本文摘要：積重難返的美債問題給中國等債權(quán)國的資產(chǎn)安全帶來隱憂;而中國作為美國最大債權(quán)國，同樣造成了美國國家安全的擔(dān)憂。由于中美債務(wù)關(guān)系的非對(duì)稱性，美國的行動(dòng)能力并未受到影響。美債問題還間接加劇了中美貿(mào)易摩擦及人民幣匯率問題的爭議。中美債務(wù)關(guān)系的相互依
積重難返的美債問題給中國等債權(quán)國的資產(chǎn)安全帶來隱憂;而中國作為美國最大債權(quán)國，同樣造成了美國國家安全的擔(dān)憂。由于中美債務(wù)關(guān)系的非對(duì)稱性，美國的行動(dòng)能力并未受到影響。美債問題還間接加劇了中美貿(mào)易摩擦及人民幣匯率問題的爭議。中美債務(wù)關(guān)系的相互依賴還將長期持續(xù)，并將對(duì)中美關(guān)系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
[摘要]近年來，美國國債問題日益引起國際社會(huì)的矚目。奧巴馬政府采取了削減預(yù)算赤字等措施來緩解國債劇增的壓力。積重難返的美債問題給中國等債權(quán)國的資產(chǎn)安全帶來隱憂;而中國作為美國最大債權(quán)國，同樣造成了美國國家安全的擔(dān)憂。由于中美債務(wù)關(guān)系的非對(duì)稱性，美國的行動(dòng)能力并未受到影響。美債問題還間接加劇了中美貿(mào)易摩擦及人民幣匯率問題的爭議。中美債務(wù)關(guān)系的相互依賴還將長期持續(xù)，并將對(duì)中美關(guān)系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
[關(guān)鍵詞]中美關(guān)系;美債問題;美國對(duì)華政策;
自2007年美國爆發(fā)次貸危機(jī)引發(fā)金融危機(jī)以來，美國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，失業(yè)率居高不下，對(duì)全球經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了嚴(yán)重沖擊。在此背景下，事關(guān)眾多投資者利益的美國國債問題日益引起世人矚目。作為美國最大的債權(quán)國，中國的資產(chǎn)安全面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。同時(shí)美債問題對(duì)中美政治關(guān)系和經(jīng)濟(jì)議題產(chǎn)生了廣泛的重要影響。
一、美債問題的產(chǎn)生及其嚴(yán)峻性
1.美債問題的產(chǎn)生。
由于美國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、美元的世界貨幣地位、國內(nèi)長期的高消費(fèi)和低儲(chǔ)蓄率等因素的影響，美國常年保持經(jīng)常賬戶赤字與聯(lián)邦政府財(cái)政赤字，造成國債規(guī)模不斷攀升。在金融危機(jī)爆發(fā)前的近十年里，低利率政策下美國過度的家庭消費(fèi)和政府支出助推著經(jīng)濟(jì)增長。此間選舉政治導(dǎo)致福利支出有增無減、布什政府大幅減稅、伊拉克和阿富汗兩場戰(zhàn)爭的戰(zhàn)費(fèi)高昂，加之次貸危機(jī)后政府救市規(guī)模浩大等因素導(dǎo)致政府預(yù)算赤字居高不下。
據(jù)美國白宮辦公室統(tǒng)計(jì)，聯(lián)邦政府2001財(cái)年尚有128億美元財(cái)政盈余，次年即出現(xiàn)約158億美元赤字，到2009財(cái)年赤字已達(dá)1 413億美元，其后略微下降為2011財(cái)年的約1 230億美元。[1]貿(mào)易赤字的長期化加劇了美債困局。美國制造業(yè)的衰落導(dǎo)致了美國國內(nèi)對(duì)進(jìn)口消費(fèi)品的依賴，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的制約導(dǎo)致經(jīng)常項(xiàng)目赤字狀況難以扭轉(zhuǎn)，外資注入又助長借錢消費(fèi)的膨脹。
