本文摘要：摘要公共政策限制或擴展了人的行為，以此牽引空間需求并塑造城鄉(xiāng)形態(tài)。而城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質即是人類社會對空間需求的集體意志，是權衡社會、文化、經濟和環(huán)境等無邊界因素之后的集體選擇。城鄉(xiāng)規(guī)劃在新時期融入了國土空間規(guī)劃體系，但由于邊界不明確、作用機制
摘要公共政策限制或擴展了人的行為，以此牽引空間需求并塑造城鄉(xiāng)形態(tài)。而城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質即是人類社會對空間需求的集體意志，是權衡社會、文化、經濟和環(huán)境等無邊界因素之后的集體選擇。城鄉(xiāng)規(guī)劃在新時期融入了國土空間規(guī)劃體系，但由于邊界不明確、作用機制不明朗、效果不直接、責任難認定等原因，在積極貢獻的同時，承受了較多質疑甚至不實之責。
為了更加清晰地認知空間規(guī)劃及其政策，可以借鑒西方城市發(fā)展和規(guī)劃理論探索經驗，重新認知和區(qū)分規(guī)劃領域學理、法理、機理的內涵與差別，同時，探討提升空間規(guī)劃政策績效的路徑，大體包括推動經驗判斷轉向情景演算、識別實施傳導機制、劃定可試錯的領域并完善糾錯機制以及促進規(guī)劃政策全過程的知識積累等方面。
關鍵詞國土空間規(guī)劃,公共政策,人工智能,治理能力
0引言
城鄉(xiāng)規(guī)劃作為回應社會需求的實踐性行業(yè)與應用型學科，一直跟隨時代脈搏不斷革新，當前已融合進入國土空間規(guī)劃體系。在這歷史性時刻，需要回顧一下城鄉(xiāng)規(guī)劃作為公共政策的成就與不足，并對未來做出展望。2008年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式施行，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為公共政策得到了法理確認，城鄉(xiāng)規(guī)劃有力支撐了快速城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進程，得到了國家層面的充分肯定，但仍有許多規(guī)劃的效果不盡理想。
究其原因，一方面是學理認知的問題，沒有認識到城鄉(xiāng)規(guī)劃政策既可能產生巨大作用，也可能激發(fā)出負效應并產生意外后果，這類只強調積極作用的片面做法損害了規(guī)劃的科學性;另一方面是機理認知的問題，沒有認識到城鄉(xiāng)規(guī)劃政策并不是從目標提出、規(guī)則制定到意圖實現(xiàn)的線性過程，而是在充滿不確定性的真實世界中運行，這類認知缺陷制造出許多理想化甚至空想化的“墻上掛掛”的規(guī)劃，難逃反復修改的宿命，減損了規(guī)劃的權威性。隨著我國經濟社會步入高質量發(fā)展階段，常住人口城鎮(zhèn)化率也將跨越60%，城鄉(xiāng)規(guī)劃學科與行業(yè)有必要總結過往，直面各類質疑與批評，厘清學科、行業(yè)、法規(guī)、政策與真實世界的關系，解析學理、法理和機理，思考在國土空間規(guī)劃時代的作為。
1轉型期城鄉(xiāng)規(guī)劃政策的重新解讀
城鄉(xiāng)規(guī)劃是關于土地與空間資源配置的學科，但理論內核一直不太清晰，它既是科學也是藝術，反過來說，既非科學也非藝術似乎也大體正確，莫衷一是的模糊性引發(fā)了對城鄉(xiāng)規(guī)劃理論空心化的質疑，而拋棄形而上的爭論，在形而下層面，一般都認同“城市規(guī)劃是服務于城市問題的應用科學”[1]。
1.1影響城鄉(xiāng)發(fā)展的政策類型
既然城鄉(xiāng)規(guī)劃關乎土地與空間資源配置，也就具備“上面千條線下面一根針”的屬性[2]，若是仔細審察，會發(fā)覺許多公共政策都引發(fā)了城鄉(xiāng)空間變化。根據張庭偉先生的研究[1]，美國住房和城市發(fā)展部(HUD)下屬機構曾經在1999年末向120名著名城市問題專家發(fā)出調查，匯總出1950—2000年影響美國大城市發(fā)展的十大因素。
