逆城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)資源配置

　　摘要：首先出現(xiàn)在大城市地區(qū)的逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，是進(jìn)入高度城鎮(zhèn)化階段的客觀趨勢(shì)。以新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化，以逆城鎮(zhèn)化推進(jìn)城市發(fā)展要素與鄉(xiāng)村優(yōu)勢(shì)資源有機(jī)結(jié)合，是實(shí)現(xiàn)要素雙向流動(dòng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本途徑。當(dāng)前實(shí)施城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略亟待解決的問題，是適應(yīng)逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)的體制機(jī)制創(chuàng)新滯后，存在著城市要素進(jìn)入鄉(xiāng)村、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的阻礙。應(yīng)以空間格局的調(diào)整帶動(dòng)資源配置和體制機(jī)制的調(diào)整，以城鎮(zhèn)化與逆城鎮(zhèn)化相得益彰促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

　　關(guān)鍵詞：逆城鎮(zhèn)化;鄉(xiāng)村振興;城鄉(xiāng)融合

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　　摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)快速的發(fā)展，各地的小城鎮(zhèn)都在快速的發(fā)展，特別是改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，大力推動(dòng)了小城鎮(zhèn)城市化的發(fā)展，各地農(nóng)村迎來了千載難逢的好機(jī)遇。借著改革的東風(fēng)，近些年來全國各地的農(nóng)村小城鎮(zhèn)化發(fā)展十分迅猛，對(duì)于各地來說是難得的機(jī)遇，特別基礎(chǔ)設(shè)施方面得到大力發(fā)展。

　　一、逆城鎮(zhèn)化是進(jìn)入高度城鎮(zhèn)化階段

　　首先在大城市地區(qū)出現(xiàn)的趨勢(shì)眾所周知，20世紀(jì)70年代國外提出過描述各國城市化發(fā)展過程軌跡的S形曲線，提出了城市化進(jìn)程在25%—30%和60%—70%時(shí)出現(xiàn)的兩個(gè)拐點(diǎn)。但很少有人介紹過，20世紀(jì)70年代以后還有對(duì)城市化后續(xù)進(jìn)程的進(jìn)一步研究，在人口城市化率達(dá)到“天花板水平”以后，人口流動(dòng)在各類地區(qū)和各類規(guī)模聚居點(diǎn)的走勢(shì)，分析的結(jié)果是提出了分散化的概念。分散化或疏散化的概念，描述了進(jìn)入較高工業(yè)化、城市化階段以后，人口城市化走勢(shì)所出現(xiàn)的變局，即大都市區(qū)內(nèi)部的郊區(qū)化現(xiàn)象和大都市區(qū)向外的逆城市化現(xiàn)象。有研究者認(rèn)為，城市發(fā)展階段經(jīng)歷了城市化、郊區(qū)化、逆城市化、再城市化四個(gè)變化過程(Klaassen等[1](P288)，1981)，將“逆城市化”視為城市發(fā)展的必經(jīng)階段。就逆城市化階段本身，國內(nèi)外學(xué)者對(duì)其內(nèi)涵界定存在諸多解釋。國外學(xué)者對(duì)逆城市化內(nèi)涵理解的演進(jìn)大致可分三階段。

　　第一階段是20世紀(jì)70年代，以Berry為代表的學(xué)者認(rèn)為逆城市化是人口的分散過程。BrianJ.L.Berry[2](P17)(1976)根據(jù)Tisdale在1942年提出城市化概念的基礎(chǔ)上推理而提出了逆城市化的概念，將逆城市化看作是一個(gè)人口分散的過程，并認(rèn)為20世紀(jì)70年代美國城市化歷程的轉(zhuǎn)折點(diǎn)已經(jīng)來臨，逆城市化已經(jīng)取代城市化而成為塑造這個(gè)國家居住模式的主導(dǎo)力量。之后，1978年，DanielViningandThomasKontuly在《大都市地區(qū)人口分布的國際比較》一書中指出，在20世紀(jì)70年代前后，工業(yè)化國家一直延續(xù)著中心城人口的數(shù)量隨著向邊遠(yuǎn)地區(qū)和外圍地區(qū)流動(dòng)而逐漸下降的趨勢(shì)。