據(jù)美國財(cái)政部公債局統(tǒng)計(jì)，2001年美國國債約為5.8萬億美元，截止2012年3月6日總額已累積至約15.5萬億美元，其中，美國政府持有4.74萬億美元，公眾持有10.76萬億美元。[2]另據(jù)經(jīng)合組織統(tǒng)計(jì)，2010年相比2003年，美國的GDP增加了約30%，同期美國國債總額卻增加了118%。[3]一國不可能長期維持債務(wù)增長率超過經(jīng)濟(jì)增長率的狀況，否則將導(dǎo)致國家收入越來越多地用于償還債務(wù)本息。雖然在經(jīng)濟(jì)衰退、失業(yè)增加時(shí)，較高的政府開支和較低的稅收政策，通常會(huì)刺激需求，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，但這一政策也導(dǎo)致財(cái)政赤字及政府債務(wù)上升，進(jìn)而制約政府運(yùn)用財(cái)政政策應(yīng)對(duì)突發(fā)挑戰(zhàn)的能力，并有可能導(dǎo)致突發(fā)性財(cái)政危機(jī)。
2.美國政府減赤政策及其效果。
金融危機(jī)發(fā)生后，奧巴馬政府通過提升美國的經(jīng)濟(jì)競爭力、上調(diào)國債上限、削減政府預(yù)算等措施，遏制國債快速上升的趨勢(shì)。其中，美國政府削減財(cái)政赤字的相關(guān)措施目前已經(jīng)并將繼續(xù)產(chǎn)生較大影響。
美國聯(lián)邦政府的預(yù)算主要分為自主性支出項(xiàng)目 (discretionary spending)和 法 定 支 出 項(xiàng) 目(mandatory spending)。根據(jù)《1974年國會(huì)預(yù)算與撤消支出授權(quán)控制法案》，支出上限適用于像國防、行政經(jīng)費(fèi)等必須每年經(jīng)國會(huì)審核、授權(quán)和撥款，具有調(diào)整空間的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目支出若超出上限，旨在全面削減支出的“扣押性機(jī)制”將自動(dòng)生效;對(duì)于醫(yī)療、福利、社會(huì)保障等不需要國會(huì)每年討論的法定支出項(xiàng)目，則適用現(xiàn)收現(xiàn)付機(jī)制，即誰提出一個(gè)增加支出的項(xiàng)目，必須同時(shí)提出相應(yīng)增加稅收或減少支出的項(xiàng)目，以保證總額不會(huì)被超越。[4]2011年聯(lián)邦財(cái)政預(yù)算中的自主性支出約為1.35萬億美元，約占預(yù)算總額的近40%。[5](P1)自主性支出的約一半為國防開支，其余主要包括教育培訓(xùn)、就業(yè)與社會(huì)服務(wù)、交通運(yùn)輸、收入保障、退伍軍人福利、公共衛(wèi)生、國際事務(wù)以及執(zhí)法開支等。由于削減醫(yī)保及醫(yī)療補(bǔ)助、社會(huì)保險(xiǎn)支出等法定支出很難獲得民意支持，而削減國防支出等自主性支出的壓力較小，因此國防支出成為削減重點(diǎn)。如果自主性支出均按上限成比例削減，2021年的國防開支將占GDP的2.7%，而最近10年這一比例約為3.4%。[6]美國國防部長帕內(nèi)塔宣布，2012年 以 后5年 五 角 大 樓 必 須 削 減2 590億美元軍費(fèi)，10年的削減目標(biāo)則為4 870億美元。[6]
