劉瑞龍行政監(jiān)督細(xì)想對當(dāng)下反腐敗斗爭的意義

　　在淮北抗日根據(jù)地創(chuàng)建期間，黨所掌控、運作政權(quán)的權(quán)力體系始終以踐行人民性為宗旨，這也離不開劉瑞龍的貢獻(xiàn)。就如何實行有效的行政監(jiān)督，作為淮北行政公署主任的他進(jìn)行了創(chuàng)新性的實踐探索，也提出了一系列內(nèi)涵豐富的思想，諸如啟動行政監(jiān)督的前提在于民主性，保障行政監(jiān)督的運行在于制度性，實施行政監(jiān)督的主體更應(yīng)該具有人民性，開展行政監(jiān)督的類型一定要多樣化等。今天，本文作者梳理和分析這一時期劉瑞龍的行政監(jiān)督思想，對當(dāng)下的反腐敗斗爭尤其是推行行政權(quán)力的陽光透明運行具有重要的指導(dǎo)作用。

　　關(guān)鍵詞：淮北抗日根據(jù)地,劉瑞龍,行政監(jiān)督

　　抗戰(zhàn)期間，中國共產(chǎn)黨不僅成為抵御日本侵略的中流砥柱，而且她所領(lǐng)導(dǎo)下的各個抗日根據(jù)地也呈現(xiàn)出清正廉潔的現(xiàn)象，讓苦難的民眾看到了民族復(fù)興的新希望和社會發(fā)展的新前途。以當(dāng)時的淮北抗日根據(jù)地為例，其廉政建設(shè)除了體現(xiàn)在以黨的組織為載體的權(quán)力體系運行的規(guī)范有序之外，還特別表現(xiàn)在黨所掌控、運作政權(quán)的權(quán)力體系始終踐行人民性宗旨這一根本屬性。

　　而這離不開當(dāng)時擔(dān)任淮北行政公署主任劉瑞龍的貢獻(xiàn)，例如為了預(yù)防和遏制根據(jù)地的各級行政機關(guān)及其工作人員在執(zhí)行公務(wù)和履行職責(zé)時的失范乃至失效行為，他十分注重實施行政監(jiān)督，并且在實踐中形成了豐富的行政監(jiān)督思想。今天，深入地考察和梳理這一期間劉瑞龍的行政監(jiān)督思想，既有助于推進(jìn)黨史人物的研究，更對當(dāng)下的反腐敗斗爭尤其是推行行政權(quán)力的陽光透明運行具有重要的參考、借鑒價值。

　　一、啟動行政監(jiān)督的前提在于民主性

　　黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力的形成之所以具有正當(dāng)合法性，根本上在于其是由追隨黨的內(nèi)外民眾所讓渡的部分權(quán)利而凝結(jié)成的。同樣，行政權(quán)力運行過程要規(guī)范有序、結(jié)果要合理有效，也歸根結(jié)底取決于是否實現(xiàn)政治的民主以使行政權(quán)力運作成為有限的權(quán)力運作、行政權(quán)力作用的客體成為權(quán)利有保障的客體[1]222。正是基于上述的判斷，以及考慮到抗戰(zhàn)期間根據(jù)地的行政權(quán)力的運行還承擔(dān)統(tǒng)一戰(zhàn)線的功能，當(dāng)時擔(dān)任淮北行政公署主任劉瑞龍就非常重視民主政治對行政監(jiān)督的重要性，多次表達(dá)了民主政治是實施有效行政監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)這樣的思想。如在1940年9月蘇皖區(qū)黨委書記聯(lián)席會議上，劉瑞龍在所做的《蘇皖邊區(qū)的群眾工作》報告中就強調(diào)實行民主以反對貪污就是目前斗爭的重要內(nèi)容之一。

