數(shù)字政府治理模式有怎樣的理論價(jià)值和實(shí)踐意義?可能帶來怎樣的施政效果?這一探索對于我國數(shù)字政府治理又有怎樣的啟示?這一系列問題有待回答。本研究將以芳汀的技術(shù)執(zhí)行理論為基礎(chǔ)，對成都市案例展開具體分析。芳汀以虛擬政府為對象，從內(nèi)嵌性和網(wǎng)絡(luò)角色的角度來分析政府組織和政府制度，整合了治理研究、組織理論和社會學(xué)新制度主義研究以及信息技術(shù)與組織間關(guān)系研究三方面研究成果，提出了技術(shù)執(zhí)行框架理論。①該理論區(qū)分了客觀的技術(shù)和被執(zhí)行的技術(shù)，將組織安排和制度安排視為一種內(nèi)嵌性的中介因素干預(yù)了技術(shù)的執(zhí)行。而本研究以成都市網(wǎng)絡(luò)理政辦公室這一機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐為主要觀察對象，認(rèn)為該組織和制度建構(gòu)嵌入技術(shù)應(yīng)用過程、影響技術(shù)應(yīng)用效果，并力求探索這一組織和制度建構(gòu)的具體作用路徑和效果。

　　因而，本研究基礎(chǔ)假設(shè)與技術(shù)執(zhí)行框架理論的思維方式高度一致。根據(jù)技術(shù)執(zhí)行框架理論，本研究對案例的分析將分為四部分展開：首先，從技術(shù)、組織、制度三方面分析成都市數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)條件準(zhǔn)備;其次，觀察與分析成都市數(shù)字政府治理的組織和制度建構(gòu)如何對技術(shù)執(zhí)行產(chǎn)生影響;第三，觀察與分析成都市數(shù)字政府治理效果及其與技術(shù)執(zhí)行之間的關(guān)系;第四，分析數(shù)據(jù)服務(wù)于治理的全流程及主要環(huán)節(jié)，梳理數(shù)據(jù)能力向治理能力轉(zhuǎn)化的路徑。

　　三、案例分析

　　(一)條件準(zhǔn)備：技術(shù)、組織、制度三維支撐

　　首先，信息技術(shù)。技術(shù)執(zhí)行理論指出信息技術(shù)在組織變革中扮演三個(gè)關(guān)鍵角色：公共管理和決策的工具、基礎(chǔ)設(shè)施、組織變化的催化劑。③成都市數(shù)字政府治理的技術(shù)基礎(chǔ)已經(jīng)日漸成熟。2017年實(shí)現(xiàn)B2GR2GS2G三網(wǎng)融合，構(gòu)筑了網(wǎng)絡(luò)理政的基礎(chǔ)設(shè)施。

　　2018年，實(shí)現(xiàn)“云、網(wǎng)、端、數(shù)”四位一體，包括統(tǒng)一運(yùn)營的政務(wù)云基礎(chǔ)平臺、互聯(lián)互通的政務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系、集成應(yīng)用服務(wù)的服務(wù)端和匯聚、共享、開放的政務(wù)大數(shù)據(jù)資源體系，為公共管理和決策提供了可用、易用的信息工具。2019年開始，相繼完成市級政務(wù)云平臺搭建、天府市民云、網(wǎng)絡(luò)理政企業(yè)版、天府蓉易辦等，向上接入國家、省電子政務(wù)外網(wǎng)，向下接入各級部門終端網(wǎng)絡(luò)，橫向打通內(nèi)外政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)。從技術(shù)的連通到服務(wù)的聯(lián)通，組織變化的催化劑功能開始得到深入實(shí)現(xiàn)。成都市信息技術(shù)的快速迭代式發(fā)展為數(shù)字政府治理提供了技術(shù)條件保障。

