淺談對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的認(rèn)識(shí)

　　黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)成為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，自然資源管理體制是建立系統(tǒng)完備的生態(tài)文明制度體系的內(nèi)在要求‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 黨的十八屆三中全會(huì)指出健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，首次提出了所有者職責(zé)‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 2015年中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對(duì)自然資源資產(chǎn)管理體制改革提出了明確要求‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　2017年福建省、三江源國(guó)家公園、東北虎豹國(guó)家公園開(kāi)展了自然資源資產(chǎn)管理體制改革試點(diǎn)。 2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出，組建自然資源部，成為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的政府組成部門(mén)，自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)實(shí)現(xiàn)了由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)的改革要求。 為履行好全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，自然資源部設(shè)了自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)司、自然資源確權(quán)登記局、自然資源所有者權(quán)益司、自然資源開(kāi)發(fā)利用司等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

　　一、相關(guān)概念的認(rèn)識(shí)

　　(一)自然資源與自然資源資產(chǎn)

　　1972年，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署指出，自然資源是在一定時(shí)間條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值、提高人類(lèi)當(dāng)前和未來(lái)福利的自然環(huán)境因素的總和。 《英國(guó)大百科全書(shū)》指出，自然資源是人類(lèi)可以利用的自然生成物以及生成這些成分的環(huán)境功能。 《辭�！分兄赋�，自然資源是天然存在的自然物，不包括人類(lèi)加工制造的原材料，如土地資源、礦產(chǎn)資源、水利資源、生物資源、海洋資源等，是生產(chǎn)的原料來(lái)源和布局場(chǎng)所。

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題決定》指出，自然資源是指天然存在、有使用價(jià)值、可提高人類(lèi)當(dāng)前和未來(lái)福利的自然環(huán)境因素總和。 從以上的定義可以看出，自然資源具有稀缺性、整體性、地域性、功能多樣性、兩重性、變動(dòng)性的特點(diǎn)。

　　自然資源資產(chǎn)是指具有稀缺性、有用性(包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益)及產(chǎn)權(quán)明確的自然資源。 自然資源資產(chǎn)不是資源的別稱(chēng)，而是自然資源的一部分，可以有條件轉(zhuǎn)化，只有同時(shí)具備稀缺性、有用性和明確的所有權(quán)三個(gè)條件的自然資源，才能稱(chēng)為自然資源資產(chǎn)。

　　(二)所有權(quán)、監(jiān)管權(quán)與所有者職責(zé)

　　國(guó)家對(duì)全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)并進(jìn)行管理和國(guó)家對(duì)國(guó)土范圍內(nèi)自然資源行使監(jiān)管權(quán)是不同的，前者是所有權(quán)人意義上的權(quán)利，后者是管理者意義上的權(quán)力”。 所有權(quán)是一個(gè)法律概念，是確定財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系的一種法律表述，通常指財(cái)產(chǎn)所有人依法對(duì)自己財(cái)產(chǎn)所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。

　　全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，主要指國(guó)家為特定自然資源資產(chǎn)的所有者，具有對(duì)其進(jìn)行占有、使用、處分和收益的權(quán)能，并有權(quán)享有因權(quán)能實(shí)現(xiàn)所帶來(lái)的利益。 監(jiān)管權(quán)是一種行政權(quán)力，是行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律的明確規(guī)定，利用公權(quán)力直接限制市場(chǎng)主體的權(quán)利或增加其義務(wù)的行為，是國(guó)家對(duì)國(guó)土范圍內(nèi)所有自然資源的行政管理權(quán)力。 國(guó)家既是自然資源的所有權(quán)主體，又是自然資源監(jiān)管的主體。

　　黨的十八屆三中全會(huì)、十九大、十九屆二中、三中全會(huì)均明確提出“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”。 但是，目前尚未有文件明確“所有者職責(zé)”的內(nèi)涵。 本文認(rèn)為所有者職責(zé)是在所有權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)充了自然資源保護(hù)監(jiān)督等內(nèi)容，既行使國(guó)家所有權(quán)作為民法物權(quán)的所有者權(quán)利，也履行國(guó)家所有權(quán)作為公法行政權(quán)力的所有者職責(zé)，具有國(guó)家所有權(quán)的民法和公法雙重屬性，既強(qiáng)調(diào)權(quán)利的統(tǒng)一行使，也強(qiáng)調(diào)職責(zé)的統(tǒng)一履行。

