本文摘要：黨的十八大以來，生態(tài)文明建設成為統(tǒng)籌推進五位一體總體布局和協(xié)調(diào)推進四個全面戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，自然資源管理體制是建立系統(tǒng)完備的生態(tài)文明制度體系的內(nèi)在要求。 黨的十八屆三中全會指出健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有
黨的十八大以來，生態(tài)文明建設成為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，自然資源管理體制是建立系統(tǒng)完備的生態(tài)文明制度體系的內(nèi)在要求。 黨的十八屆三中全會指出健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，首次提出了所有者職責。 2015年中共中央國務院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對自然資源資產(chǎn)管理體制改革提出了明確要求。
2017年福建省、三江源國家公園、東北虎豹國家公園開展了自然資源資產(chǎn)管理體制改革試點。 2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》提出，組建自然資源部，成為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責的政府組成部門，自然資源資產(chǎn)所有者職責實現(xiàn)了由一個部門負責的改革要求。 為履行好全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，自然資源部設了自然資源調(diào)查監(jiān)測司、自然資源確權(quán)登記局、自然資源所有者權(quán)益司、自然資源開發(fā)利用司等內(nèi)設機構(gòu)。
一、相關(guān)概念的認識
(一)自然資源與自然資源資產(chǎn)
1972年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署指出，自然資源是在一定時間條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟價值、提高人類當前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和。 《英國大百科全書》指出，自然資源是人類可以利用的自然生成物以及生成這些成分的環(huán)境功能。 《辭�！分兄赋觯匀毁Y源是天然存在的自然物，不包括人類加工制造的原材料，如土地資源、礦產(chǎn)資源、水利資源、生物資源、海洋資源等，是生產(chǎn)的原料來源和布局場所。
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題決定》指出，自然資源是指天然存在、有使用價值、可提高人類當前和未來福利的自然環(huán)境因素總和。 從以上的定義可以看出，自然資源具有稀缺性、整體性、地域性、功能多樣性、兩重性、變動性的特點。
自然資源資產(chǎn)是指具有稀缺性、有用性(包括經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益)及產(chǎn)權(quán)明確的自然資源。 自然資源資產(chǎn)不是資源的別稱，而是自然資源的一部分，可以有條件轉(zhuǎn)化，只有同時具備稀缺性、有用性和明確的所有權(quán)三個條件的自然資源，才能稱為自然資源資產(chǎn)。
(二)所有權(quán)、監(jiān)管權(quán)與所有者職責
國家對全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)并進行管理和國家對國土范圍內(nèi)自然資源行使監(jiān)管權(quán)是不同的，前者是所有權(quán)人意義上的權(quán)利，后者是管理者意義上的權(quán)力”。 所有權(quán)是一個法律概念，是確定財產(chǎn)歸屬關(guān)系的一種法律表述，通常指財產(chǎn)所有人依法對自己財產(chǎn)所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。
全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，主要指國家為特定自然資源資產(chǎn)的所有者，具有對其進行占有、使用、處分和收益的權(quán)能，并有權(quán)享有因權(quán)能實現(xiàn)所帶來的利益。 監(jiān)管權(quán)是一種行政權(quán)力，是行政機關(guān)依據(jù)法律的明確規(guī)定，利用公權(quán)力直接限制市場主體的權(quán)利或增加其義務的行為，是國家對國土范圍內(nèi)所有自然資源的行政管理權(quán)力。 國家既是自然資源的所有權(quán)主體，又是自然資源監(jiān)管的主體。