　　第二階段始于20世紀(jì)80年代，以Fielding為代表的學(xué)者認(rèn)為逆城市化是一種城市等級(jí)的轉(zhuǎn)變，人口向中小城市或大都市區(qū)的邊緣地帶流動(dòng)。A.J.Fielding[3](P5)(1982)分析了1950—1980年西歐人口再分配情況，并以法國為例做出實(shí)證分析認(rèn)為，逆城市化并不是城市人口減少的結(jié)果，而是指郊區(qū)地帶以外的大都市區(qū)域的低密度擴(kuò)張。Moreno[4](P79)(1987)對(duì)西班牙人口分布的研究得出的結(jié)論是，初期的逆城市化是以中小城市的人口增長為特征。Arroyo[5](P97)(2001)認(rèn)為在大都市地區(qū)人口的重新分布是城市層次和等級(jí)的轉(zhuǎn)變，并且是向更少的等級(jí)和多級(jí)關(guān)系轉(zhuǎn)變。

　　第三階段是20世紀(jì)90年代前后，以Mitchell為代表的學(xué)者認(rèn)為逆城市化是鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)方式。Cloke[6](P18)(1985)從農(nóng)村的角度對(duì)逆城市化進(jìn)行了解釋，并認(rèn)為逆城市化就是農(nóng)村復(fù)興。ChampionandWatkins[7](P28)(1991)提出，在20世紀(jì)70年代和80年代，人們逐漸從城市向鄉(xiāng)村遷移，同時(shí)由于技術(shù)進(jìn)步、通信改善及農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)程加快等原因，導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口增加，有利于農(nóng)業(yè)地區(qū)的發(fā)展。Mitchell[8](P17)(2004)認(rèn)為逆城市化模式就是在大城市中克服傳統(tǒng)的工業(yè)城市化及集中的模式，是與后工業(yè)化的城市發(fā)展和農(nóng)村城市化有關(guān)。Feinerman[9](P1035)等(2011)基于以色列農(nóng)村的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，逆城市化的結(jié)果導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)人口規(guī)模達(dá)到最優(yōu)水平，并且增加了農(nóng)村居民人均福利水平。我國對(duì)于逆城市化的研究始于20世紀(jì)80年代末，在不同進(jìn)展階段出現(xiàn)過不同的解釋。第一種解釋是截至20世紀(jì)末，主要是對(duì)國外關(guān)于逆城市化問題的轉(zhuǎn)述。

　　張善余[10](P62)(1987)通過研究發(fā)達(dá)國家逆城市化的特點(diǎn)，提出逆城市化并非城市化發(fā)展的倒退，而是城市發(fā)展的一個(gè)新階段。逆城市化的出現(xiàn)具有一定的積極意義，同時(shí)也帶來了不少問題。其積極意義表現(xiàn)在改善了人口和生產(chǎn)分布的不平衡狀況，縮小了城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展;負(fù)面意義表現(xiàn)在大城市人口出現(xiàn)萎縮，經(jīng)濟(jì)蕭條，財(cái)政出現(xiàn)赤字等。周一星[11](P9)(1995)認(rèn)為逆城鎮(zhèn)化是指人口從大城市和主要的大都市區(qū)向小的都市區(qū)甚至非都市區(qū)遷移的一種分散化過程。徐和平[12](P49)(1996)認(rèn)為逆城市化就是城市的分散，這種分散型城市使長期困擾城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題趨于消失，使城市經(jīng)濟(jì)、文化等向郊區(qū)及遙遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村擴(kuò)散，促使整個(gè)社會(huì)生活質(zhì)量得到提高。

　　單德啟[13](P4)(1997)認(rèn)為，逆城市化現(xiàn)象的本質(zhì)是由于人們追求更高生活質(zhì)量所出現(xiàn)的城市生態(tài)化、田園化及在更高層次上的勞動(dòng)力、資金、技術(shù)和信息等由城市向鄉(xiāng)村的回返，是城市化的對(duì)立和互補(bǔ)。黃小花[14](P9)(1997)認(rèn)為國外逆城市化是為解決大城市地區(qū)“城市病”問題，意指發(fā)展中小城鎮(zhèn)，所以，我們應(yīng)該吸取經(jīng)驗(yàn)，防止出現(xiàn)重蹈發(fā)達(dá)國家的覆轍，應(yīng)該控制大城市，合理發(fā)展中小城鎮(zhèn)。第二種解釋認(rèn)為逆城市化是一種郊區(qū)化或“非轉(zhuǎn)農(nóng)”現(xiàn)象。石憶邵[15](P25)(1999)認(rèn)為逆城市化與郊區(qū)化在本質(zhì)上沒有區(qū)別，而且城市化過程本身是不可逆的，所以逆城市化的提出是欠科學(xué)的。王旭[16](P12)(2002)和孫群郎[17](P19)(2005)認(rèn)為，逆城市化是城市分散化發(fā)展的繼續(xù)，是大都市區(qū)空間規(guī)模的進(jìn)一步膨脹。