即使大力壓縮軍費(fèi)開支恐怕也仍然不夠。雖然美國政府力圖通過削減自主性預(yù)算來降低財(cái)政赤字，進(jìn)而緩解、改善國債狀況，但法定支出特別是醫(yī)保支出的增加無法遏制。由于國民平均壽命的延長及嬰兒潮一代的退休，未來數(shù)年符合醫(yī)保條件的老年人數(shù)量會(huì)激增。國會(huì)預(yù)算局在2011年8月公布的數(shù)據(jù)顯示，2011年醫(yī)保支出占GDP不足5%，預(yù)計(jì) 到2050年 前 后，這 一 開 支 將 占GDP的12%左右。如果這一趨勢(shì)不改變，醫(yī)保支出的增速將繼續(xù)大大超過經(jīng)濟(jì)增長速度。[7](P82)如果不對(duì)醫(yī)保政策采取結(jié)構(gòu)性改革，降低支出的增速，將無法徹底解決美國面臨的債務(wù)困局。所以，美 國政府減 赤計(jì)劃的實(shí)際效果仍然具有不確定性。
3.美債問題的嚴(yán)峻性。
自布雷頓森林體系崩潰、尼克松政府于1971年將美元與黃金脫鉤以來，美元的信用一直以美國作為超級(jí)大國的國家信用擔(dān)保。美國受益于美元的全球交易媒介地位，能印鈔消費(fèi)而不用付息，即行使鑄幣稅特權(quán);還可通過發(fā)行美元的方式償債、付息或直接“借新債還舊債”。這也是美國可以用擴(kuò)張性貨幣政策應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)并轉(zhuǎn)嫁危機(jī)代價(jià)的原因所在。金融危機(jī)發(fā)生后，美聯(lián)儲(chǔ)的兩輪“量化寬松”向全球輸出大量美元，直接導(dǎo)致美債價(jià)值“縮水”。此外，2011年8月2日前夕美國國會(huì)兩黨的國債上限之爭及其后標(biāo)普公司調(diào)降美國主權(quán)信譽(yù)評(píng)級(jí)的舉動(dòng)，加劇了全球主要債權(quán)國和投資者對(duì)美債信用狀況的擔(dān)憂。
隨著近年來美元逐漸貶值，作為美國最大債主的中國所持美元資產(chǎn)的收益狀況和總體價(jià)值已接連遭受損失。據(jù)測算，中國在2000—2010年間持有美國國債的利息名義收入約為1 563億美元，但考慮美國通貨膨脹以及人民幣與美元匯率變化等因素，實(shí)際利息收入只為名義收入的一半左右。[8]據(jù)美國財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，截止2012年5月，中國大陸持有美國國債約1.17萬億美元，這一比例約占外國持有者份額的23.1%。一旦美元大幅貶值或美債出現(xiàn)信用危機(jī)，則中國國家財(cái)富將不可避免地遭受重大損失。
鑒于美元的世界貨幣地位，雖然理論上美國國債不可能違約，但由于程序或技術(shù)原因?qū)е旅纻悠诟断⒌?ldquo;違約”行為卻可能發(fā)生。這樣就會(huì)導(dǎo)致美國國債交易價(jià)格下跌，包括中國等在內(nèi)的重要投資者至少會(huì)在一段時(shí)間內(nèi)蒙受資產(chǎn)縮水的損失。雖然美國政府可以持續(xù)發(fā)行、輸出美元用以對(duì)外支付、稀釋積欠債務(wù)，但是過激地、不負(fù)責(zé)任的貨幣政策最終會(huì)動(dòng)搖、破壞美國全球霸權(quán)的重要支柱———美元霸權(quán)。如果全球投資者對(duì)美債信心持續(xù)下降，不僅會(huì)降低美債的信譽(yù)度，而且會(huì)動(dòng)搖對(duì)美元的信心，中美政治經(jīng)濟(jì)等關(guān)系自會(huì)受到首當(dāng)其沖的影響。
二、美債問題對(duì)中美政治關(guān)系的影響
1.美國的減赤計(jì)劃加劇其對(duì)中國軍事“威脅”的擔(dān)憂。
