國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境管理規(guī)則制定與應(yīng)對

　　摘 要：隨著國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)日益向現(xiàn)實(shí)趨近，國際海底管理局開始制訂“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的開發(fā)規(guī)章，對“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)及相關(guān)環(huán)境保護(hù)要求作出規(guī)定。開發(fā)規(guī)章規(guī)定了包括環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃以及環(huán)境管理系統(tǒng)在內(nèi)的環(huán)境管理規(guī)則。但目前，各國圍繞環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境管理系統(tǒng)的內(nèi)涵、獨(dú)立專家的權(quán)限及其意見的效力、開發(fā)活動與海底電纜管道保護(hù)的關(guān)系仍存在明顯的分歧與爭議。我國應(yīng)積極參與開發(fā)規(guī)章環(huán)境管理規(guī)則的談判，提出“中國方案”，主張開發(fā)規(guī)章應(yīng)體現(xiàn)《聯(lián)合國海洋法公約》及其《第十一部分執(zhí)行協(xié)定》的有關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的合理平衡。

　　關(guān)鍵詞：國際海底區(qū)域; 開發(fā)規(guī)章; 環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃; 環(huán)境管理系統(tǒng)

　　國際海底區(qū)域(以下簡稱“區(qū)域”)蘊(yùn)藏著豐富的礦產(chǎn)資源。隨著深�？萍嫉陌l(fā)展，“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)的技術(shù)與裝備逐漸成熟。但有研究指出，商業(yè)規(guī)模的深海采礦可能“擾亂、破壞或移除‘區(qū)域’生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)要素，造成生物多樣性的喪失，影響生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能”[1]�！堵�(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)及其《第十一部分執(zhí)行協(xié)定》提出了適用于“區(qū)域”的預(yù)防性辦法、生態(tài)系統(tǒng)方法、“誰污染誰付費(fèi)”等一般性要求。例如，《公約》第 209 條規(guī)定：各國應(yīng)防止、減少和控制“區(qū)域”內(nèi)活動對海洋環(huán)境的污染�！豆�約》第 145 條規(guī)定：國際海底管理局(以下簡稱海管局)應(yīng)制定“適當(dāng)?shù)囊?guī)則、規(guī)章和程序”以確保切實(shí)保護(hù)海洋環(huán)境，使之不受“區(qū)域”內(nèi)活動可能產(chǎn)生的有害影響。據(jù)此，海管局有較大的裁量空間去選擇其認(rèn)為最有效的方式履行環(huán)保義務(wù)[2]。

　　海管局已先后通過了《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》三個法律文件，進(jìn)一步細(xì)化了相關(guān)主體在探礦和勘探“區(qū)域”礦產(chǎn)資源時(shí)應(yīng)遵守的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，對環(huán)境影響評估、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境基線與環(huán)境應(yīng)急等方面也作出了具體規(guī)定。而規(guī)章制定的程序通常是先由海管局法律和技術(shù)委員會起草，并向理事會提交審議，最后提交海管局大會核準(zhǔn)通過[3]。隨著“區(qū)域”礦產(chǎn)資源商業(yè)開發(fā)日益向現(xiàn)實(shí)趨近，海管局開始制訂相應(yīng)的規(guī)章，試圖對“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)及相關(guān)環(huán)境保護(hù)要求作出規(guī)定[4]。法律和技術(shù)委員會已經(jīng)于 2016 年制訂了“區(qū)域”開發(fā)規(guī)章工作草案，并且在 2017年發(fā)布了第一個《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案》(以下簡稱《開發(fā)規(guī)章(草案)》)。

