農(nóng)村宅基地制度存在的問題以及調(diào)控研究

　　這篇農(nóng)村宅基地論文發(fā)表了農(nóng)村宅基地制度存在的問題以及調(diào)控研究，中國土地資源短缺，人均占有量少，但土地粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重，城鎮(zhèn)建設(shè)的攤大餅式擴張和農(nóng)村居民點的無序擴張加劇了土地供需矛盾，糧食安全與建設(shè)發(fā)展之間的矛盾日益凸顯。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地論文,宅基地退出,優(yōu)化調(diào)控

　　2014年9月，國土資源部《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》提出要統(tǒng)籌運用土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策手段，整合涉地資金和項目，加大對農(nóng)村空閑、閑置和低效用地整治，在具備條件的地方對農(nóng)村建設(shè)用地按規(guī)劃進(jìn)行區(qū)位調(diào)整、產(chǎn)權(quán)置換，促進(jìn)農(nóng)民住宅向中心村、新型農(nóng)村社區(qū)和集鎮(zhèn)集中。因此，為了有效解決農(nóng)村和城市建設(shè)用地雙增局面導(dǎo)致的土地供需矛盾，實現(xiàn)內(nèi)涵挖潛，探索宅基地的自愿有償退出機制刻不容緩。

　　作為中國農(nóng)村人口主要聚居形式的農(nóng)村宅基地，其空間演變與調(diào)控是各界學(xué)者長期關(guān)注的研究課題，近2年來逐漸深入到宅基地的退出研究，主要集中在宅基地退出意愿及影響因素、退出機制的建立和補償方面。在退出意愿及影響因素方面，陳霄[1]基于重慶市“兩翼”地區(qū)1 012戶農(nóng)戶的問卷調(diào)查結(jié)果對農(nóng)戶的宅基地退出意愿及影響因素進(jìn)行了分析，認(rèn)為農(nóng)戶戶主的個人特征、家庭經(jīng)濟人口情況、宅基地使用情況和宅基地退出補償情況是影響宅基地退出意愿的主要因素。在退出機制建立方面，歐陽安蛟等[2]基于綜合分析法和文獻(xiàn)資料法探討了農(nóng)村宅基地退出機制的建立，認(rèn)為要建立以激勵機制和約束機制為核心的農(nóng)村宅基地退出機制。在退出補償方面，張勇[3]從農(nóng)戶權(quán)益視角構(gòu)建了以農(nóng)村宅基地使用權(quán)價值、房屋及附屬設(shè)施價值和宅基地發(fā)展權(quán)價值為主要內(nèi)容的農(nóng)村宅基地退出補償價值體系。總的來說，學(xué)者們對宅基地退出的相關(guān)研究為宅基地退出實踐提供了諸多思路。在實踐上，各地也在積極的探索宅基地的自愿有償合理退出，并取得了不錯的成績。研究首先分析了現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度存在的問題，再結(jié)合各地宅基地退出實踐的經(jīng)驗探索，提出改革現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度和完善宅基地退出機制的優(yōu)化調(diào)控路徑。

　　1 農(nóng)村宅基地制度存在的問題

　　趙樹楓等[4]認(rèn)為，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度具有“一宅兩制，公地私房;無償取得，長期使用;政府管制，限制流通;強調(diào)福利，漠視產(chǎn)權(quán)”的特征。總的來說，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度及其配套政策在一定時期內(nèi)為維護社會穩(wěn)定和公平發(fā)揮了巨大的作用，但同時必須指出這個制度本身存在矛盾和漏洞，與市場化和城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實發(fā)展不相適應(yīng)。

　　1.1 宅基地流轉(zhuǎn)受限，財產(chǎn)屬性被抑制

　　現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，本集體組織成員之間的轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)入方也必須符合申請建房用地條件并辦理申請用地審批手續(xù)。由起初的地隨房走演變成現(xiàn)在的房隨地走，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制。1962年9月《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》宣布“宅基地歸生產(chǎn)集體所有，不準(zhǔn)出租和買賣，房屋歸社員私有，可以出租和買賣”。1963年3月《中共關(guān)于社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》“房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊所有”。此時的政策規(guī)定是地隨房走，宅基地是允許流轉(zhuǎn)的。直到1999年國辦39號文宣布“農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建房”，這就把農(nóng)民賣房和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移兩個權(quán)利都給限制和剝奪了。自此農(nóng)民住宅和市民住宅，“同地同房”卻不能“同權(quán)同利”，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)被嚴(yán)格限制在農(nóng)村，農(nóng)民對宅基地只有占有和使用的權(quán)力，卻沒有收益和處分的權(quán)利，宅基地的財產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)被抑制。

　　1.2 宅基地取得無償無限期，浪費現(xiàn)象嚴(yán)重

　　宅基地是農(nóng)民憑借其農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，在符合申請建房用地條件下，依法取得用作住宅基地的土地，具有無償無限期的特性。宅基地取得的無償性容易滋生不占白不占的心態(tài)，誘發(fā)濫建亂占的現(xiàn)象，長此以往導(dǎo)致農(nóng)村空心化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。同時宅基地利用管理長期重視控制增量，著重解決無房戶建房問題，卻忽視對存量的管控，對由于歷史原因造成的一戶多宅、面積超標(biāo)問題以及由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移造成的宅基地閑置、空置問題疏于管理。在新形勢下，如果只重增量，忽視存量，不但一戶多宅問題解決不了，新的一戶多宅問題將會繼續(xù)產(chǎn)生，土地資源的粗放利用將會惡性循環(huán)下去。