　　二、現(xiàn)行的全民所有自然資源所有權(quán)管理制度

　　一是基本建立自然資源資產(chǎn)法律體系，形成了以憲法為根本法，以物權(quán)法、民法通則、民法總則為基礎(chǔ)，以土地管理法、礦產(chǎn)資源法、水法、森林法、草原法等單行法為主干，以多部行政法規(guī)和規(guī)章、地方性法規(guī)為補(bǔ)充的自然資源法律體系，土地、礦產(chǎn)、水、森林、草原等主要資源所有權(quán)、用益物權(quán)的行使和管理基本做到了有法可依。初步形成了更加集中統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理體制，黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中，賦予自然資源部履行“全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”，實(shí)現(xiàn)了土地、礦產(chǎn)、森林、草原等主要門(mén)類(lèi)自然資源的集中統(tǒng)一管理，標(biāo)志著我國(guó)綜合自然資源管理體制已經(jīng)建立。

　　但是，自然資源產(chǎn)權(quán)制度還存在一些亟待解決的問(wèn)題，一是資源資產(chǎn)底數(shù)不清，由于以前自然資源分部門(mén)管理、分類(lèi)資源的定義和界定標(biāo)準(zhǔn)不同、資產(chǎn)價(jià)值核算難等原因，部分自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清。 此外，林地與草地存在較多爭(zhēng)議，部分地區(qū)不同部門(mén)數(shù)據(jù)打架、“一地兩證”現(xiàn)象比較普遍。

　　二是所有者不到位，《物權(quán)法》規(guī)定國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，但是沒(méi)有明確那個(gè)部門(mén)代理，雖然《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出“推進(jìn)相關(guān)法律修改，明確國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)”，目前在法律上有待明確。 同時(shí)在各類(lèi)自然資源確權(quán)登記中所有權(quán)人形式不統(tǒng)一，有的空缺，有的登記為國(guó)家，有的是政府的職能部門(mén)等，產(chǎn)權(quán)不清。

　　三是所有者權(quán)益未落實(shí)，我國(guó)大部分國(guó)有自然資源建立了分級(jí)管理制度，有些國(guó)有自然資源采取“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)受益”的管理模式，將資源收益全部歸地方所有，國(guó)家所有者權(quán)益沒(méi)有得到體現(xiàn)。 以國(guó)有土地為例，雖然法律上規(guī)定由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使其所有權(quán)，但在實(shí)際操作過(guò)程中，國(guó)有土地的劃撥、出讓、收回等土地處置由市縣政府執(zhí)行，且出讓收益全歸地方所有。

　　三、關(guān)于履行所有者職責(zé)框架構(gòu)想

　　《物權(quán)法》已經(jīng)明確由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使自然資源所有權(quán)，而《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》也明確由自然資源部具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，但無(wú)論是國(guó)務(wù)院還是自然資源部在所有權(quán)行使主體上都具有有限性，與作為客體的自然資源的廣泛性形成鮮明對(duì)比，不利于全民所有自然資源所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

　　《生態(tài)文明體制改革總體方案》指出，建立分級(jí)行使所有權(quán)的體制，研究實(shí)行中央和地方政府分級(jí)代理行駛所有權(quán)職責(zé)的體質(zhì)，分清全民所有中央政府直接行使所有權(quán)、全民所有地方政府行駛所有權(quán)的資源清單和空間范圍。 綜上，所有者職責(zé)需要通過(guò)委托代理的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。 實(shí)現(xiàn)以委托代理為基礎(chǔ)落實(shí)產(chǎn)權(quán)主體、以清查統(tǒng)計(jì)為支撐摸清資產(chǎn)家底、以市場(chǎng)配置為重點(diǎn)促進(jìn)高效利用、以監(jiān)督考核為手段維護(hù)國(guó)家權(quán)益。

　　第一，探索建立全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理制度。 中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確，按照不同資源種類(lèi)和在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國(guó)防等方面的重要程度，研究實(shí)行中央和地方政府分級(jí)代理行使所有權(quán)職責(zé)的體制。 2019年《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，“在明確國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，探索建立委托省級(jí)和市(地)級(jí)政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度”。

　　第二，建立全民所有自然資源資產(chǎn)清查制度。 2016年12月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求以各類(lèi)自然資源調(diào)查評(píng)價(jià)和清查監(jiān)測(cè)為基礎(chǔ)，推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)清查核算，研究完善相關(guān)指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和技術(shù)規(guī)程。

