稅務(wù)與經(jīng)濟淺析地方政府舉債

　　本篇文章是由《稅務(wù)與經(jīng)濟》發(fā)表的一篇經(jīng)濟論文，(吉林財經(jīng)大學(xué)學(xué)報)是吉林財經(jīng)大學(xué)主辦的財經(jīng)類綜合性學(xué)術(shù)理論刊物，其前身為《吉林財貿(mào)學(xué)院學(xué)報》，1979年創(chuàng)刊，1992年更名為《稅務(wù)與經(jīng)濟》。主要發(fā)表財經(jīng)類學(xué)術(shù)論文，重點探討社會主義經(jīng)濟建設(shè)中的稅收及經(jīng)濟理論問題。

　　摘要：自從上世紀90年代末期我國遭遇通貨緊縮以來，今年已是政府第5年使用積極財政政策了。積極財政政策的主要政策措施有：擴大政府開支，實行赤字預(yù)算，發(fā)行國債籌集資金增加公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模;提高行政事業(yè)單位工資水平，穩(wěn)定部分群體的收入預(yù)期;增大轉(zhuǎn)移支付力度，保障和維持低收入群體的基本消費能力。這些措施的推出無一不是針對經(jīng)濟增長減速這一嚴峻問題的，旨在通過政府支出規(guī)模的增加，抑制經(jīng)濟增長速度下滑，適度營造宏觀經(jīng)濟景氣環(huán)境，帶動自主投資和社會消費的增加。然而財政政策的執(zhí)行效果似乎不盡人意：政府赤字連創(chuàng)新高，而國民經(jīng)濟的運行狀態(tài)仍在通貨緊縮的邊緣徘徊。這種狀況不禁令人對目前財政政策的效果產(chǎn)生疑慮。

　　關(guān)鍵詞：財政政策;困境;地方債券;必要性;制度改革

　　實際上我國財政政策已經(jīng)進入困境，政府進行決策時不得不在兩難之中小心翼翼的尋找平衡。一方面，4年連續(xù)的赤字擴張導(dǎo)致債務(wù)累積過快，2001年債務(wù)余額已達15608億元(1)。參考馬約關(guān)于債務(wù)警戒線的標準，中央財政作為直接債務(wù)主體實已不堪重負，客觀上要求增加稅收或者減少支出，淡化財政政策的積極色彩，向平衡財政回歸。然而在當前經(jīng)濟背景下，這種做法無疑將意味著隨時面臨巨大的社會風(fēng)險和政治風(fēng)險，出于維護社會穩(wěn)定的維持政府地位的考慮，政府傾向于維持赤字預(yù)算;另一方面，國民經(jīng)濟增長依然形勢嚴峻，不得不實行積極的經(jīng)濟政策以增加需求，對于政府而言就是減少稅收或增加開支，即增加赤字安排。然而，在經(jīng)濟恢復(fù)活力之前赤字的累積效應(yīng)必將弱化政府信用。一旦受到意外的外部沖擊，會面臨更大的政府風(fēng)險，同樣為了政府信用和地位，政府應(yīng)當削減赤字關(guān)注債務(wù)問題。無論從哪一方面看，政府的選擇都處于矛盾之中。

　　一、目前學(xué)術(shù)界關(guān)于解決財政政策兩難問題的幾種思路

　　針對我國財政目前的兩難境地，不少學(xué)者從不同角度提出了解決思路，代表性的觀點主要有以下幾種：

　　(一)減稅減費說。這種觀點主張從宏觀稅負的角度減少政府收入，降低產(chǎn)品成本，提高企業(yè)投資能力;認為當前財政政策的積極性只表現(xiàn)在增加政府支出上，而減稅作為很好的積極政策并未被有效使用，并且連續(xù)4年維持大規(guī)模赤字使增支型的積極財政政策難以為繼，從而應(yīng)當考慮減收型的積極財政政策。

　　從理論上看，這種做法具有一定可行性，但在我國當前經(jīng)濟背景下都不可能實行。首先我國稅收收入主要以流轉(zhuǎn)稅為主，流轉(zhuǎn)稅作為能夠轉(zhuǎn)嫁的稅種，降低其稅率在當前形勢下只能進一步加劇物價水平的下跌，降低投資與消費預(yù)期。其次，雖然所得稅稅率的下降確實能帶給企業(yè)自主支配資金的增加，但由于目前我國企業(yè)盈利水平普遍較低，小幅的稅率下調(diào)并不能使企業(yè)形成強烈的投資欲求，況且我國供給與需求相比，基本沒有供不應(yīng)求的產(chǎn)品，在沒有利潤點的情況下，企業(yè)即使有盈余資金也不會主動投資。因此減稅的做法不太適合我國國情，而且一旦采用減收措施，相應(yīng)而來的必然是減支。然而除政府可相機支配的小部分資金外，大部分財政支出都具有增長的剛性，即使是目前臨時性增加的建設(shè)性支出，如大部分國債項目并不能因支出減少就中途廢棄，因而減稅不可取。