　　1943年2月的淮北蘇皖邊區(qū)第二次民政會議的講話中更是明確“徹底實施民主政治是今后完成任務(wù)的基本環(huán)節(jié)”[2]206，認(rèn)為缺乏民主元素的行政權(quán)力運行只會直接導(dǎo)致“政府相當(dāng)孤立”“沒有老百姓對政府的嚴(yán)格監(jiān)督，干部容易腐化，難于進(jìn)步”[2]208，以及從根本上影響未來的民主共和國的建立，“真的縣區(qū)鄉(xiāng)都不能把民主搞好，即無資格做到民主共和國的建立，今天的抗日民主根據(jù)地就是將來民主共和國的基石”[2]208。就為何行政權(quán)力運行中民主缺位從而致使監(jiān)督流于形式，劉瑞龍進(jìn)行了深刻的剖析，指出既與行政權(quán)力運行所處的外政治生態(tài)環(huán)境中劣變生態(tài)因子的侵襲(例如總體處于一個封建官僚的國度，舊官僚習(xí)氣的影響依然根深蒂固)有關(guān);也離不開行政權(quán)力運行的內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境中劣變生態(tài)因子的侵襲，諸如行政權(quán)力形式主體民主教育不夠和運用民主的能力不足、行政權(quán)力運行中某些授予環(huán)節(jié)的錯位等。同時，劉瑞龍也就如何大力發(fā)展民主政治以有效實現(xiàn)行政監(jiān)督進(jìn)行了艱辛的探索和實踐。

　　(一)大力加強對各級行政領(lǐng)導(dǎo)干部的民主教育作為行政權(quán)力運行的形式主體，各級行政領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有民主的意識和素養(yǎng)以及運用民主的能力，直接影響著行政權(quán)力運行的科學(xué)合理性，也關(guān)乎行政權(quán)力能否自覺接受監(jiān)督而成為保障、維護(hù)人民利益的權(quán)力。鑒于此，1941年在為淮北蘇皖邊區(qū)行政公署創(chuàng)辦的《政府工作》所寫的發(fā)刊詞中，劉瑞龍就強調(diào)“幫助政府工作干部進(jìn)行思想意識的鍛煉與修養(yǎng)，這個問題已成為今天政府工作中的嚴(yán)重問題”[2]70。

　　同年在行署的施政報告《為實現(xiàn)蘇皖邊區(qū)施政綱領(lǐng)而斗爭》中，指出除“戰(zhàn)斗的”“廉潔的”之外“民主的”也是各級領(lǐng)導(dǎo)干部所必須具備的工作作風(fēng)。如何進(jìn)行民主教育，劉瑞龍認(rèn)為可以采用整風(fēng)輪訓(xùn)的方法進(jìn)行，讓廣大領(lǐng)導(dǎo)干部懂得民主的基本知識諸如民主的戰(zhàn)略意義及其怎樣領(lǐng)導(dǎo)民主、進(jìn)行民主生活等;也可以在貫徹群眾路線的民主生活中進(jìn)行自我學(xué)習(xí)和提高，從而認(rèn)識到行政人員威信的樹立不是依靠威力、特權(quán)而是主要“靠民主的運用”[2]310。可見，民主教育是推進(jìn)當(dāng)時黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政監(jiān)督現(xiàn)代化的重要舉措，它有助于消除中國古代行政監(jiān)察“人治”思維根深蒂固的影響[3]53。

　　(二)積極實施邊區(qū)各級政權(quán)機關(guān)的民主化改造徹底貫徹“三三制”，使“三三制”不僅僅是宣傳口號而更是必行的政策，從而解決現(xiàn)實中因“左”的包辦而致使三三制流于形式這類現(xiàn)象的滋生;健全各級民意機關(guān)特別是使參議會成為真正的權(quán)力機關(guān)，并將其視為判斷各級政權(quán)是否真正實現(xiàn)民主的標(biāo)志之一;建立各級行政委員會，使行政權(quán)力在運行中堅持和實踐民主集中制的原則;加強基層行政建設(shè)，實行民主改造;等等。上述的民主化改造，就是要促使根據(jù)地的各級行政機關(guān)在制定和實施公共政策及社會管理過程中處于一種民主化的常態(tài)狀態(tài)中。

