多規(guī)合一背景下的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制研究

　　摘要: 鄉(xiāng)村發(fā)展問題日益突出，加上村莊規(guī)劃自身存在的實(shí)施性不強(qiáng)，難落地等問題，使得傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃已不在適合指導(dǎo)村莊的發(fā)展。 在此背景下，多規(guī)合一的村莊規(guī)劃呼之欲出。本次研究以鄒城市石墻鎮(zhèn)上九山村村莊規(guī)劃為例，探索多規(guī)合一背景下實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制方法。

　　關(guān)鍵詞:多規(guī)合一;村莊規(guī)劃;

　　黨和國(guó)家高度重視鄉(xiāng)村建設(shè)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼黨和國(guó)家事業(yè)全局，順應(yīng)億萬(wàn)農(nóng)民對(duì)美好生活的向往，對(duì)新時(shí)代“三農(nóng)”工作作出的重大決策部署。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為國(guó)家層面的戰(zhàn)略性、制度性安排，無(wú)論是理論層面還是實(shí)踐層面都具有革命性意義。

　　一、傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃存在的問題

　　在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指引下，村莊規(guī)劃工作受到重視，然而面對(duì)復(fù)雜多元的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)，現(xiàn)有的村莊規(guī)劃存在著種種弊端，出現(xiàn)實(shí)施性不強(qiáng)，難落地等問題，主要?dú)w結(jié)幾下幾個(gè)方面的原因。

　　(一)參與主體單一，忽視公眾利益

　　以往的村莊規(guī)劃宣稱是“村民的規(guī)劃”，實(shí)際上村莊規(guī)劃與村民溝通少。村莊規(guī)劃編制過程仍延續(xù)城市規(guī)劃的規(guī)劃思路，多是以政府為主導(dǎo)，自上而下編制的注重物質(zhì)空間的規(guī)劃，編制單位編制后由縣政府審批，然后“送規(guī)劃下鄉(xiāng)”的線性化編制流程，雖方案完成后有征求村委和村民兩議會(huì)意見，但往往流于形式，村民很難提出實(shí)質(zhì)性的意見。村民參與環(huán)節(jié)少、內(nèi)容簡(jiǎn)單，遠(yuǎn)不能達(dá)到高層次的公眾參與和村民自治要求。

　　由于村莊規(guī)劃忽視了村民的主體性，導(dǎo)致村莊規(guī)劃在實(shí)施時(shí)問題百出。

　　(二)缺乏部門銜接

　　涉及村莊發(fā)展的相關(guān)部門有很多，包括住建局、自然資源局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等，各部門各自為政，以各部門牽頭編制的規(guī)劃也相互不協(xié)調(diào)，由于各規(guī)劃編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同，致使其空間布局和建設(shè)規(guī)模等相互間存在很多矛盾。主要表現(xiàn)在用地需求與用地指標(biāo)之間不對(duì)等、發(fā)展資源與空間載體不匹配、、空間布局與配套政策之間不銜接等方面，導(dǎo)致目前以城市規(guī)劃部門為主導(dǎo)編制的村莊規(guī)劃實(shí)用性不足。

　　(三)設(shè)計(jì)成果復(fù)雜，難以理解應(yīng)用

　　對(duì)比各地村莊規(guī)劃的規(guī)劃成果，大多數(shù)的成果內(nèi)容缺少針對(duì)性，未能展現(xiàn)

　　村民內(nèi)在需求和當(dāng)?shù)靥厣�，且最終的成果展示以技術(shù)性圖紙為主，不易于村民理解。

　　另外部分村莊規(guī)劃成果本身復(fù)雜難懂，村莊規(guī)劃編制成果越做越厚，部分內(nèi)容并沒有真正從解決村莊問題的角度出發(fā)。作為村莊規(guī)劃實(shí)施主體的村集體，對(duì)成果難以理解和應(yīng)用。在村民對(duì)編制成果“一知半解”的情況下，村民難以激發(fā)規(guī)劃參與積極性，不利于規(guī)劃實(shí)施管理工作的推進(jìn)。

　　(四)實(shí)施主體意識(shí)不足，實(shí)施難推動(dòng)

　　由于當(dāng)前“自上而下”的政府管理模式忽視了村民的利益，剝奪了村民對(duì)村莊發(fā)展建設(shè)的表決權(quán)。村民的主人翁意識(shí)淡薄，參與村莊建設(shè)覺悟不高，村莊規(guī)劃中涉及的土地權(quán)屬和土地流轉(zhuǎn)問題難以解決，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)村莊規(guī)劃的實(shí)施持懷疑態(tài)度，村民的主體地位難以體現(xiàn)。

　　面對(duì)復(fù)雜多元的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)和過去村莊規(guī)劃存在著的種種弊端，我們開始思考，政府、規(guī)劃師與村民應(yīng)如何協(xié)作共同促進(jìn)村莊發(fā)展的問題。

　　本次研究以鄒城市石墻鎮(zhèn)上九山村村莊規(guī)劃為例，探索多規(guī)合一背景下實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制研究。

　　二、多規(guī)合一背景下實(shí)用性村莊規(guī)劃編制實(shí)踐

　　(一)項(xiàng)目概況

　　上九山村地處鄒城市西南部丘陵地帶，歷史悠久、特色鮮明，是山東省現(xiàn)存的風(fēng)貌保存最完整的魯西南傳統(tǒng)古村落，擁有“中國(guó)歷史文化名村、中國(guó)傳統(tǒng)村落，最美原生態(tài)古村落”等稱號(hào)。2019年被山東省自然資源廳確定為村莊規(guī)劃編制試點(diǎn)村莊，開始啟動(dòng)村莊規(guī)劃編制工作。

