土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度存在的疑難問題和解構(gòu)設(shè)想

　　摘 要：中央農(nóng)用地“三權(quán)分置”政策雖然實(shí)施了“法律化”，但由于現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》對(duì)“第二權(quán)”沒有明定，學(xué)術(shù)界和農(nóng)業(yè)農(nóng)村各級(jí)主管部門對(duì)“三權(quán)分置”存在“土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”兩種不同表達(dá)認(rèn)知，地方立法在涉及該“三權(quán)分置”的表達(dá)上也很難準(zhǔn)確把握。客觀分析發(fā)現(xiàn)，學(xué)界依據(jù)傳統(tǒng)法理仍然無法符合法律邏輯來解釋法定第三權(quán)的生成問題，且形成法定第三權(quán)的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”與“第二權(quán)”(或?yàn)橥恋爻邪鼨?quán)，或?yàn)橥恋爻邪��?jīng)營(yíng)權(quán))之間的法律沖突。本文提出農(nóng)用地“三權(quán)分置”的二元權(quán)利類型法律表達(dá)，一是土地所有權(quán)(自物權(quán))、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(用益物權(quán))、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(債權(quán)，實(shí)為“農(nóng)用地租賃權(quán)”等);二是土地所有權(quán)(自物權(quán))、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(用益物權(quán))、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(次生或次級(jí)用益物權(quán))。對(duì)后一種“三權(quán)分置”，在農(nóng)用地初次流轉(zhuǎn)的物權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系中運(yùn)用“權(quán)利分置”之創(chuàng)新法理來構(gòu)建用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(剩余期限)分置出次生(或次級(jí))用益物權(quán)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)(土地經(jīng)營(yíng)權(quán)期限短于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的剩余期限)，該觀點(diǎn)在理論上能自圓其說，在實(shí)踐中具有極強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)功效，使中央該改革政策目標(biāo)“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”實(shí)現(xiàn)成為可能。同時(shí)，本文研究還涉及與上面聯(lián)系密切的以下三個(gè)重要問題：第一，針對(duì)法律上缺失土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓這一重要流轉(zhuǎn)方式，提出創(chuàng)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓新法律制度對(duì)策;第二，針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)其權(quán)利屬性無法定且學(xué)界認(rèn)知模糊和實(shí)踐難解，提出以物權(quán)性流轉(zhuǎn)和債權(quán)性流轉(zhuǎn)區(qū)分為依據(jù)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)采用物權(quán)和債權(quán)二元性界定對(duì)策;第三，針對(duì)家庭承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記存在的觀點(diǎn)分歧和制度疑惑，提出入股、抵押等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式都應(yīng)該采用登記對(duì)抗主義對(duì)策。研究目標(biāo)是為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好法治環(huán)境獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，以達(dá)到更好“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地資源優(yōu)化配置，發(fā)展多種土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。  

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)用地 “三權(quán)分置”深化改革 土地經(jīng)營(yíng)權(quán) 若干問題 完善構(gòu)建

　　一、引言

　　原《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(2002年8月29日通過，自2003年3月1日起施行;2009年8月27日第一次修正)第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”確立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度。由于理論界眾多學(xué)者一直以來普遍認(rèn)知家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有身份性和財(cái)產(chǎn)性之雙重屬性，因此，法律禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押;承包方之間從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才能入股，而限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股公司甚至入股農(nóng)民專業(yè)合作社等更廣寬、更有效、更有前景的經(jīng)濟(jì)組織;土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓也要符合三個(gè)方面限制條件(即承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源、經(jīng)發(fā)包方同意、受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)戶)等等。

　　土地論文范例： 土地整治促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究以廣元市蒼溪縣為例

　　可見，原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在三大缺陷，一是受限制于家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有身份性和財(cái)產(chǎn)性之雙重屬性，造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無法自由流轉(zhuǎn);二是家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能(禁止)抵押，從而造成融資的渠道不暢;三是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體很難或無法直接取得有預(yù)期物權(quán)性質(zhì)的權(quán)利(如出租只能產(chǎn)生和取得債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利)，從而造成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育不力，難以形成土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