　　(三)嚴(yán)格開展反官僚主義為主要內(nèi)容的整頓政風(fēng)運動行政權(quán)力運行中出現(xiàn)的“官僚主義”雖然不能等同于“腐敗”，但是它易割裂行政權(quán)力與群眾的聯(lián)系，使權(quán)力在行使和運用中有意或無意地回避了民眾的監(jiān)督。對于淮北抗日根據(jù)地黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力為何滋生官僚主義，劉瑞龍認(rèn)為這既有客觀的原因，也有主觀的原因。客觀的原因在于過去封建官僚政治陳規(guī)陋習(xí)的影響和人民政治文化水平低;主觀的原因在于一些行政干部不了解抗日民主政權(quán)的本質(zhì)。而要克服政權(quán)中的官僚主義，除認(rèn)真實行廣大人民的民主之外，劉瑞龍強調(diào)必須開展整頓政風(fēng)運動，在政權(quán)內(nèi)部從每一個組織、每一個干部著手實施“三個批評”即“同志的自我批評，同志之間的相互批評及領(lǐng)導(dǎo)的自我批評”[2]359的有機結(jié)合。由于“官僚主義是民主主義的反面，沒有民主精神就是官僚主義”[4]316，因此，開展反官僚主義就是旨在促進(jìn)行政權(quán)力的形式主體能夠自覺地樹立、實踐民主精神和平等精神。

　　(四)著力推進(jìn)黨政關(guān)系的民主化黨政不分，一方面影響了黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政的形象，從而削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，另一方面，也變相地意味著各級黨委監(jiān)督行政權(quán)力的喪失。要充分發(fā)揮黨對行政權(quán)力的監(jiān)督功能，更在于以黨政行為的民主化來示范、帶動行政權(quán)力運行的民主化，這就務(wù)必需要在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下理順黨政關(guān)系。在擔(dān)任淮北行政公署主任期間劉瑞龍也就如何理順兩者之間的關(guān)系進(jìn)行了探索，提出了一些有價值性的思想。如認(rèn)為黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是原則的、政策的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，而不是事事包辦代替式的領(lǐng)導(dǎo)，要尊重政權(quán)工作的獨立性;黨委對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)只能通過自己的黨員及其黨團(tuán)來實現(xiàn)黨的決議;各級政權(quán)中黨的組織要監(jiān)督、指導(dǎo)行政權(quán)力對黨的政策的執(zhí)行，而不是公開命令式的;黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)及黨員要成為貫徹執(zhí)行政權(quán)法令、決議的模范[2]213-215;等等。

　　二、保障行政監(jiān)督的運行在于制度性

　　科學(xué)化制度的制定與執(zhí)行，既保障了行政權(quán)力運行的規(guī)范有序和持久長效，也在于為行政監(jiān)督尋到了一個科學(xué)合理的路徑。正如鄧小平指出：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[5]333)在淮北抗日根據(jù)地，劉瑞龍十分重視制度對行政權(quán)力運行包括行政監(jiān)督的保障作用。例如1943年淮北蘇皖邊區(qū)第二次縣長會議上，劉瑞龍談到了制度對健全政府系統(tǒng)組織工作的重要性時，明確主張“沒有制度，組織是個觀念。有人有制度就是組織”[2]359。

　　正是由于對制度地位和作用的高度認(rèn)同，他也經(jīng)常堅持從制度層面評判當(dāng)時淮北蘇皖邊區(qū)行政權(quán)力的運行效果狀況。如1943年淮北蘇皖邊區(qū)第二次民政會議上，他指出蘇皖邊區(qū)行政工作存在著一些不民主現(xiàn)象，其中重要的表現(xiàn)就是“不嚴(yán)格執(zhí)行各種制度，行政委員會及各種委員會等于沒設(shè)，沒有認(rèn)真地建立經(jīng)常工作”[2]207-208、“三三制還未貫徹”致使“不善于吸引廣大人民參政，政權(quán)與廣大群眾沒有親密的聯(lián)系”[2]213。同年在下發(fā)的《關(guān)于繼續(xù)開展民主運動，改造基層行政的指示》中，他強調(diào)淮北根據(jù)地的一些基層行政存在諸如“民主選舉的不民主”等現(xiàn)象，重要的原因之一就是“不了解民選代表制的革命作用”[2]298。同樣在淮北蘇皖邊區(qū)第二次縣長會議上，他認(rèn)為淮北根據(jù)地行政權(quán)力運行中所滋生的無組織、混亂不統(tǒng)一，鬧獨立、各自為政的壞現(xiàn)象，根本原因就在于“民主集中制未很好地建立起來，甚至受到了嚴(yán)重的損失”[2]361。

　　為此，他就如何加強制度建設(shè)以保障行政權(quán)力運行的規(guī)范有序特別是實施有效的行政監(jiān)督進(jìn)行了富有成效的探索。(一)積極貫徹落實民主集中制這一根本原則。