美國政府以削減聯(lián)邦財(cái)政赤字作為遏制債務(wù)急速上升的主要措施之一。如前所述，在美國減赤計(jì)劃中，國防預(yù)算成為要控制和削減的重點(diǎn)。作為維護(hù)美國霸權(quán)的最后手段，軍事能力對(duì)美國至關(guān)重要;且國防預(yù)算惠及包括軍工復(fù)合體在內(nèi)的諸多利益集團(tuán)和從業(yè)人員;加之近年來美國對(duì)中國軍費(fèi)的增加甚為關(guān)注，削減國防支出引起美政界及利益團(tuán)體的極大關(guān)切。特別是在中國軍力快速提升、美國相對(duì)優(yōu)勢(shì)下降的形勢(shì)下，美國國防支出的減少必然加劇其對(duì)所謂“中國威脅”的擔(dān)憂。一些美國人士認(rèn)為，近年來美國削減國防經(jīng)費(fèi)，是無視美國正面臨攸關(guān)國家安全和國際利益的新威脅。布魯金斯學(xué)會(huì)的羅伯特·卡根(Rob-ert Kagan)指出：美國面臨正在崛起的中國帶來的新威脅，中國尋求最終將美國在該地區(qū)軍事存在推回夏威夷，并利用不斷增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力樹立霸權(quán);該地區(qū)的民主國家擔(dān)心美國影響力消退，要求美國給予可靠的安全保證;如果美國由于削減軍事能力而無法提供保證，這些國家要么被迫接受中國支配，要么依靠自身力量(很可能通過發(fā)展核武器)與中國斗爭。[9](P8)總之，類似言論屢現(xiàn)美國報(bào)端，可見隨著中國國力的快速提升，軍費(fèi)受限的美國必然加劇對(duì)中國的疑憂。
奧巴馬政府近年的戰(zhàn)略重點(diǎn)東移之調(diào)整顯示了美國政府已在實(shí)際操作層面加強(qiáng)了對(duì)中國的戰(zhàn)略防范。2010年以來，美國進(jìn)一步鞏固了西太平洋的聯(lián)盟體系，頻繁舉行軍演，針對(duì)中國的意圖明顯。白宮于2012年1月初發(fā)布的《國防安全綱要》指出，美國的經(jīng)濟(jì)、安全利益與從西太平洋、東亞到印度洋地區(qū)、南亞這一弧形地區(qū)的發(fā)展密不可分，因 此，美 國 必 須 調(diào) 整 亞 太 地 區(qū) 軍 事 部署。[10](P2-4)1月26日，美國國防部長帕內(nèi)塔宣布美國2013年度的國防預(yù)算為5 250億美元，另有884億美元用于海外緊急行動(dòng)。他聲稱，雖然這兩項(xiàng)費(fèi)用較之2012財(cái)年的5 310億美元和1 150億美元有所削減，但是美軍將加強(qiáng)太平洋司令部所轄地區(qū)的軍力。[11]美國計(jì)劃在亞太地區(qū)部署的軍力在整體壓縮背景下逆勢(shì)而上，充分暴露出美軍戰(zhàn)略調(diào)整、防范中國的意圖。
2.債務(wù)問題提高了美國對(duì)中國影響力的關(guān)注。
金融危機(jī)發(fā)生后，全球經(jīng)濟(jì)衰退，美國需要中國繼續(xù)借貸，以助其穩(wěn)定金融市場、度過經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩時(shí)期。奧巴馬上臺(tái)前后一些美國戰(zhàn)略家提出的所謂中美“兩國集團(tuán)”概念正反映了這一需求。此間，中國購買美債數(shù)額確實(shí)繼續(xù)增長，并于2008年9月取代日本成為美國最大債權(quán)國。但鑒于中國的政治制度、意識(shí)形態(tài)迥異于美國、兩國在國際格局中的結(jié)構(gòu)性矛盾，以及近年來關(guān)于中國崛起之說不絕于耳等，美國政府高度關(guān)注中國通過債權(quán)國地位獲得的權(quán)力資源以及對(duì)美國的影響。一些美國人士認(rèn)為，中國近年購買大量美國國債不僅基于商業(yè)考慮，還包含政治動(dòng)機(jī)，且從投資角度看，中國可能在國債價(jià)格處于高位時(shí)出售套現(xiàn)。這種擔(dān)憂使美方認(rèn)為中國可能在政治和經(jīng)濟(jì)方面，對(duì)美國擁有過大的影響力。正如前美國財(cái)政部副部長奧爾特曼(Roger C.Altman)和外交關(guān)系委員會(huì)主席哈斯(Richard N.Haass)認(rèn)為，“臺(tái)海危機(jī)期間，中國的央行可能比艦隊(duì)對(duì)美國的威脅更大，中國關(guān)于削減美元外匯儲(chǔ)備的一則簡單聲明可能會(huì)給美元或者美國的利率造成巨大壓力，這可能與美國在1956年蘇伊士運(yùn)河危機(jī)期間向英國施加壓力的做法如出一轍。”[12]