　　其次，組織創(chuàng)新。技術(shù)通過向組織賦能來實(shí)現(xiàn)其變革催化作用。信息技術(shù)帶來的組織變革涉及兩個(gè)方面：虛擬組織形成、組織間網(wǎng)絡(luò)實(shí)體化。虛擬組織是政府將技術(shù)作為一種組織安排的結(jié)果。成都市網(wǎng)絡(luò)理政辦公室搭建了全媒體、多功能、智慧化的網(wǎng)絡(luò)理政平臺，該平臺就是一種技術(shù)催生的“以治理決策為中心”的虛擬組織。

　　包括六個(gè)組成部分：社會訴求平臺、理政辦公平臺、行政審批服務(wù)平臺、便民服務(wù)平臺、綜合行政執(zhí)法平臺、信息公開發(fā)布平臺。網(wǎng)絡(luò)理政平臺既是政府間成員所形成的網(wǎng)絡(luò)，也是政府與社會的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，它整合了主體、流程和項(xiàng)目，對數(shù)據(jù)及服務(wù)進(jìn)行了虛擬重組，對信息和數(shù)據(jù)權(quán)力進(jìn)行系統(tǒng)配置，而政府各部門成員將該平臺作為單一切入點(diǎn)開展工作。網(wǎng)絡(luò)理政平臺的信息流動、傳播流動以及對內(nèi)對外治理活動依賴的是網(wǎng)絡(luò)和信息系統(tǒng)，而不是傳統(tǒng)行政渠道。該平臺正是一個(gè)數(shù)字政府治理組織的虛擬形態(tài)，是技術(shù)變革催生的新型政府組織形態(tài)。成都市網(wǎng)絡(luò)理政辦公室下設(shè)網(wǎng)絡(luò)理政中心，是以“用數(shù)據(jù)決策”為方向?qū)⒔M織間信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)體化的一種機(jī)構(gòu)改革的努力。成都市對該中心的定位是治理中心、服務(wù)中心、應(yīng)急指揮中心。一方面，規(guī)定各職能部門須派專人駐守網(wǎng)絡(luò)理政中心。

　　另一方面，網(wǎng)絡(luò)理政辦公室的組織來源之一是原市政府辦公廳，其具有議程準(zhǔn)備、組織協(xié)調(diào)、決策服務(wù)、公文起草等職能，這些職能整合入網(wǎng)絡(luò)理政中心，決定了網(wǎng)絡(luò)理政中心在政府決策中的特殊功能。同時(shí)，該中心整合了市委書記信箱、市長信箱、12345市長電話等信息輸入源，甚至將政民互動也作為該中心職能之一。網(wǎng)絡(luò)理政中心這種問政、理政合一的機(jī)制，使其成為由市委書記、市長直接指揮的數(shù)字政府戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，所追求的不僅是技術(shù)帶來的效率增長，而是更大的制度性影響。第三，制度配套。制度化能讓組織結(jié)構(gòu)趨于穩(wěn)定并發(fā)揮預(yù)期的效用，并使得規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)。將公務(wù)人員的傳統(tǒng)主觀責(zé)任轉(zhuǎn)化為客觀責(zé)任，促進(jìn)數(shù)字政府治理目標(biāo)高效達(dá)成。

　　從理性、政治的和社會的特征來看，數(shù)字政府治理的結(jié)果是不可預(yù)知和富有變化的。②數(shù)字政府治理是基于技術(shù)的深層次改變，通過組織安排和制度安排的中介作用，新的信息技術(shù)得以執(zhí)行，并帶來不同的數(shù)字政府治理成果。而成都市的“數(shù)據(jù)-決策一體化”數(shù)字政府治理模式使其信息技術(shù)執(zhí)行過程成為水平化政府、回應(yīng)性政府、敏捷性政府等政府訴求和政府形象的塑造過程，不僅帶來了效率的提升，而且?guī)�來了治理生態(tài)的改變。首先，社會信任深化。在缺乏信任的情況下，信息技術(shù)本身不能夠創(chuàng)造合作或者社會資本。③而“數(shù)據(jù)-決策一體化”的技術(shù)執(zhí)行過程塑造了公眾對政府的新感知，并將引發(fā)對地方政府決策者、治理能力、治理過程等多重信任疊加。