　　2018 年和 2019 年又對該草案進(jìn)行了修訂①。這些草案的內(nèi)容逐漸豐富，結(jié)構(gòu)也趨于合理，但各國在參與開發(fā)規(guī)章制訂的過程中仍然存在不少爭議點(diǎn)，故迄今為止，開發(fā)規(guī)章仍然沒有獲得通過[5]�！堕_發(fā)規(guī)章(草案)》中的環(huán)境規(guī)則日漸豐富，主要包括環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境管理、環(huán)境影響評價(jià)、污染物控制、廢物管理以及環(huán)境補(bǔ)償基金等部分[6]。相對于海管局之前制定的三個勘探規(guī)章中的環(huán)境規(guī)則，《開發(fā)規(guī)章(草案)》中的環(huán)境規(guī)則增加了新的制度和內(nèi)容。環(huán)境管理系統(tǒng)和環(huán)境管理與監(jiān)測計(jì)劃相關(guān)規(guī)則(以下簡稱“環(huán)境管理規(guī)則”)即是其中之一。環(huán)境管理規(guī)則體現(xiàn)了《開發(fā)規(guī)章(草案)》試圖規(guī)制開發(fā)活動所帶來的環(huán)境影響。

　　其中，《開發(fā)規(guī)章(草案)》對環(huán)境管理系統(tǒng)的規(guī)定要求承包者建立和維持一定的組織架構(gòu)以及目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系，從而對擬議開發(fā)活動可能帶來的環(huán)境影響進(jìn)行管理�！堕_發(fā)規(guī)章(草案)》規(guī)定環(huán)境管理與監(jiān)測計(jì)劃是申請開發(fā)計(jì)劃的必要條件，承包者需要基于計(jì)劃對開發(fā)活動的環(huán)境影響進(jìn)行管理以及實(shí)施監(jiān)測。兩者之間有密切的聯(lián)系，環(huán)境管理系統(tǒng)可以為環(huán)境管理與監(jiān)測計(jì)劃的進(jìn)行提供必要的組織架構(gòu)支持以及相應(yīng)的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。而環(huán)境管理與監(jiān)測計(jì)劃的實(shí)施，無疑有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理系統(tǒng)設(shè)定的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。本文首先通過歷史梳理，分析近年來《開發(fā)規(guī)章(草案)》環(huán)境管理規(guī)則的發(fā)展演變狀況，繼而分析環(huán)境管理規(guī)則的主要內(nèi)容以及目前面臨的主要爭議與問題，并且結(jié)合開發(fā)規(guī)章的制定進(jìn)程，提出中國的應(yīng)對策略。

　　1 《開發(fā)規(guī)章(草案)》中環(huán)境管理規(guī)則的歷史演變概述

　　從《2016 年工作草案》到《2017 年草案》《2018年草案》《2019 年草案》，環(huán)境管理規(guī)則的內(nèi)容日益豐富。在環(huán)境管理與監(jiān)測計(jì)劃方面，《2016年工作草案》第 4(4)(g)條規(guī)定，申請者申請開發(fā)時(shí)應(yīng)提交環(huán)境管理與監(jiān)測計(jì)劃(EnvironmentalManagement And Monitoring Plan);第 8 條規(guī)定，在評估開發(fā)申請時(shí)，法律與技術(shù)委員會應(yīng)審查環(huán)境管理與監(jiān)測計(jì)劃;第 14 條規(guī)定，在申請者試圖更新開發(fā)合同時(shí)，也應(yīng)對環(huán)境管理與監(jiān)測計(jì)劃進(jìn)行必要的修訂。整體來看，《2016 年工作草案》在相關(guān)條款中碎片化地規(guī)定了環(huán)境管理與監(jiān)測計(jì)劃的內(nèi)容。隨著各國圍繞草案討論的深入，《2017 年草案》第 22 條對環(huán)境管理與監(jiān)測計(jì)劃的修改進(jìn)行了專門規(guī)定。

