國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境管理規(guī)則制定與應對

　　摘 要：隨著國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源開發(fā)日益向現(xiàn)實趨近，國際海底管理局開始制訂“區(qū)域”礦產(chǎn)資源的開發(fā)規(guī)章，對“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)及相關環(huán)境保護要求作出規(guī)定。開發(fā)規(guī)章規(guī)定了包括環(huán)境管理和監(jiān)測計劃以及環(huán)境管理系統(tǒng)在內(nèi)的環(huán)境管理規(guī)則。但目前，各國圍繞環(huán)境管理和監(jiān)測計劃的標準、環(huán)境管理系統(tǒng)的內(nèi)涵、獨立專家的權(quán)限及其意見的效力、開發(fā)活動與海底電纜管道保護的關系仍存在明顯的分歧與爭議。我國應積極參與開發(fā)規(guī)章環(huán)境管理規(guī)則的談判，提出“中國方案”，主張開發(fā)規(guī)章應體現(xiàn)《聯(lián)合國海洋法公約》及其《第十一部分執(zhí)行協(xié)定》的有關規(guī)定，實現(xiàn)資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護之間的合理平衡。

　　關鍵詞：國際海底區(qū)域; 開發(fā)規(guī)章; 環(huán)境管理和監(jiān)測計劃; 環(huán)境管理系統(tǒng)

　　國際海底區(qū)域(以下簡稱“區(qū)域”)蘊藏著豐富的礦產(chǎn)資源。隨著深�？萍嫉陌l(fā)展，“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)的技術(shù)與裝備逐漸成熟。但有研究指出，商業(yè)規(guī)模的深海采礦可能“擾亂、破壞或移除‘區(qū)域’生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)要素，造成生物多樣性的喪失，影響生態(tài)系統(tǒng)服務功能”[1]�！堵�(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)及其《第十一部分執(zhí)行協(xié)定》提出了適用于“區(qū)域”的預防性辦法、生態(tài)系統(tǒng)方法、“誰污染誰付費”等一般性要求。例如，《公約》第 209 條規(guī)定：各國應防止、減少和控制“區(qū)域”內(nèi)活動對海洋環(huán)境的污染�！豆�約》第 145 條規(guī)定：國際海底管理局(以下簡稱海管局)應制定“適當?shù)囊?guī)則、規(guī)章和程序”以確保切實保護海洋環(huán)境，使之不受“區(qū)域”內(nèi)活動可能產(chǎn)生的有害影響。據(jù)此，海管局有較大的裁量空間去選擇其認為最有效的方式履行環(huán)保義務[2]。

　　海管局已先后通過了《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》三個法律文件，進一步細化了相關主體在探礦和勘探“區(qū)域”礦產(chǎn)資源時應遵守的環(huán)境保護義務，對環(huán)境影響評估、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境基線與環(huán)境應急等方面也作出了具體規(guī)定。而規(guī)章制定的程序通常是先由海管局法律和技術(shù)委員會起草，并向理事會提交審議，最后提交海管局大會核準通過[3]。隨著“區(qū)域”礦產(chǎn)資源商業(yè)開發(fā)日益向現(xiàn)實趨近，海管局開始制訂相應的規(guī)章，試圖對“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)及相關環(huán)境保護要求作出規(guī)定[4]。法律和技術(shù)委員會已經(jīng)于 2016 年制訂了“區(qū)域”開發(fā)規(guī)章工作草案，并且在 2017年發(fā)布了第一個《“區(qū)域”內(nèi)礦物資源開發(fā)規(guī)章草案》(以下簡稱《開發(fā)規(guī)章(草案)》)。