　　包括：市民接觸渠道以市長電話等直接聯(lián)系渠道形象出現(xiàn)，具有一定符號價(jià)值，讓公眾看到?jīng)Q策者就在自己身邊，可以接近，提升了公眾對溝通有效性的信任;公眾以個(gè)體訴求、整體數(shù)據(jù)等形式參與決策過程，且決策過程高度透明、決策結(jié)果與社會訴求高度關(guān)聯(lián)，將提升公眾對政府治理能力的信任;公民與政府的互動過程有狀態(tài)追溯、形式追溯等多重形式可見可查，并直接生成績效評價(jià)，強(qiáng)化了公民對政務(wù)服務(wù)過程的制度信任;治理過程中，公眾通過網(wǎng)絡(luò)理政平臺與底層公務(wù)人員直接且反復(fù)接觸、對話、互動，增進(jìn)了對基層政府的信任。成都市數(shù)字政府治理所帶來的多重信任疊加，提升了公民對政府的信任，并將轉(zhuǎn)化為公民參與信念。其次，行動者行為更加協(xié)調(diào)。一旦行動者在信息、認(rèn)知和決策等方面理解相互介入和參與的必要性，行為就更易于達(dá)成一致。

　　事實(shí)上，成都市“數(shù)據(jù)-決策一體化”間接促成政府內(nèi)部各層級部門，以及政府與社會行為的協(xié)調(diào)一致。包括：網(wǎng)絡(luò)理政中心打破職能邊界，并通過數(shù)據(jù)高效任務(wù)分發(fā)，建立清晰可見的決策邏輯，有助于政務(wù)內(nèi)部各層級部門形成共識、步調(diào)一致，決策層與執(zhí)行層之間的行動也會更加匹配和協(xié)調(diào);決策一旦建立在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上，通過多重政民互動完成，將實(shí)現(xiàn)從應(yīng)對性決策向預(yù)判性決策轉(zhuǎn)變，與公眾預(yù)期一致，也將實(shí)現(xiàn)政府與社會公眾行為上的協(xié)調(diào)一致;同時(shí)，政策議題往往來自于社會訴求，網(wǎng)絡(luò)理政平臺建立的多重溝通機(jī)制使得政策產(chǎn)生過程中與利益相關(guān)者反復(fù)溝通，公共政策也更可能得到支持。因而，“數(shù)據(jù)-決策一體化”的數(shù)字政府治理模式通過政府內(nèi)外部的動態(tài)連接，促進(jìn)了多方的行動協(xié)調(diào)。

　　最后，治理參與新動力形成。數(shù)字政府有改革政府效率、透明度、公民信任和民主轉(zhuǎn)型過程中政治參與的潛力。①數(shù)字政府治理的要義在于通過協(xié)作與激勵(lì)機(jī)制的創(chuàng)新強(qiáng)化公眾合作治理的積極性，將公眾共同納入社會協(xié)同治理的聯(lián)合體當(dāng)中。②成都“數(shù)據(jù)-決策一體化”的數(shù)字政府治理賦予公眾主動參與的高效渠道，正是一種協(xié)作和激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新，有助于培育公眾治理參與的新動力。

　　表現(xiàn)為：一方面，傳統(tǒng)威權(quán)政府下的公眾參與治理往往是一種防御性參與，而成都數(shù)字政府治理中社會訴求與公共政策的緊密相連將在形成共識的基礎(chǔ)上帶來公眾的共識性參與;另一方面，傳統(tǒng)威權(quán)政府下公眾參與治理主要是基于經(jīng)驗(yàn)的參與，而成都數(shù)字政府治理中社會訴求數(shù)據(jù)直達(dá)決策者，使得治理決策能夠聚焦公民的期望和利益，且公眾有更多機(jī)會體驗(yàn)公共政策出臺全過程，更可能因?yàn)閰f(xié)作、自治的需要而參與，這是一種出于責(zé)任的參與、出于對話的參與。從防御性參與演變到共識性參與，從出于經(jīng)驗(yàn)的參與演變到出于責(zé)任、對話的參與，公眾治理參與新動力的形成將創(chuàng)造更多的公共價(jià)值和共同利益，也將實(shí)現(xiàn)數(shù)字政府治理中行政和政治的互相推動。