這些政策大多不屬于城鄉(xiāng)規(guī)劃范疇，也不直接大規(guī)模改造空間，但通過限制或激勵人類的行為活動，引發(fā)了空間形態(tài)的巨變。例如作為工程技術進步的高速公路與金融創(chuàng)新領域的住宅貸款相結合，刺激了大量郊區(qū)購房行為，助長了城市蔓延。從根源上來說，大部分公共政策的末端環(huán)節(jié)是對人類行為活動的限制或激勵，而行為活動受限于空間，同時也在塑造空間，空間研究與規(guī)劃就呈現(xiàn)出“至大無外，至小無內”的特征，畢竟所有人的行為活動都發(fā)生在空間中，每個人都是塑造空間的微小力量。
同時，由于城鄉(xiāng)空間直接關乎個體感受，加之學科與行業(yè)的邊界不清晰，十分容易成為社會民眾和學術界質疑和批評的脆弱對象，在西方，城鄉(xiāng)規(guī)劃就在諸多批評中躑躅前行[3]。當然，公共政策影響空間，但空間不是被動響應，而是有著自身的屬性與規(guī)律，因此，對空間屬性和規(guī)律有透徹認識、以城鄉(xiāng)空間為落腳點的公共政策才能在真實時空中創(chuàng)造出更好的績效。
1.2重新認知城鄉(xiāng)規(guī)劃政策
城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制與實施是提出目標愿景、制定戰(zhàn)略、策略選擇、實施管理與評估修編的全過程。其中，每一個環(huán)節(jié)的輸入與輸出都面臨著不確定，其根源在于有限理性設定下不可能完美地理解世界，因而，在學理層面只能進行知識專業(yè)化分工，規(guī)劃編制與實施管理脫離，空間規(guī)劃與政策設計脫節(jié)，不斷拉長從輸入到輸出的“迂回生產鏈條”①[4]。
復雜迂回的鏈條是科學進化發(fā)展的必然，學科分工也在不斷分裂、重組、整合，在追求準確性與效率之間取得平衡。城鄉(xiāng)規(guī)劃學科本身的理論源流十分清晰，1990年代中期的調查中，發(fā)現(xiàn)“依其原有學科背景大致可分為4類：一是建筑類，約占65%;二是工程類，如測量、環(huán)境等學科，約占15%;三是理學類，以地理學科為主，約占15%;四是林學類，約占5%”[5]。
隨著國土空間規(guī)劃時代的到來，學科源流與知識結構將更加多元和豐富，以適應無邊界的政策需求。學科知識龐雜早已經是城鄉(xiāng)規(guī)劃學科的“不能承受之重”，“城鄉(xiāng)規(guī)劃學知識體系的寬廣和復雜性使得規(guī)劃師的培養(yǎng)不可能在短短4~5年本科階段和2~3年研究生階段全部完成，所以更要強調終身學習能力的培養(yǎng)”[6].
因而，要處理好邊界內與外的關系：邊界內，“規(guī)劃理論”的內核模糊，是強調理性主導還是重視溝通協(xié)作、是工具理性還是價值理性都尚未有或者無法有共識，這也導致理論分工程度不高，妨礙了對規(guī)劃理論的深度挖掘;邊界外，技術進步與社會發(fā)展在不斷拓展每個學科的領域的同時，也在與其他學科交叉融合，不斷重新界定“規(guī)劃的理論”邊界。
邊界的內與外、非空間與空間、現(xiàn)實與未來……城鄉(xiāng)規(guī)劃在各種矛盾協(xié)調中持續(xù)前行。如果高估城鄉(xiāng)規(guī)劃的能力，目標的落空會導致理想幻滅;如果低估其作用，又會主張“規(guī)劃無用”，導致規(guī)劃本來的積極作用被放棄。在轉型期，城鄉(xiāng)規(guī)劃需要不斷在邊界外認知，補充土地科學、生態(tài)資源等內容，更重要的是強化邊界內規(guī)劃理論，而核心是“源代碼”層面的“操作系統(tǒng)”，即原理類課程，為此，在人才培養(yǎng)方面，“首先應當實現(xiàn)由設計原理到規(guī)劃原理的知識體系轉變，其核心應當是圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃作為公共事務對城鄉(xiāng)發(fā)展進行干預而建構如何開展這種干預的知識體系”[7]。