　　邱國盛[18](P171)(2006)提出大規(guī)模且頻繁的逆城市化現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致中國城市人口大量減少，同時(shí)也會(huì)在很大程度上抑制中國的城市化進(jìn)程。鄭衛(wèi)等[19](P55)(2008)從城市發(fā)展歷程、人口空間分布和城市形態(tài)演變的角度分析，提出“逆城市化”實(shí)質(zhì)是遠(yuǎn)郊化。部分學(xué)者認(rèn)為由于我國城鄉(xiāng)制度不同導(dǎo)致人口從城市向農(nóng)村的流動(dòng)，實(shí)際上是一種偽“逆城市化”現(xiàn)象(趙曉罡等[20](P79)，2010;段學(xué)慧[21](P85)，2014;陳彬[22](P31)，2015;曹宗平等[23](P93)，2016)。易文彬[24](P192)(2015)認(rèn)為市民轉(zhuǎn)為農(nóng)民且從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的“非轉(zhuǎn)農(nóng)”才是真正的逆城市化。還有部分學(xué)者認(rèn)為“民工荒”和小城鎮(zhèn)熱等促使大規(guī)模城市人口回流到農(nóng)村的現(xiàn)象即為逆城市化現(xiàn)象，為解決這一現(xiàn)象，應(yīng)著力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)機(jī)會(huì)(廖筠[25](P15)，2003;蔡之兵等[26](P66)，2014;薛選登等[27](P37)，2017;齊紅倩等[28](P16)，2018)。

　　第三種解釋認(rèn)為逆城市化是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然選擇。張強(qiáng)[29](P26)(2016)認(rèn)為，應(yīng)從趨勢(shì)、道路、規(guī)制三個(gè)不同層面去理解逆城鎮(zhèn)化，混淆逆城鎮(zhèn)化的趨勢(shì)和道路是造成對(duì)它產(chǎn)生某些誤解甚至抵制的認(rèn)識(shí)原因之一;逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)的本質(zhì)是各種發(fā)展要素由中心城市向外擴(kuò)散，從城市地區(qū)進(jìn)入鄉(xiāng)村地區(qū)，最終可能達(dá)到的效果是縮小區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展，促成鄉(xiāng)村的復(fù)興。陳伯君[30](P53)(2007)認(rèn)為逆城市化發(fā)展是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的手段，對(duì)于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)具有重要的實(shí)踐意義。唐任伍等[31](P36)(2017)提出逆城市化不僅僅是向農(nóng)村的回歸，還包括以人口為載體的城市文明和生活習(xí)慣向農(nóng)村的擴(kuò)散和普及，同時(shí)緩解城鄉(xiāng)之間和對(duì)立和矛盾，推動(dòng)農(nóng)村的快速發(fā)展。

　　李培林[32](P61)(2017)提出逆城鎮(zhèn)化在本質(zhì)上與城鄉(xiāng)一體化是一致的。李鐵[33](P60)(2018)認(rèn)為逆城鎮(zhèn)化就是在城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段時(shí)，人口的就業(yè)、居住、消費(fèi)以及投資從城市向郊區(qū)和農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)展的現(xiàn)象，同時(shí)逆城鎮(zhèn)化為鄉(xiāng)村振興的實(shí)施創(chuàng)造條件。沈東[34](P107)(2018)提出逆城鎮(zhèn)化不是反城市化，其發(fā)生、發(fā)展的實(shí)踐邏輯與整體的城市化相一致，都是為了實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化，為了促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，滿足人類對(duì)美好生活的追求。綜上述可見，對(duì)逆城鎮(zhèn)化的公認(rèn)的理解，是人口流動(dòng)從向大城市地區(qū)，特別是向大城市地區(qū)的中心城市集中為主，轉(zhuǎn)變?yōu)楦�多地流向大城市的外圍地區(qū)和非大城市地區(qū)，從主要向大型聚落流動(dòng)轉(zhuǎn)向同時(shí)更多地向中小聚落流動(dòng)，呈現(xiàn)出中小城鎮(zhèn)發(fā)展更快的現(xiàn)象。當(dāng)然，國內(nèi)也存在著對(duì)于逆城鎮(zhèn)化的批判性的，甚至不承認(rèn)的觀點(diǎn)，比如認(rèn)為中國不可能也不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象;也有觀點(diǎn)認(rèn)為，我國可以跨過“逆城鎮(zhèn)化”階段而直接進(jìn)入“再城鎮(zhèn)化”階段。

