農(nóng)村宅基地制度存在的問題以及調(diào)控研究

　　這篇農(nóng)村宅基地論文發(fā)表了農(nóng)村宅基地制度存在的問題以及調(diào)控研究，中國土地資源短缺，人均占有量少，但土地粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重，城鎮(zhèn)建設(shè)的攤大餅式擴(kuò)張和農(nóng)村居民點(diǎn)的無序擴(kuò)張加劇了土地供需矛盾，糧食安全與建設(shè)發(fā)展之間的矛盾日益凸顯。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地論文,宅基地退出,優(yōu)化調(diào)控

　　2014年9月，國土資源部《關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》提出要統(tǒng)籌運(yùn)用土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策手段，整合涉地資金和項(xiàng)目，加大對農(nóng)村空閑、閑置和低效用地整治，在具備條件的地方對農(nóng)村建設(shè)用地按規(guī)劃進(jìn)行區(qū)位調(diào)整、產(chǎn)權(quán)置換，促進(jìn)農(nóng)民住宅向中心村、新型農(nóng)村社區(qū)和集鎮(zhèn)集中。因此，為了有效解決農(nóng)村和城市建設(shè)用地雙增局面導(dǎo)致的土地供需矛盾，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵挖潛，探索宅基地的自愿有償退出機(jī)制刻不容緩。

　　作為中國農(nóng)村人口主要聚居形式的農(nóng)村宅基地，其空間演變與調(diào)控是各界學(xué)者長期關(guān)注的研究課題，近2年來逐漸深入到宅基地的退出研究，主要集中在宅基地退出意愿及影響因素、退出機(jī)制的建立和補(bǔ)償方面。在退出意愿及影響因素方面，陳霄[1]基于重慶市“兩翼”地區(qū)1 012戶農(nóng)戶的問卷調(diào)查結(jié)果對農(nóng)戶的宅基地退出意愿及影響因素進(jìn)行了分析，認(rèn)為農(nóng)戶戶主的個人特征、家庭經(jīng)濟(jì)人口情況、宅基地使用情況和宅基地退出補(bǔ)償情況是影響宅基地退出意愿的主要因素。在退出機(jī)制建立方面，歐陽安蛟等[2]基于綜合分析法和文獻(xiàn)資料法探討了農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的建立，認(rèn)為要建立以激勵機(jī)制和約束機(jī)制為核心的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。在退出補(bǔ)償方面，張勇[3]從農(nóng)戶權(quán)益視角構(gòu)建了以農(nóng)村宅基地使用權(quán)價值、房屋及附屬設(shè)施價值和宅基地發(fā)展權(quán)價值為主要內(nèi)容的農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償價值體系�？偟膩碚f，學(xué)者們對宅基地退出的相關(guān)研究為宅基地退出實(shí)踐提供了諸多思路。在實(shí)踐上，各地也在積極的探索宅基地的自愿有償合理退出，并取得了不錯的成績。研究首先分析了現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度存在的問題，再結(jié)合各地宅基地退出實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)探索，提出改革現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度和完善宅基地退出機(jī)制的優(yōu)化調(diào)控路徑。

　　1 農(nóng)村宅基地制度存在的問題

　　趙樹楓等[4]認(rèn)為，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度具有“一宅兩制，公地私房;無償取得，長期使用;政府管制，限制流通;強(qiáng)調(diào)福利，漠視產(chǎn)權(quán)”的特征�？偟膩碚f，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度及其配套政策在一定時期內(nèi)為維護(hù)社會穩(wěn)定和公平發(fā)揮了巨大的作用，但同時必須指出這個制度本身存在矛盾和漏洞，與市場化和城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實(shí)發(fā)展不相適應(yīng)。

　　1.1 宅基地流轉(zhuǎn)受限，財(cái)產(chǎn)屬性被抑制

　　現(xiàn)行法律規(guī)定，宅基地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，本集體組織成員之間的轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)入方也必須符合申請建房用地條件并辦理申請用地審批手續(xù)。由起初的地隨房走演變成現(xiàn)在的房隨地走，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格限制。1962年9月《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》宣布“宅基地歸生產(chǎn)集體所有，不準(zhǔn)出租和買賣，房屋歸社員私有，可以出租和買賣”。1963年3月《中共關(guān)于社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》“房屋出賣后，宅基地的使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有”。此時的政策規(guī)定是地隨房走，宅基地是允許流轉(zhuǎn)的。直到1999年國辦39號文宣布“農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建房”，這就把農(nóng)民賣房和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)移兩個權(quán)利都給限制和剝奪了。自此農(nóng)民住宅和市民住宅，“同地同房”卻不能“同權(quán)同利”，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)被嚴(yán)格限制在農(nóng)村，農(nóng)民對宅基地只有占有和使用的權(quán)力，卻沒有收益和處分的權(quán)利，宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)被抑制。

　　1.2 宅基地取得無償無限期，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重

　　宅基地是農(nóng)民憑借其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，在符合申請建房用地條件下，依法取得用作住宅基地的土地，具有無償無限期的特性。宅基地取得的無償性容易滋生不占白不占的心態(tài)，誘發(fā)濫建亂占的現(xiàn)象，長此以往導(dǎo)致農(nóng)村空心化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。同時宅基地利用管理長期重視控制增量，著重解決無房戶建房問題，卻忽視對存量的管控，對由于歷史原因造成的一戶多宅、面積超標(biāo)問題以及由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移造成的宅基地閑置、空置問題疏于管理。在新形勢下，如果只重增量，忽視存量，不但一戶多宅問題解決不了，新的一戶多宅問題將會繼續(xù)產(chǎn)生，土地資源的粗放利用將會惡性循環(huán)下去。