　　在黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力運行中，民主集中制這一根本原則扮演了基線和準(zhǔn)線的作用，脫離了這一基線和準(zhǔn)線也就意味著行政權(quán)力運行的“脫軌離序”。另外，民主集中制這一根本原則對各種基本乃至具體的行政制度的建立健全發(fā)揮了指導(dǎo)性的作用，沒有前者正確性的貫徹落實也就難以談?wù)摵笳叩某墒旎�建設(shè)[6]182)。正是基于上述的考慮，劉瑞龍多次指出“反對官僚主義、自由主義、改變作風(fēng)，主要內(nèi)容之一要維護(hù)民主集中制”[2]361。而如何貫徹落實民主集中制這一根本原則，除了有各種基本、具體的配套制度建設(shè)之外，劉瑞龍強調(diào)首先必須科學(xué)地認(rèn)識民主原則和集中原則的內(nèi)涵，指出其最大限度的民主就在于“少數(shù)服從多數(shù)，個人服從全體，人人有權(quán)”，最大限度的集中就在于“下級服從上級，部分服從全體，司法、立法合一”[2]361;明確正是有了這一最大限度的民主發(fā)揚了“最大的積極性”，也正是有了這一最大限度的集中發(fā)揮了“人民的偉大力量”[2]361。

　　(二)積極推進(jìn)各種基本的行政組織工作制度建設(shè)。

　　在行政監(jiān)督中如果“諸多的監(jiān)督主體對行政權(quán)行使的監(jiān)督并不一定有嚴(yán)格的程序規(guī)則”，那么必然造成“諸多的監(jiān)督系統(tǒng)在其行為方式中也沒有對應(yīng)的程序規(guī)則”[7]25。行政權(quán)力運行內(nèi)各種基本的組織、工作制度，規(guī)范和調(diào)整著行政權(quán)力運行內(nèi)部所涉及的各種政治關(guān)系，亦從不同層面發(fā)揮著凈化行政內(nèi)部政治生態(tài)環(huán)境的制度效力。在擔(dān)任淮北行政公署主任期間，劉瑞龍反復(fù)指出沒有這些基本的行政組織工作制度，行政權(quán)力的規(guī)范運行包括行政監(jiān)督就無法實施，民主集中制原則的貫徹落實也將變?yōu)橐痪淇赵挕Ｋ�認(rèn)為推進(jìn)基本的行政組織制度建設(shè)，就是要貫徹“三三制”和代表制，前者是在行政權(quán)力本身的組織成分上體現(xiàn)著民主集中制原則，而后者是在行政權(quán)力本身的組織形式上反映著民主集中制原則。“沒有‘三三制’和代表制，便沒有真正的民主集中制。”[2]362基本的工作制度建設(shè)，務(wù)必要立足于不同的工作特點來推進(jìn)。

　　例如對某一項工作或某一時期的工作要建立調(diào)研制度、布置工作制度、檢查工作的制度、總結(jié)工作的制度等;各級政府機關(guān)本身要建立會議制度、辦公制度、學(xué)習(xí)制度、生活制度等;上下級行政機構(gòu)要建立報告制度、巡視制度等。另外，為確保組織工作制度的扎實推進(jìn)，劉瑞龍要求加大政紀(jì)法規(guī)的監(jiān)督制約力度，如1942年下發(fā)的《整頓行政紀(jì)律訓(xùn)令》中就報告制度等作了明確規(guī)定，并指出“不遵上項情事者，嚴(yán)加懲辦，決不寬貸，以整政風(fēng)，而維法紀(jì)”[2]91。同時實行“一把手”負(fù)責(zé)制，“建立制度要一件一件來做，負(fù)責(zé)人要抓緊”。

　　(三)積極加強行政權(quán)力運行中的財經(jīng)管理制度建設(shè)。行政權(quán)力在經(jīng)濟領(lǐng)域是最易滋生異化現(xiàn)象和行為的。以淮北抗日根據(jù)地為例，由于創(chuàng)建初期一些地方財經(jīng)制度建設(shè)的滯后，出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟腐敗和浪費現(xiàn)象。如許多財經(jīng)部門收款不給票、虛報、偽造單據(jù);洪澤縣一個區(qū)長竟貪污5000元;有的縣長要用600元買一件皮袍;等等[2]585。因此，為了堵住經(jīng)濟領(lǐng)域的腐敗“漏洞”，劉瑞龍積極致力于財經(jīng)管理制度建設(shè)。