　　《2017 年草案》第 23 條規(guī)定了承包者保護(hù)海洋環(huán)境的義務(wù)，其中包括承包者應(yīng)基于環(huán)境管理與監(jiān)測計(jì)劃對環(huán)境影響進(jìn)行管理以及實(shí)施監(jiān)測;第 24 條規(guī)定承包者應(yīng)按照法律與技術(shù)委員會規(guī)定的時(shí)間間隔，對其遵守環(huán)境管理與監(jiān)測計(jì)劃以及環(huán)境管理系統(tǒng)的情況進(jìn)行獨(dú)立評估;第 26 條規(guī)定了承包者應(yīng)合理顧及(reasonableregard)海洋環(huán)境中的其他活動，應(yīng)遵守環(huán)境管理與監(jiān)測計(jì)劃。在《2017 年草案》的基礎(chǔ)上，《2018年草案》第 46 條之三和附件七對環(huán)境管理與監(jiān)測計(jì)劃的編制進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)定與澄清，第46 條規(guī)定環(huán)境監(jiān)測和管理計(jì)劃的目的是管理環(huán)境影響，使之符合采礦作業(yè)的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。該計(jì)劃在如何實(shí)施緩解措施、如何監(jiān)測此類措施的有效性、管理層將對監(jiān)測結(jié)果作何種回應(yīng)以及將采用和遵循何種報(bào)告系統(tǒng)等方面進(jìn)行了明確規(guī)定。

　　《2018 年草案》第 4 部分海洋環(huán)境保護(hù)與保全第 3 節(jié)也對遵守環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃及其執(zhí)行情況評估進(jìn)行了規(guī)定，要求承包者應(yīng)根據(jù)準(zhǔn)則并按其規(guī)定的格式，編寫并向秘書長提交執(zhí)行情況評估報(bào)告。在環(huán)境管理系統(tǒng)方面，《2017 年草案》在《2016年工作草案》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步豐富了環(huán)境管理的內(nèi)容 ，規(guī)定了環(huán)境管理系統(tǒng) (EnvironmentalManagement System)�！�2017 年草案》第 7 條規(guī)定，法律與技術(shù)委員會在考慮申請人的財(cái)務(wù)能力時(shí)，必須確信申請人有能力承諾或籌集足夠的財(cái)務(wù)資源來支付相關(guān)費(fèi)用，包括實(shí)施環(huán)境管理系統(tǒng)的費(fèi)用;第 19 條規(guī)定，環(huán)境影響評估報(bào)告中應(yīng)包括對環(huán)境管理系統(tǒng)的描述�！�2017 年草案》碎片化地提及環(huán)境管理系統(tǒng)，使各國對環(huán)境管理系統(tǒng)內(nèi)涵的不明確性有所詬病。

　　《2019 年草案》專章規(guī)定了環(huán)境管理系統(tǒng)，第 46 條規(guī)定，承包者應(yīng)實(shí)施和維護(hù)一個考慮到相關(guān)準(zhǔn)則的環(huán)境管理系統(tǒng)。環(huán)境管理系統(tǒng)應(yīng)能夠在環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃中提供特定地點(diǎn)的環(huán)境目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn);能夠接受經(jīng)認(rèn)可或核準(zhǔn)的國家或國際組織進(jìn)行的關(guān)于成本效益的獨(dú)立審計(jì);向海管局提交與環(huán)境績效有關(guān)的有效報(bào)告。通過以上梳理可以發(fā)現(xiàn)，這些草案中環(huán)境管理規(guī)則的內(nèi)容逐漸變得豐富，逐漸有了專門條款的規(guī)定。

　　例如，在環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃執(zhí)行情況評估方面，《2016 年草案》對此沒有規(guī)定，《2017 年草案》只是在附件七 G 項(xiàng)中簡單提及，《2018 年草案》第 50 條則對此作出了詳細(xì)的規(guī)定，具體包括評估內(nèi)容、評估頻率以及秘書長和委員會在此方面各自的職權(quán)等內(nèi)容，以促使承包者嚴(yán)格按照環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃進(jìn)行開采活動，避免在開采過程中忽視環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃，任意 破 壞 環(huán) 境 。 《 2019 年 草 案 》 相 對 于 《 2018年草案》，專章規(guī)定了環(huán)境管理系統(tǒng)。這也體現(xiàn)了國際社會越來越重視“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境管理。

