陜西省政府投資審計(jì)監(jiān)督的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新

　　摘 要: 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，投融資模式朝著多樣化方向發(fā)展以及政府和社會(huì)化資本合作模式的創(chuàng)新，政府投資審計(jì)監(jiān)督工作面臨一系列新問(wèn)題，陜西省政府投資審計(jì)監(jiān)督工作也不例外，存在著審計(jì)人員角色不明確、審計(jì)成本與效益難匹配、項(xiàng)目審計(jì)存在風(fēng)險(xiǎn)、審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)能力和項(xiàng)目前期審計(jì)流于形式等問(wèn)題都在不同程度上影響政府投資審計(jì)監(jiān)督工作的發(fā)展。為此提出了相應(yīng)的措施及建議，為提高陜西省政府投資審計(jì)監(jiān)督工作的效率和質(zhì)量提供了良好的思路。

　　關(guān)鍵詞: 國(guó)家審計(jì); 政府投資; 審計(jì)監(jiān)督

　　一、政府投資審計(jì)監(jiān)督的重要性

　　( 一) 有利于保證政府重大政策措施的貫徹落實(shí)近年來(lái)，隨著國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)工程的大力發(fā)展，政府投資的力度不斷加強(qiáng)，政府投資審計(jì)的重要性愈發(fā)明顯，政府投資審計(jì)監(jiān)督有利于保障項(xiàng)目資金的落實(shí)，推動(dòng)重大項(xiàng)目的建設(shè)，發(fā)揮政府投資對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用[1]。

　　( 二) 有利于提高政府的投資績(jī)效通過(guò)開(kāi)展政府投資項(xiàng)跟蹤審計(jì)有利于發(fā)揮政府投資審計(jì)監(jiān)督在優(yōu)化地方政府的財(cái)政收支結(jié)構(gòu)、提高資金的利用效率、減少資金的浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)等方面的重要作用[2]。通過(guò)關(guān)注國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的改革情況，揭示相關(guān)領(lǐng)域現(xiàn)存體制的障礙和缺陷，進(jìn)而分析相關(guān)問(wèn)題背后可能存在的原因，并提出審計(jì)意見(jiàn)和建議，推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域的改革進(jìn)一步深化。

　　( 三) 在反腐和改革民生方面發(fā)揮了重要作用通過(guò)對(duì)政府投資項(xiàng)目立項(xiàng)審批、項(xiàng)目工程招投標(biāo)和項(xiàng)目工程質(zhì)量管理等重點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，揭露重大項(xiàng)目工程質(zhì)量安全和相關(guān)人員重大違紀(jì)違法等問(wèn)題，從而整治項(xiàng)目工程建設(shè)領(lǐng)域存在的亂象，為監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)提供一定的線索，由此推動(dòng)懲治貪污腐敗[3]。通過(guò)增強(qiáng)對(duì)學(xué)校、百姓安居房等重點(diǎn)民生工程的審計(jì)力度，發(fā)揮政府投資審計(jì)監(jiān)督在移民搬遷、征地拆遷、改善環(huán)境等方面的重要作用。