　　(二)規(guī)劃的創(chuàng)新與特色

　　1、共同締造、共謀發(fā)展，探索村民全程參與機(jī)制

　　強(qiáng)化村民主體和村民委員會(huì)主導(dǎo)。通過問卷調(diào)查、入戶訪談、座談會(huì)等多種方式了解村民意愿，繪制村莊發(fā)展建設(shè)的“問題地圖”。規(guī)劃過程中，讓村民參與項(xiàng)目決策，反復(fù)協(xié)商，通過現(xiàn)場(chǎng)繪制通俗易懂的設(shè)計(jì)方案，回應(yīng)村民需求。由村民委員會(huì)、設(shè)計(jì)師團(tuán)隊(duì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員及投資團(tuán)隊(duì)對(duì)規(guī)劃成果進(jìn)行綜合協(xié)商，并通過村民代表大會(huì)決議。整個(gè)過程中，村民“全方位”參與，構(gòu)建“共謀、共建、共管、共評(píng)、共享“的鄉(xiāng)村治理模式。

　　2、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、消除差異，推動(dòng)多規(guī)合一

　　針對(duì)“多規(guī)合一”背景下的村莊規(guī)劃涉及部門多、利益雜、協(xié)調(diào)難的特點(diǎn)，提出成立以自然資源局組織領(lǐng)導(dǎo)，住建局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、生態(tài)環(huán)境局、文保局等相關(guān)部門參與的規(guī)劃編制機(jī)制。

　　通過疊加分析三調(diào)、永久基本農(nóng)田、土地利用規(guī)劃及林地保護(hù)規(guī)劃等，發(fā)現(xiàn)上九山村存在著基本農(nóng)田劃定不實(shí)，國(guó)家公益林被侵占，林規(guī)與土規(guī)沖突等問題，通過多部門統(tǒng)籌，綜合協(xié)調(diào)三調(diào)、永久基本農(nóng)田，土地利用規(guī)劃、林地保護(hù)規(guī)劃之間的矛盾，提出永久基本農(nóng)田及國(guó)家公益林適度優(yōu)化調(diào)整的建議，消除土規(guī)與林規(guī)差異，推動(dòng)多規(guī)合一。

　　3、保護(hù)優(yōu)先、重點(diǎn)布局，確保各項(xiàng)要素有效落地

　　夯實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)線、歷史文化保護(hù)線，明確底線管控要求，在此基本上，優(yōu)化村域空間布局。盤活利用農(nóng)村零星分散的存量用地，有序推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地減量化，同時(shí)確保鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)落地空間;針對(duì)耕地及林地保護(hù)嚴(yán)峻等問題，推動(dòng)山體綠化修復(fù)與村域國(guó)土空間綜合整治，補(bǔ)充耕地與林地。

　　4、分層分級(jí)、深化設(shè)計(jì)、推動(dòng)文化傳承與歷史保護(hù)

　　立足整體控制、全面保護(hù)原則，對(duì)村莊整體格局，9條傳統(tǒng)街巷 、432 棟民居建筑以及八角井、古樹、古水道等歷史環(huán)境要素，進(jìn)行分層分級(jí)保護(hù)。

　　規(guī)劃對(duì)核心保護(hù)范圍進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，對(duì)典型的建筑院落、傳統(tǒng)街巷、開敞空間制定了保護(hù)整治方案，指導(dǎo)實(shí)施建設(shè)。

　　5、按需編制、成果簡(jiǎn)明，便于各方自治管理使用

　　規(guī)劃探索面對(duì)不同主體選擇不同表達(dá)方式的成果。針對(duì)自然資源部門，規(guī)劃提出以圖紙+文本的形式，便于規(guī)劃管理。針對(duì)鎮(zhèn)村，規(guī)劃建議提供詳細(xì)規(guī)劃圖紙+建設(shè)項(xiàng)目清單+村莊規(guī)劃管控規(guī)則，便于村莊自治管理。

　　6、上圖入庫(kù)，數(shù)字管理，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化

　　按照國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，完善村莊規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，后續(xù)納入省級(jí)國(guó)土空間管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)村莊治理現(xiàn)代化。

　　建筑論文投稿刊物：《小城鎮(zhèn)建設(shè)》(月刊)創(chuàng)刊于1983年，由中國(guó)建筑設(shè)計(jì)研究院主辦。是專門為小城鎮(zhèn)和村莊建設(shè)服務(wù)的集城鎮(zhèn)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和社會(huì)生活等政策性、專業(yè)性、技術(shù)性和信息性于一體的優(yōu)秀月刊。

　　三、結(jié)語(yǔ)

　　多規(guī)合一背景下的村莊規(guī)劃是由傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)，專業(yè)人員征詢的方式，轉(zhuǎn)向編制由村民需求和問題導(dǎo)向，共同締造下的村莊規(guī)劃，是多部門銜接、多規(guī)統(tǒng)籌下的村莊規(guī)劃，更是注重鄉(xiāng)村空間治理的村莊規(guī)劃。

　　參考文獻(xiàn)：

　　趙暉.大力推進(jìn)實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制和實(shí)施[J].小城鎮(zhèn)建設(shè),2014(11):14-15.

　　《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022 年)》[Z].2018.

　　胡紅霞,包雯娟.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的治理有效[J].重慶社會(huì)科學(xué),2018(10):24-32.

　　王婧,汪曉春.實(shí)效指向型村莊規(guī)劃方法的實(shí)踐性探索與流程化解析——以江蘇省宜興市湖父鎮(zhèn)張陽(yáng)村村莊規(guī)劃為例[J].小城鎮(zhèn)建設(shè),2014(12):51-56.

　　作者：戰(zhàn)彪

轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明來自發(fā)表學(xué)術(shù)論文網(wǎng)：http:///nylw/24860.html