本文摘要：摘 要: 隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，投融資模式朝著多樣化方向發(fā)展以及政府和社會化資本合作模式的創(chuàng)新，政府投資審計監(jiān)督工作面臨一系列新問題，陜西省政府投資審計監(jiān)督工作也不例外，存在著審計人員角色不明確、審計成本與效益難匹配、項目審計存在風(fēng)險、審計人員專業(yè)能
摘 要: 隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，投融資模式朝著多樣化方向發(fā)展以及政府和社會化資本合作模式的創(chuàng)新，政府投資審計監(jiān)督工作面臨一系列新問題，陜西省政府投資審計監(jiān)督工作也不例外，存在著審計人員角色不明確、審計成本與效益難匹配、項目審計存在風(fēng)險、審計人員專業(yè)能力和項目前期審計流于形式等問題都在不同程度上影響政府投資審計監(jiān)督工作的發(fā)展。為此提出了相應(yīng)的措施及建議，為提高陜西省政府投資審計監(jiān)督工作的效率和質(zhì)量提供了良好的思路。
關(guān)鍵詞: 國家審計; 政府投資; 審計監(jiān)督
一、政府投資審計監(jiān)督的重要性
( 一) 有利于保證政府重大政策措施的貫徹落實近年來，隨著國家基礎(chǔ)建設(shè)工程的大力發(fā)展，政府投資的力度不斷加強，政府投資審計的重要性愈發(fā)明顯，政府投資審計監(jiān)督有利于保障項目資金的落實，推動重大項目的建設(shè)，發(fā)揮政府投資對國民經(jīng)濟(jì)的推動作用[1]。
( 二) 有利于提高政府的投資績效通過開展政府投資項跟蹤審計有利于發(fā)揮政府投資審計監(jiān)督在優(yōu)化地方政府的財政收支結(jié)構(gòu)、提高資金的利用效率、減少資金的浪費和重復(fù)建設(shè)等方面的重要作用[2]。通過關(guān)注國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的改革情況，揭示相關(guān)領(lǐng)域現(xiàn)存體制的障礙和缺陷，進(jìn)而分析相關(guān)問題背后可能存在的原因，并提出審計意見和建議，推動相關(guān)領(lǐng)域的改革進(jìn)一步深化。
( 三) 在反腐和改革民生方面發(fā)揮了重要作用通過對政府投資項目立項審批、項目工程招投標(biāo)和項目工程質(zhì)量管理等重點和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行審計監(jiān)督，揭露重大項目工程質(zhì)量安全和相關(guān)人員重大違紀(jì)違法等問題，從而整治項目工程建設(shè)領(lǐng)域存在的亂象，為監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)提供一定的線索，由此推動懲治貪污腐敗[3]。通過增強對學(xué)校、百姓安居房等重點民生工程的審計力度，發(fā)揮政府投資審計監(jiān)督在移民搬遷、征地拆遷、改善環(huán)境等方面的重要作用。
二、陜西省政府投資審計監(jiān)督存在的問題
( 一) 審計體制存在缺陷，審計人員角色不夠明確陜西省政府投資審計監(jiān)督工作中受雙重領(lǐng)導(dǎo)體制約束，省政府和市政府對具體審計工作的期望和定位不太一致，各個審計機關(guān)對審計工作的內(nèi)容與職責(zé)表現(xiàn)出很大差別，造成審計工作的效率降低，審計結(jié)果與預(yù)期目標(biāo)出現(xiàn)了一定程度上的偏差[4]。在對吳起至定邊高速公路、太白至鳳縣高速公路、安康機場遷建等項目的跟蹤審計過程中出現(xiàn)了以下情況: 第一，建設(shè)方對審計嚴(yán)重依賴，使原本應(yīng)是建設(shè)方解決的問題沒有得到良好的解決。第二，審計人員在審計過程中不自覺地成為建筑方的助手。第三，由于審計工作的定位不夠準(zhǔn)確，監(jiān)督權(quán)受到行政管理權(quán)的一定約束，這使得審計工作出現(xiàn)越位和缺位的問題，造成了審計風(fēng)險的增高。第四，一些審計人員的職業(yè)道德意識淡薄，喜歡搞形式主義，工作作風(fēng)出現(xiàn)了問題。再比如，在寶雞至坪坎高速公路、西安至韓城城際鐵路等項目中采用全過程跟蹤審計方式的情況下，按照要求審計人員需要提前進(jìn)入建設(shè)現(xiàn)場開展審計工作，根據(jù)審計情況提出相應(yīng)的審計建議，并履行審計人員的監(jiān)督職責(zé)，促進(jìn)被審計單位的工作得以改進(jìn)[5]。因此，在這些因素的相互作用下，陜西省政府投資項目審計的風(fēng)險加大，審計效果偏離了預(yù)期。