　　二、陜西省政府投資審計(jì)監(jiān)督存在的問(wèn)題

　　( 一) 審計(jì)體制存在缺陷，審計(jì)人員角色不夠明確陜西省政府投資審計(jì)監(jiān)督工作中受雙重領(lǐng)導(dǎo)體制約束，省政府和市政府對(duì)具體審計(jì)工作的期望和定位不太一致，各個(gè)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)工作的內(nèi)容與職責(zé)表現(xiàn)出很大差別，造成審計(jì)工作的效率降低，審計(jì)結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)出現(xiàn)了一定程度上的偏差[4]。在對(duì)吳起至定邊高速公路、太白至鳳縣高速公路、安康機(jī)場(chǎng)遷建等項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)過(guò)程中出現(xiàn)了以下情況: 第一，建設(shè)方對(duì)審計(jì)嚴(yán)重依賴(lài)，使原本應(yīng)是建設(shè)方解決的問(wèn)題沒(méi)有得到良好的解決。第二，審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中不自覺(jué)地成為建筑方的助手。第三，由于審計(jì)工作的定位不夠準(zhǔn)確，監(jiān)督權(quán)受到行政管理權(quán)的一定約束，這使得審計(jì)工作出現(xiàn)越位和缺位的問(wèn)題，造成了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的增高。第四，一些審計(jì)人員的職業(yè)道德意識(shí)淡薄，喜歡搞形式主義，工作作風(fēng)出現(xiàn)了問(wèn)題。再比如，在寶雞至坪坎高速公路、西安至韓城城際鐵路等項(xiàng)目中采用全過(guò)程跟蹤審計(jì)方式的情況下，按照要求審計(jì)人員需要提前進(jìn)入建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展審計(jì)工作，根據(jù)審計(jì)情況提出相應(yīng)的審計(jì)建議，并履行審計(jì)人員的監(jiān)督職責(zé)，促進(jìn)被審計(jì)單位的工作得以改進(jìn)[5]。因此，在這些因素的相互作用下，陜西省政府投資項(xiàng)目審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)加大，審計(jì)效果偏離了預(yù)期。

　　( 二) 審計(jì)成本與效益難以匹配在審計(jì)的過(guò)程中，如果設(shè)定的重要性程度接近于零，就需要獲取非常多的審計(jì)證據(jù)，由此帶來(lái)的審計(jì)成本可能沒(méi)有上限，但是隨著設(shè)定的重要性程度逐漸降低，審計(jì)帶來(lái)的效益和價(jià)值卻是逐漸遞減的。由此可以看出，審計(jì)的效益是有限度的，而審計(jì)的成本是沒(méi)有極限的。因此，在具體審計(jì)工作中只有當(dāng)審計(jì)的效益超過(guò)審計(jì)所花費(fèi)的成本時(shí)，審計(jì)活動(dòng)的實(shí)施才具有可行性。陜西省政府投資項(xiàng)目審計(jì)基本涉及到了建設(shè)項(xiàng)目的每一個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)陜西省政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，涉及的對(duì)象比較多，審計(jì)的范圍比較廣，同時(shí)審計(jì)的環(huán)境也比較復(fù)雜，那么其審計(jì)成本自然也會(huì)增加很多。其成本的問(wèn)題對(duì)于開(kāi)展政府投資項(xiàng)目審計(jì)產(chǎn)生了一定的限制，而陜西省審計(jì)人員的數(shù)量和審計(jì)機(jī)關(guān)的財(cái)力、物力都是有限的，假如對(duì)陜西省政府投資的每一個(gè)項(xiàng)目都進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)的成本與效益會(huì)出現(xiàn)矛盾，導(dǎo)致其難以匹配。在陜西省政府投資項(xiàng)目審計(jì)中，審計(jì)成本和效益能否匹配，決定著政府投資審計(jì)能否廣泛的開(kāi)展[6]。在政府投資項(xiàng)目的審計(jì)過(guò)程中，審計(jì)人員需要思考怎樣才能實(shí)現(xiàn)付出最小的成本而產(chǎn)生最大的效益。