　　值得注意的是，長期研究郊區(qū)化的孫群郎[35](P74)(2019)提出，在城市發(fā)展的過程中始終存在著聚集與擴(kuò)散兩種相反相成、對(duì)立統(tǒng)一的運(yùn)動(dòng)，它們共同推動(dòng)了城市空間的發(fā)展演進(jìn);聚集擴(kuò)散論是對(duì)于城市發(fā)展歷程的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，因此具有一定的科學(xué)性和實(shí)踐指導(dǎo)意義;而所謂“再城鎮(zhèn)化”并非一個(gè)自然歷史進(jìn)程，并不構(gòu)成城鎮(zhèn)化的一個(gè)階段，它的出現(xiàn)也并不具有必然性。我們之所以討論“逆城鎮(zhèn)化”，并非是為了模仿或跟隨國外的學(xué)術(shù)概念。討論這個(gè)話題的實(shí)質(zhì)在于：是否承認(rèn)在我國會(huì)出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化這樣一種帶有趨勢(shì)性的、階段性的現(xiàn)象，對(duì)待這種客觀趨勢(shì)可否報(bào)以否認(rèn)和抵制的態(tài)度，是否應(yīng)該在承認(rèn)并認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上采取積極的政策策略將其引入正確的軌道。至于究竟以什么樣的用語來描述這種現(xiàn)象和趨勢(shì)(比如稱之為逆城市化、郊區(qū)化、疏散化、分散化、去集中化、去中心化、轉(zhuǎn)型發(fā)展，等等)，并不妨礙對(duì)于這種客觀趨勢(shì)的認(rèn)識(shí)。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，否認(rèn)逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)所導(dǎo)致的后果，就是由于缺乏對(duì)于逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的正確引導(dǎo)而造成大城市地區(qū)城鄉(xiāng)接合部亂象的無序蔓延(張強(qiáng)[36](P11)，2011)。

　　二、疏解中心城功能是順應(yīng)逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)、帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略行動(dòng)

　　逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象并不是在一國人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%—80%時(shí)一夜之間出現(xiàn)的，也不是在各個(gè)地區(qū)同時(shí)發(fā)生的。按照我國對(duì)于城市的分類，它首先出現(xiàn)在超大、特大型城市地區(qū)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。類似北京這樣最早出現(xiàn)逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的超大城市地區(qū)，較早提出城市發(fā)展建設(shè)重心向遠(yuǎn)郊轉(zhuǎn)移的規(guī)劃，率先實(shí)施疏解中心城的功能，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)和人口向外圍轉(zhuǎn)移的行動(dòng)，既是長遠(yuǎn)健康發(fā)展的內(nèi)在需要，也是順應(yīng)客觀趨勢(shì)的戰(zhàn)略措施。

　　根據(jù)北京市2006年和2016年兩次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)可看出，城鄉(xiāng)人口之間流動(dòng)使北京鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)生的變化是：第一，村莊常住人口增加。全市村莊人口由2006年的501.6萬人增加到2016年的630.6萬人;其中，郊區(qū)的村莊人口由354.2萬人增加到482.8萬人，分別增加了25.7%和36.3%。第二，各個(gè)村莊既有人口的流出，也有人口的流入。北京市村莊人口總量的增加，表明人口的流入與流出相抵后仍有絕對(duì)增加。從人口流入看，外來人口比重少于5%的村莊占村莊總數(shù)的33.2%，外來人口比重占5%—25%的村莊占村莊總數(shù)的34.1%，外來人口比重超過50%的占村莊總數(shù)的17.7%;并且，這種增加并非限于城鄉(xiāng)接合部地區(qū)�？梢�，非農(nóng)村原住人口進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)不是一種理論推導(dǎo)，城鄉(xiāng)融合也已成為不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)。非農(nóng)村原住人口進(jìn)入郊區(qū)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)形式有多種多樣，有以創(chuàng)業(yè)興業(yè)，有以參與都市農(nóng)業(yè)，有以觀光旅游，有以休閑度假，有以第二居所，有以常住通勤，等等各種形式。這些“城市要素”所進(jìn)入的那些村莊，不但沒有衰落，反而興旺發(fā)達(dá)。