( 二) 審計成本與效益難以匹配在審計的過程中，如果設(shè)定的重要性程度接近于零，就需要獲取非常多的審計證據(jù)，由此帶來的審計成本可能沒有上限，但是隨著設(shè)定的重要性程度逐漸降低，審計帶來的效益和價值卻是逐漸遞減的。由此可以看出，審計的效益是有限度的，而審計的成本是沒有極限的。因此，在具體審計工作中只有當(dāng)審計的效益超過審計所花費的成本時，審計活動的實施才具有可行性。陜西省政府投資項目審計基本涉及到了建設(shè)項目的每一個環(huán)節(jié)，對陜西省政府投資項目進(jìn)行審計監(jiān)督，涉及的對象比較多，審計的范圍比較廣，同時審計的環(huán)境也比較復(fù)雜，那么其審計成本自然也會增加很多。其成本的問題對于開展政府投資項目審計產(chǎn)生了一定的限制，而陜西省審計人員的數(shù)量和審計機關(guān)的財力、物力都是有限的，假如對陜西省政府投資的每一個項目都進(jìn)行審計，審計的成本與效益會出現(xiàn)矛盾，導(dǎo)致其難以匹配。在陜西省政府投資項目審計中，審計成本和效益能否匹配，決定著政府投資審計能否廣泛的開展[6]。在政府投資項目的審計過程中，審計人員需要思考怎樣才能實現(xiàn)付出最小的成本而產(chǎn)生最大的效益。
( 三) 陜西省政府投資項目審計存在風(fēng)險從理論上來說，審計風(fēng)險是客觀存在的，但是審計風(fēng)險的大小會受到審計人員態(tài)度、經(jīng)驗、能力等多方面因素的影響。在對陜西省政府投資的許多項目進(jìn)行審計的期間，審計人員直接參與了對項目決策管理的監(jiān)督，如果審計人員的專業(yè)勝任能力不能達(dá)到陜西省政府投資項目審計的要求，不能夠提出合理的意見或者建議，就會造成一定的風(fēng)險。主要體現(xiàn)在責(zé)任關(guān)系模糊導(dǎo)致的審計風(fēng)險和聘請社會審計機構(gòu)參與而導(dǎo)致的審計風(fēng)險。一方面，各個被審計單位有自身的內(nèi)部控制制度，其完善的內(nèi)部控制制度及其運行有效性能夠提前防范風(fēng)險，這是實行項目跟蹤審計的基礎(chǔ)[7]。但在實際情況中，由于各方對責(zé)任關(guān)系的認(rèn)識不清，難以劃分審計監(jiān)督與建設(shè)單位的責(zé)任關(guān)系。另一方面，社會審計機構(gòu)之間的競爭異常激烈，部分社會審計機構(gòu)不惜降低招標(biāo)價格，同時為了壓縮審計成本并獲得可觀的利潤，會導(dǎo)致審計過程中所必需的經(jīng)費難以得到保障，使得項目審計質(zhì)量下降，審計風(fēng)險由此產(chǎn)生。同時社會審計機構(gòu)的人員不穩(wěn)定，并且只承擔(dān)協(xié)議中約定的部分職責(zé)，如果其專業(yè)勝任能力存在問題或者職業(yè)道德意識淡薄，可能會導(dǎo)致審計風(fēng)險的發(fā)生。
( 四) 審計人員專業(yè)勝任能力有待提升在對陜西省政府投資的許多項目進(jìn)行審計的期間，太白至鳳縣高速公路、陜北至關(guān)中千伏第二輸電通道工程等項目審計的綜合性比較強，需要審計人員具有專業(yè)勝任能力。一是參與到項目審計的審計人員知識結(jié)構(gòu)比較單一，其大多是懂財務(wù)知識的人員，而對陜西省政府投資項目進(jìn)行審計需要的是既精通財務(wù)知識又精通工程知識的復(fù)合型人才[8]。二是項目工程審計人員對建設(shè)工程領(lǐng)域的新材料和新工藝的認(rèn)知出現(xiàn)了一些問題。三是審計機關(guān)的審計人員積累的工作經(jīng)驗程度的差異和其工作能力等方面的差異，都會對審計風(fēng)險的產(chǎn)生造成影響。