　　(二)改革收支結(jié)構(gòu)說。這種觀點沒有表現(xiàn)出明顯的擴大或縮小收支規(guī)模的意圖，傾向于維持總規(guī)模的基本不變，通過優(yōu)化稅種稅率，調(diào)整支出比例，來改變收支結(jié)構(gòu)，利用財政強制性介入國民收入分配的功能，使得更多的資源流向更能推動經(jīng)濟增長的階層。

　　在我國，改革收支結(jié)構(gòu)也將是必然之舉，不僅具有可行性，還帶有一定的緊迫性。但如果單純進行財政收支改革，不調(diào)動其他經(jīng)濟資源、只對既定規(guī)模重新劃分配置，這一改革將會遇到較大阻力。尤其當財政收支的變動涉及眾多經(jīng)濟主體時，利益觸動最大的當為目前中國掌握較多經(jīng)濟資源的集團，沒有增量的帶動，絕不會得到既得利益集團的合作，從而存量改革無法推行。在稅收上由于稅收制度改革屬系統(tǒng)性工程并受立法制約，且涉及的利益范圍最廣，缺少配套措施將很難改變既定利益格局，不可能短期內(nèi)立刻見效;在財政支出上也有同樣的問題，雖然與稅制改革相比，近幾年支出增加較快，相對而言有一些調(diào)整空間，但支出調(diào)整所關(guān)聯(lián)的群體多數(shù)具有社會地位高和掌握資源多的特點，如行政事業(yè)機關(guān)人員，所以實質(zhì)上財政支出改革比財政收入改革更難�？梢婋m然改革收支結(jié)構(gòu)說對于解決目前財政政策的兩難有一定作用，然而在維持收支規(guī)模不變的基礎(chǔ)上對收支結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，現(xiàn)實中恐怕難以推行，尤其當面對經(jīng)常性支出的剛性增長和維持一定建設(shè)性支出的需要時，顯得過于保守。

　　(三)允許地方舉債說。這種觀點建議放棄單一由中央舉債的做法，改為允許地方政府根據(jù)自己的能力和需要發(fā)行債券，將中央政府為地方政府承擔的風(fēng)險交還地方，減輕中央財政的壓力。根據(jù)我國《預(yù)算法》的要求，地方政府在進行財政預(yù)算時應(yīng)保持預(yù)算平衡，地方政府原則上沒有舉債權(quán)。但是改革開放以來由于我國財政收入在中央與地方的分配中，中央政府基本處于劣勢，中央政府的債務(wù)負擔與其稅收收入不成比例，從而在以馬約標準評價我國債務(wù)狀況時出現(xiàn)指標間的不協(xié)調(diào)問題。一方面，國債負擔率等關(guān)于國債發(fā)行空間的指標仍在可接受范圍內(nèi)，2001年我國債務(wù)率為16.3%(2)，我國仍可發(fā)行國債繼續(xù)實施積極財政政策;另一方面，中央財政債務(wù)依存度等關(guān)于償債能力的指標已嚴重過高，中央財政債務(wù)依存度1997年已達到55.7%(3)，中央政府如不立刻控制國債發(fā)行規(guī)模和速度，在可以預(yù)見的未來將面臨嚴重的償債問題。因而為解決這兩方面的矛盾并繼續(xù)推行積極財政政策就要在中央與地方之間合理安排債務(wù)負擔。

　　該觀點承認目前形勢仍需使用積極財政政策，擴大支出規(guī)模。其解決思路是將中央的風(fēng)險轉(zhuǎn)移到地方，由地方自擔風(fēng)險、自負盈虧。然而簡單地由中央轉(zhuǎn)到地方，只能暫時緩解中央壓力，長遠來看不能從根本上解決問題，甚至還可能因為管理不當?shù)纫蛩匾�起更多的債�?wù)問題，若不輔以其他手段，這種方法只能起到治標不治本的作用，將政府風(fēng)險推向未來。