　　2018 年和 2019 年又對該草案進行了修訂①。這些草案的內(nèi)容逐漸豐富，結(jié)構(gòu)也趨于合理，但各國在參與開發(fā)規(guī)章制訂的過程中仍然存在不少爭議點，故迄今為止，開發(fā)規(guī)章仍然沒有獲得通過[5]�！堕_發(fā)規(guī)章(草案)》中的環(huán)境規(guī)則日漸豐富，主要包括環(huán)境標準、環(huán)境管理、環(huán)境影響評價、污染物控制、廢物管理以及環(huán)境補償基金等部分[6]。相對于海管局之前制定的三個勘探規(guī)章中的環(huán)境規(guī)則，《開發(fā)規(guī)章(草案)》中的環(huán)境規(guī)則增加了新的制度和內(nèi)容。環(huán)境管理系統(tǒng)和環(huán)境管理與監(jiān)測計劃相關規(guī)則(以下簡稱“環(huán)境管理規(guī)則”)即是其中之一。環(huán)境管理規(guī)則體現(xiàn)了《開發(fā)規(guī)章(草案)》試圖規(guī)制開發(fā)活動所帶來的環(huán)境影響。

　　其中，《開發(fā)規(guī)章(草案)》對環(huán)境管理系統(tǒng)的規(guī)定要求承包者建立和維持一定的組織架構(gòu)以及目標與標準體系，從而對擬議開發(fā)活動可能帶來的環(huán)境影響進行管理�！堕_發(fā)規(guī)章(草案)》規(guī)定環(huán)境管理與監(jiān)測計劃是申請開發(fā)計劃的必要條件，承包者需要基于計劃對開發(fā)活動的環(huán)境影響進行管理以及實施監(jiān)測。兩者之間有密切的聯(lián)系，環(huán)境管理系統(tǒng)可以為環(huán)境管理與監(jiān)測計劃的進行提供必要的組織架構(gòu)支持以及相應的目標和標準。而環(huán)境管理與監(jiān)測計劃的實施，無疑有助于實現(xiàn)環(huán)境管理系統(tǒng)設定的目標和標準。本文首先通過歷史梳理，分析近年來《開發(fā)規(guī)章(草案)》環(huán)境管理規(guī)則的發(fā)展演變狀況，繼而分析環(huán)境管理規(guī)則的主要內(nèi)容以及目前面臨的主要爭議與問題，并且結(jié)合開發(fā)規(guī)章的制定進程，提出中國的應對策略。

　　1 《開發(fā)規(guī)章(草案)》中環(huán)境管理規(guī)則的歷史演變概述

　　從《2016 年工作草案》到《2017 年草案》《2018年草案》《2019 年草案》，環(huán)境管理規(guī)則的內(nèi)容日益豐富。在環(huán)境管理與監(jiān)測計劃方面，《2016年工作草案》第 4(4)(g)條規(guī)定，申請者申請開發(fā)時應提交環(huán)境管理與監(jiān)測計劃(EnvironmentalManagement And Monitoring Plan);第 8 條規(guī)定，在評估開發(fā)申請時，法律與技術(shù)委員會應審查環(huán)境管理與監(jiān)測計劃;第 14 條規(guī)定，在申請者試圖更新開發(fā)合同時，也應對環(huán)境管理與監(jiān)測計劃進行必要的修訂。整體來看，《2016 年工作草案》在相關條款中碎片化地規(guī)定了環(huán)境管理與監(jiān)測計劃的內(nèi)容。隨著各國圍繞草案討論的深入，《2017 年草案》第 22 條對環(huán)境管理與監(jiān)測計劃的修改進行了專門規(guī)定。

　　《2017 年草案》第 23 條規(guī)定了承包者保護海洋環(huán)境的義務，其中包括承包者應基于環(huán)境管理與監(jiān)測計劃對環(huán)境影響進行管理以及實施監(jiān)測;第 24 條規(guī)定承包者應按照法律與技術(shù)委員會規(guī)定的時間間隔，對其遵守環(huán)境管理與監(jiān)測計劃以及環(huán)境管理系統(tǒng)的情況進行獨立評估;第 26 條規(guī)定了承包者應合理顧及(reasonableregard)海洋環(huán)境中的其他活動，應遵守環(huán)境管理與監(jiān)測計劃。在《2017 年草案》的基礎上，《2018年草案》第 46 條之三和附件七對環(huán)境管理與監(jiān)測計劃的編制進行了進一步的規(guī)定與澄清，第46 條規(guī)定環(huán)境監(jiān)測和管理計劃的目的是管理環(huán)境影響，使之符合采礦作業(yè)的環(huán)境質(zhì)量目標和標準。該計劃在如何實施緩解措施、如何監(jiān)測此類措施的有效性、管理層將對監(jiān)測結(jié)果作何種回應以及將采用和遵循何種報告系統(tǒng)等方面進行了明確規(guī)定。