　　如1942年10月在淮北蘇皖邊區(qū)第二屆參議會所做的三年來的政府工作報告中，就指出自公署成立一年來根據(jù)地財政方面實行了統(tǒng)籌統(tǒng)支、建立了正規(guī)的收支制度，即省縣款正式劃分、統(tǒng)一了預(yù)決算制度、實施了審計制度、確立了金庫制度等。而在諸多的財經(jīng)管理制度中，他又特別關(guān)注財經(jīng)審計制度的建設(shè)，認(rèn)為審計制度的建立“克服了人、糧、錢三不知的現(xiàn)象，對反對貪污浪費起了不少作用”[2]347。就如何建立健全財經(jīng)審計制度，他提出了一些指導(dǎo)性的意見，如明確要求上下級、平級乃至群眾都可以參與到財經(jīng)的審計監(jiān)督中來;規(guī)定鄉(xiāng)以上賬目要公開，鄉(xiāng)要成立審核委員會;財經(jīng)審計人員要養(yǎng)成嚴(yán)格遵守手續(xù)的習(xí)慣等。

　　三、實施行政監(jiān)督的主體要具有人民性

　　黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力實質(zhì)主體是黨內(nèi)外民眾，即其是由追隨黨的內(nèi)外民眾所委托和授予的。這就決定了行政權(quán)力的運行必須要讓廣大民眾參與進(jìn)來，同時使其成為對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的主體性力量。唯有如此，才能預(yù)防、遏制現(xiàn)實中因形式主體與實質(zhì)主體的分離而產(chǎn)生的諸多違背權(quán)力人民性宗旨的現(xiàn)象和行為。淮北抗日根據(jù)地期間，擔(dān)任行政公署主任的劉瑞龍在不同的場合多次強調(diào)行政權(quán)力的有效有序運行離不開廣大民眾的參與，也更離不開廣大民眾的監(jiān)督;并進(jìn)行了多維度的論證。如在1942年10月邊區(qū)第二屆參議會上，他認(rèn)為這是抗日民主政權(quán)區(qū)別于以往官僚政治的根本所在。“它和老百姓的關(guān)系，和過去的官僚政治也不同。官僚政治是少數(shù)人專政，多數(shù)人無權(quán)。

　　抗日民主政權(quán)是多數(shù)人民有權(quán)……它是為人民服務(wù)的公仆，而不是壓迫人民的奴隸主，這便是抗日民主政權(quán)在進(jìn)行本身建設(shè)時所根據(jù)的原則，也就是和過去官僚政治絕對不同的地方”[2]120。同年，在答復(fù)參議員的質(zhì)詢時強調(diào)人民作為監(jiān)督主體是行政權(quán)力依法行政的保障。“依靠人民的監(jiān)督——依靠人民行使其權(quán)力，這是貫徹法制的基本條件。……獨有人民的監(jiān)督是無窮的力量”[2]156。1943年2月的邊區(qū)的第二次民政會上，他指出行政權(quán)力運行中是否有廣大民眾的自覺參與，是檢驗和衡量根據(jù)地各級政府民主化的重要標(biāo)準(zhǔn)。“我們政府的責(zé)任在于吸引、誘導(dǎo)各階層人民參加民主生活，參加政府活動，……這一點做得好壞，可以看出政府實行民主的程度。群眾密切團(tuán)結(jié)在政府的周圍，也就是政府實行了民主”[2]206。

　　同樣在當(dāng)年由行政公署召開的第二次縣長會上，他明確主張唯有人民的參與和監(jiān)督，才能給行政權(quán)力運行中所滋生的官僚主義致命一擊。“真正地發(fā)動群眾參加政府工作，并監(jiān)督政府，官僚主義分子才不致放肆。”[2]359在論述民眾參與監(jiān)督行政權(quán)力重要性的同時，劉瑞龍也就如何使其由理論層面轉(zhuǎn)為現(xiàn)實層面進(jìn)行了探索與實踐。