　　2 《開發(fā)規(guī)章(草案)》中環(huán)境管理規(guī)則的主要義務(wù)

　　內(nèi)容在《開發(fā)規(guī)章(草案)》①中，環(huán)境管理規(guī)則是環(huán)境規(guī)則的重要組成部分�！堕_發(fā)規(guī)章(草案)》通過要求承包者制定并實(shí)施環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃以及實(shí)施和維護(hù)環(huán)境管理系統(tǒng)，試圖為某一特定礦區(qū)的承包者施加具體的環(huán)境義務(wù)，促進(jìn)承包者依據(jù)海管局核準(zhǔn)的計(jì)劃行事并積極進(jìn)行環(huán)境管理，以減輕或避免開發(fā)活動可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，保護(hù)“區(qū)域”生態(tài)環(huán)境和生物多樣性。由此可見，環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃是承包者申請礦區(qū)的必要條件。承包者還應(yīng)實(shí)施和維護(hù)環(huán)境管理系統(tǒng)。在申請階段，承包者需編制符合各自區(qū)域環(huán)境管理計(jì)劃的環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃[7]。承包者在向海管局提出申請時(shí)，應(yīng)將環(huán)境監(jiān)測和管理計(jì)劃與環(huán)境影響報(bào)告以及礦區(qū)終止計(jì)劃一并作為其工作計(jì)劃的一部分。在開發(fā)階段，承包者應(yīng)遵守海管局審核后的環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃。在開發(fā)過程中，承包者應(yīng)按照環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃以及適用的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則采取必要措施，防止、減少和控制其“區(qū)域”內(nèi)活動對海洋環(huán)境造成的污染和其他危害。承包者應(yīng)評估其采礦作業(yè)遵守計(jì)劃的情況，評估計(jì)劃中所附的管理?xiàng)l件及相關(guān)行動是否適當(dāng)，并向海管局提交評估報(bào)告。在承包者提出海底礦區(qū)開發(fā)申請后，海管局負(fù)有公布和審查環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃的義務(wù)，其中需要審查的內(nèi)容包括：

　　(1)申請者是否具有遵守環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃及關(guān)閉計(jì)劃條款所必需的技術(shù)和流程;(2)申請者是否建立必要的風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)管理制度，是否按照良好行業(yè)做法、現(xiàn)有最佳技術(shù)與最佳環(huán)保做法以及開發(fā)規(guī)章有效實(shí)施工作計(jì)劃，等等。3 開發(fā)規(guī)章環(huán)境管理規(guī)則制定中的主要爭議3.1 環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃以及環(huán)境管理系統(tǒng)的目的在于控制開發(fā)活動對環(huán)境的影響。隨著開發(fā)規(guī)章制訂進(jìn)程的發(fā)展，《開發(fā)規(guī)章(草案)》中環(huán)境管理規(guī)則逐漸豐富，但目前各主要國家對于環(huán)境管理規(guī)則的一些關(guān)鍵問題仍存在明顯的爭議與意見分歧。而這些爭議與分歧背后也體現(xiàn)了相關(guān)國家在“區(qū)域”礦產(chǎn)資源商業(yè)開發(fā)方面的利益差異�！堕_發(fā)規(guī)章(草案)》第二部分規(guī)定了申請者要提交的材料以及海管局如何對申請材料進(jìn)行審議、評估和決策，其中包括了環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃。各方對于環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃應(yīng)符合的標(biāo)準(zhǔn)或要求仍存在明顯的爭議。美國于2020 年提出，《開發(fā)規(guī)章(草案)》列出了承包者向海管局提交申請應(yīng)符合的指導(dǎo)方針，但沒有列出承包者需要滿足的具體可衡量的標(biāo)準(zhǔn)。