　　《2018 年草案》第 4 部分海洋環(huán)境保護與保全第 3 節(jié)也對遵守環(huán)境管理和監(jiān)測計劃及其執(zhí)行情況評估進行了規(guī)定，要求承包者應根據(jù)準則并按其規(guī)定的格式，編寫并向秘書長提交執(zhí)行情況評估報告。在環(huán)境管理系統(tǒng)方面，《2017 年草案》在《2016年工作草案》的基礎上，進一步豐富了環(huán)境管理的內(nèi)容 ，規(guī)定了環(huán)境管理系統(tǒng) (EnvironmentalManagement System)�！�2017 年草案》第 7 條規(guī)定，法律與技術(shù)委員會在考慮申請人的財務能力時，必須確信申請人有能力承諾或籌集足夠的財務資源來支付相關費用，包括實施環(huán)境管理系統(tǒng)的費用;第 19 條規(guī)定，環(huán)境影響評估報告中應包括對環(huán)境管理系統(tǒng)的描述�！�2017 年草案》碎片化地提及環(huán)境管理系統(tǒng)，使各國對環(huán)境管理系統(tǒng)內(nèi)涵的不明確性有所詬病。

　　《2019 年草案》專章規(guī)定了環(huán)境管理系統(tǒng)，第 46 條規(guī)定，承包者應實施和維護一個考慮到相關準則的環(huán)境管理系統(tǒng)。環(huán)境管理系統(tǒng)應能夠在環(huán)境管理和監(jiān)測計劃中提供特定地點的環(huán)境目標和標準;能夠接受經(jīng)認可或核準的國家或國際組織進行的關于成本效益的獨立審計;向海管局提交與環(huán)境績效有關的有效報告。通過以上梳理可以發(fā)現(xiàn)，這些草案中環(huán)境管理規(guī)則的內(nèi)容逐漸變得豐富，逐漸有了專門條款的規(guī)定。

　　例如，在環(huán)境管理和監(jiān)測計劃執(zhí)行情況評估方面，《2016 年草案》對此沒有規(guī)定，《2017 年草案》只是在附件七 G 項中簡單提及，《2018 年草案》第 50 條則對此作出了詳細的規(guī)定，具體包括評估內(nèi)容、評估頻率以及秘書長和委員會在此方面各自的職權(quán)等內(nèi)容，以促使承包者嚴格按照環(huán)境管理和監(jiān)測計劃進行開采活動，避免在開采過程中忽視環(huán)境管理和監(jiān)測計劃，任意 破 壞 環(huán) 境 。 《 2019 年 草 案 》 相 對 于 《 2018年草案》，專章規(guī)定了環(huán)境管理系統(tǒng)。這也體現(xiàn)了國際社會越來越重視“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境管理。

　　2 《開發(fā)規(guī)章(草案)》中環(huán)境管理規(guī)則的主要義務

　　內(nèi)容在《開發(fā)規(guī)章(草案)》①中，環(huán)境管理規(guī)則是環(huán)境規(guī)則的重要組成部分�！堕_發(fā)規(guī)章(草案)》通過要求承包者制定并實施環(huán)境管理和監(jiān)測計劃以及實施和維護環(huán)境管理系統(tǒng)，試圖為某一特定礦區(qū)的承包者施加具體的環(huán)境義務，促進承包者依據(jù)海管局核準的計劃行事并積極進行環(huán)境管理，以減輕或避免開發(fā)活動可能產(chǎn)生的環(huán)境影響，保護“區(qū)域”生態(tài)環(huán)境和生物多樣性。由此可見，環(huán)境管理和監(jiān)測計劃是承包者申請礦區(qū)的必要條件。承包者還應實施和維護環(huán)境管理系統(tǒng)。在申請階段，承包者需編制符合各自區(qū)域環(huán)境管理計劃的環(huán)境管理和監(jiān)測計劃[7]。承包者在向海管局提出申請時，應將環(huán)境監(jiān)測和管理計劃與環(huán)境影響報告以及礦區(qū)終止計劃一并作為其工作計劃的一部分。在開發(fā)階段，承包者應遵守海管局審核后的環(huán)境管理和監(jiān)測計劃。在開發(fā)過程中，承包者應按照環(huán)境管理和監(jiān)測計劃以及適用的標準和準則采取必要措施，防止、減少和控制其“區(qū)域”內(nèi)活動對海洋環(huán)境造成的污染和其他危害。承包者應評估其采礦作業(yè)遵守計劃的情況，評估計劃中所附的管理條件及相關行動是否適當，并向海管局提交評估報告。在承包者提出海底礦區(qū)開發(fā)申請后，海管局負有公布和審查環(huán)境管理和監(jiān)測計劃的義務，其中需要審查的內(nèi)容包括：