　　因此，2014年2月9日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》(中發(fā)〔2014〕1號(hào))指出“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，實(shí)施農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革，該“三權(quán)分置”改革最主要政策目標(biāo)是重財(cái)產(chǎn)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)效率而放活經(jīng)營(yíng)主體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為具有唯一財(cái)產(chǎn)性之權(quán)利，從而真正實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，同時(shí)，重資源利用而達(dá)到土地資源優(yōu)化配置，并為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體取得用益物權(quán)性質(zhì)權(quán)利創(chuàng)造條件，更好發(fā)展多元化適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

　　2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定》，現(xiàn)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》)自2019年1月1日起施行，該法第一章“總則”第9條規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)”，可見，貫徹中央關(guān)于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”政策精神，對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”政策實(shí)施“法律化”是這次修法的最大成效。①

　　同時(shí)，特別在農(nóng)村家庭承包地的“放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”方面將原該法第二章“家庭承包”第五節(jié)的標(biāo)題“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”修改為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓移到現(xiàn)第四節(jié)(將原第二章第四節(jié)的標(biāo)題“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)”修改為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和互換、轉(zhuǎn)讓”)，且全新創(chuàng)立了家庭承包中的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，涉及內(nèi)容較為全面，特別使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能實(shí)施融資擔(dān)保這一深化農(nóng)村土地改革的核心目標(biāo)之一能真正落地并成為法律重要內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體通過流轉(zhuǎn)合同取得物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)能實(shí)現(xiàn)抵押等，更是為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體取得有預(yù)期物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也更為土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的實(shí)現(xiàn)和更好發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定了良好的制度環(huán)境。

　　2020年5月28日通過的《中華人民共和國民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)第二編“物權(quán)”第三分編“用益物權(quán)”第十一章“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”中依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度對(duì)家庭承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)共3條作出綱領(lǐng)性和核心性規(guī)定(第339、340、341條);2020年12月23日出臺(tái)新修正的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》中較多涉及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，特別是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn);2021年1月26日農(nóng)業(yè)農(nóng)村部2021年第1次常務(wù)會(huì)議審議通過《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，專門對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范。

　　但由于農(nóng)地“三權(quán)分置”政策之法律化前實(shí)踐探索不充分、理論創(chuàng)新未成就、修法(草案)前后不一致，導(dǎo)致現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》等無法實(shí)現(xiàn)中央“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)。在反思農(nóng)地“三權(quán)分置”政策之法律化后的內(nèi)容并進(jìn)行深層法理拷問和實(shí)踐論證的基礎(chǔ)上，本文對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度存在的若干主要問題進(jìn)行了深入剖析，并提出了解 構(gòu)設(shè)想，研究目標(biāo)是為農(nóng)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好法治環(huán)境獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

　　二、“三權(quán)分置”法律化后“三權(quán)”表達(dá)上存在的問題及法理解析

　　(一)“三權(quán)”中第二權(quán)沒有法律明定

　　這里先從中央出臺(tái)“三權(quán)分置”改革重要政策內(nèi)容是否清晰著手，然后再從《農(nóng)村土地承包法》修法過程和修改決定涉及內(nèi)容、該法生效后學(xué)界觀點(diǎn)、新的中央政策的內(nèi)容提法、地方性法規(guī)條文內(nèi)容、對(duì)《民法典》規(guī)定的學(xué)界認(rèn)知等方面進(jìn)行綜合分析，從中得知農(nóng)用地“三權(quán)分置”法律化后其“三權(quán)”中除第一權(quán)的“土地所有權(quán)”和第三權(quán)的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”沒有爭(zhēng)議外，第二權(quán)是“土地承包權(quán)”或是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”仍然不明，這就造成了“三權(quán)分置”法律化后其“三權(quán)”表達(dá)呈現(xiàn)模糊，同時(shí)，也表明第三權(quán)的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”如何生存這一重要理論問題存在分歧(下一部分進(jìn)行分析)，特別是第二權(quán)不僅與第一權(quán)的“土地所有權(quán)”是否存在必要聯(lián)系尤為重要，而且該第二權(quán)屬何種性質(zhì)民事權(quán)利更是與中央放活政策和法律規(guī)定之“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”制度能否完善緊密相關(guān)。