　　第三，村莊所減少的人口，主要是原住的戶籍農(nóng)業(yè)人口，不但絕對(duì)量減少，而且比重不斷下降。2006年，全部村莊的農(nóng)業(yè)人口為287.5萬人，占村莊常住人口的57.3%;其中郊區(qū)為248.7萬人，占全部郊區(qū)村莊常住人口的70.2%。2016年，全部村莊的農(nóng)業(yè)人口減少到230.9萬人，占村莊常住人口的36.6%;其中郊區(qū)減少到207.4萬人，占全部郊區(qū)村莊常住人口的43.0%。北京市和郊區(qū)村莊的戶籍農(nóng)業(yè)人口比重在10年間分別下降了21.3個(gè)百分點(diǎn)和27.2個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)此可見，雖然在工業(yè)化過程中農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不斷向中心城和其他城鎮(zhèn)流動(dòng)遷移，但是大城市郊區(qū)村莊的居住人口總量并非處于“減少”，而是處于增加的趨勢(shì)(這同用人口城鎮(zhèn)化率來推算“鄉(xiāng)村人口”的簡單結(jié)論恰好相反);在村莊居住人口中，減少的是那些從事農(nóng)業(yè)的人口，增加的是那些從事非農(nóng)就業(yè)的人口;由于居住人口總量增加、從事農(nóng)業(yè)的居住人口比重下降，村莊人口的職業(yè)構(gòu)成總體上發(fā)生了趨于非農(nóng)化的變遷;而這種變化也反映出，在逆城鎮(zhèn)化的大趨勢(shì)下，部分地區(qū)村莊的居住人口已形成了“原住的農(nóng)業(yè)工作者+原住的非農(nóng)業(yè)工作者+非原住的工作者”多種職業(yè)共同居住格局;這些農(nóng)村地區(qū)的功能，也已經(jīng)由過去以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者居住為主的單一功能，逐步轉(zhuǎn)向“農(nóng)業(yè)+生態(tài)+非農(nóng)業(yè)”構(gòu)成的多樣化產(chǎn)業(yè)與功能。

　　也就是說，相當(dāng)一部分村莊所固有的“農(nóng)村功能”正在向“鄉(xiāng)村功能”轉(zhuǎn)變(張強(qiáng)[37](P210)，2006)。這種轉(zhuǎn)變從其內(nèi)在機(jī)理看，生成于作為大城市地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)自身所具有的生產(chǎn)、生活、生態(tài)等多功能，在最近20多年已經(jīng)因其參與主體(他們兼具從業(yè)的主體和居住的主體)向多樣化變化而導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)功能的多樣化�？梢姡�以中心城市外圍人口增加或外向流動(dòng)為典型特征的逆城鎮(zhèn)化，早已不是一種理論假設(shè)或推斷，而是一種明顯的現(xiàn)實(shí)。其原因在于：一方面，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)達(dá)到了出現(xiàn)這種趨勢(shì)的階段，各種要素、各類主體實(shí)際上已經(jīng)由各種通道大量地進(jìn)入了農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)和村莊;另一方面，更重要的是，進(jìn)入21世紀(jì)以來，黨和國家提出了一系列有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的方針政策，并加快改善了農(nóng)村地區(qū)引入外部要素的環(huán)境質(zhì)量，創(chuàng)造出了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有利條件。

　　黨的十六大以后，中央作出兩個(gè)趨向的重要論斷，提出我國總體上已到以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段。黨的十七大提出建立促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化制度和公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置、生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合的要求。黨的十八大提出形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，將推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置作為健全城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制的主要改革舉措，提出鼓勵(lì)社會(huì)資本投向農(nóng)村建設(shè)，允許企業(yè)和社會(huì)組織在農(nóng)村興辦各類事業(yè)。