　　(1)申請者是否具有遵守環(huán)境管理和監(jiān)測計劃及關閉計劃條款所必需的技術(shù)和流程;(2)申請者是否建立必要的風險評估和風險管理制度，是否按照良好行業(yè)做法、現(xiàn)有最佳技術(shù)與最佳環(huán)保做法以及開發(fā)規(guī)章有效實施工作計劃，等等。3 開發(fā)規(guī)章環(huán)境管理規(guī)則制定中的主要爭議3.1 環(huán)境管理和監(jiān)測計劃的標準環(huán)境管理和監(jiān)測計劃以及環(huán)境管理系統(tǒng)的目的在于控制開發(fā)活動對環(huán)境的影響。隨著開發(fā)規(guī)章制訂進程的發(fā)展，《開發(fā)規(guī)章(草案)》中環(huán)境管理規(guī)則逐漸豐富，但目前各主要國家對于環(huán)境管理規(guī)則的一些關鍵問題仍存在明顯的爭議與意見分歧。而這些爭議與分歧背后也體現(xiàn)了相關國家在“區(qū)域”礦產(chǎn)資源商業(yè)開發(fā)方面的利益差異�！堕_發(fā)規(guī)章(草案)》第二部分規(guī)定了申請者要提交的材料以及海管局如何對申請材料進行審議、評估和決策，其中包括了環(huán)境管理和監(jiān)測計劃。各方對于環(huán)境管理和監(jiān)測計劃應符合的標準或要求仍存在明顯的爭議。美國于2020 年提出，《開發(fā)規(guī)章(草案)》列出了承包者向海管局提交申請應符合的指導方針，但沒有列出承包者需要滿足的具體可衡量的標準。

　　美國認為《開發(fā)規(guī)章(草案)》將防止對海洋環(huán)境的損害等過度理想化的目標作為采礦方面的標準是不現(xiàn)實的，忽視了開發(fā)活動固有的破壞性。相反，美國主張應明確可計算的、可接受的損害水平[8]。德國也指出環(huán)境管理和監(jiān)測計劃需要特定環(huán)境標準的支撐[9]。由于“區(qū)域”環(huán)境狀況、礦產(chǎn)資源開發(fā)對其影響等方面的科學數(shù)據(jù)仍不充分，目前，《開發(fā)規(guī)章(草案)》僅試圖原則性地對環(huán)境管理和監(jiān)測計劃作出規(guī)定。但其中一些原則性的規(guī)定體現(xiàn)了較高的環(huán)境要求，在之后的開發(fā)實踐中很難完全得到保證。

　　例如，要求防止對海洋環(huán)境造成損害，而沒有限于預防重大損害。而且，如果開發(fā)規(guī)章僅有原則性的規(guī)定卻缺乏具體可衡量的標準，則無法對開發(fā)活動的開展進行實際的規(guī)范。我國學者也指出，目前《開發(fā)規(guī)章(草案)》中材料要求的內(nèi)容十分復雜，滿足所要求的標準具有相當高的難度，需要大量的科學研究和多航次的勘探和調(diào)查，對所涉礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)及環(huán)境基線的了解也需要投入大量人力、物力和財力等前期努力[10]。對于相關標準與科學信息之間的關系，有的國家也針對草案提出了不同意見。美國在 2019年提出，應將《開發(fā)規(guī)章(草案)》第 48(3)(c)條中的“現(xiàn)有最佳科學證據(jù)”修改為“現(xiàn)有最佳科學信息”。另外，美國認為附件七第 1 條“根據(jù)本規(guī)章及附件七編制的環(huán)境管理和監(jiān)測計劃”可以增加(c)項“基于最佳的科學信息” [11]。