　　上述三種解決思路都有合理的一面，但或多或少也都存在不符合當前形勢要求的方面。為此本文試圖綜合三種觀點的長處，并以第三種觀點為基礎(chǔ)提出以下思路：允許地方舉債與推動政府進行相應(yīng)的制度改革相結(jié)合，即通過允許地方舉債減輕中央財政壓力，繼續(xù)保持相當規(guī)模的預(yù)算赤字，以維持一定水平的經(jīng)濟增長率，但在此之前應(yīng)當首先或同時進行財政、金融等方面的改革，從而達到標本兼治的目的。

　　二、實施地方政府舉債與相應(yīng)制度改革相結(jié)合

　　(一)允許地方政府舉債，以維持適當支出規(guī)模、調(diào)整債務(wù)負擔結(jié)構(gòu)

　　允許地方政府舉債最主要的目的是滿足財政支出規(guī)模日益擴大的要求，其次在于改變債務(wù)負擔結(jié)構(gòu)，提高國債使用效率和政府還本付息的能力。

　　1.進一步擴大支出規(guī)模需要地方政府舉債

　　首先，我國財政需要進一步擴大支出規(guī)模。從我國短期經(jīng)濟運行態(tài)勢看，整體經(jīng)濟增長乏力，失業(yè)問題遲遲不能妥善解決，社會不穩(wěn)定因素增加，微觀經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為和心理預(yù)期進一步趨于保守，在預(yù)期上動搖了經(jīng)濟恢復(fù)快速增長的心理基礎(chǔ)。因而，維持一定的經(jīng)濟增長率、保證社會經(jīng)濟環(huán)境穩(wěn)定具有重要意義。就政府而言，快速有效地提高經(jīng)濟增長率的手段莫過于財政支出增加政策。但是從近幾年財政措施的實施效果看，消費和民間投資始終啟而不發(fā)，凈出口基本受制于西方主要國家的經(jīng)濟狀況，只有政府控制的投資在不斷增加，從中我們似乎可以得出這樣的結(jié)論：政府控制的投資實際上在支撐中國的經(jīng)濟增長，一旦停止，其后果可能會不堪設(shè)想。因而從短期看政府仍需維持較大的支出規(guī)模;從較長時間范圍看，我國經(jīng)濟進入了經(jīng)濟周期的低谷，供求關(guān)系逐漸由供給嚴重不足轉(zhuǎn)為供給全面過剩，這不僅意味著需求方購買意愿和購買能力的不足，同時意味著供給方產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨全面改造的嚴峻挑戰(zhàn)。而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整體性地更新?lián)Q代決不是短期內(nèi)可以完成的，因此在較長時期中，政府必須集中一定資源支持結(jié)構(gòu)調(diào)整，這也要求政府長期地維持較大規(guī)模的支出。從西方國家歷史經(jīng)驗看，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，政府職能不斷完善，公共開支規(guī)模也不斷增加。同樣我國經(jīng)過20多年的較快發(fā)展，人們對公共物品的偏好也在經(jīng)歷由弱變強的過程。所以，無論從現(xiàn)實需要出發(fā)還是從歷史經(jīng)驗考慮，財政支出規(guī)模都需繼續(xù)擴大。

　　其次，我國財政支出規(guī)模的擴大需要地方政府舉債。目前我國財政的指導(dǎo)思想是以支定收，但在財政支出規(guī)模驟增的情況下，財政收入跟不上支出的問題就凸顯在人們面前。在正常情況下，我國稅收增加依據(jù)一定作用機理應(yīng)與國民經(jīng)濟增長在數(shù)值上保持穩(wěn)定的比例關(guān)系，不景氣時，應(yīng)稅收入與營業(yè)額等課稅對象的增長水平將大幅下降，倘若不改變稅率，必然導(dǎo)致稅收增加額的下降，無疑在擴大財政支出時加重財政收支缺口問題。