在強化以公共干預為基礎規(guī)劃的理論基礎上，城鄉(xiāng)規(guī)劃才可能避免成為沙灘上的建筑，“規(guī)劃是空間化的公共政策，或者說，是落實在空間上的公共政策。脫離了空間這個工作平臺，規(guī)劃就沒有了立足點”[8]。
未來，城鄉(xiāng)規(guī)劃政策面臨諸多挑戰(zhàn)，包括：一、老齡化社會到來，呼喚城鄉(xiāng)人居環(huán)境優(yōu)化升級，增配公共服務設施、優(yōu)化空間環(huán)境等適老化改造將成為城鄉(xiāng)規(guī)劃政策的方向之一;二、收縮型鄉(xiāng)村振興是大勢所趨，這也將為農業(yè)工場化、農民職業(yè)化、農村生態(tài)化創(chuàng)造條件，改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境、提升鄉(xiāng)村生活效用將是用力點之一;三、國土空間的品質平衡需要推進，應促進國家層面的公共服務水平實現(xiàn)相對平衡，縮小人居效用差距，而非單純追求經濟實力、設施水平均等;四、城市更新任務艱巨，快速城鎮(zhèn)化時期的大規(guī)模建設面臨整治、微改造或拆除重建……這些方面是城鄉(xiāng)規(guī)劃融入國土空間規(guī)劃之后可以積極作為的領域。
1.3國土空間規(guī)劃體系下空間規(guī)劃的責任
國土空間規(guī)劃體系意味著城鄉(xiāng)規(guī)劃的“法定出口”發(fā)生了轉變，城鄉(xiāng)理論與規(guī)劃理論也需要隨之革新，但并不是改變城鄉(xiāng)規(guī)劃的初心與使命，“當前中國城市規(guī)劃的變化，并不是城市規(guī)劃范式的轉換或完全改變，而是范式的改革……基本理論及工作機制沒有改變，特別是城市規(guī)劃的初心沒有改變，而且不應該也不會改變”[9]。
隨著城鎮(zhèn)化步入下半場，國民對美好生活有更高水平的期待，隨著規(guī)劃管理改革落地深化，未來的空間規(guī)劃需要處理協(xié)調更多矛盾與沖突，面向社會真實的、分散的需求和實際問題，以美好生活為牽引，不斷創(chuàng)造出真實價值。唯有如此，城鄉(xiāng)規(guī)劃才能在質疑和批評中前行以及作為國土空間規(guī)劃體系的有機組成部分不斷證明自身價值，而非依賴行政力量而存在。
即：實現(xiàn)高質量發(fā)展和高品質生活、建設美好家園以及提供高品質的“生產、生活、生態(tài)”空間，才是空間規(guī)劃實現(xiàn)價值的落腳點。空間規(guī)劃關系到美好生活和美好家園，不是在真空中編制與實施，而是處在復雜、多元、模糊的真實世界之中，空間規(guī)劃也不僅僅是空間問題，“空間規(guī)劃不應拘于對‘空間’本身做規(guī)劃。
任何空間問題的產生與解決的關鍵絕不僅在于空間本身，而是其背后的經濟社會根源”[10]，這也意味著空間規(guī)劃天然就是集體選擇，需要科學論證、凝聚共識、采取行動，即城鄉(xiāng)規(guī)劃政策意圖、政策設計與監(jiān)督實施等都需要動態(tài)更新社會合意基礎，需要依托自下而上的活力與動力。在國土空間規(guī)劃體系中，自上而下的管控剛性程度進一步提升。為了真正提升規(guī)劃政策績效，應謹慎區(qū)分規(guī)劃內容與類型，例如將規(guī)劃劃分為“守底線的規(guī)劃”“調關系的規(guī)劃”“保民生的規(guī)劃”[11]，使得“剛性更剛，彈性更彈”，而非“一刀切”。
2提升空間規(guī)劃政策實施績效的路徑
城鄉(xiāng)規(guī)劃的本體是經濟社會對空間需求的集體表達，是公共政策的有機組成部分。為了實現(xiàn)更高水平美好生活的目標，城鄉(xiāng)規(guī)劃需要更新方法論，厘清自身的學理、機理和法理。
2.1推動經驗判斷轉向情景演算