　　2017年12月，中共中央印發(fā)《中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》，提出建立包括國(guó)有自然資源管理情況在內(nèi)清查核實(shí)和評(píng)估確認(rèn)。 資產(chǎn)清查是查明經(jīng)濟(jì)主體占有資產(chǎn)實(shí)有數(shù)額的活動(dòng)，目的是摸清資產(chǎn)的家底，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)先后開(kāi)展了三次國(guó)土調(diào)查、一次水利普查、一次地理國(guó)情普查、九次森林資源清查和一次草地資源清查等工作，通過(guò)多輪自然資源調(diào)查或清查，已初步掌握自然資源家底。

　　全民所有自然資產(chǎn)清查是以縣域?yàn)閱挝�，查清各�?lèi)自然資源資產(chǎn)的權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、分布、使用權(quán)、收益、價(jià)格等信息，并估算經(jīng)濟(jì)價(jià)值，是掌握各類(lèi)資源資產(chǎn)家底的重要途徑。 首先根據(jù)自然資源資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀，基于現(xiàn)有自然資源的評(píng)估成果(例如城鎮(zhèn)建設(shè)用地基準(zhǔn)價(jià)、礦業(yè)權(quán)出讓收益基準(zhǔn)價(jià)等)建立資產(chǎn)清查的價(jià)格體系，其次，以往專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查中權(quán)屬、數(shù)量、質(zhì)量、用途等成果的基礎(chǔ)上，補(bǔ)充價(jià)格、使用權(quán)、收益等屬性信息，最后開(kāi)展經(jīng)濟(jì)價(jià)值估算，并建立資產(chǎn)清查臺(tái)賬、一張圖，并實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)數(shù)據(jù)的共享與年度更新。

　　土地資源論文投稿刊物：《國(guó)土與自然資源研究》面向相關(guān)學(xué)科的研究人員，院校師生、政府決策人員、自然資源開(kāi)發(fā)利用單位和個(gè)人，為國(guó)土開(kāi)發(fā)整治、區(qū)域發(fā)展、人口、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展方面的理論交流提供一個(gè)窗口，為自然資源開(kāi)發(fā)利用新技術(shù)新方法的應(yīng)用搭建一座橋梁，為保護(hù)黑龍江省的生態(tài)環(huán)境、發(fā)揮黑龍江省的資源優(yōu)勢(shì)，富民強(qiáng)省、振興經(jīng)濟(jì)、為我國(guó)的國(guó)土開(kāi)發(fā)整治和自然資源的開(kāi)發(fā)保護(hù)做貢獻(xiàn)。

　　第三，以土地資源為基礎(chǔ)建立自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化配置制度。 自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)化配置主要是在符合生態(tài)環(huán)境保護(hù)和國(guó)土空間用途管制的前提下，所有權(quán)人對(duì)一定年限的使用權(quán)進(jìn)行配置，有效解決所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)的突出問(wèn)題。 通過(guò)對(duì)土地、礦產(chǎn)、水、森林、草原、濕地等自然資源資產(chǎn)配置對(duì)比，土地的市場(chǎng)化水平最高，森林、水、草原、濕地等資源門(mén)類(lèi)暫未建立有償使用制度。

　　第四，建立全民所有自然資源資產(chǎn)的考核監(jiān)督制度。 全民所有自然資源資產(chǎn)是全體人民共同的資產(chǎn)，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)有資產(chǎn)監(jiān)督職責(zé)‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 2017年12月，中共中央印發(fā)《中共中央關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況制度的意見(jiàn)》，提出建立包括國(guó)有自然資源管理情況在內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)報(bào)告制度，重點(diǎn)包括自然資源總量，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)等相關(guān)重大制度建設(shè)，自然資源保護(hù)與利用等情況。

　　同時(shí)，基于全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的委托代理制度，需要對(duì)受托人履行委托代理職責(zé)進(jìn)行考核，建立與生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等相協(xié)調(diào)的考核機(jī)制，明確考核的對(duì)象、內(nèi)容、程序等。 同時(shí)，參照生態(tài)環(huán)境損害賠償機(jī)制，探索建立自然資源資產(chǎn)損害發(fā)現(xiàn)、核實(shí)和追償?shù)戎贫取?/p>

　　作者：汪建航

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