　　( 三) 陜西省政府投資項(xiàng)目審計(jì)存在風(fēng)險(xiǎn)從理論上來(lái)說(shuō)，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的，但是審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的大小會(huì)受到審計(jì)人員態(tài)度、經(jīng)驗(yàn)、能力等多方面因素的影響。在對(duì)陜西省政府投資的許多項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)的期間，審計(jì)人員直接參與了對(duì)項(xiàng)目決策管理的監(jiān)督，如果審計(jì)人員的專(zhuān)業(yè)勝任能力不能達(dá)到陜西省政府投資項(xiàng)目審計(jì)的要求，不能夠提出合理的意見(jiàn)或者建議，就會(huì)造成一定的風(fēng)險(xiǎn)。主要體現(xiàn)在責(zé)任關(guān)系模糊導(dǎo)致的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和聘請(qǐng)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)參與而導(dǎo)致的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。一方面，各個(gè)被審計(jì)單位有自身的內(nèi)部控制制度，其完善的內(nèi)部控制制度及其運(yùn)行有效性能夠提前防范風(fēng)險(xiǎn)，這是實(shí)行項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的基礎(chǔ)[7]。但在實(shí)際情況中，由于各方對(duì)責(zé)任關(guān)系的認(rèn)識(shí)不清，難以劃分審計(jì)監(jiān)督與建設(shè)單位的責(zé)任關(guān)系。另一方面，社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)異常激烈，部分社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)不惜降低招標(biāo)價(jià)格，同時(shí)為了壓縮審計(jì)成本并獲得可觀的利潤(rùn)，會(huì)導(dǎo)致審計(jì)過(guò)程中所必需的經(jīng)費(fèi)難以得到保障，使得項(xiàng)目審計(jì)質(zhì)量下降，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)由此產(chǎn)生。同時(shí)社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的人員不穩(wěn)定，并且只承擔(dān)協(xié)議中約定的部分職責(zé)，如果其專(zhuān)業(yè)勝任能力存在問(wèn)題或者職業(yè)道德意識(shí)淡薄，可能會(huì)導(dǎo)致審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

　　( 四) 審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)勝任能力有待提升在對(duì)陜西省政府投資的許多項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)的期間，太白至鳳縣高速公路、陜北至關(guān)中千伏第二輸電通道工程等項(xiàng)目審計(jì)的綜合性比較強(qiáng)，需要審計(jì)人員具有專(zhuān)業(yè)勝任能力。一是參與到項(xiàng)目審計(jì)的審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)比較單一，其大多是懂財(cái)務(wù)知識(shí)的人員，而對(duì)陜西省政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)需要的是既精通財(cái)務(wù)知識(shí)又精通工程知識(shí)的復(fù)合型人才[8]。二是項(xiàng)目工程審計(jì)人員對(duì)建設(shè)工程領(lǐng)域的新材料和新工藝的認(rèn)知出現(xiàn)了一些問(wèn)題。三是審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員積累的工作經(jīng)驗(yàn)程度的差異和其工作能力等方面的差異，都會(huì)對(duì)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生造成影響。

　　( 五) 項(xiàng)目前期審計(jì)流于形式，中后期審計(jì)出現(xiàn)利益沖突長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，對(duì)政府投資項(xiàng)目基本上都是采用竣工決算審計(jì)，項(xiàng)目前期審計(jì)考慮不夠完善，主要表現(xiàn)在前期決策缺乏科學(xué)性，在審計(jì)方案和程序的設(shè)計(jì)中沒(méi)有表現(xiàn)出專(zhuān)業(yè)的審計(jì)能力，項(xiàng)目跟蹤審計(jì)基本上沒(méi)有涉及到可行性研究、概算審計(jì)等。陜北至關(guān)中千伏第二輸電通道工程、陜西電網(wǎng)千伏網(wǎng)架工程等項(xiàng)目雖然從項(xiàng)目決策階段開(kāi)始就實(shí)行了全過(guò)程跟蹤審計(jì)，但受到專(zhuān)業(yè)審計(jì)力量的限制，并且建設(shè)單位不夠重視前期階段的審計(jì)而將審計(jì)重點(diǎn)放在施工階段工程造價(jià)的控制上，導(dǎo)致項(xiàng)目前期審計(jì)僅僅停留于形式上[9]。大量的實(shí)踐情況表明，這些項(xiàng)目前期審計(jì)僅僅停留于形式，并且導(dǎo)致了一些問(wèn)題的出現(xiàn)。另外，在太白至鳳縣高速公路等項(xiàng)目的中后期審計(jì)中，各方對(duì)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致出現(xiàn)了各方利益沖突的問(wèn)題。