規(guī)劃政策、行為活動、空間環(huán)境密切關聯(lián)，三者的邏輯關系可以用“算法”來揭示與度量，“算法指的是進行計算、解決問題、做出決定的一套有條理的步驟。所以，算法并不是單指某次計算，而是計算時采用的方法”[12]。不過，算法與人工智能的關鍵是人，只有充分理解了城市發(fā)展規(guī)律和政策機理，才能提煉出正確的算法[13]。
理論上，城市發(fā)展規(guī)律指引著規(guī)則、策略的制定，但城市發(fā)展規(guī)律可能仍局限于經驗層次，尤其是城鄉(xiāng)規(guī)劃因果鏈條異常復雜，政策與后果并不是“有A必然有B，有B必然有C”的映射關系。即便是物理學，量子領域與宏觀領域的規(guī)律也尚未統(tǒng)一，城市發(fā)展規(guī)律距離大一統(tǒng)的終極規(guī)律更是遙遙無期。
從社會科學屬性角度，城市發(fā)展可能也并不存在終極真理，而只有局部時空內正確的規(guī)律。雖然如此，對于學理和機理的認知，仍然可以漸進開展。例如，可以運用人工智能的優(yōu)勢，通過深度學習過濾“噪音”，避免情緒、偏見等因素的干擾，快速迭代升級出城市發(fā)展規(guī)則，此前提是有足夠數(shù)量和充分結構化的數(shù)據。
在這些前提下，進行數(shù)據采集與清洗，通過合理算法的構建與進化，培育出進化能力。因而，可以結合規(guī)則演繹與直觀直覺，通過人工智能方法進行情景演算與結果預判，搭建過去、現(xiàn)在到未來的橋梁，以推導出較優(yōu)的政策安排和政策轉譯，啟迪城市理論與規(guī)劃理論的科學化方向。
同時，還需要結合情景分析開展公共政策模擬仿真，提高預見性，形成有效的糾錯能力，提升政策實施績效。不過，也應認知到規(guī)劃的局限性，畢竟“城市是一個物理存在、開放復雜、快速進化的巨系統(tǒng)，與邊界明確、規(guī)則清晰的棋類游戲或者IT軟硬件系統(tǒng)有明顯差異”[14]。同時，規(guī)劃決策的目標模糊多元，因果鏈條不清晰，決策責任難以判定，這些限制條件框定了人工智能的優(yōu)勢空間，在未來相當長時期內可能僅僅只能發(fā)揮輔助決策作用。
2.2識別空間規(guī)劃的政策傳導機制
規(guī)劃政策不是提出愿景、策略制定、實施管理、目標實現(xiàn)的線性過程，而是在真實世界的各種力量的互動中因時因地調整，政策傳導會經歷曲折、偏轉與糾錯，許多政策的效果可能達不到預期，甚至會被中止。如果不能清晰政策傳導機制，就會出現(xiàn)誤將油門當剎車、打右轉向燈卻左轉彎等情況，“一些空間規(guī)劃比較重視目標、愿景，有空間策略，但時間維度考慮不夠，尤其缺乏有效運行機制來保障規(guī)劃實施”[15]。
因而，識別空間規(guī)劃政策的實施傳導機制是平衡理性與非理性、推動規(guī)劃編制合理化的重要途徑。識別傳導機制旨在識別并克服政策的“負效應”[16]，例如，產業(yè)升級不能忽視產業(yè)生態(tài)，不能僅盯著高端產業(yè)和前沿技術創(chuàng)新，忽視支撐發(fā)展的創(chuàng)新基數(shù)與低成本生存空間，尤其不能忽視制造業(yè)用地的充分供給。
例如2008年金融危機之后，深圳市外貿形勢惡化，許多工廠倒閉，舊工業(yè)區(qū)改造的成本下降，在此情形下，深圳大力推動城市更新，在模式上側重拆除重建，工業(yè)用地改變功能過快，制造業(yè)用地告急。“十二五”中期，工業(yè)用地改性被叫停，轉而保護制造業(yè)用地，在城市更新“十三五”規(guī)劃中提出要嚴格控制工業(yè)區(qū)塊線范圍內的“工改商”和“工改居”，保證至2020年深圳工業(yè)用地比重不低于30%[17]。
2.3劃定可試錯領域并提升糾錯能力
從西方規(guī)劃曾遭受的批評來看，空間規(guī)劃難以達成“集中的理性”，也難以提供詳盡的最終解決方案，需要為“分散的理性”和“分散的非理性”提供博弈平臺，為各類爭議提供解決規(guī)則。這存在一個前提，即需要合理確定可試錯的領域。許多領域不能試錯而只能采用“集中的理性”，要么試錯成本非常高昂，要么已經試錯過而明確了“負面清單”和“責任清單”，例如，歷史文化遺產一旦被損毀就很難彌補，生態(tài)環(huán)境一旦被破壞就很難恢復。在地方層面，空間規(guī)劃與設計也需要探索與比較多種可能性，尋找到更好、更優(yōu)可能性的工作方式，這也需要試錯空間。