　　下面分析如下：中央實(shí)施農(nóng)用地“三權(quán)分置”改革以來，眾多政策普遍提到土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這三權(quán)，2016年10月30日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》(以下簡(jiǎn)稱《“三權(quán)分置”辦法政策意見》)指出，“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)(以下簡(jiǎn)稱‘三權(quán)’)分置并行”。但該重要政策后面又提到“農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

　　在此，一方面“土地承包權(quán)”是農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提基礎(chǔ)和資格(《農(nóng)村土地承包法》第5條第1款“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”之規(guī)定，較多學(xué)者理解是對(duì)“土地承包權(quán)”法律性質(zhì)界定，有學(xué)者認(rèn)為這里“土地承包權(quán)”應(yīng)該屬于權(quán)利能力范疇②)。

　　另一方面，按“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的內(nèi)容又可解釋為應(yīng)該是土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”。2017年11月《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》(簡(jiǎn)稱《一次審議稿》)“三、增加一條，作為第六條：‘以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。’‘土地承包權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的承包土地的權(quán)利。’‘土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是指一定期限內(nèi)占用承包地、自主組織生產(chǎn)耕作和處置產(chǎn)品，取得相應(yīng)收益的權(quán)利。’”“

　　四、將第九條改為第十條，修改為：‘國家保護(hù)集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，任何組織和個(gè)人不得侵犯。’”可見，《一次審議稿》明確土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”。

　　2018年10月22日《全國人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案(草案)〉修改情況的匯報(bào)》指出，“憲法和法律委員會(huì)經(jīng)研究認(rèn)為，‘三權(quán)分置’改革的核心問題是家庭承包的承包戶在經(jīng)營(yíng)方式上發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ａ敉恋爻邪鼨?quán)，將承包地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)。”該內(nèi)容實(shí)際上提到了土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“四權(quán)結(jié)構(gòu)”。

　　同時(shí)，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法(草案)》(簡(jiǎn)稱《二次審議稿》)“二、增加一條，作為第九條：‘農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)。’”“十八、將第二章第五節(jié)的標(biāo)題修改為：‘土地經(jīng)營(yíng)權(quán)’。”“二十七、將第三十九條第一款改為第四十四條，修改為：‘承包方向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不影響其依法享有的土地承包權(quán)，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。’”

　　這里出現(xiàn)了混亂的土地所有權(quán)、土地承包權(quán)(土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán))、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”。第三次審議后于2018年12月29日全國人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)關(guān)于《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定(草案)》修改意見的報(bào)告指出：將“修改決定草案第二十八條規(guī)定，承包方向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不影響其依法享有的土地承包權(quán)，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”修改為“承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。”

　　2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定》(簡(jiǎn)稱《修法決定》)明確“二、增加一條，作為第九條：‘承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)’”和“二十八、將第三十九條第一款改為第四十四條，修改為：‘承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。’”

　　根據(jù)上述《修法決定》內(nèi)容，依據(jù)現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》分析，一方面從上述《農(nóng)村土地承包法》第9條和《修法決定》第2點(diǎn)看，農(nóng)用地“三權(quán)分置”法律化后其“三權(quán)”中第二權(quán)是土地承包權(quán)(“也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)”，這里承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后，是“保留”土地承包權(quán)，而不是保留“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”)，應(yīng)該解釋為形成土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”。

　　另一方面從該法第44條和《修法決定》第28點(diǎn)“承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”，結(jié)合家庭承包其承包方(農(nóng)戶)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(該法第44條“承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”)和承包方將全部承包地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓(該法第34條土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓“原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止”，表明承包方擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，才能維系它與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，否則如全部承包地實(shí)施承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，原承包方與發(fā)包方土地承包關(guān)系消滅)看，農(nóng)用地“三權(quán)分置”法律化后其“三權(quán)”中第二權(quán)應(yīng)該解釋為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(理由是承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，且在保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)情形下，才能實(shí)現(xiàn)承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變)，而形成土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”。