　　三、加強(qiáng)陜西省政府投資審計(jì)監(jiān)督工作創(chuàng)新的建議

　　( 一) 積極探索和完善相關(guān)監(jiān)管制度，加大項(xiàng)目審計(jì)費(fèi)用支持陜西省審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該事先對(duì)被審計(jì)單位可能影響到審計(jì)獨(dú)立性的關(guān)鍵崗位人員任職情況進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查研究，在挑選對(duì)審計(jì)組成員時(shí)應(yīng)當(dāng)實(shí)行回避制度。當(dāng)受聘社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)與被審計(jì)單位、建設(shè)方等各方存在合作關(guān)系時(shí)，受聘的社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)該主動(dòng)向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)說(shuō)明情況，并主動(dòng)申請(qǐng)回避。在對(duì)陜西省政府投資的項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)，審計(jì)項(xiàng)目組組長(zhǎng)需要簽訂廉政責(zé)任書(shū)，保證審計(jì)項(xiàng)目組在審計(jì)工作中的廉潔[10]。

　　參與陜西省政府投資項(xiàng)目審計(jì)的審計(jì)人員不得單獨(dú)與被審計(jì)單位等相關(guān)人員進(jìn)行不必要的接觸，需要到施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行審計(jì)活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)審計(jì)項(xiàng)目組組長(zhǎng)的批準(zhǔn)，并需兩人以上的人員一起到現(xiàn)場(chǎng)。為了保證政府投資項(xiàng)目審計(jì)的獨(dú)立性，提高其質(zhì)量，就必須要合理考慮到審計(jì)人員的績(jī)效報(bào)酬，盡可能使審計(jì)人員免受外界的干擾，尤其是能夠經(jīng)受住經(jīng)濟(jì)利益的誘惑。這就需要提高財(cái)政年度審計(jì)預(yù)算支付，使審計(jì)經(jīng)費(fèi)支付渠道多樣化，例如可以把聘用社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的費(fèi)用列入到政府預(yù)算之中，也可以把提供給參與審計(jì)活動(dòng)的財(cái)政專(zhuān)家的補(bǔ)貼納入到政府預(yù)算，并探索新的審計(jì)經(jīng)費(fèi)支付方式�？偠�言之，需要建立健全陜西省審計(jì)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，以解決審計(jì)經(jīng)費(fèi)得不到保障的難題，增強(qiáng)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的獨(dú)立性[11]。

　　( 二) 實(shí)現(xiàn)審計(jì)成本與效益的合理匹配陜西省政府投資項(xiàng)目審計(jì)從項(xiàng)目立項(xiàng)決策到竣工決算全過(guò)程，時(shí)間跨度較大，涉及到許多單位，需要審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員自身素質(zhì)過(guò)硬、審計(jì)經(jīng)費(fèi)得到保障，并且需要制定科學(xué)的審計(jì)計(jì)劃。但是在現(xiàn)實(shí)情況中，陜西省審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)人員少、審計(jì)經(jīng)費(fèi)有限并且審計(jì)任務(wù)繁多，因此在陜西省政府投資項(xiàng)目審計(jì)過(guò)程中需要把握全面性并突出重點(diǎn)。并且合理控制審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量，才能提高審計(jì)效率，實(shí)現(xiàn)審計(jì)成本與效益的匹配。對(duì)陜西省政府投資的不同規(guī)模和性質(zhì)的項(xiàng)目可以采用試點(diǎn)研究的方式，對(duì)工期較長(zhǎng)、投資較小的項(xiàng)目可以進(jìn)行松散型跟蹤審計(jì)，即只對(duì)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)[12]; 對(duì)于重大的、工期較短的項(xiàng)目進(jìn)行緊密型跟蹤審計(jì)，并派審計(jì)人員進(jìn)入施工建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行全過(guò)程現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。