　　四、結(jié)論

　　根據(jù)對成都市政府?dāng)?shù)字政府治理實(shí)踐的分析，本研究主要有三個(gè)發(fā)現(xiàn)：

　　第一，“數(shù)據(jù)-決策一體化”數(shù)字政府治理模式通過改變政府行動者和市民的政府治理認(rèn)知來促成信息技術(shù)價(jià)值轉(zhuǎn)換，并起到改善治理生態(tài)的積極作用。如成都市以“云、網(wǎng)、數(shù)、端”集成為技術(shù)基礎(chǔ)、以“數(shù)據(jù)-決策一體化”為組織特征，以“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管、一鍵回應(yīng)”為制度規(guī)則，通過達(dá)成水平化政府、回應(yīng)性政府、敏捷性政府的技術(shù)應(yīng)用感知，使得公眾對政府治理信任增強(qiáng)、行動協(xié)調(diào)、參與積極。

　　第二，“數(shù)據(jù)-決策一體化”的數(shù)字政府治理模式形成了清晰的數(shù)據(jù)服務(wù)鏈，實(shí)現(xiàn)了組織、制度邏輯與技術(shù)邏輯的匹配，使得數(shù)據(jù)能力向治理能力轉(zhuǎn)化更為高效。數(shù)據(jù)服務(wù)鏈的清晰化，一方面實(shí)現(xiàn)了高水平的集約政府，促進(jìn)治理主體關(guān)系的緊密度;另一方面也使得政府漸趨成為“由外而內(nèi)”的信息融通者，增強(qiáng)了組織的靈活性，有助于政府突破傳統(tǒng)的組織慣性，對公眾需求更加敏感，能夠及時(shí)適應(yīng)環(huán)境改變。

　　第三，“數(shù)據(jù)-決策一體化”是在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”基礎(chǔ)上的進(jìn)化，實(shí)現(xiàn)了以治理為中心的新型數(shù)字政府治理思路。治理決策不僅需要數(shù)據(jù)存量來支撐，也需要對需求的實(shí)時(shí)感知，需要與動態(tài)數(shù)據(jù)的連接，其中包括來自社會訴求的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，也包括對政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的適時(shí)掌握。“數(shù)據(jù)-決策一體化”模式因?yàn)橥瑫r(shí)實(shí)現(xiàn)了兩方面連接，能夠從“數(shù)據(jù)服務(wù)于政務(wù)服務(wù)”“數(shù)據(jù)服務(wù)于治理決策”雙向進(jìn)路推動數(shù)據(jù)能力向治理能力的轉(zhuǎn)化，其基于數(shù)字政府治理推動國家治理能力現(xiàn)代化方面的努力具有可推廣性。當(dāng)然，“數(shù)據(jù)-決策一體化”的數(shù)字政府治理模式可能也存在一些潛在風(fēng)險(xiǎn)。

　　首先，該模式過于強(qiáng)調(diào)決策的回應(yīng)性，這種強(qiáng)調(diào)可能會犧牲決策的遠(yuǎn)見，并使得政策創(chuàng)新失去一定的調(diào)適空間;其次，“數(shù)據(jù)-決策一體化”的數(shù)字政府治理模式使得復(fù)雜的政策過程被簡化為數(shù)字過程和回應(yīng)過程，可能會養(yǎng)成治理的機(jī)械性，使得政府職能部門主動預(yù)判問題的動力得到消解;最后，“數(shù)據(jù)-決策一體化”會深化公民和社會組織的治理參與，但這種社會參與可能是非均衡的，相關(guān)的回應(yīng)也呈碎片化狀態(tài)，片面強(qiáng)調(diào)這種“表達(dá)出來的”需求的滿足也許會間接影響公共服務(wù)的公平性。因此，有必要在數(shù)字政府治理實(shí)踐中及時(shí)預(yù)判問題和發(fā)現(xiàn)問題，并推動進(jìn)一步的數(shù)字政府治理體系的創(chuàng)新。

　　作者：李桂華

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