　　顯然，《農(nóng)村土地承包法》沒有明定入法之“三權(quán)分置”之“三權(quán)”中“第二權(quán)”到底為何物。現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》生效后，因土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之原始生成路徑不同引起學(xué)界對(duì)法律化后之“三權(quán)分置”內(nèi)涵呈現(xiàn)種種差異解釋，主要觀點(diǎn)包括兩種：

　　(1)“土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分置”。經(jīng)濟(jì)學(xué)界學(xué)者普遍持有和贊同該“三權(quán)分置”，如農(nóng)戶“可以保留土地承包權(quán)，將承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給他人，由他人取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并經(jīng)營(yíng)承包地，形成集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)權(quán)的‘三權(quán)分置’”③;又如“承包地流轉(zhuǎn)是承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的前提條件”“‘三權(quán)’分置后，形成集體擁有土地所有權(quán)、農(nóng)戶享有土地承包權(quán)、各類主體享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的格局”④“明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)分置’”⑤;再如“妥善處理土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系”⑥“承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)后的農(nóng)地上存在集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”⑦;還再如“新法繼續(xù)把‘土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)’看作農(nóng)戶從集體發(fā)包方依法獲得的一項(xiàng)基本權(quán)利，同時(shí)認(rèn)定承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)可以分離”⑧“當(dāng)前，我國農(nóng)村土地(所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán))‘三權(quán)分置’已經(jīng)入法”⑨。

　　(2)“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分置”。

　　法學(xué)界學(xué)者普遍持有和贊同該“三權(quán)分置”。

　　《為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)提供制度保障——農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負(fù)責(zé)人就〈農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法〉答記者問》中提到“一是落實(shí)‘三權(quán)’分置制度，采用了新名稱。按照集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)’分置并行要求，新《辦法》聚焦土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，將規(guī)章名稱修改為《農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，主要就平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，增加了一些具體規(guī)定，有助于進(jìn)一步放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，使土地資源得到更有效合理的利用”⑩。

　　同樣，從《民法典》第339條“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以自主決定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”規(guī)定分析，該條對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是如何生成也是不明確的，“三權(quán)分置”法律化后其“三權(quán)”中第二權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或是土地承包權(quán)也造成學(xué)界理解不同，如“《民法典》上的農(nóng)用地權(quán)利體系由土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)等三種權(quán)利構(gòu)成”⑪;又如《民法典》上“只有在農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，才有使用土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的必要，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被分成土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶享有其中的土地承包權(quán)，受讓權(quán)利者享有和行使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”⑫。

　　可見，從上述存在現(xiàn)象看，農(nóng)用地“三權(quán)分置”法律化后其“三權(quán)”中第二權(quán)仍然存在爭(zhēng)議，法律沒有明定“三權(quán)分置”中第二權(quán)是土地承包權(quán)或是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這勢(shì)必影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度如何建設(shè)問題。顯然，這次修法雖然完成了“三權(quán)分置”入法這一政治任務(wù)，但法律化的“三權(quán)分置”中除土地所有權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)外還存在一個(gè)重要權(quán)利模糊，值得思考的是農(nóng)用地“三權(quán)分置”政策之法律化前，它能否符合法律邏輯需要進(jìn)行法理檢驗(yàn)。同時(shí)，該“三權(quán)分置”政策需要轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則是一攬子工程，絕不是另外創(chuàng)設(shè)一個(gè)權(quán)利種類模糊、另一個(gè)新權(quán)利(指土地經(jīng)營(yíng)權(quán))法律性質(zhì)“淡化”(見后分析)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)生成路徑無法理可依且不能自圓其說的法律化之“三權(quán)分置”就可以“畢其功于一役”。

　　(二)兩種“三權(quán)分置”法律表達(dá)方式都缺乏法理支撐

　　1.土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”法律表達(dá)問題剖析。依據(jù)“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，而形成土地所有權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”。經(jīng)濟(jì)學(xué)界、管理學(xué)界等較多學(xué)者、農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理部門為主普遍贊同和持有該觀點(diǎn)。該觀點(diǎn)受到西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)之產(chǎn)權(quán)理論影響，其不能成立的理由是⑬：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不是權(quán)利束，而是一項(xiàng)具體民事權(quán)利;土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不是由“權(quán)利”構(gòu)成，而是由權(quán)能構(gòu)成;土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)無法分解為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，而是一項(xiàng)完整民事權(quán)利。