　　(一)要求行政權(quán)力運行中務(wù)必堅持和實踐群眾路線。行政監(jiān)督主體的自我封閉往往會導(dǎo)致執(zhí)法者“只看重‘行使權(quán)力’而忽視‘履行職責(zé)’”[8]11，也會造成廣大群眾對行政監(jiān)督相關(guān)知識了解的缺乏，從而“使監(jiān)督的案源少，線索少，社會影響面窄”[8]12。淮北抗日根據(jù)地期間，劉瑞龍?zhí)貏e重視行政權(quán)力運行中是否堅持和實踐群眾路線的問題，如在對1944年淮北參軍運動進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上專門撰寫了《如何貫徹群眾路線與克服非群眾路線》一文。

　　在文中，他就群眾路線和非群眾路線進(jìn)行了比較，并探討了各自產(chǎn)生的思想根源。不同于思想上的強迫命令、組織上的脫離群眾、物質(zhì)上的自流與包辦等非群眾路線，他認(rèn)為群眾路線的貫徹需要我們在思想上根據(jù)群眾不同特點以適當(dāng)方式和時機去啟發(fā)群眾的自覺、在組織上要實現(xiàn)骨干與群眾相結(jié)合、在物質(zhì)上要解決群眾的實際困難。同樣，他指出導(dǎo)致非群眾路線的思想根源在于沒有認(rèn)識到行政權(quán)力運行的根本目的是實踐人民性宗旨。另外，他也強調(diào)行政權(quán)力運行中一定要防止滋生形式的群眾路線的問題，即那種“只是形式上到群眾中去了，群眾思想上并沒有打通”的非完整的群眾路線[2]577。

　　(二)指出發(fā)揮民眾監(jiān)督主體的作用需堅持思想教育和權(quán)益保障相結(jié)合的方法。當(dāng)時的淮北抗日根據(jù)地民眾因長期受封建專制思想的影響以及局限于自身文化水平的不高，出現(xiàn)了不敢和不愿對黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的現(xiàn)象。為了改變此狀況，劉瑞龍認(rèn)為迫切的任務(wù)就是要對民眾進(jìn)行相關(guān)的思想教育，使他們認(rèn)識到自己才是行政權(quán)力的實質(zhì)主體，參與行政權(quán)力的監(jiān)督就是對自己本有權(quán)利的維護(hù)。“我們不但要使政府人員懂得民主，并在廣大人民中間進(jìn)行民主教育，使群眾知道自己的權(quán)利義務(wù)，怎樣使用自己的權(quán)利監(jiān)督政府”[2]210。

　　在《如何貫徹群眾路線與克服非群眾路線》一文中就如何提高群眾的思想覺悟，他要求務(wù)必從群眾現(xiàn)實的認(rèn)識水平以及群眾切身利益出發(fā)給予逐步引導(dǎo);對群眾中的錯誤思想采取適當(dāng)?shù)臅r機和恰當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行斗爭。除了對民眾開展思想教育之外，劉瑞龍還突出了民眾權(quán)益保障的重要性，即對民眾參與、監(jiān)督行政行為的權(quán)利給予黨紀(jì)法規(guī)的保障;同時讓民眾也包括行政權(quán)力本身了解到行政權(quán)力運行的邊界，特別是民眾的那些私權(quán)利是公權(quán)力所不能侵犯的。在1941年《為實現(xiàn)蘇皖邊區(qū)施政綱領(lǐng)而斗爭》施政報告中，劉瑞龍指出政府要“負(fù)責(zé)保障各階層人民的合法權(quán)利”，尤其需要“建立法治的制度”以保障民眾的人權(quán)、財權(quán)、集會結(jié)社、言論自由等權(quán)益[2]60)。1943年蘇皖邊區(qū)第二次民政會議上，劉瑞龍再次指出只要“不勾通敵人”“不違反政府法令”和“不破壞抗日軍隊”，政府就必須要“尊重與保護(hù)各階層人民的合法權(quán)利”[2]212。

　　(三)提出了構(gòu)建多種組織平臺和制度載體以拓寬民眾監(jiān)督行政權(quán)力的思路。他要求支持和保證群眾團(tuán)體的獨立性，使民眾對行政權(quán)力的監(jiān)督更具有力量性和組織規(guī)范性。“一個群眾團(tuán)體，沒有斗爭就是沒有靈魂，不能成為戰(zhàn)斗力量;只有斗爭，才可以鍛煉群眾”[2]43)“尊重群眾團(tuán)體的獨立性，扶植群眾運動，……政府就會成為真正有基礎(chǔ)的政府”[2]60)。采取選舉的形式實施參議會制、行政委員會制和代表會議制，從而既使行政權(quán)力的授予和運行更具有濃厚的民意基礎(chǔ)，也使民眾監(jiān)督很好地內(nèi)嵌于行政權(quán)力運行中。