( 五) 項目前期審計流于形式，中后期審計出現(xiàn)利益沖突長時間以來，對政府投資項目基本上都是采用竣工決算審計，項目前期審計考慮不夠完善，主要表現(xiàn)在前期決策缺乏科學(xué)性，在審計方案和程序的設(shè)計中沒有表現(xiàn)出專業(yè)的審計能力，項目跟蹤審計基本上沒有涉及到可行性研究、概算審計等。陜北至關(guān)中千伏第二輸電通道工程、陜西電網(wǎng)千伏網(wǎng)架工程等項目雖然從項目決策階段開始就實行了全過程跟蹤審計，但受到專業(yè)審計力量的限制，并且建設(shè)單位不夠重視前期階段的審計而將審計重點放在施工階段工程造價的控制上，導(dǎo)致項目前期審計僅僅停留于形式上[9]。大量的實踐情況表明，這些項目前期審計僅僅停留于形式，并且導(dǎo)致了一些問題的出現(xiàn)。另外，在太白至鳳縣高速公路等項目的中后期審計中，各方對項目跟蹤審計的認(rèn)識不足，導(dǎo)致出現(xiàn)了各方利益沖突的問題。
三、加強陜西省政府投資審計監(jiān)督工作創(chuàng)新的建議
( 一) 積極探索和完善相關(guān)監(jiān)管制度，加大項目審計費用支持陜西省審計機關(guān)應(yīng)該事先對被審計單位可能影響到審計獨立性的關(guān)鍵崗位人員任職情況進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查研究，在挑選對審計組成員時應(yīng)當(dāng)實行回避制度。當(dāng)受聘社會審計機構(gòu)與被審計單位、建設(shè)方等各方存在合作關(guān)系時，受聘的社會審計機構(gòu)應(yīng)該主動向?qū)徲嫏C關(guān)說明情況，并主動申請回避。在對陜西省政府投資的項目進(jìn)行審計時，審計項目組組長需要簽訂廉政責(zé)任書，保證審計項目組在審計工作中的廉潔[10]。
參與陜西省政府投資項目審計的審計人員不得單獨與被審計單位等相關(guān)人員進(jìn)行不必要的接觸，需要到施工現(xiàn)場進(jìn)行審計活動時應(yīng)當(dāng)經(jīng)過審計項目組組長的批準(zhǔn)，并需兩人以上的人員一起到現(xiàn)場。為了保證政府投資項目審計的獨立性，提高其質(zhì)量，就必須要合理考慮到審計人員的績效報酬，盡可能使審計人員免受外界的干擾，尤其是能夠經(jīng)受住經(jīng)濟(jì)利益的誘惑。這就需要提高財政年度審計預(yù)算支付，使審計經(jīng)費支付渠道多樣化，例如可以把聘用社會審計機構(gòu)的費用列入到政府預(yù)算之中，也可以把提供給參與審計活動的財政專家的補貼納入到政府預(yù)算，并探索新的審計經(jīng)費支付方式�？偠灾�，需要建立健全陜西省審計經(jīng)費保障機制，以解決審計經(jīng)費得不到保障的難題，增強項目跟蹤審計的獨立性[11]。
( 二) 實現(xiàn)審計成本與效益的合理匹配陜西省政府投資項目審計從項目立項決策到竣工決算全過程，時間跨度較大，涉及到許多單位，需要審計機關(guān)的審計人員自身素質(zhì)過硬、審計經(jīng)費得到保障，并且需要制定科學(xué)的審計計劃。但是在現(xiàn)實情況中，陜西省審計機關(guān)的審計人員少、審計經(jīng)費有限并且審計任務(wù)繁多，因此在陜西省政府投資項目審計過程中需要把握全面性并突出重點。并且合理控制審計項目數(shù)量，才能提高審計效率，實現(xiàn)審計成本與效益的匹配。對陜西省政府投資的不同規(guī)模和性質(zhì)的項目可以采用試點研究的方式，對工期較長、投資較小的項目可以進(jìn)行松散型跟蹤審計，即只對項目建設(shè)過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行審計[12]; 對于重大的、工期較短的項目進(jìn)行緊密型跟蹤審計，并派審計人員進(jìn)入施工建設(shè)現(xiàn)場，進(jìn)行全過程現(xiàn)場監(jiān)督。