　　德國則指出，環(huán)境管理和監(jiān)測計劃應“考慮適用的標準和指導方針，在最佳產(chǎn)業(yè)實踐、現(xiàn)有最佳科學證據(jù)和現(xiàn)有最佳技術(shù)的基礎上編制” [12]。“信息”相對于“證據(jù)”而言，通常意味著不那么充分但也可以作為依據(jù)，其“最佳”的標準不聚焦于審查科學證據(jù)本身的來源與推理，而是轉(zhuǎn)為考察信息與措施之間的聯(lián)系[13]。可見，對于“現(xiàn)有最佳科學證據(jù)”和“現(xiàn)有最佳科學信息”不同傾向的背后，是各國對于編制環(huán)境管理和監(jiān)測計劃的科學依據(jù)是否有充分性的要求或是否需經(jīng)過海管局審查的立場不同。“信息”的主張有利于尚未加入《公約》的美國以“最佳科學信息”為基礎提出相關措施。“證據(jù)”則需更具充分性并需經(jīng)海管局審查，更有利于在海管局中有影響力的國家。

　　3.2 環(huán)境管理系統(tǒng)的內(nèi)涵

　　各國對于“環(huán)境管理系統(tǒng)”的意見目前主要集中于其具體內(nèi)涵尚有待澄清。我國于 2019年指出，《開發(fā)規(guī)章(草案)》第 46 條規(guī)定的“環(huán)境管理系統(tǒng)”存在諸多模糊之處，需要進一步澄清和明確環(huán)境管理系統(tǒng)由誰來建立，系統(tǒng)所要包括的內(nèi)容有哪些，獨立審計由誰來委托等事項[14]。法國同樣指出“環(huán)境管理系統(tǒng)”內(nèi)涵不夠清楚。澳大利亞則提議《開發(fā)規(guī)章(草案)》中加入“環(huán)境管理系統(tǒng)”的定義，即“承包者適用的整體管理系統(tǒng)的一部分，包括組織結(jié)構(gòu)、擬議活動、職責、程序、過程和資源，用于發(fā)展、實施、評價和維持環(huán)境政策、目標和環(huán)境績效” [15]�！堕_發(fā)規(guī)章(草案)》規(guī)定為“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)活動建立環(huán)境管理系統(tǒng)，旨在為環(huán)境管理和監(jiān)測計劃提供特定地點的環(huán)境目標和標準、向海管局提供與環(huán)境績效相關的報告等�，F(xiàn)有的環(huán)境管理系統(tǒng)一般是正式的、標準化的體系，如ISO14001 體系[16]。相較而言，由于“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)活動的模式尚不成熟，建立環(huán)境管理系統(tǒng)需要逐步明確組織安排和具體過程等內(nèi)容。

　　3.3 獨立專家的權(quán)限及其意見的效力

　　按照《公約》第 165(2)(e)條和附件三第 8 條的規(guī)定，獨立專家可就海洋環(huán)境保護以及保留區(qū)資料評估等特定事項提供咨詢�！堕_發(fā)規(guī)章(草案)》第 52 條規(guī)定了在特定情況下，獨立專家可對環(huán)境管理和監(jiān)測計劃的執(zhí)行情況進行評估并發(fā)表意見。各國對于獨立專家的職權(quán)及其意見的效力存在明顯分歧。美國指出，《開發(fā)規(guī)章(草案)》第 51 條中應規(guī)定由海管局選聘的獨立專家(independent experts)評估承包者遵守環(huán)境管理和監(jiān)測計劃的情況。