　　若人為將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能分解為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，一方面如此一來，同時(shí)反映“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”之下的農(nóng)用地利用關(guān)系的權(quán)利體系就是由“土地所有權(quán)+土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+土地承包權(quán)+土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”等“四權(quán)”構(gòu)成“四權(quán)結(jié)構(gòu)”，而不是“三權(quán)結(jié)構(gòu)”;另一方面理論上不能自圓其說，實(shí)踐中勢(shì)必存在眾多問題，表現(xiàn)在：(1)因?yàn)?ldquo;將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，客觀上已經(jīng)形成土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這兩個(gè)獨(dú)立權(quán)利，成為兩個(gè)獨(dú)立權(quán)利后，依據(jù)傳統(tǒng)法理，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間就無法形成任何聯(lián)系或經(jīng)濟(jì)關(guān)系，其理由是該情形下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不是建立在土地承包權(quán)之上的權(quán)利;(2)作為該“三權(quán)分置”中的“民事權(quán)利”，且只有身份性的土地承包權(quán)其法律性質(zhì)無法界定。

　　(3)出租(轉(zhuǎn)包)、入股等一方面使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅能符合用益物權(quán)消滅之傳統(tǒng)法理嗎?它將成為無法避免之理論疑難問題，另一方面也造成發(fā)包方與承包方(農(nóng)戶)之間承包關(guān)系維系呈現(xiàn)真空之尷尬，如“‘承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系’的法權(quán)表達(dá)即為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，‘承包關(guān)系不變’即意味著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不變”⑭;(4)該“三權(quán)分置”中出租(轉(zhuǎn)包)流轉(zhuǎn)后，從而導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)消滅，出租(轉(zhuǎn)包)流轉(zhuǎn)(期限較短)到期后，通常土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也應(yīng)消滅，問題是承包方(農(nóng)戶)的原“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”能恢復(fù)嗎?如土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不消滅返回給承包方與土地承包權(quán)(承包方或土地承包權(quán)人擁有土地承包權(quán))結(jié)合(兩個(gè)獨(dú)立權(quán)利如何結(jié)合為一個(gè)權(quán)利)恢復(fù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)其理論依據(jù)何在?如果土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不能返回給承包方，承包方(土地承包權(quán)人)只擁有土地承包權(quán)在承包期限內(nèi)怎么再實(shí)施第二次、第三次等流轉(zhuǎn)?有無理論依據(jù)?

　　(5)承包方土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后，一方面入股組織的社員是股東(或成員)，而不是土地承包權(quán)人，可見，土地承包權(quán)人在入股的公司或入股的農(nóng)民專業(yè)合作社沒有主體資格，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股公司的股東與入股公司發(fā)生關(guān)系或土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社的成員與入股農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)生關(guān)系，另一方面土地承包權(quán)取得收益是動(dòng)態(tài)，而股權(quán)取得收益才是常態(tài)，可見，作為土地承包權(quán)人雖然“保留”土地承包權(quán)，但無法以土地承包權(quán)人身份從公司或農(nóng)民專業(yè)合作社中取得收益;(6)承包方土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，其實(shí)行抵押權(quán)后，土地承包權(quán)人再“保留”土地承包權(quán)其權(quán)利也將成為無經(jīng)濟(jì)價(jià)值之怪權(quán)利。

　　2.土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”法律表達(dá)問題剖析。

　　因土地經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生提法不同存在主要三種表述：(1)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。如“從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也仍然是渾然一體的權(quán)利，其名稱也不應(yīng)因派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而發(fā)生改變”⑮。該觀點(diǎn)與《“三權(quán)分置”辦法政策意見》指出“在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”(該政策前后提法不一，見上分析)相吻合。