　　以當(dāng)時的參議會為例，劉瑞龍明確其不僅僅是民意機關(guān)也是權(quán)力機關(guān)，它擔(dān)負(fù)著選舉和罷免、監(jiān)督和彈劾、討論和決定等職責(zé);強調(diào)行政權(quán)力機構(gòu)本身要實施重大事項的公開聽證和定期向民眾報告制度，從而讓民眾對行政權(quán)力在決策前和運行結(jié)果方面有直接的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。“決定任務(wù)、決定辦法前，一定時期內(nèi)政府負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)聽取各階層的意見和呼聲，明了實際情形，作為決定任務(wù)與辦法的基礎(chǔ)”，“工作結(jié)束后要向群眾報告、征求老百姓的批評”[2]212。

　　四、開展行政監(jiān)督的類型務(wù)必多樣性

　　黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力的運行本身就是一個復(fù)雜性和廣泛性的實踐，復(fù)雜性在于它需要權(quán)力運行的主體、客體、介體和環(huán)體等多種要素內(nèi)部及其之間的優(yōu)化組合和協(xié)同配合;廣泛性在于它涉及對經(jīng)濟、政治、文化和社會等各領(lǐng)域的變革和改造。這些決定了保障行政權(quán)力運行有效有序，實施單一的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而必須要采取“立體式”的監(jiān)督�；幢笨谷崭鶕�(jù)地期間，劉瑞龍也已經(jīng)認(rèn)識到此問題的重要性，強調(diào)開展行政監(jiān)督的類型務(wù)必多樣性。唯有如此，才能既保障對行政權(quán)力運行實施監(jiān)督的經(jīng)常性，也能夠促進(jìn)監(jiān)督的全面性。

　　如在1942年10月對參議員質(zhì)詢的答復(fù)中就要求行政監(jiān)督方面務(wù)必形成“上下照顧，內(nèi)外夾攻”的格局，即既要有“政府人員自上而下的守法精神”也要有“人民自下而上的監(jiān)督”;既要有“上面嚴(yán)格執(zhí)行”也要有“下面密切監(jiān)督”;既要有“黨外監(jiān)督”也要有“黨內(nèi)檢查”[2]156。盡管在擔(dān)任行政公署主任期間，劉瑞龍沒有就行政監(jiān)督的類型專門撰文進(jìn)行系統(tǒng)分析，但是考察這一期間他的相關(guān)言論已經(jīng)論及了許多種行政監(jiān)督的方式并提出了一些有價值的構(gòu)建思路。如1941年在為《政府工作》所撰寫的發(fā)期刊詞中提出輿論監(jiān)督，要求《政府工作》在“提高政府工作干部的水平”、“改善政府工作的工具”、“幫助政府工作干部進(jìn)行思想意識的鍛煉與修養(yǎng)”等方面發(fā)揮監(jiān)督的職責(zé)。

　　在1942年《三年來的政府工作》報告中，提出了司法檢察機關(guān)的監(jiān)督和財經(jīng)的監(jiān)督。1943年下發(fā)的《關(guān)于繼續(xù)開展民主運動改造基層行政的指示》中提出了通過區(qū)鄉(xiāng)普遍自由的選舉實施民眾的直接監(jiān)督。同樣，在當(dāng)年《為徹底實施民主政治而奮斗》的講話中提出了參議會的監(jiān)督和黨組織對各級行政機關(guān)的監(jiān)督;以及《一年來政權(quán)工作和今后任務(wù)》的總結(jié)報告中，提到了上下級行政機關(guān)之間的監(jiān)督。就如何最大限度地發(fā)揮不同類型的行政監(jiān)督的特定功能，同時又能夠激發(fā)他們的整體效應(yīng)，這一期間的劉瑞龍也進(jìn)行了探索與實踐。