　　承包者應負責支付獨立專家審查計劃執(zhí)行與遵守情況的費用。法國指出，可以考慮借鑒《公約》附件八第 2 條建立的專家名單的模式，建立一份獨立專家名單，以促進承包者遵守相關要求[17]。德國也指出，鑒于長期以來法律和技術(shù)委員會的工作量很大，由海管局成員國的專家在制定標準方面提供支持會大有裨益，建議邀請成員國為法律和技術(shù)委員會今后的工作提名專家[18]。我國肯定了獨立專家就特定事項提供咨詢的必要性，也同時指出，獨立專家參與相關工作應符合《公約》規(guī)定，《開發(fā)規(guī)章(草案)》中規(guī)定獨立專家可評估和核實環(huán)境管理和監(jiān)測計劃以及參與標準制定等，超出了《公約》規(guī)定的獨立專家可介入的事項和領域。我國還指出，獨立專家的意見不應具有任何法律效力，也不應妨礙或取代海管局相關機構(gòu)做出決定。由此可見，《開發(fā)規(guī)章(草案)》需進一步明確獨立專家的職權(quán)及其意見的效力，以使各國對該問題達成共識。

　　3.4 開發(fā)活動與海底電纜管道的保護

　　“區(qū)域”中既存在采礦活動，也存在海底電纜管道鋪設和維護等其他活動。協(xié)調(diào)“區(qū)域”采礦與“區(qū)域”中的其他活動也是《開發(fā)規(guī)章(草案)》亟需解決的問題。環(huán)境管理與監(jiān)測計劃的制定與實施中需要考慮擬開發(fā)區(qū)域中開發(fā)活動與其他活動之間的協(xié)調(diào)。《開發(fā)規(guī)章(草案)》第 31條規(guī)定，“每個承包者均應勤勉盡責(due diligence)，確保不損壞合同區(qū)域內(nèi)的海底電纜或管道”。我國指出，海洋環(huán)境中還包括捕魚、航行等其他活動，將海底電纜或管道問題單列，并為承包者創(chuàng)設超出“合理顧及”( reasonable regard)的“勤勉盡責”義務，事實上是為承包者創(chuàng)設了超出《公約》規(guī)定的義務，建議改為“特別是承包者在從事開發(fā)活動時應合理顧及海底電纜或管道，避免其被破壞或損害”。

　　美國則建議細化第31(1)條中的“海洋環(huán)境中的其他活動”的內(nèi)涵，建議規(guī)定承包者在指南的指引下，根據(jù)開發(fā)合同合理顧及海洋環(huán)境中的其他活動，包括但不限于合同區(qū)域內(nèi)的海底電纜和管道、漁業(yè)活動和其他活動。但美國的這一建議，似乎意在說明承包者“應”按照不具有法律約束力的指導方針行事。與我國的意見相反，法國和國際電纜保護委員會則強調(diào)，在提交任何擬議的工作計劃之前，承包者應利用可公開獲得的數(shù)據(jù)和資源，勤勉盡責以確定經(jīng)過或接近申請區(qū)域的現(xiàn)役和計劃中的海底電纜。承包者應使用最佳工具直接與這種海底電纜的運營商協(xié)調(diào)，以減少任何海底電纜損壞的風險以及對海底電纜的損壞。如承包者未能證明其已履行勤勉盡責義務，國際電纜保護委員會應建議理事會拒絕批準工作計劃。法國還指出，國際電纜保護委員會在審查任何擬議的工作計劃時，應考慮該工作計劃與其他計劃的協(xié)調(diào)，使海底電纜運營商有能力在不進行重大改道的情況下，在“區(qū)域”鋪設新海底電纜[19]。

　　4 開發(fā)規(guī)章環(huán)境管理規(guī)則的完善與中國參與

　　4.1 我國參與開發(fā)規(guī)章環(huán)境管理規(guī)則完善的必要性

　　隨著“區(qū)域”礦產(chǎn)資源勘探與開采技術(shù)不斷取得進步，“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)的可行性不斷提高，國際社會對“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章的需求日益強烈。2021 年 6 月，瑙魯總統(tǒng)向海管局理事會發(fā)出正式請愿書，要求其在 2 年內(nèi)通過開發(fā)規(guī)章，以使瑙魯政府擔保的瑙魯海洋資源公司(NORI)可以從事“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)活動[20]。海管局也表示，受疫情影響暫停的理事會會議于 2021 年底前重啟。但如前述，各國針對《開發(fā)規(guī)章(草案)》中環(huán)境管理規(guī)則仍有明顯的意見和分歧。深海是各國合作與競爭的戰(zhàn)略新疆域之一，深海礦產(chǎn)資源對我國經(jīng)濟社會發(fā)展有重要意義。