　　1.3 宅基地退出機(jī)制難以確立

　　目前有關(guān)農(nóng)村宅基地退出沒有明確的法律規(guī)定，1982年國務(wù)院《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》規(guī)定“社員遷居并拆除房屋后騰出的宅基地，由生產(chǎn)隊(duì)收回，統(tǒng)一安排使用”。2011年2月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》規(guī)定“現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回。兩條關(guān)于宅基地使用權(quán)收回的規(guī)定，一條難以辦到，一條不必退出，農(nóng)村宅基地退出機(jī)制難以確立。

　　綜上所述，現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度存在一定的局限性，在當(dāng)前農(nóng)村改革和國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，探索宅基地的有償使用和自愿有償退出，逐步放開宅基地流轉(zhuǎn)的限制，才能真正改變農(nóng)村建設(shè)用地低效利用的現(xiàn)狀，才能真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的優(yōu)化布局，并為解決“吃飯”和“建設(shè)”的矛盾做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

　　2 中國農(nóng)村宅基地退出實(shí)踐的探索

　　2.1 農(nóng)村宅基地退出的模式

　　2.1.1 天津“宅基地?fù)Q房”模式 2005年，國務(wù)院批準(zhǔn)了《天津?yàn)I海新區(qū)綜合配套改革試驗(yàn)總體方案》，該方案明確提出“在符合規(guī)劃并在依法取得建設(shè)用地范圍內(nèi)建設(shè)小城鎮(zhèn)，實(shí)施農(nóng)民宅基地?fù)Q房試點(diǎn)”[5]。在上述方案指導(dǎo)下，天津市開展宅基地?fù)Q房實(shí)踐，并取得顯著效果。所謂“宅基地?fù)Q房”就是保持原有土地承包經(jīng)營權(quán)不變、耕地不減少、充分尊重農(nóng)民意愿以及保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的前提下，通過規(guī)劃建設(shè)生態(tài)宜居、富有特色的小城鎮(zhèn)，引導(dǎo)農(nóng)民自愿有償退出宅基地使用權(quán)及其上的房屋所有權(quán)，并按照一定比例換取小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的住宅，獲得該住宅的所有權(quán)和國有土地使用權(quán)，遷居至此實(shí)現(xiàn)集中居住。

　　天津宅基地?fù)Q房實(shí)踐主要有四個環(huán)節(jié)：一是房屋普查、建立檔案——以鎮(zhèn)為單位，由城鎮(zhèn)規(guī)劃部門進(jìn)行房屋普查和測量，建立房屋檔案。同時由村委會組成工作小組，認(rèn)定村民身份，確定村民數(shù)量。二是村民申請——經(jīng)過前期的調(diào)查測量和意見征求后，由鎮(zhèn)政府制定換房標(biāo)準(zhǔn)和政策。政策制定之后，由村、鎮(zhèn)干部深入農(nóng)村做好宣傳工作，當(dāng)一個村90%以上的村民提交了申請之后，村委會和鎮(zhèn)政府簽訂合同。三是規(guī)劃建設(shè)——區(qū)(縣)政府負(fù)責(zé)編制小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和宅基地復(fù)墾規(guī)劃并報市級人民政府審批。獲取批準(zhǔn)后由區(qū)(縣)政府成立專門負(fù)責(zé)小城鎮(zhèn)建設(shè)的投融資公司，負(fù)責(zé)投融資、土地整理和社區(qū)建設(shè)等工作。四是實(shí)施換房——主要有兩個標(biāo)準(zhǔn)：①按照房屋有效面積分為主房和附房，1 m2主房可換1 m2商品房，2 m2附房可換1 m2的商品房;②人均置換面積，按照30 m2/人的標(biāo)準(zhǔn)置換商品房，一戶人家最多可換取3～4套房子，超出面積部分給予貨幣補(bǔ)償。天津宅基地?fù)Q房模式流程見圖1。

　　2.1.2 重慶“地票”模式 2007年5月，重慶市被批準(zhǔn)成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，重慶市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)中進(jìn)行了積極的探索，提出設(shè)立農(nóng)村土地交易所，創(chuàng)造性的提出“地票”概念，2008年12月，首家農(nóng)村土地交易所在重慶掛牌成立。地票是重慶農(nóng)村土地交易所的主要業(yè)務(wù)，所謂“地票”就是農(nóng)村建設(shè)用地通過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門驗(yàn)收通過后形成的證券化的新增城市建設(shè)用地指標(biāo)。

　　重慶“地票”模式主要運(yùn)作過程如下：①專項(xiàng)規(guī)劃編制。由重慶市國土部門負(fù)責(zé)編制城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，確定增減掛的規(guī)模與布局。②申請復(fù)墾立項(xiàng)。按照自愿原則，由原土地權(quán)利人向區(qū)(縣)國土管理部門提出立項(xiàng)申請。③復(fù)墾耕地驗(yàn)收。復(fù)墾完成后的耕地須由區(qū)(縣)國土管理部門審核驗(yàn)收。④頒發(fā)指標(biāo)憑證。驗(yàn)收通過后，由市國土管理部門頒發(fā)指標(biāo)憑證。⑤“地票”上市交易。所有法人和具有獨(dú)立民事能力的自然人，均可通過公開競價購買“地票”[6]。

　　推薦閱讀：《農(nóng)村科技》(月刊)創(chuàng)刊于1982年，由新疆農(nóng)業(yè)科學(xué)院主管、區(qū)黨委農(nóng)村工作辦公室、自治區(qū)科學(xué)技術(shù)協(xié)會、新疆農(nóng)業(yè)科學(xué)院、新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)主辦。旨在為農(nóng)牧民科技致富服務(wù)。

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