加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛項(xiàng)目控制研究

　　摘要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是國家推出的支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解土地保護(hù)與保障“兩難”困境的一項(xiàng)重要管理措施。作者結(jié)合工作實(shí)際，分析和探討通過強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，從源頭上進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目管理。

　　關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤;項(xiàng)目;行政事業(yè)單位內(nèi)部控制

　　城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤(簡稱增減掛)試點(diǎn)工作的提出，很多人特別關(guān)心增減掛的實(shí)施，因?yàn)槿嗣裣嘈潘�不但能緩解城�?zhèn)建設(shè)用地的緊張局勢，同時(shí)也能提高農(nóng)村建設(shè)用地的集約節(jié)約程度，改善農(nóng)村居民的生活環(huán)境。

　　土地方向論文范文：新形勢下加強(qiáng)土地規(guī)劃工作的思考

　　當(dāng)前，社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了長足的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、新興產(chǎn)業(yè)調(diào)整等方面都在以前所未有的速度發(fā)展，同時(shí)，隨著物質(zhì)生產(chǎn)水平的提高，人們對(duì)物質(zhì)生活的要求也在不斷的提高。但是這一切的發(fā)展和進(jìn)步，都是建立在土地資源的利用的基礎(chǔ)上的。從目前的情況來看過，土地資源的使用在大量增加，浪費(fèi)的程度也在不斷提高。

　　一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目概述

　　城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是國家推出的支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解土地保護(hù)與保障“兩難”困境的一項(xiàng)重要管理措施。2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出，“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，這也是國家政策層面第一次提出“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的概念;2008年，國土資源部發(fā)布并實(shí)施《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，使這項(xiàng)最新的國家政策開始試點(diǎn)運(yùn)行，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛項(xiàng)目也應(yīng)運(yùn)而生。

　　城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目由拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目和建新區(qū)建設(shè)項(xiàng)目兩部分組成，拆舊區(qū)拆的是閑置廢棄的農(nóng)村居民點(diǎn)或工礦用地，并開發(fā)復(fù)墾成耕地;建新區(qū)除少數(shù)用于安置拆舊區(qū)的農(nóng)村居民外，主要用于建制鎮(zhèn)及其他各級(jí)市(區(qū)、縣)的城市建設(shè)用地。項(xiàng)目的總體要求是建新區(qū)的面積不能突破拆舊區(qū)的規(guī)模，也就是所謂的“相掛鉤”：建新區(qū)的規(guī)模與拆舊區(qū)的面積對(duì)等原則，即：建新區(qū)及時(shí)破解了當(dāng)前城鎮(zhèn)發(fā)展的用地難問題，但需要以拆舊區(qū)同時(shí)開發(fā)出數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母�地為前提�?/p>

　　二、落實(shí)內(nèi)控主體，明確各單位職責(zé)

　　依據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的編制規(guī)程，項(xiàng)目的申報(bào)主體是縣級(jí)政府;縣自然資源和規(guī)劃局承擔(dān)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目前期勘測、可行性研究、立項(xiàng)申報(bào)、規(guī)劃方案和實(shí)施方案評(píng)審、申報(bào)竣工驗(yàn)收工作，即項(xiàng)目實(shí)施全過程中的開頭與收尾;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目的業(yè)主，負(fù)責(zé)項(xiàng)目監(jiān)理招標(biāo)、施工招標(biāo)、項(xiàng)目施工管理即項(xiàng)目實(shí)施全過程中最關(guān)鍵的中心環(huán)節(jié)。

　　因此，縣級(jí)政府應(yīng)當(dāng)明確牽頭單位。牽頭單位即城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目中實(shí)施行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的主體，通過行政事業(yè)單位內(nèi)部控制手段加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的有效管理。按照縣級(jí)政府成立項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組的文件要求，自然資源和規(guī)劃局作為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的牽頭單位，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一管理，并明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在項(xiàng)目實(shí)施過程中的職責(zé)。

　　三、梳理業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)

　　按照行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的要求，完成對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤業(yè)務(wù)全過程的梳理，主要有以下環(huán)節(jié)：開展內(nèi)外業(yè)調(diào)查、勘測，進(jìn)行適宜進(jìn)行增減掛鉤拆舊復(fù)墾項(xiàng)目的選址;征求農(nóng)戶意見，組織聽證工作;可行性報(bào)告、編制實(shí)施規(guī)劃及其他申報(bào)材料，以縣政府為主體向省廳申報(bào)立項(xiàng);實(shí)施規(guī)劃方案與施工預(yù)算方案的評(píng)審與批復(fù);項(xiàng)目監(jiān)理、施工招標(biāo);項(xiàng)目施工管理;檢查、驗(yàn)收、核查、竣工批復(fù);項(xiàng)目后期管護(hù)。新政策，新業(yè)務(wù)，需要加強(qiáng)培訓(xùn)，把好“教育關(guān)”。加強(qiáng)對(duì)從事城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目從業(yè)人員業(yè)務(wù)和管理“外行”問題，確保操作規(guī)范、管理嚴(yán)格。