　　那么以增加稅種提高稅率方式增稅是否可行呢?從費改稅、未來需要償還債務(wù)角度看，提高某些稅率、增加稅種是必然的，但目前增稅不可行。首先從我國主體稅種的稅率看，如增值稅和企業(yè)所得稅，名義稅率水平的發(fā)展趨勢應(yīng)當下降，因為與國際平均水平相比，我國兩大稅種的稅率都偏高，偏高的稅率不利于國家間的稅收競爭。其次，當前經(jīng)濟形勢下增稅不但會沉重打擊企業(yè)投資、生產(chǎn)的積極性，還會間接影響居民即期消費�？梢娫龆惖慕ㄗh不應(yīng)采納，而前面提到減稅政策也是不可取的，所以當前主體稅種稅率以保持現(xiàn)狀為宜。不過適當開辟新稅源應(yīng)逐漸納入政策考慮范圍，隨著財產(chǎn)稅、社會保障稅等比較大的新稅種開設(shè)后，稅收增長規(guī)模將會有所改觀。因而就稅收規(guī)�？�，短期內(nèi)增長幅度不會太大，財政收支缺口卻會越來越大。

　　按照規(guī)定，財政向央行透支已被禁止，彌補赤字的工具只能是發(fā)行國債，為此，增大國債發(fā)行規(guī)模就成為必然。目前對債務(wù)風(fēng)險性的評價，國際常用指標主要有兩類：

　　(1)對債務(wù)累積程度的評價指標，如債務(wù)率(又叫債務(wù)收入比例)，即國債余額占GDP的比重，60%為警戒線。我國2001年債務(wù)率為16.3%，相對較小，表明國債發(fā)行空間仍可拓展。

　　(2)對債務(wù)增量風(fēng)險的評價指標，即對每年債務(wù)發(fā)行數(shù)量或赤字規(guī)模的評價。由于每年債務(wù)發(fā)行的數(shù)量很大程度上取決于當年赤字規(guī)模，而赤字規(guī)模又加大了下一年度的債務(wù)發(fā)行，因而在風(fēng)險評價上赤字規(guī)模與年度債務(wù)發(fā)行規(guī)模有一定的替代性。常用指標包括赤字率(又叫赤字收入比例)和債務(wù)依存度。赤字率即赤字占GDP的比重，3%為警戒線。我國2001年赤字率為2.7%，而2002年預(yù)算赤字高達3098億元人民幣，國債發(fā)行總規(guī)模為5929億元，若按7%的GDP增長率計算，預(yù)計2002年赤字率達到3.02%;債務(wù)依存度，即當年國債發(fā)行額占當年財政支出的比重，20%為警戒線，2001年我國財政債務(wù)依存度為26.5%，中央財政的債務(wù)依存度為42.5%，均高于警戒線。第二類指標相對于警戒線即將超標或已經(jīng)超標，表明年度債務(wù)發(fā)行規(guī)模較大，尤其是中央財政作為直接債務(wù)主體負債過高。并且可以看出目前中國的財政支出嚴重依賴國債發(fā)行，已經(jīng)較大程度地陷入借新債還舊債的泥潭，預(yù)計今年到期以及歸還到期的國內(nèi)外債務(wù)本金2581億元(4)，我國償債高峰已經(jīng)來臨，赤字造成的政府風(fēng)險正在逐步加大。

　　在中央政府實施積極財政余地漸小的情況下，地方政府發(fā)揮其以財政促進經(jīng)濟發(fā)展的作用就顯得十分必要，地方政府就可以地方公共建設(shè)為契機繼續(xù)擴大建設(shè)性支出，在總量上維持政策的積極性。所在中央政府應(yīng)適時將地方市政建設(shè)等責任和權(quán)力交還地方，使地方政府有充分空間實踐自己經(jīng)濟、社會發(fā)展的職能，并使事權(quán)與財權(quán)一致，這就要求地方政府有自主舉債的權(quán)利。

　　2.債務(wù)負擔結(jié)構(gòu)的優(yōu)化需要引入地方政府

　　通過債務(wù)負擔結(jié)構(gòu)的調(diào)整，發(fā)行債券所籌集的資金將盡可能發(fā)揮出最大效率。目前我國地方政府在使用國債資金時不同程度地存在以下兩個問題：

　　(1)國債資金使用效率低下。國債以國家信用為擔保，地方政府在無償使用國債資金時沒有風(fēng)險約束，用多用少、用好用壞對地方政府而言沒有直接利害關(guān)系，因而無論本地是否急需進行某些建設(shè)投資，也都想在有限的建設(shè)資金中分一杯羹，寧可造成設(shè)施閑置或使用率低下，也要為本地牟取所謂的福利。