在此背景下，美國政府加強(qiáng)了對(duì)債權(quán)國的評(píng)估，而對(duì)最大債權(quán)國中國的評(píng)估和相關(guān)立法最為重視。第112屆國會(huì)提出的幾項(xiàng)關(guān)于評(píng)估中國持有美債對(duì)美國的影響等問題的法案較為典型。如2011年5月19日，德 克 薩斯 州聯(lián) 邦參議 員約翰·考寧在參議院提出“外國持債透明度與威脅評(píng)估法案”(S.1028)，6月14日，德克薩斯州聯(lián)邦眾議員山姆·約翰遜(Sam Johnson)提出同名法案(H.R.2166)。兩項(xiàng)議案力圖增加外國、特別是中國持有的美國債券的透明度，以便更好評(píng)估外國持債對(duì)美國造成的潛在風(fēng)險(xiǎn)。兩個(gè)立法議案認(rèn)為，特定情況下中國持有的美債會(huì)成為操縱美國政策的工具，中國會(huì)藉此影響美國對(duì)臺(tái)政策，可能企圖以拋售美債的方式打擊美國經(jīng)濟(jì)等。此外，由眾 議 院 軍 事 委 員 會(huì) 主 席 巴 克 · 麥 肯 伊(Howard P.Buck McKeon)主持制定的“2012財(cái)年國防經(jīng)費(fèi)授權(quán)法案”(H.R.1540)，要求國防部就中國持有美債對(duì)美國 安全 造成 的風(fēng)險(xiǎn) 進(jìn)行評(píng)估。
其實(shí)，美方對(duì)中國會(huì)藉債權(quán)危及美國安全或政策獨(dú)立性的擔(dān)憂總體上有夸大其詞的色彩，因?yàn)闊o論是從意圖還是能力(如所占美債份額有限)上看，中國并沒有利用所持美債打擊美國經(jīng)濟(jì)的可能，更未對(duì)美國造成實(shí)質(zhì)性的安全威脅。
3.債務(wù)關(guān)系對(duì)中美政治行動(dòng)空間的不同制約。
雖然美國對(duì)中國的債權(quán)國地位似乎頗為忌憚，但實(shí)際上，中美債務(wù)關(guān)系對(duì)兩國行動(dòng)能力的制約是不對(duì)稱的，或者說兩國間形成了一種非對(duì)稱的相互依賴關(guān)系。如前所述，中國沒有意圖以所持美債破壞美國經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，由于中國持有的美債規(guī)模較大，一旦大幅減持，必然造成連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致美債價(jià)格下跌，致使中國所持美債價(jià)值大幅縮水。況且，如果中國不持有美債，目前并無可行的大規(guī)模分散投資渠道，如僅持有美元，則等于向美國提供無息貸款。由此可知，盡管美國積欠了中國空前規(guī)模的債務(wù)，但美國并未因債務(wù)問題而在對(duì)華政策上明顯受限，倒是以購買巨額美債而對(duì)美顯示信心和支持的中國反受羈絆。
金融危機(jī)以來的中美關(guān)系，在奧巴馬政府執(zhí)政初期的2009年，曾經(jīng)歷了短暫的“蜜月”期。彼時(shí)正值美國深陷金融危機(jī)之際，需要中國與之“同舟共濟(jì)”。此后隨著美國金融形勢(shì)相對(duì)穩(wěn)定，中美關(guān)系卻呈現(xiàn)一波三折狀態(tài)。近來，美國全球戰(zhàn)略布局大幅調(diào)整，重返東亞步伐加快。在涉及中國重要利益的地區(qū)性問題上，如南海主權(quán)糾紛、朝鮮半島局勢(shì)等，美國一再直接間接地給中國制造“麻煩”，不僅毫不慮及中國最大債權(quán)國地位，反有變本加厲的要求。主要原因在于以金融力量促成切實(shí)的政治讓步需要一些附加條件。歷史上，一個(gè)強(qiáng)國能夠非對(duì)稱地懲罰另一強(qiáng)國的成功先例極少。[13]由此，一些美國人士認(rèn)為中國持有美債對(duì)美國并未造成多大的實(shí)際影響。