　　積極參與“區(qū)域”國際規(guī)則制定是我國建設海洋強國和推動人類命運共同體建設的重要領域。我國在“區(qū)域”探礦與勘探方面已有很好的基礎，截至 2021 年，已獲得囊括多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷結(jié)殼三種礦產(chǎn)資源 的 五 塊 專 屬 勘 探 區(qū) ， 也 于 2016 年 通 過 了《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》。而開發(fā)規(guī)章中的環(huán)境管理規(guī)則有助于保護“區(qū)域”生態(tài)環(huán)境，也將對未來“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)活動產(chǎn)生一定的限制。我國應針對開發(fā)規(guī)章中環(huán)境管理規(guī)則的焦點問題提出“中國方案”，落實“人類共同繼承財產(chǎn)”原則 ，影響相關國際規(guī)則的制定。

　　5 結(jié) 語

　　“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)的同時應保護海洋環(huán)境，避免對深海生態(tài)環(huán)境與生物多樣性造成重大不利影響。開發(fā)規(guī)章制定需要解決兩個關鍵問題：構(gòu)建“人類共同繼承財產(chǎn)原則”下的商業(yè)開發(fā)模式和“確保有效保護海洋環(huán)境” [28]�；�于此，《開發(fā)規(guī)章(草案)》中規(guī)定了包括環(huán)境管理和監(jiān)測計劃、環(huán)境管理系統(tǒng)等環(huán)境管理規(guī)則。目前，各國圍繞環(huán)境管理和監(jiān)測計劃的標準、環(huán)境管理系統(tǒng)的內(nèi)涵、獨立專家的權(quán)限及其意見的效力以及開發(fā)活動與海底電纜管道的保護的關系仍存在明顯的分歧與爭議。隨著國際社會對出臺開發(fā)規(guī)章的需求日益迫切，這些焦點問題亟待解決。我國恢復聯(lián)合國合法席位后參與的首個重要國際立法進程就是第三次海洋法會議，對《公約》確立“人類共同繼承財產(chǎn)”原則做出了重要貢獻。我國在 20 世紀 80 年代開始有計劃地進行了較大規(guī)模的大洋礦產(chǎn)資源調(diào)查研究，積極參與海管局的相關工作，成功獲得多塊專屬勘探礦區(qū)，連任海管局理事會 A 組成員，也是世界上深海探礦技術(shù)較為先進的國家之一。

　　我國在國際海底事務中的影響力使得開發(fā)規(guī)章的制訂必須有我國的參與。而環(huán)境管理規(guī)則的制定會對開發(fā)活動的進行施加一定程度的限制，會對我國深海資源開發(fā)活動造成顯著影響。我國應積極參與開發(fā)規(guī)章環(huán)境管理規(guī)則的談判，提出“中國方案”，團結(jié)有相近立場的國家，主張“區(qū)域”礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章應體現(xiàn)《公約》及其《第十一部分執(zhí)行協(xié)定》的有關規(guī)定，實現(xiàn)資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護之間的合理平衡。具體而言，開發(fā)規(guī)章應完善對環(huán)境管理和監(jiān)測計劃的標準的規(guī)定，從而為承包者提供具體可衡量的標準;澄清環(huán)境管理系統(tǒng)的內(nèi)涵，從而為承包者提供明確的指導;在《公約》相關規(guī)定基礎上規(guī)定獨立專家的權(quán)限并明確其意見不具有法律效力;明確各國在“區(qū)域”進行的采礦活動應合理顧及“區(qū)域”海洋環(huán)境內(nèi)的其他活動，其中包括海底電纜管道維護與鋪設活動。

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　　選自期刊《海洋環(huán)境科學》第 41 卷第 4 期

　　作者信息：王金鵬 1， 王春娟 2,3， 劉大海 2,3(1.中國海洋大學 法學院, 山東 青島 266100;2.自然資源部第一海洋研究所, 山東 青島 266061;3.自然資源部海岸帶科學與綜合重點實驗室, 山東 青島 266061)

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