　　近幾年我國國債投資項目基本都屬于財政職責范圍。從理論上分析，一旦基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸得到緩解，相應(yīng)的投資與消費就會隨之增加。但實際情況與理論預(yù)期有很大差距，排除政策發(fā)揮作用的時滯因素，可以認為是公共基礎(chǔ)設(shè)施的供給與需求在地區(qū)與行業(yè)結(jié)構(gòu)上不相等引發(fā)的，即基礎(chǔ)設(shè)施在某些地區(qū)或部門供給過多過快，顯示出超前化傾向，有的地區(qū)與部門卻因供給不足減慢了發(fā)展步伐。如農(nóng)村電網(wǎng)改造盲目追求高標準，又如國債項目實施之初，某些省市不問需求大小“大撒胡椒面”(5)，國債資金的這種非優(yōu)配置大大影響了資金使用效率，對財政兩難的解決無疑是雪上加霜。

　　(2)國債建設(shè)項目質(zhì)量難以保證。即使當中央、地方和當?shù)孛癖姸颊J為某一工程必需時，某些地方官員和承建商之間也可能產(chǎn)生利益勾結(jié)，從而嚴重忽視工程質(zhì)量，對中央政府為資金籌措所負擔的巨大風(fēng)險無動于衷。雖然中央政府嚴格要求工程質(zhì)量，并下派工作組實地監(jiān)察，但這些措施對承建者而言都屬外部不連續(xù)約束，而且缺乏對官員規(guī)范嚴格、執(zhí)行得力的考核制度，因而不能從根本上予以解決。

　　引入地方舉債進行建設(shè)投資將能在一定程度上避免上述問題。這兩個問題的產(chǎn)生原因在于權(quán)責對稱和風(fēng)險約束機制的缺失，中央政府進行地方基礎(chǔ)設(shè)施投資時面臨信息不對稱問題，地方政府不會向中央政府傳遞表露自己真實意圖的信息，反而有意傳遞有利于本地政府或相關(guān)利益團體的虛假信息。而在地方政府舉債投資時將不存在這一問題，首先地方政府不能再從中央政府得到無償提供的建設(shè)性資金，從而消除了誘使地方爭上項目的利益來源，地方政府能在信息較為完全的基礎(chǔ)上做出比較正確的投資決策;其次地方債券的發(fā)行應(yīng)當面向本地居民，因而即使某些官員有違法追求個人利益的動機，其行為也不會通過地方人大的表決和本地群眾的監(jiān)督。

　　(二)在允許地方政府舉債的基礎(chǔ)上改變財政收支結(jié)構(gòu)，繼續(xù)推行經(jīng)濟制度改革

　　支出規(guī)模的擴大緩解了觸發(fā)社會風(fēng)險的壓力，但若無相應(yīng)制度改革措施相輔相成，政府風(fēng)險加大的問題則會迅速惡化，因為從總量上看，無論由中央舉債還是地方舉債都屬于政府舉債，簡單放開地方舉債可能會使當前財政、金融上的管理更加混亂。因此，地方舉債能否成行還取決于經(jīng)濟體制的配套改革，主要理由如下：

　　1.若無政府官員監(jiān)督體制的完善，地方舉債的引入可能會進一步加大中國的腐敗問題。允許地方舉債是由中央集權(quán)向地方分權(quán)的改革過程中十分重要的環(huán)節(jié)，然而舉債權(quán)力的下移雖然能夠提高地方政府的積極性，也有利于提高地方的自我監(jiān)督，但若形成較為封閉的財政資金運行環(huán)境，同時地方政府內(nèi)部權(quán)力未能得到有效制衡，則更易滋生腐敗。地方通過發(fā)行債券進行大規(guī)模的城市、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)客觀上又為某些官員違法斂財提供了機會。而且在地方自主舉債投資的背景下，中央政府于情于理應(yīng)當減少干涉地方行為，所以其原本就略顯勉強的外部監(jiān)督將越發(fā)顯得蒼白無力。如果我們承認腐敗是當前財政資金使用效率低下的原因，那么允許地方舉債之前必須首先加強政府官員的監(jiān)督，利用多種監(jiān)督形式，如輿論監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督(包括相關(guān)利益法人、自然人)、黨政組織監(jiān)督，尤其要嚴格官員考核制度，否則寧可放棄，也不能造成更嚴重的后果。