　　(2)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　如“筆者認(rèn)為本法規(guī)定的‘三權(quán)分置’的權(quán)利結(jié)構(gòu)是對(duì)‘兩權(quán)分離’的發(fā)展，應(yīng)為‘土地所有權(quán)——土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)’”⑯;又如“以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)中分置出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的法律事實(shí)。”⑰(3)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。如“承包農(nóng)戶基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以為自己或他人設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”⑱。

　　土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上派生(或分置，或設(shè)立)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之“三權(quán)分置”，其相同點(diǎn)：一是法律化后應(yīng)該是“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的“三權(quán)分置”，其提法高度一致，二是都是能在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上產(chǎn)生“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。但存在問題和差異，主要包括：(1)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上派生(或分置，或設(shè)立)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)都沒有明確以什么權(quán)利生存理論依據(jù)作為支撐，且不同觀點(diǎn)產(chǎn)生“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”其路徑是不同的或存在明顯差異。(2)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”其權(quán)利法律屬性因產(chǎn)生不同而存在各異，形成唯一債權(quán)、唯一物權(quán)、物權(quán)和債權(quán)二元性等(見后分析)。

　　(3)存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上只能為他人設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上可為他人或?yàn)樽约涸O(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之區(qū)別。一種情形是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人(承包方)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上可為自己設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人既擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，又擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的“承包農(nóng)戶為自己設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，且“承包農(nóng)戶為自己設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)為單方法律行為”⑲。該觀點(diǎn)雖然能解決承包方(土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人)用土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股和抵押?jiǎn)栴}，但入股組織不能依法設(shè)立時(shí)和抵押(抵押合同為從合同)之主合同債權(quán)無須通過抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，已經(jīng)設(shè)立的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何消滅存在理論問題。

　　同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人(承包方)特殊情形下(如抵押期間)擁有上述兩權(quán)是否符合現(xiàn)行法理?否定者認(rèn)為“農(nóng)戶在享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)無法再為自己設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”⑳。另一種情形，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上只能為他人設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，如“承包方可以出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者以其他方式為他人派生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”21。該觀點(diǎn)造成承包方無土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而無法用權(quán)利(承包方只有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只可轉(zhuǎn)讓和互換、不能入股，也不能抵押)實(shí)施入股和抵押的尷尬，與《農(nóng)村土地承包法》第36條承包方土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股和第49條承包方土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押相沖突。

　　(4)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法入股后會(huì)造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為無經(jīng)濟(jì)價(jià)值的“空權(quán)利”。

　　一方面，入股組織(依法成立)的社員是成員(指農(nóng)民專業(yè)合作社的成員)或股東(指公司的股東)，而不是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人(承包方)，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人(承包方)在入股的農(nóng)民專業(yè)合作社或入股的公司中沒有主體資格或主體地位;另一方面，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)依法入股后該農(nóng)民專業(yè)合作社的成員與入股農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)生關(guān)系或該公司的股東與入股公司發(fā)生關(guān)系，而擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人無法與入股的農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)生關(guān)系或與入股的公司發(fā)生關(guān)系。

　　再一方面，成員擁有自身權(quán)利而取得剩余可分配盈余或股東擁有股權(quán)而取得紅利，而不是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人(承包方)擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從農(nóng)民專業(yè)合作社中取得剩余可分配盈余或從公司中取得紅利，可見，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)民專業(yè)合作社或公司且農(nóng)民專業(yè)合作社或公司依法成立后，會(huì)造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人(承包方)的該土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為無經(jīng)濟(jì)價(jià)值的“空權(quán)利”“假權(quán)利”“偽權(quán)利”“怪權(quán)利”(不存在獨(dú)立經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)權(quán)的尷尬)等異化怪象22。

　　(三)依據(jù)“權(quán)利分置”創(chuàng)新理論創(chuàng)建第三權(quán)

　　筆者認(rèn)為上述兩類主要“三權(quán)分置”法律表達(dá)雖然都存在不足甚至較多問題，但其思路仍有值得參考和借鑒的地方，特別創(chuàng)建農(nóng)用地“三權(quán)分置”之新的“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”理念并賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)用益物權(quán)的法律性質(zhì)效力，有助于放活“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，真正實(shí)現(xiàn)中央“三權(quán)分置”政策目標(biāo)。同時(shí)，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之“三權(quán)分置”的法律表達(dá)比“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”之“三權(quán)分置”在法律表達(dá)上也更加合理。