雖然中美債務(wù)關(guān)系具有非對(duì)稱特征，但由于中美雙邊關(guān)系中的功能性問題日益重要，一個(gè)問題領(lǐng)域的博弈往往會(huì)對(duì)另一問題領(lǐng)域產(chǎn)生重要影響，因此在紛爭不斷的中美關(guān)系中，中國憑借債權(quán)國地位及對(duì)所持美國國債的戰(zhàn)術(shù)性操作，可以增加在美國高技術(shù)產(chǎn)品出口、對(duì)美直接投資等一系列問題領(lǐng)域中的博弈能力。對(duì)中國而言，妥善處理美債議題，有利于消減中美關(guān)系中的負(fù)面因素。
三、債務(wù)問題對(duì)中美經(jīng)濟(jì)議題的影響
1.美國貿(mào)易保護(hù)主義抬頭及對(duì)華貿(mào)易摩擦升級(jí)。
近年來，中國已成為美國貿(mào)易逆差的最大來源國。作為唯一的超級(jí)大國和最大的新興市場國家，美中兩國存在巨大的經(jīng)濟(jì)失衡關(guān)系。中國主要以廉價(jià)勞動(dòng)、資源和環(huán)境質(zhì)量的消耗為代價(jià)，成為全球最大制造業(yè)基地和美國日用消費(fèi)品最大供應(yīng)國。而美國則通過高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等來回流美元，并以回流美元繼續(xù)投資中國等的實(shí)體經(jīng)濟(jì)，以獲得較高投資收益。由于美國對(duì)中國實(shí)行高技術(shù)出口限制、中國多元化投資渠道受限，以及美債具有的所謂安全性等因素影響，中國以貿(mào)易順差形成的大量外儲(chǔ)購買美國國債及金融衍生產(chǎn)品。因此正是內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)政策才是美國債臺(tái)高筑的主要原因。但是在債務(wù)攀升、經(jīng)濟(jì)疲軟之際，美國無視國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)習(xí)慣等問題，一些政客和利益集團(tuán)一味將中美經(jīng)濟(jì)失衡的責(zé)任歸咎于中國，無異于“美國生病卻要中國服藥”。正如美學(xué)者羅伯特·吉爾平所言，21世紀(jì)初的美國存在一種有害的誤解，即一國的貿(mào)易順差是由該國貿(mào)易伙伴的“不公平貿(mào)易手段”造成的。然而美國在20世紀(jì)80年代后經(jīng)歷的長期貿(mào)易逆差，應(yīng)歸因于宏觀經(jīng)濟(jì)因素，而不是貿(mào)易伙伴的欺騙。如果一國的儲(chǔ)蓄率低于投資率，就會(huì)產(chǎn)生貿(mào)易逆差，其貿(mào)易伙伴的行為不會(huì)影響貿(mào)易差額。[14]同時(shí)，金融危機(jī)后，美國選民認(rèn)為美國國勢(shì)漸衰，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化產(chǎn)生懷疑，而政客們則以對(duì)中國采取更強(qiáng)硬經(jīng)濟(jì)政策作為競選砝碼，在大選年尤其如此。
閱讀期刊：《產(chǎn)經(jīng)評(píng)論》
《經(jīng)濟(jì)前沿》(雙月刊)1982年創(chuàng)刊，是由國務(wù)院僑務(wù)辦公室指導(dǎo)、暨南大學(xué)主管、暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院主辦的全國綜合性優(yōu)秀經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)期刊，是我國創(chuàng)辦最早、最具權(quán)威性的國內(nèi)外公開發(fā)行的理論與實(shí)踐相結(jié)合的大型重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)刊物。
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