　　黨的十九大確定了進(jìn)入新時(shí)代以后實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的目標(biāo)，將堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)平等交換作為振興鄉(xiāng)村的基本原則之一，從以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)到經(jīng)由城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)、平等交換形成“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、全面融合、共同繁榮”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，體現(xiàn)出了在新時(shí)代走向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的進(jìn)程中，加快城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)對(duì)體制機(jī)制、資源配置提出了公平性、協(xié)調(diào)性的新要求。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃也提出，特大城市中心城區(qū)要適當(dāng)疏散部分經(jīng)濟(jì)功能和其他功能，加強(qiáng)與周邊城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施連接和公共服務(wù)共享，推進(jìn)中心城區(qū)功能向1小時(shí)交通圈地區(qū)擴(kuò)散，培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈。

　　三、以體制機(jī)制創(chuàng)新解決逆城鎮(zhèn)化“滯后”或“受阻”的問題

　　回顧新中國成立70年，特別是改革開放40年的絕大多數(shù)時(shí)間內(nèi)，我國長期處于快速工業(yè)化城鎮(zhèn)化階段，主導(dǎo)趨向是農(nóng)業(yè)農(nóng)村為城市發(fā)展提供資源，促進(jìn)各類發(fā)展要素向城鎮(zhèn)集中。相對(duì)而言，支持疏散化、逆城鎮(zhèn)化方向上的規(guī)制較為薄弱，需要一個(gè)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的過程。目前制約逆城鎮(zhèn)化的規(guī)制障礙主要在于土地制度和行政管理體制兩個(gè)方面。首先從土地制度看，在城鄉(xiāng)兩種土地公有制形式下，集體所有制的農(nóng)村土地形成了對(duì)于外來要素進(jìn)入的天然屏障。長期延續(xù)下來的城鎮(zhèn)建設(shè)以行政建制為界限、將各級(jí)政府所在地作為“城鎮(zhèn)”、將政府所在地以外排除在城鎮(zhèn)之外按照“農(nóng)村”建設(shè)并限制非村民進(jìn)入的傳統(tǒng)做法，不僅強(qiáng)化了城鄉(xiāng)之間的隔離，不僅缺乏體制機(jī)制的創(chuàng)新，而且已經(jīng)不適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的自主城鎮(zhèn)化和進(jìn)一步開放的現(xiàn)實(shí)需求，不適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新要求。盡管改革中基層已經(jīng)涌現(xiàn)出了大量創(chuàng)新實(shí)踐，但是在集體土地上的自主城鎮(zhèn)化模式改革嚴(yán)重滯后于農(nóng)村內(nèi)生工業(yè)化模式的改革。

　　即使在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游和休閑產(chǎn)業(yè)的過程中，也始終存在著對(duì)建設(shè)用地嚴(yán)格限制而缺乏發(fā)展空間的難題;農(nóng)民的宅地庭院所固有的生產(chǎn)空間、生產(chǎn)功能的屬性被嚴(yán)重地忽視，擴(kuò)大再生產(chǎn)受到制約。這些問題都亟待通過推進(jìn)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)制度完善與改革來掃清障礙。其次從行政管理體制看，在我國以行政等級(jí)為特點(diǎn)的城鄉(xiāng)管理體制下，各級(jí)市(鎮(zhèn))對(duì)處于最基層的鄉(xiāng)村實(shí)際上也擁有配置資源之權(quán)。能否改變發(fā)展資源要素過于向上集中、向中心聚集的狀況，將發(fā)展資源配置更多地向下而非向上、向外而非向中心去傾斜，實(shí)質(zhì)上是一種城鄉(xiāng)發(fā)展資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是城市和城鄉(xiāng)體制內(nèi)部的一場(chǎng)深刻的革命性變革。應(yīng)積極探索資源配置能夠得到上下公平的法制協(xié)調(diào)方式。

　　再從農(nóng)村內(nèi)部的治理看，我國有相當(dāng)一部分村莊的功能已經(jīng)發(fā)生變化，產(chǎn)業(yè)和人口結(jié)構(gòu)的變化給鄉(xiāng)村社會(huì)治理帶來了巨大的挑戰(zhàn)。面對(duì)這樣復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)和趨勢(shì)，在農(nóng)村建設(shè)資源配置方面，顯然不應(yīng)滿足于原有對(duì)農(nóng)村功能的假設(shè)，不應(yīng)以村委會(huì)所轄的農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)成員多少作為依據(jù)，以免未來15—30年在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中重復(fù)出現(xiàn)“小馬拉大車”的情況。

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