黨的十八屆三中全會、十九大、十九屆二中、三中全會均明確提出“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責”。 但是，目前尚未有文件明確“所有者職責”的內(nèi)涵。 本文認為所有者職責是在所有權(quán)的基礎上，進一步擴充了自然資源保護監(jiān)督等內(nèi)容，既行使國家所有權(quán)作為民法物權(quán)的所有者權(quán)利，也履行國家所有權(quán)作為公法行政權(quán)力的所有者職責，具有國家所有權(quán)的民法和公法雙重屬性，既強調(diào)權(quán)利的統(tǒng)一行使，也強調(diào)職責的統(tǒng)一履行。
二、現(xiàn)行的全民所有自然資源所有權(quán)管理制度
一是基本建立自然資源資產(chǎn)法律體系，形成了以憲法為根本法，以物權(quán)法、民法通則、民法總則為基礎，以土地管理法、礦產(chǎn)資源法、水法、森林法、草原法等單行法為主干，以多部行政法規(guī)和規(guī)章、地方性法規(guī)為補充的自然資源法律體系，土地、礦產(chǎn)、水、森林、草原等主要資源所有權(quán)、用益物權(quán)的行使和管理基本做到了有法可依。初步形成了更加集中統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理體制，黨和國家機構(gòu)改革中，賦予自然資源部履行“全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責”，實現(xiàn)了土地、礦產(chǎn)、森林、草原等主要門類自然資源的集中統(tǒng)一管理，標志著我國綜合自然資源管理體制已經(jīng)建立。
但是，自然資源產(chǎn)權(quán)制度還存在一些亟待解決的問題，一是資源資產(chǎn)底數(shù)不清，由于以前自然資源分部門管理、分類資源的定義和界定標準不同、資產(chǎn)價值核算難等原因，部分自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清。 此外，林地與草地存在較多爭議，部分地區(qū)不同部門數(shù)據(jù)打架、“一地兩證”現(xiàn)象比較普遍。
二是所有者不到位，《物權(quán)法》規(guī)定國務院代表國家行使所有權(quán)，但是沒有明確那個部門代理，雖然《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》指出“推進相關(guān)法律修改，明確國務院授權(quán)國務院自然資源主管部門具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責”，目前在法律上有待明確。 同時在各類自然資源確權(quán)登記中所有權(quán)人形式不統(tǒng)一，有的空缺，有的登記為國家，有的是政府的職能部門等，產(chǎn)權(quán)不清。
三是所有者權(quán)益未落實，我國大部分國有自然資源建立了分級管理制度，有些國有自然資源采取“誰開發(fā)、誰受益”的管理模式，將資源收益全部歸地方所有，國家所有者權(quán)益沒有得到體現(xiàn)。 以國有土地為例，雖然法律上規(guī)定由國務院代表國家行使其所有權(quán)，但在實際操作過程中，國有土地的劃撥、出讓、收回等土地處置由市縣政府執(zhí)行，且出讓收益全歸地方所有。
三、關(guān)于履行所有者職責框架構(gòu)想
《物權(quán)法》已經(jīng)明確由國務院代表國家行使自然資源所有權(quán)，而《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》也明確由自然資源部具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，但無論是國務院還是自然資源部在所有權(quán)行使主體上都具有有限性，與作為客體的自然資源的廣泛性形成鮮明對比，不利于全民所有自然資源所有權(quán)的實現(xiàn)。
《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出，建立分級行使所有權(quán)的體制，研究實行中央和地方政府分級代理行駛所有權(quán)職責的體質(zhì)，分清全民所有中央政府直接行使所有權(quán)、全民所有地方政府行駛所有權(quán)的資源清單和空間范圍。 綜上，所有者職責需要通過委托代理的方式來實現(xiàn)。 實現(xiàn)以委托代理為基礎落實產(chǎn)權(quán)主體、以清查統(tǒng)計為支撐摸清資產(chǎn)家底、以市場配置為重點促進高效利用、以監(jiān)督考核為手段維護國家權(quán)益。
第一，探索建立全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理制度。 中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確，按照不同資源種類和在生態(tài)、經(jīng)濟、國防等方面的重要程度，研究實行中央和地方政府分級代理行使所有權(quán)職責的體制。 2019年《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導意見》提出，“在明確國務院授權(quán)國務院自然資源主管部門具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，探索建立委托省級和市(地)級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度”。