　　( 三) 加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)要做好陜西省政府投資項(xiàng)目審計(jì)既要擴(kuò)大相關(guān)審計(jì)人員的數(shù)量，又要大力提升其綜合素質(zhì)。因此，不僅要提高審計(jì)人員的待遇以吸引更多的人加入審計(jì)隊(duì)伍，也要加強(qiáng)審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)。一是應(yīng)出臺(tái)相應(yīng)政策鼓勵(lì)審計(jì)人員提高學(xué)歷和參加執(zhí)業(yè)考試，以提高專(zhuān)業(yè)勝任能力和綜合素質(zhì)，尤其要參加工程、技術(shù)、法律等方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使他們盡快成為工程項(xiàng)目審計(jì)的復(fù)合型人才。二是審計(jì)機(jī)關(guān)招聘審計(jì)人員時(shí)，要優(yōu)先考慮既精通工程管理又具有審計(jì)執(zhí)業(yè)資格證書(shū)的應(yīng)聘者。三是從社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)引進(jìn)通曉工程與財(cái)務(wù)審計(jì)的復(fù)合型人才。四是構(gòu)建統(tǒng)一開(kāi)放的收錄各領(lǐng)域?qū)徲?jì)人才的審計(jì)專(zhuān)家?guī)�，充分利用�?zhuān)家?guī)熨Y源，以備不時(shí)之需。

　　( 四) 充分利用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)在對(duì)陜西省政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)利用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，提高審計(jì)資源的配置效率，以降低各種審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高審計(jì)工作質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)。在對(duì)陜西省政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)主要采用全過(guò)程跟蹤審計(jì)，并借助風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，對(duì)于特定事項(xiàng)可以實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。對(duì)于工期長(zhǎng)、投入資本多、舞弊可能性大、高風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，在項(xiàng)目建設(shè)前期對(duì)其進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，包括評(píng)估被審計(jì)單位的環(huán)境、內(nèi)部控制、戰(zhàn)略管理等方面，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的關(guān)鍵點(diǎn)和控制薄弱點(diǎn)進(jìn)行職業(yè)判斷，根據(jù)各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)的大小科學(xué)地分配審計(jì)資源，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)降低實(shí)際執(zhí)行的重要性，進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)。審計(jì)人員在實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的過(guò)程中應(yīng)當(dāng)提高風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)，并遵守職業(yè)道德準(zhǔn)則和保持職業(yè)謹(jǐn)慎態(tài)度，提高評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的職業(yè)判斷能力，以此防范和降低審計(jì)過(guò)程中審計(jì)人員自身可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。

　　( 五) 構(gòu)建項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)陜西省政府投資項(xiàng)目采用全過(guò)程跟蹤審計(jì)，需要建構(gòu)審計(jì)業(yè)績(jī)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。全過(guò)程跟蹤審計(jì)分為事前、事中和事后三個(gè)階段，根據(jù)三個(gè)階段的審計(jì)內(nèi)容，可以分別構(gòu)建不同階段的評(píng)價(jià)指標(biāo)。還要提高評(píng)價(jià)指標(biāo)的審計(jì)價(jià)值，構(gòu)建陜西省政府投資項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是為了適應(yīng)對(duì)項(xiàng)目效益審計(jì)的需要，以便在合理推斷的情況下做出審計(jì)職業(yè)判斷。同時(shí)，提高評(píng)價(jià)指標(biāo)的審計(jì)價(jià)值還需要由審計(jì)機(jī)關(guān)牽頭建立健全陜西省政府投資項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)的政策法律、操作細(xì)則，完善審計(jì)程序、項(xiàng)目和財(cái)務(wù)管理制度，制定可供項(xiàng)目審計(jì)人員、項(xiàng)目管理人員和財(cái)務(wù)管理人員實(shí)際上可操作的應(yīng)用指南，優(yōu)化審計(jì)的內(nèi)部環(huán)境，以達(dá)到各部門(mén)相互配合與協(xié)調(diào)的效果，使項(xiàng)目全過(guò)程跟蹤審計(jì)逐漸程序化和制度化。

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　　作者：張淵雨

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