雖然，可試錯邊界尚不明確，但原則方向已經指明，“因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創(chuàng)新活動留有空間”[18]以及上級部門“管什么批什么”，但還需要清晰化“負面清單”，充分激活地方創(chuàng)新動力。同時，政策獲得長期支持的前提在于維持正確的政策方向，這就離不開糾錯能力的構建。但是，糾錯不能犧牲基本原則，也不能損害長效機制，即應區(qū)分“剛性規(guī)則”“韌性規(guī)則”和“彈性規(guī)則”，剛性規(guī)則應該保持一致，韌性規(guī)則可以有一定的自由裁量空間，彈性規(guī)則的包容度更高。在底線領域之外，不應擔心糾錯會減損政策的權威性，應該給予充分的試錯糾錯空間。
畢竟，將底線要求擴大而強化剛性，看似維護權威，實則會造成反噬，導致難以執(zhí)行而不了了之，“無論如何，這些看上去要強化規(guī)劃控制作用的做法，卻是在瓦解規(guī)劃的本質特征，弱化其效用”[19]。在地方實踐中，出現(xiàn)了許多及時糾錯、提升治理能力的案例。
例如，深圳早期城中村改造推行拆除重建模式，出現(xiàn)了低成本空間的紳士化與貴族化，擠壓了產業(yè)與創(chuàng)新群體的生存空間。于是2018年，深圳市將過半城中村納入綜合整治而非拆除重建，2019年發(fā)布的《深圳市城中村(舊村)綜合整治總體規(guī)劃(2019—2025)》正式確定“在規(guī)劃期內保留一定比例的城中村……保障低成本空間”[20]。從歷史經驗來看，自上而下的剛性統(tǒng)制和嚴格督察或自下而上的彈性調整和活力創(chuàng)新在操作層面都相對簡單，而要超越“一放就亂，一抓就死”的輪回，結合和發(fā)揮兩者的優(yōu)勢則面臨巨大挑戰(zhàn)。
3結論
實現(xiàn)高質量發(fā)展和高品質生活、建設美好家園是城鄉(xiāng)規(guī)劃的初心，是將規(guī)劃整合進國土空間規(guī)劃體系的落腳點，也是不斷革新的目標指向。對于學科與行業(yè)發(fā)展來說，話語權、管轄權都不是根本，創(chuàng)造價值才是規(guī)劃學科與行業(yè)的立身之本，同時也是學科和行業(yè)獲得堅韌生命力和自信的源泉。
根據2018年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到59.58%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為43.37%[22]，城鎮(zhèn)化的數(shù)量與質量都還有巨大提升空間，規(guī)劃可作為的空間非常廣闊，因而，加緊夯實學科與行業(yè)理論基礎，創(chuàng)新方法工具，探索如何更好地發(fā)揮積極作用才是當務之急。空間規(guī)劃政策是從規(guī)劃理論到規(guī)劃實踐的橋梁，是兩者互動的力量支點，也是城鄉(xiāng)規(guī)劃成為國土空間規(guī)劃有機組成部分的積極作為所在。
具體操作上，有非常多的途徑可以提升政策績效，例如利用最新的人工智能等新技術改造空間規(guī)劃“邊界內”的源代碼和操作系統(tǒng)，同時開源吸納“邊界外”的學科和行業(yè)的方法工具以深化學理，豐富空間規(guī)劃的政策工具箱，把握政策機理等。因規(guī)劃是在真實世界中實施的，還應重視法理框架下的政策轉譯，構建起有效的傳導與糾錯機制，達到合乎社會期待的效果。最后，規(guī)劃研究中經常談及“城市是一個復雜巨系統(tǒng)”，這是一個準確但模糊的描述，可能會妨礙探索未知的不懈努力。當然，探索知識黑箱的同時，也要認知到理性有邊界、算法有限度，且行且思才是常態(tài)正道。
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