( 三) 加強政府投資項目審計人才隊伍建設(shè)要做好陜西省政府投資項目審計既要擴大相關(guān)審計人員的數(shù)量，又要大力提升其綜合素質(zhì)。因此，不僅要提高審計人員的待遇以吸引更多的人加入審計隊伍，也要加強審計人才隊伍建設(shè)。一是應(yīng)出臺相應(yīng)政策鼓勵審計人員提高學(xué)歷和參加執(zhí)業(yè)考試，以提高專業(yè)勝任能力和綜合素質(zhì)，尤其要參加工程、技術(shù)、法律等方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使他們盡快成為工程項目審計的復(fù)合型人才。二是審計機關(guān)招聘審計人員時，要優(yōu)先考慮既精通工程管理又具有審計執(zhí)業(yè)資格證書的應(yīng)聘者。三是從社會審計機構(gòu)引進(jìn)通曉工程與財務(wù)審計的復(fù)合型人才。四是構(gòu)建統(tǒng)一開放的收錄各領(lǐng)域?qū)徲嬋瞬诺膶徲媽＜規(guī)�，充分利用專家�(guī)熨Y源，以備不時之需。
( 四) 充分利用風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嬙趯﹃兾魇≌顿Y項目進(jìn)行審計時應(yīng)當(dāng)利用風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲�，提高審計資源的配置效率，以降低各種審計風(fēng)險，提高審計工作質(zhì)量，最終實現(xiàn)審計目標(biāo)。在對陜西省政府投資項目進(jìn)行審計時，應(yīng)當(dāng)主要采用全過程跟蹤審計，并借助風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲�，對于特定事項可以實施專項審計調(diào)查。對于工期長、投入資本多、舞弊可能性大、高風(fēng)險的項目，應(yīng)當(dāng)實施風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲�，在項目建設(shè)前期對其進(jìn)行全面的風(fēng)險評估，包括評估被審計單位的環(huán)境、內(nèi)部控制、戰(zhàn)略管理等方面，對建設(shè)項目的關(guān)鍵點和控制薄弱點進(jìn)行職業(yè)判斷，根據(jù)各環(huán)節(jié)風(fēng)險的大小科學(xué)地分配審計資源，對高風(fēng)險環(huán)節(jié)降低實際執(zhí)行的重要性，進(jìn)行重點審計。審計人員在實施風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫷倪^程中應(yīng)當(dāng)提高風(fēng)險責(zé)任意識，并遵守職業(yè)道德準(zhǔn)則和保持職業(yè)謹(jǐn)慎態(tài)度，提高評估風(fēng)險和應(yīng)對風(fēng)險的職業(yè)判斷能力，以此防范和降低審計過程中審計人員自身可能存在的風(fēng)險。
( 五) 構(gòu)建項目全過程跟蹤審計評價指標(biāo)體系對陜西省政府投資項目采用全過程跟蹤審計，需要建構(gòu)審計業(yè)績質(zhì)量評價指標(biāo)體系。全過程跟蹤審計分為事前、事中和事后三個階段，根據(jù)三個階段的審計內(nèi)容，可以分別構(gòu)建不同階段的評價指標(biāo)。還要提高評價指標(biāo)的審計價值，構(gòu)建陜西省政府投資項目全過程跟蹤審計質(zhì)量評價指標(biāo)體系是為了適應(yīng)對項目效益審計的需要，以便在合理推斷的情況下做出審計職業(yè)判斷。同時，提高評價指標(biāo)的審計價值還需要由審計機關(guān)牽頭建立健全陜西省政府投資項目全過程跟蹤審計的政策法律、操作細(xì)則，完善審計程序、項目和財務(wù)管理制度，制定可供項目審計人員、項目管理人員和財務(wù)管理人員實際上可操作的應(yīng)用指南，優(yōu)化審計的內(nèi)部環(huán)境，以達(dá)到各部門相互配合與協(xié)調(diào)的效果，使項目全過程跟蹤審計逐漸程序化和制度化。
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作者：張淵雨
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