　　美國認(rèn)為《開發(fā)規(guī)章(草案)》將防止對海洋環(huán)境的損害等過度理想化的目標(biāo)作為采礦方面的標(biāo)準(zhǔn)是不現(xiàn)實(shí)的，忽視了開發(fā)活動固有的破壞性。相反，美國主張應(yīng)明確可計(jì)算的、可接受的損害水平[8]。德國也指出環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃需要特定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的支撐[9]。由于“區(qū)域”環(huán)境狀況、礦產(chǎn)資源開發(fā)對其影響等方面的科學(xué)數(shù)據(jù)仍不充分，目前，《開發(fā)規(guī)章(草案)》僅試圖原則性地對環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃作出規(guī)定。但其中一些原則性的規(guī)定體現(xiàn)了較高的環(huán)境要求，在之后的開發(fā)實(shí)踐中很難完全得到保證。

　　例如，要求防止對海洋環(huán)境造成損害，而沒有限于預(yù)防重大損害。而且，如果開發(fā)規(guī)章僅有原則性的規(guī)定卻缺乏具體可衡量的標(biāo)準(zhǔn)，則無法對開發(fā)活動的開展進(jìn)行實(shí)際的規(guī)范。我國學(xué)者也指出，目前《開發(fā)規(guī)章(草案)》中材料要求的內(nèi)容十分復(fù)雜，滿足所要求的標(biāo)準(zhǔn)具有相當(dāng)高的難度，需要大量的科學(xué)研究和多航次的勘探和調(diào)查，對所涉礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)及環(huán)境基線的了解也需要投入大量人力、物力和財(cái)力等前期努力[10]。對于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與科學(xué)信息之間的關(guān)系，有的國家也針對草案提出了不同意見。美國在 2019年提出，應(yīng)將《開發(fā)規(guī)章(草案)》第 48(3)(c)條中的“現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)”修改為“現(xiàn)有最佳科學(xué)信息”。另外，美國認(rèn)為附件七第 1 條“根據(jù)本規(guī)章及附件七編制的環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃”可以增加(c)項(xiàng)“基于最佳的科學(xué)信息” [11]。

　　德國則指出，環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃應(yīng)“考慮適用的標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)方針，在最佳產(chǎn)業(yè)實(shí)踐、現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)和現(xiàn)有最佳技術(shù)的基礎(chǔ)上編制” [12]。“信息”相對于“證據(jù)”而言，通常意味著不那么充分但也可以作為依據(jù)，其“最佳”的標(biāo)準(zhǔn)不聚焦于審查科學(xué)證據(jù)本身的來源與推理，而是轉(zhuǎn)為考察信息與措施之間的聯(lián)系[13]。可見，對于“現(xiàn)有最佳科學(xué)證據(jù)”和“現(xiàn)有最佳科學(xué)信息”不同傾向的背后，是各國對于編制環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃的科學(xué)依據(jù)是否有充分性的要求或是否需經(jīng)過海管局審查的立場不同。“信息”的主張有利于尚未加入《公約》的美國以“最佳科學(xué)信息”為基礎(chǔ)提出相關(guān)措施。“證據(jù)”則需更具充分性并需經(jīng)海管局審查，更有利于在海管局中有影響力的國家。