　　三、法律上缺失土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓這一重要流轉(zhuǎn)方式和解構(gòu)

　　(一)現(xiàn)行法律缺失土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓這一重要流轉(zhuǎn)方式

　　原《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)”第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，不產(chǎn)生農(nóng)用地“三權(quán)分置”情形，因此，2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉的決定》明確“將第二章第四節(jié)的標(biāo)題修改為：‘土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和互換、轉(zhuǎn)讓’”�，F(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》第四節(jié)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)和互換、轉(zhuǎn)讓”標(biāo)題下第33條為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換”、第34條為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓”“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓的登記”。

　　同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)并列(第60條、第61條等)。這樣，《農(nóng)村土地承包法》就排除了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，這從以下兩方面得以論證：(1)現(xiàn)行法律上家庭承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)初次流轉(zhuǎn)中不存在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓。依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節(jié)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”第36條(“出租(轉(zhuǎn)包)、入股或者其他方式”)、第40條第2款(“承包方將土地交由他人代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同”)、第47條第1款(“承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保”)解釋，家庭承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)初次流轉(zhuǎn)方式，包括出租(轉(zhuǎn)包)、入股、代耕、融資擔(dān)保。

　　四、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利屬性無法定造成的尷尬局面及解決辦法

　　(一)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利屬性無法定造成的認(rèn)知模糊

　　全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉于2017年10月31日在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議上作《關(guān)于〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法修正案(草案)〉的說明》中指出：“鑒于實(shí)踐中抵押擔(dān)保融資的情況復(fù)雜，操作方式多樣，加之各方面對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)分歧較大，草案使用了‘融資擔(dān)保’的概念，包含了抵押和質(zhì)押等多種情形，既解決農(nóng)民向金融機(jī)構(gòu)融資缺少有效擔(dān)保物的問題，又保持了與擔(dān)保法等法律規(guī)定的一致性。”

　　“鑒于對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)見仁見智，這次修改農(nóng)村土地承包法，以解決實(shí)踐需要為出發(fā)點(diǎn)，只原則界定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利，淡化了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)”，“由于各方面對(duì)繼受取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)還是債權(quán)有爭(zhēng)議，是作為用益物權(quán)設(shè)定抵押，還是作為收益權(quán)進(jìn)行權(quán)利質(zhì)押，分歧很大。立法不陷入爭(zhēng)論，以服務(wù)實(shí)踐為目的，使用了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)融資擔(dān)保概念，這是抵押、質(zhì)押的上位概念，將兩種情形都包含進(jìn)去，既保持與相關(guān)民法的一致性，又避免因性質(zhì)之爭(zhēng)影響立法進(jìn)程”26。

　　目前，現(xiàn)《農(nóng)村土地承包法》生效后，學(xué)界對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)仍然存在種種不同解釋，主要包括：

　　(1)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為債權(quán),如“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)定性”27;(2)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)化的債權(quán)，如“從目前的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)來看，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán)化的債權(quán)實(shí)為妥適選擇”28;(3)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為(用益)物權(quán)，如“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利屬性應(yīng)界定為用益物權(quán)”29;(4)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為次級(jí)用益物權(quán)，如“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的次級(jí)用益物權(quán)”30。

　　(5)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或?yàn)槲餀?quán)或?yàn)閭鶛?quán)，如“承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)還不確定，可能構(gòu)成用益物權(quán)，也可能只是一種債權(quán)”31;(6)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)和債權(quán)兩元性，如“新法對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)法律性質(zhì)的二元性定位，更具適用的靈活性”32;(7)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)無須法定，如“法律不宜簡(jiǎn)單規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)賦予當(dāng)事人選擇權(quán)”33;(8)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)混亂，如“《新承包法》第36條不僅規(guī)定了出租(轉(zhuǎn)包)等債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，還規(guī)定了入股等物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式，導(dǎo)致對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利屬性究竟是物權(quán)還是債權(quán)的認(rèn)定混亂。”34

　　作者：丁關(guān)良

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