第二，建立全民所有自然資源資產(chǎn)清查制度。 2016年12月，國務院印發(fā)《國務院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見》，要求以各類自然資源調(diào)查評價和清查監(jiān)測為基礎，推進全民所有自然資源資產(chǎn)清查核算，研究完善相關(guān)指標體系、標準規(guī)范和技術(shù)規(guī)程。
2017年12月，中共中央印發(fā)《中共中央關(guān)于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，提出建立包括國有自然資源管理情況在內(nèi)清查核實和評估確認。 資產(chǎn)清查是查明經(jīng)濟主體占有資產(chǎn)實有數(shù)額的活動，目的是摸清資產(chǎn)的家底，改革開放以來，我國先后開展了三次國土調(diào)查、一次水利普查、一次地理國情普查、九次森林資源清查和一次草地資源清查等工作，通過多輪自然資源調(diào)查或清查，已初步掌握自然資源家底。
全民所有自然資產(chǎn)清查是以縣域為單位，查清各類自然資源資產(chǎn)的權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、分布、使用權(quán)、收益、價格等信息，并估算經(jīng)濟價值，是掌握各類資源資產(chǎn)家底的重要途徑。 首先根據(jù)自然資源資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀，基于現(xiàn)有自然資源的評估成果(例如城鎮(zhèn)建設用地基準價、礦業(yè)權(quán)出讓收益基準價等)建立資產(chǎn)清查的價格體系，其次，以往專項調(diào)查中權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、用途等成果的基礎上，補充價格、使用權(quán)、收益等屬性信息，最后開展經(jīng)濟價值估算，并建立資產(chǎn)清查臺賬、一張圖，并實現(xiàn)資產(chǎn)數(shù)據(jù)的共享與年度更新。
土地資源論文投稿刊物：《國土與自然資源研究》面向相關(guān)學科的研究人員，院校師生、政府決策人員、自然資源開發(fā)利用單位和個人，為國土開發(fā)整治、區(qū)域發(fā)展、人口、經(jīng)濟與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展方面的理論交流提供一個窗口，為自然資源開發(fā)利用新技術(shù)新方法的應用搭建一座橋梁，為保護黑龍江省的生態(tài)環(huán)境、發(fā)揮黑龍江省的資源優(yōu)勢，富民強省、振興經(jīng)濟、為我國的國土開發(fā)整治和自然資源的開發(fā)保護做貢獻。
第三，以土地資源為基礎建立自然資源資產(chǎn)市場化配置制度。 自然資源資產(chǎn)市場化配置主要是在符合生態(tài)環(huán)境保護和國土空間用途管制的前提下，所有權(quán)人對一定年限的使用權(quán)進行配置，有效解決所有權(quán)人權(quán)益不落實的突出問題。 通過對土地、礦產(chǎn)、水、森林、草原、濕地等自然資源資產(chǎn)配置對比，土地的市場化水平最高，森林、水、草原、濕地等資源門類暫未建立有償使用制度。
第四，建立全民所有自然資源資產(chǎn)的考核監(jiān)督制度。 全民所有自然資源資產(chǎn)是全體人民共同的資產(chǎn)，國務院代表國家行使所有權(quán)，全國人大及其常委會負有資產(chǎn)監(jiān)督職責。 2017年12月，中共中央印發(fā)《中共中央關(guān)于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產(chǎn)管理情況制度的意見》，提出建立包括國有自然資源管理情況在內(nèi)的國有資產(chǎn)報告制度，重點包括自然資源總量，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推進生態(tài)文明建設等相關(guān)重大制度建設，自然資源保護與利用等情況。
同時，基于全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的委托代理制度，需要對受托人履行委托代理職責進行考核，建立與生態(tài)文明建設目標評價考核、領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計等相協(xié)調(diào)的考核機制，明確考核的對象、內(nèi)容、程序等。 同時，參照生態(tài)環(huán)境損害賠償機制，探索建立自然資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)、核實和追償?shù)戎贫取?/p>
作者：汪建航
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