　　3.2 環(huán)境管理系統(tǒng)的內(nèi)涵

　　各國對于“環(huán)境管理系統(tǒng)”的意見目前主要集中于其具體內(nèi)涵尚有待澄清。我國于 2019年指出，《開發(fā)規(guī)章(草案)》第 46 條規(guī)定的“環(huán)境管理系統(tǒng)”存在諸多模糊之處，需要進(jìn)一步澄清和明確環(huán)境管理系統(tǒng)由誰來建立，系統(tǒng)所要包括的內(nèi)容有哪些，獨(dú)立審計(jì)由誰來委托等事項(xiàng)[14]。法國同樣指出“環(huán)境管理系統(tǒng)”內(nèi)涵不夠清楚。澳大利亞則提議《開發(fā)規(guī)章(草案)》中加入“環(huán)境管理系統(tǒng)”的定義，即“承包者適用的整體管理系統(tǒng)的一部分，包括組織結(jié)構(gòu)、擬議活動、職責(zé)、程序、過程和資源，用于發(fā)展、實(shí)施、評價(jià)和維持環(huán)境政策、目標(biāo)和環(huán)境績效” [15]�！堕_發(fā)規(guī)章(草案)》規(guī)定為“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)活動建立環(huán)境管理系統(tǒng)，旨在為環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃提供特定地點(diǎn)的環(huán)境目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、向海管局提供與環(huán)境績效相關(guān)的報(bào)告等�，F(xiàn)有的環(huán)境管理系統(tǒng)一般是正式的、標(biāo)準(zhǔn)化的體系，如ISO14001 體系[16]。相較而言，由于“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)活動的模式尚不成熟，建立環(huán)境管理系統(tǒng)需要逐步明確組織安排和具體過程等內(nèi)容。

　　3.3 獨(dú)立專家的權(quán)限及其意見的效力

　　按照《公約》第 165(2)(e)條和附件三第 8 條的規(guī)定，獨(dú)立專家可就海洋環(huán)境保護(hù)以及保留區(qū)資料評估等特定事項(xiàng)提供咨詢。《開發(fā)規(guī)章(草案)》第 52 條規(guī)定了在特定情況下，獨(dú)立專家可對環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃的執(zhí)行情況進(jìn)行評估并發(fā)表意見。各國對于獨(dú)立專家的職權(quán)及其意見的效力存在明顯分歧。美國指出，《開發(fā)規(guī)章(草案)》第 51 條中應(yīng)規(guī)定由海管局選聘的獨(dú)立專家(independent experts)評估承包者遵守環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃的情況。

　　承包者應(yīng)負(fù)責(zé)支付獨(dú)立專家審查計(jì)劃執(zhí)行與遵守情況的費(fèi)用。法國指出，可以考慮借鑒《公約》附件八第 2 條建立的專家名單的模式，建立一份獨(dú)立專家名單，以促進(jìn)承包者遵守相關(guān)要求[17]。德國也指出，鑒于長期以來法律和技術(shù)委員會的工作量很大，由海管局成員國的專家在制定標(biāo)準(zhǔn)方面提供支持會大有裨益，建議邀請成員國為法律和技術(shù)委員會今后的工作提名專家[18]。我國肯定了獨(dú)立專家就特定事項(xiàng)提供咨詢的必要性，也同時(shí)指出，獨(dú)立專家參與相關(guān)工作應(yīng)符合《公約》規(guī)定，《開發(fā)規(guī)章(草案)》中規(guī)定獨(dú)立專家可評估和核實(shí)環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃以及參與標(biāo)準(zhǔn)制定等，超出了《公約》規(guī)定的獨(dú)立專家可介入的事項(xiàng)和領(lǐng)域。我國還指出，獨(dú)立專家的意見不應(yīng)具有任何法律效力，也不應(yīng)妨礙或取代海管局相關(guān)機(jī)構(gòu)做出決定。由此可見，《開發(fā)規(guī)章(草案)》需進(jìn)一步明確獨(dú)立專家的職權(quán)及其意見的效力，以使各國對該問題達(dá)成共識。

　　3.4 開發(fā)活動與海底電纜管道的保護(hù)