　　四、確定內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，制定控制措施

　　明晰了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目管理的各個(gè)環(huán)節(jié)后，進(jìn)一步分析項(xiàng)目實(shí)施過程中各種風(fēng)險(xiǎn)，主要有：1、沒有經(jīng)過充分的可行性論證、選址不當(dāng)、審核不嚴(yán)、倉促上馬，可能導(dǎo)致項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)甚至導(dǎo)致項(xiàng)目失敗;2、沒有充分征求拆舊區(qū)農(nóng)戶的意見，沒有履行聽證等必要程序，可能導(dǎo)致項(xiàng)目施工中拆遷問題無法解決、工期延誤甚至項(xiàng)目無法開工;3、拆舊項(xiàng)目點(diǎn)多面廣、分布零散，項(xiàng)目區(qū)的實(shí)施條件千差萬別，容易造成項(xiàng)目在設(shè)計(jì)階段方案不合理，預(yù)算偏離實(shí)際，可能導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量存在隱患、投資失控等風(fēng)險(xiǎn);

　　4、項(xiàng)目價(jià)款結(jié)算管理不謹(jǐn)慎、不及時(shí)，項(xiàng)目資金不落實(shí)、使用管理混亂，可能導(dǎo)致工程進(jìn)度延遲或中斷、資金損失等風(fēng)險(xiǎn);5、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)項(xiàng)目的重視程度不一、施工單位施工水平不齊，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各拆舊區(qū)的實(shí)施進(jìn)度、施工質(zhì)量難統(tǒng)一，導(dǎo)致項(xiàng)目難以通過驗(yàn)收，施工進(jìn)度快且質(zhì)量好的單位利益受損而提起訴訟等風(fēng)險(xiǎn);6、項(xiàng)目完工后沒有落實(shí)耕作主體或采取其他的后期管護(hù)措施，撂荒、被破壞或占用，可能導(dǎo)致項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)甚至項(xiàng)目失敗。

　　針對(duì)上述風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，應(yīng)制定并重點(diǎn)加強(qiáng)如下控制措施：

　　1、制定全縣(區(qū))城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施方案，每年進(jìn)行必要的更新、完善。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是一項(xiàng)新政策，項(xiàng)目實(shí)施方案應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)的要求，由自然資源和規(guī)劃局在充分征求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府意見的基礎(chǔ)上擬定，報(bào)上級(jí)自然資源和規(guī)劃局審核和縣政府審批，以縣政府文件形式下發(fā)至各有關(guān)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，使之成為本縣(區(qū))實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的“指南”，每年度的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目都依據(jù)當(dāng)年度的項(xiàng)目實(shí)施方案中規(guī)定的方法和步驟開展。

　　2、明確選址原則，建立選址標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊項(xiàng)目區(qū)的選址應(yīng)遵循符合規(guī)劃、先易后難、依法自愿的原則。沒有充分征求意見和履行聽證程序的不得納入項(xiàng)目范圍;涉及農(nóng)戶拆遷的，拆遷安置補(bǔ)償沒有落實(shí)不得納入項(xiàng)目范圍。根據(jù)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，拆舊項(xiàng)目區(qū)必須是自然資源和規(guī)劃局統(tǒng)一制定的土地利用現(xiàn)狀圖上標(biāo)識(shí)為農(nóng)村居民點(diǎn)或工礦用地的區(qū)域，落實(shí)項(xiàng)目拆舊區(qū)工作需要在圖紙上與實(shí)地勘測中進(jìn)行反復(fù)比對(duì)、篩選，再在符合拆舊項(xiàng)目區(qū)要求的地塊中按照先易后難、依法自愿的原則挑選出擬實(shí)施項(xiàng)目的具體地塊;未被選取地塊可以儲(chǔ)備起來，待時(shí)機(jī)成熟或條件成就時(shí)作為其他年度的項(xiàng)目用地，保持城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的可持續(xù)性及平衡發(fā)展。

　　3、項(xiàng)目資金專戶管理，加強(qiáng)對(duì)支付的審核。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的資金全部由縣政府統(tǒng)籌，并分配至作為拆舊復(fù)墾項(xiàng)目業(yè)主的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賬戶。項(xiàng)目的實(shí)施期往往跨越多個(gè)年度，資金在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賬戶上停留久了，容易形成“糊涂賬”。建議各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目專門賬戶，記錄與項(xiàng)目有關(guān)的撥入與支付情況。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在支付預(yù)付款、進(jìn)度款時(shí)，須經(jīng)過國土部門的審核同意，竣工結(jié)算應(yīng)以審計(jì)報(bào)告為依據(jù)。

　　4、強(qiáng)化后期管護(hù)措施。落實(shí)耕種，增加有效耕地面積，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施的重要目標(biāo)之一。首先要健全管護(hù)制度，明確項(xiàng)目所在地的村委會(huì)為第一責(zé)任單位，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督檢查，自然資源和規(guī)劃局定期抽查。其次加強(qiáng)宣傳，提高農(nóng)戶參與管護(hù)、落實(shí)耕種的積極性。層層簽訂管護(hù)合同，明確各方管護(hù)目標(biāo)、責(zé)任和義務(wù)，本著“誰承包、誰管護(hù)”的原則，形成復(fù)墾后的地塊每處都有人管理，有人耕種的良好局面。

　　五、結(jié)語

　　增減掛的提出符合“五個(gè)統(tǒng)籌”關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，一方面為城市快速經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展解決緊張的用地需求，進(jìn)一步加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，通過增減掛鉤，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資金的流轉(zhuǎn)，有效緩解和消滅城鄉(xiāng)二級(jí)化。城鎮(zhèn)要增加建設(shè)用地必須先整理出耕地來，這為農(nóng)村居民點(diǎn)的整合帶來了資金，便于新農(nóng)村建設(shè)，減少城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)村建設(shè)用地更加集約，加快農(nóng)村建鎮(zhèn)化進(jìn)程。最終確保了耕地動(dòng)態(tài)平衡，以及經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展。

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