　　2.若無財政金融方面的適當規(guī)制，放開地方舉債之初，地方舉債將會沖擊我國債券市場，甚至影響整個金融市場。長久以來，地方建設(shè)資金缺口較大，一旦允許地方發(fā)行債券募集所需資金，多年集聚的需求可能會立刻顯現(xiàn)出來，從而產(chǎn)生較大嚴重的資金供不應(yīng)求。雖然我國儲蓄存款余額連年大幅上升，現(xiàn)已超過8萬億元，但居民愿意將其中的多大比例改為地方債券投資實際上很難預(yù)測。如果來自銀行存款的數(shù)額不大，地方政府債券將會從其他市場，如國債市場、金融債券市場、企業(yè)債券市場，甚至股票市場吸引資金，直接導(dǎo)致這些證券市場的價格產(chǎn)生波動。另外地方政府之間還可能為資金的競爭而相繼提高債券利率，造成利率惡性攀升，最終影響整個金融市場的穩(wěn)定。因此為保護尚處于改革艱難期間的國內(nèi)金融業(yè)，有關(guān)地方債券的發(fā)行與流通事宜仍需慎重為之，應(yīng)制定相關(guān)措施循序漸進地放開地方債券市場。

　　3.若不建立償債保障機制，則地方政府發(fā)債難以抵抗不易預(yù)測的市場風(fēng)險。雖然地方舉債實現(xiàn)了資金籌集、投資的決策分散化，能夠提高資金使用效率，并有效地抵御償債風(fēng)險的產(chǎn)生，但即使是徹底的決策分散化也不能在絕對意義上消除風(fēng)險，總會有某些投資項目決策失誤，因而從整體來看，必然有部分決策不符合未來發(fā)展方向而面臨失敗，這也是決策分散化的基本代價。在完善的社會體系中，應(yīng)當有相應(yīng)的機構(gòu)承擔風(fēng)險防范和應(yīng)對的責任，一般而言，專業(yè)性的保險公司負責出險概率小，易于獲取信息的部分，政府負責市場不能解決的、影響范圍較大的部分。由于地方政府投資興建的項目多為規(guī)模巨大的基礎(chǔ)設(shè)施，如果因決策人員知識結(jié)構(gòu)缺陷、經(jīng)驗的有限、對未來經(jīng)濟形勢的認識不準出現(xiàn)決策失敗，則所造成的損失可能足以令當?shù)卣�府破產(chǎn)。雖然國外有地方政府破產(chǎn)的先例，但我國近期內(nèi)穩(wěn)定重于一切，絕不會允許地方政府破產(chǎn)，因此當出現(xiàn)償債危機時應(yīng)當有相關(guān)措施保障地方債務(wù)按時足額償還。

　　4.若不進行企業(yè)稅收規(guī)范，當?shù)胤截斦�不再緊張后，地方政府很可能以更多的借口支持本地企業(yè)，使稅負不公和市場割據(jù)現(xiàn)象變得更加棘手。眾所周知，1994年分稅制改革并不徹底，稅收公平總是一直未能有效解決，據(jù)項懷誠披露，除去國家允許的1000多億政策性減免稅收外，國家不允許的稅收減免也數(shù)量可觀，而偷稅漏稅問題更為嚴重(6)。這不能不跟地方保護相聯(lián)系，尤其在加入世貿(mào)組織后，我國競爭力不強的行業(yè)、企業(yè)面臨的困難可能進一步加大，而細究企業(yè)困難的原因顯然包括不同企業(yè)稅費負擔不等的因素。在原本不公平的基礎(chǔ)上放松地方收入管制，地方政府將更有實力以較多的盈余資金支持本地企業(yè)，更深程度地損害全國范圍內(nèi)企業(yè)競爭的公平環(huán)境。因此在新的經(jīng)濟條件下，為推動經(jīng)濟發(fā)展繼續(xù)進行稅制改革將是十分必要的。

　　5.若不改革中央地方財政收支關(guān)系，明確各自的政府職能，地方舉債可能加重收支結(jié)構(gòu)的不當傾向，且職責的混亂不清還容易成為日后償債困難的根源和借口。

　　首先，從政府和市場的關(guān)系看，政府應(yīng)不應(yīng)當直接介入經(jīng)濟發(fā)展，政府與市場在資源配置中各自發(fā)揮作用的邊界在哪里，仍需要進一步統(tǒng)一認識。地方政府舉債投資注重效率，即使同是投資基礎(chǔ)設(shè)施，也有項目盈利的大小、快慢問題，因而一定程度上存在與企業(yè)爭奪贏利性較強的項目的沖動。而我國近20年財政體制變化所代表的方向一直以效率為主，較多地忽視了全面、綜合發(fā)展的重要，即政府越位、缺位現(xiàn)象嚴重。因而地方舉債所籌資金應(yīng)投入到與民間投資互補性較強，或能有效拉動自主消費、投資的項目上。

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