　　“區(qū)域”中既存在采礦活動，也存在海底電纜管道鋪設(shè)和維護(hù)等其他活動。協(xié)調(diào)“區(qū)域”采礦與“區(qū)域”中的其他活動也是《開發(fā)規(guī)章(草案)》亟需解決的問題。環(huán)境管理與監(jiān)測計(jì)劃的制定與實(shí)施中需要考慮擬開發(fā)區(qū)域中開發(fā)活動與其他活動之間的協(xié)調(diào)。《開發(fā)規(guī)章(草案)》第 31條規(guī)定，“每個承包者均應(yīng)勤勉盡責(zé)(due diligence)，確保不損壞合同區(qū)域內(nèi)的海底電纜或管道”。我國指出，海洋環(huán)境中還包括捕魚、航行等其他活動，將海底電纜或管道問題單列，并為承包者創(chuàng)設(shè)超出“合理顧及”( reasonable regard)的“勤勉盡責(zé)”義務(wù)，事實(shí)上是為承包者創(chuàng)設(shè)了超出《公約》規(guī)定的義務(wù)，建議改為“特別是承包者在從事開發(fā)活動時(shí)應(yīng)合理顧及海底電纜或管道，避免其被破壞或損害”。

　　美國則建議細(xì)化第31(1)條中的“海洋環(huán)境中的其他活動”的內(nèi)涵，建議規(guī)定承包者在指南的指引下，根據(jù)開發(fā)合同合理顧及海洋環(huán)境中的其他活動，包括但不限于合同區(qū)域內(nèi)的海底電纜和管道、漁業(yè)活動和其他活動。但美國的這一建議，似乎意在說明承包者“應(yīng)”按照不具有法律約束力的指導(dǎo)方針行事。與我國的意見相反，法國和國際電纜保護(hù)委員會則強(qiáng)調(diào)，在提交任何擬議的工作計(jì)劃之前，承包者應(yīng)利用可公開獲得的數(shù)據(jù)和資源，勤勉盡責(zé)以確定經(jīng)過或接近申請區(qū)域的現(xiàn)役和計(jì)劃中的海底電纜。承包者應(yīng)使用最佳工具直接與這種海底電纜的運(yùn)營商協(xié)調(diào)，以減少任何海底電纜損壞的風(fēng)險(xiǎn)以及對海底電纜的損壞。如承包者未能證明其已履行勤勉盡責(zé)義務(wù)，國際電纜保護(hù)委員會應(yīng)建議理事會拒絕批準(zhǔn)工作計(jì)劃。法國還指出，國際電纜保護(hù)委員會在審查任何擬議的工作計(jì)劃時(shí)，應(yīng)考慮該工作計(jì)劃與其他計(jì)劃的協(xié)調(diào)，使海底電纜運(yùn)營商有能力在不進(jìn)行重大改道的情況下，在“區(qū)域”鋪設(shè)新海底電纜[19]。

　　4 開發(fā)規(guī)章環(huán)境管理規(guī)則的完善與中國參與

　　4.1 我國參與開發(fā)規(guī)章環(huán)境管理規(guī)則完善的必要性

　　隨著“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探與開采技術(shù)不斷取得進(jìn)步，“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)的可行性不斷提高，國際社會對“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章的需求日益強(qiáng)烈。2021 年 6 月，瑙魯總統(tǒng)向海管局理事會發(fā)出正式請?jiān)笗�，要求其�?2 年內(nèi)通過開發(fā)規(guī)章，以使瑙魯政府擔(dān)保的瑙魯海洋資源公司(NORI)可以從事“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)活動[20]。海管局也表示，受疫情影響暫停的理事會會議于 2021 年底前重啟。但如前述，各國針對《開發(fā)規(guī)章(草案)》中環(huán)境管理規(guī)則仍有明顯的意見和分歧。深海是各國合作與競爭的戰(zhàn)略新疆域之一，深海礦產(chǎn)資源對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有重要意義。