　　1.3 宅基地退出機制難以確立

　　目前有關(guān)農(nóng)村宅基地退出沒有明確的法律規(guī)定，1982年國務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》規(guī)定“社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產(chǎn)隊收回，統(tǒng)一安排使用”。2011年2月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》規(guī)定“現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強制或變相強制收回。兩條關(guān)于宅基地使用權(quán)收回的規(guī)定，一條難以辦到，一條不必退出，農(nóng)村宅基地退出機制難以確立。

　　綜上所述，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度存在一定的局限性，在當(dāng)前農(nóng)村改革和國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，探索宅基地的有償使用和自愿有償退出，逐步放開宅基地流轉(zhuǎn)的限制，才能真正改變農(nóng)村建設(shè)用地低效利用的現(xiàn)狀，才能真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的優(yōu)化布局，并為解決“吃飯”和“建設(shè)”的矛盾做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

　　2 中國農(nóng)村宅基地退出實踐的探索

　　2.1 農(nóng)村宅基地退出的模式

　　2.1.1 天津“宅基地?fù)Q房”模式 2005年，國務(wù)院批準(zhǔn)了《天津濱海新區(qū)綜合配套改革試驗總體方案》，該方案明確提出“在符合規(guī)劃并在依法取得建設(shè)用地范圍內(nèi)建設(shè)小城鎮(zhèn)，實施農(nóng)民宅基地?fù)Q房試點”[5]。在上述方案指導(dǎo)下，天津市開展宅基地?fù)Q房實踐，并取得顯著效果。所謂“宅基地?fù)Q房”就是保持原有土地承包經(jīng)營權(quán)不變、耕地不減少、充分尊重農(nóng)民意愿以及保護農(nóng)民權(quán)益的前提下，通過規(guī)劃建設(shè)生態(tài)宜居、富有特色的小城鎮(zhèn)，引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償退出宅基地使用權(quán)及其上的房屋所有權(quán)，并按照一定比例換取小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的住宅，獲得該住宅的所有權(quán)和國有土地使用權(quán)，遷居至此實現(xiàn)集中居住。

　　天津宅基地?fù)Q房實踐主要有四個環(huán)節(jié)：一是房屋普查、建立檔案——以鎮(zhèn)為單位，由城鎮(zhèn)規(guī)劃部門進(jìn)行房屋普查和測量，建立房屋檔案。同時由村委會組成工作小組，認(rèn)定村民身份，確定村民數(shù)量。二是村民申請——經(jīng)過前期的調(diào)查測量和意見征求后，由鎮(zhèn)政府制定換房標(biāo)準(zhǔn)和政策。政策制定之后，由村、鎮(zhèn)干部深入農(nóng)村做好宣傳工作，當(dāng)一個村90%以上的村民提交了申請之后，村委會和鎮(zhèn)政府簽訂合同。三是規(guī)劃建設(shè)——區(qū)(縣)政府負(fù)責(zé)編制小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和宅基地復(fù)墾規(guī)劃并報市級人民政府審批。獲取批準(zhǔn)后由區(qū)(縣)政府成立專門負(fù)責(zé)小城鎮(zhèn)建設(shè)的投融資公司，負(fù)責(zé)投融資、土地整理和社區(qū)建設(shè)等工作。四是實施換房——主要有兩個標(biāo)準(zhǔn)：①按照房屋有效面積分為主房和附房，1 m2主房可換1 m2商品房，2 m2附房可換1 m2的商品房;②人均置換面積，按照30 m2/人的標(biāo)準(zhǔn)置換商品房，一戶人家最多可換取3～4套房子，超出面積部分給予貨幣補償。天津宅基地?fù)Q房模式流程見圖1。

　　2.1.2 重慶“地票”模式 2007年5月，重慶市被批準(zhǔn)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，重慶市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗中進(jìn)行了積極的探索，提出設(shè)立農(nóng)村土地交易所，創(chuàng)造性的提出“地票”概念，2008年12月，首家農(nóng)村土地交易所在重慶掛牌成立。地票是重慶農(nóng)村土地交易所的主要業(yè)務(wù)，所謂“地票”就是農(nóng)村建設(shè)用地通過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門驗收通過后形成的證券化的新增城市建設(shè)用地指標(biāo)。

　　重慶“地票”模式主要運作過程如下：①專項規(guī)劃編制。由重慶市國土部門負(fù)責(zé)編制城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專項規(guī)劃，確定增減掛的規(guī)模與布局。②申請復(fù)墾立項。按照自愿原則，由原土地權(quán)利人向區(qū)(縣)國土管理部門提出立項申請。③復(fù)墾耕地驗收。復(fù)墾完成后的耕地須由區(qū)(縣)國土管理部門審核驗收。④頒發(fā)指標(biāo)憑證。驗收通過后，由市國土管理部門頒發(fā)指標(biāo)憑證。⑤“地票”上市交易。所有法人和具有獨立民事能力的自然人，均可通過公開競價購買“地票”[6]。

　　推薦閱讀：《農(nóng)村科技》(月刊)創(chuàng)刊于1982年，由新疆農(nóng)業(yè)科學(xué)院主管、區(qū)黨委農(nóng)村工作辦公室、自治區(qū)科學(xué)技術(shù)協(xié)會、新疆農(nóng)業(yè)科學(xué)院、新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)主辦。旨在為農(nóng)牧民科技致富服務(wù)。

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