　　(一)明確每一種類型的監(jiān)督在內(nèi)容上要具有重點層次性。

　　如指出黨的行政權(quán)力的監(jiān)督主要內(nèi)容是通過黨團(tuán)對各級行政權(quán)力具體實施黨的政策以及政權(quán)本身制度、工作作風(fēng)是否符合“三三制”等狀況的監(jiān)督;另外，積極推薦得力干部擔(dān)任政府要職來實現(xiàn)黨對政府工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督[2]214。權(quán)力機關(guān)即參議會對行政執(zhí)行機關(guān)的監(jiān)督重點內(nèi)容在于選舉與罷免縣行政委員及縣長;監(jiān)督及彈劾各級行政人員;討論與決定縣政府應(yīng)興辦應(yīng)革事項;通過縣政府之預(yù)算、決算;聽取和審議政府工作報告;議決政府及人民提交請議事項書等六個方面[2]210。上級行政機關(guān)對下級的監(jiān)督集中在對是否遵守行政法規(guī)范和執(zhí)行行政決定等情況進(jìn)行的督查方面。

　　而輿論監(jiān)督的著力點在于監(jiān)督行政權(quán)力的形式主體是否政治、思想上模糊;對正確的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策是否動搖;組織上是否尊重一定的系統(tǒng)和組織;工作方式上有無官僚主義;生活上有無腐化現(xiàn)象等[2]70�？傊�，對于每一種類型的監(jiān)督內(nèi)容的明確，就在于使其在監(jiān)督行政權(quán)力實踐中能夠真正做到分工負(fù)責(zé)、“有的放矢”而避免職責(zé)不明、“無的放矢”，以及促進(jìn)監(jiān)督的“實打?qū)?rdquo;而避免“空對空”。

　　(二)強調(diào)不同類型的監(jiān)督之間在作用實踐中要具有互動配合性。

　　行政監(jiān)督低效運轉(zhuǎn)，往往一個重要的原因在于其慣有的結(jié)構(gòu)功能困境，即“監(jiān)督主客體間關(guān)系倒置，及監(jiān)督主體內(nèi)部架構(gòu)的失衡”[9]18。劉瑞龍強調(diào)不同類型監(jiān)督間的“聯(lián)動”，就在于避免和克服單一監(jiān)督因種種原因而造成的監(jiān)督“盲區(qū)”，最終使行政權(quán)力的運行置于一種立體化的監(jiān)督狀態(tài)中。如對行政機關(guān)執(zhí)行決定情況的監(jiān)督，在《為實現(xiàn)蘇皖邊區(qū)施政綱領(lǐng)而斗爭》(1941年)、《一年來政權(quán)工作和今后任務(wù)》(1943年)中主張行政機關(guān)向上級的報告和上級行政機構(gòu)的巡視檢查相結(jié)合。對行政人員的遵紀(jì)守法情況的監(jiān)督，在《對參議員質(zhì)詢的答復(fù)》(1942年)要求法紀(jì)監(jiān)督與民眾監(jiān)督相結(jié)合。

　　對如何充分發(fā)揮行政權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督功能，在《為徹底實施民主政治而奮斗》(1943年)中提出了參議會監(jiān)督和民眾監(jiān)督相結(jié)合;同樣這篇講話中就行政權(quán)力運行狀況的監(jiān)督方面，明確事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三者相結(jié)合。在反行政權(quán)力的異化現(xiàn)象特別是反貪污浪費行為方面，1943年由劉瑞龍簽署的《第五次邊區(qū)教育行政會議重要決議案》中要求行政機構(gòu)內(nèi)部自我監(jiān)督與法紀(jì)監(jiān)督相結(jié)合;同年的《一年來政權(quán)工作和今后任務(wù)》又提出還需加強群眾監(jiān)督和財經(jīng)監(jiān)督。對于基層行政民主選舉情況的監(jiān)督，在《關(guān)于改造基層行政實行民選的指示》(1943年)中要求實行上級機構(gòu)的監(jiān)督、基層委員會的監(jiān)督和民眾監(jiān)督三結(jié)合。在反對行政權(quán)力運行中的官僚主義現(xiàn)象方面，同樣是《一年來政權(quán)工作和今后任務(wù)》報告中，提出黨和上級行政機關(guān)的監(jiān)督、民眾監(jiān)督和法紀(jì)監(jiān)督等相互結(jié)合。

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