　　積極參與“區(qū)域”國際規(guī)則制定是我國建設(shè)海洋強(qiáng)國和推動人類命運(yùn)共同體建設(shè)的重要領(lǐng)域。我國在“區(qū)域”探礦與勘探方面已有很好的基礎(chǔ)，截至 2021 年，已獲得囊括多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷結(jié)殼三種礦產(chǎn)資源 的 五 塊 專 屬 勘 探 區(qū) ， 也 于 2016 年 通 過 了《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》。而開發(fā)規(guī)章中的環(huán)境管理規(guī)則有助于保護(hù)“區(qū)域”生態(tài)環(huán)境，也將對未來“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)活動產(chǎn)生一定的限制。我國應(yīng)針對開發(fā)規(guī)章中環(huán)境管理規(guī)則的焦點(diǎn)問題提出“中國方案”，落實(shí)“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則 ，影響相關(guān)國際規(guī)則的制定。

　　5 結(jié) 語

　　“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)的同時(shí)應(yīng)保護(hù)海洋環(huán)境，避免對深海生態(tài)環(huán)境與生物多樣性造成重大不利影響。開發(fā)規(guī)章制定需要解決兩個關(guān)鍵問題：構(gòu)建“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則”下的商業(yè)開發(fā)模式和“確保有效保護(hù)海洋環(huán)境” [28]。基于此，《開發(fā)規(guī)章(草案)》中規(guī)定了包括環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃、環(huán)境管理系統(tǒng)等環(huán)境管理規(guī)則。目前，各國圍繞環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境管理系統(tǒng)的內(nèi)涵、獨(dú)立專家的權(quán)限及其意見的效力以及開發(fā)活動與海底電纜管道的保護(hù)的關(guān)系仍存在明顯的分歧與爭議。隨著國際社會對出臺開發(fā)規(guī)章的需求日益迫切，這些焦點(diǎn)問題亟待解決。我國恢復(fù)聯(lián)合國合法席位后參與的首個重要國際立法進(jìn)程就是第三次海洋法會議，對《公約》確立“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”原則做出了重要貢獻(xiàn)。我國在 20 世紀(jì) 80 年代開始有計(jì)劃地進(jìn)行了較大規(guī)模的大洋礦產(chǎn)資源調(diào)查研究，積極參與海管局的相關(guān)工作，成功獲得多塊專屬勘探礦區(qū)，連任海管局理事會 A 組成員，也是世界上深海探礦技術(shù)較為先進(jìn)的國家之一。

　　我國在國際海底事務(wù)中的影響力使得開發(fā)規(guī)章的制訂必須有我國的參與。而環(huán)境管理規(guī)則的制定會對開發(fā)活動的進(jìn)行施加一定程度的限制，會對我國深海資源開發(fā)活動造成顯著影響。我國應(yīng)積極參與開發(fā)規(guī)章環(huán)境管理規(guī)則的談判，提出“中國方案”，團(tuán)結(jié)有相近立場的國家，主張“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章應(yīng)體現(xiàn)《公約》及其《第十一部分執(zhí)行協(xié)定》的有關(guān)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的合理平衡。具體而言，開發(fā)規(guī)章應(yīng)完善對環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，從而為承包者提供具體可衡量的標(biāo)準(zhǔn);澄清環(huán)境管理系統(tǒng)的內(nèi)涵，從而為承包者提供明確的指導(dǎo);在《公約》相關(guān)規(guī)定基礎(chǔ)上規(guī)定獨(dú)立專家的權(quán)限并明確其意見不具有法律效力;明確各國在“區(qū)域”進(jìn)行的采礦活動應(yīng)合理顧及“區(qū)域”海洋環(huán)境內(nèi)的其他活動，其中包括海底電纜管道維護(hù)與鋪設(shè)活動。

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　　選自期刊《海洋環(huán)境科學(xué)》第 41 卷第 4 期

　　作者信息：王金鵬 1， 王春娟 2,3， 劉大海 2,3(1.中國海洋大學(xué) 法學(xué)院, 山東 青島 266100;2.自然資源部第一海洋研究所, 山東 青島 266061;3.自然資源部海岸帶科學(xué)與綜合重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室, 山東 青島 266061)

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