本文摘要：在淮北抗日根據(jù)地創(chuàng)建期間，黨所掌控、運(yùn)作政權(quán)的權(quán)力體系始終以踐行人民性為宗旨，這也離不開劉瑞龍的貢獻(xiàn)。就如何實(shí)行有效的行政監(jiān)督，作為淮北行政公署主任的他進(jìn)行了創(chuàng)新性的實(shí)踐探索，也提出了一系列內(nèi)涵豐富的思想，諸如啟動(dòng)行政監(jiān)督的前提在于民主性
在淮北抗日根據(jù)地創(chuàng)建期間，黨所掌控、運(yùn)作政權(quán)的權(quán)力體系始終以踐行人民性為宗旨，這也離不開劉瑞龍的貢獻(xiàn)。就如何實(shí)行有效的行政監(jiān)督，作為淮北行政公署主任的他進(jìn)行了創(chuàng)新性的實(shí)踐探索，也提出了一系列內(nèi)涵豐富的思想，諸如啟動(dòng)行政監(jiān)督的前提在于民主性，保障行政監(jiān)督的運(yùn)行在于制度性，實(shí)施行政監(jiān)督的主體更應(yīng)該具有人民性，開展行政監(jiān)督的類型一定要多樣化等。今天，本文作者梳理和分析這一時(shí)期劉瑞龍的行政監(jiān)督思想，對(duì)當(dāng)下的反腐敗斗爭(zhēng)尤其是推行行政權(quán)力的陽(yáng)光透明運(yùn)行具有重要的指導(dǎo)作用。
關(guān)鍵詞：淮北抗日根據(jù)地,劉瑞龍,行政監(jiān)督
抗戰(zhàn)期間，中國(guó)共產(chǎn)黨不僅成為抵御日本侵略的中流砥柱，而且她所領(lǐng)導(dǎo)下的各個(gè)抗日根據(jù)地也呈現(xiàn)出清正廉潔的現(xiàn)象，讓苦難的民眾看到了民族復(fù)興的新希望和社會(huì)發(fā)展的新前途。以當(dāng)時(shí)的淮北抗日根據(jù)地為例，其廉政建設(shè)除了體現(xiàn)在以黨的組織為載體的權(quán)力體系運(yùn)行的規(guī)范有序之外，還特別表現(xiàn)在黨所掌控、運(yùn)作政權(quán)的權(quán)力體系始終踐行人民性宗旨這一根本屬性。
而這離不開當(dāng)時(shí)擔(dān)任淮北行政公署主任劉瑞龍的貢獻(xiàn)，例如為了預(yù)防和遏制根據(jù)地的各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行公務(wù)和履行職責(zé)時(shí)的失范乃至失效行為，他十分注重實(shí)施行政監(jiān)督，并且在實(shí)踐中形成了豐富的行政監(jiān)督思想。今天，深入地考察和梳理這一期間劉瑞龍的行政監(jiān)督思想，既有助于推進(jìn)黨史人物的研究，更對(duì)當(dāng)下的反腐敗斗爭(zhēng)尤其是推行行政權(quán)力的陽(yáng)光透明運(yùn)行具有重要的參考、借鑒價(jià)值。
一、啟動(dòng)行政監(jiān)督的前提在于民主性
黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力的形成之所以具有正當(dāng)合法性，根本上在于其是由追隨黨的內(nèi)外民眾所讓渡的部分權(quán)利而凝結(jié)成的。同樣，行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程要規(guī)范有序、結(jié)果要合理有效，也歸根結(jié)底取決于是否實(shí)現(xiàn)政治的民主以使行政權(quán)力運(yùn)作成為有限的權(quán)力運(yùn)作、行政權(quán)力作用的客體成為權(quán)利有保障的客體[1]222。正是基于上述的判斷，以及考慮到抗戰(zhàn)期間根據(jù)地的行政權(quán)力的運(yùn)行還承擔(dān)統(tǒng)一戰(zhàn)線的功能，當(dāng)時(shí)擔(dān)任淮北行政公署主任劉瑞龍就非常重視民主政治對(duì)行政監(jiān)督的重要性，多次表達(dá)了民主政治是實(shí)施有效行政監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)這樣的思想。如在1940年9月蘇皖區(qū)黨委書記聯(lián)席會(huì)議上，劉瑞龍?jiān)谒龅摹短K皖邊區(qū)的群眾工作》報(bào)告中就強(qiáng)調(diào)實(shí)行民主以反對(duì)貪污就是目前斗爭(zhēng)的重要內(nèi)容之一。
1943年2月的淮北蘇皖邊區(qū)第二次民政會(huì)議的講話中更是明確“徹底實(shí)施民主政治是今后完成任務(wù)的基本環(huán)節(jié)”[2]206，認(rèn)為缺乏民主元素的行政權(quán)力運(yùn)行只會(huì)直接導(dǎo)致“政府相當(dāng)孤立”“沒(méi)有老百姓對(duì)政府的嚴(yán)格監(jiān)督，干部容易腐化，難于進(jìn)步”[2]208，以及從根本上影響未來(lái)的民主共和國(guó)的建立，“真的縣區(qū)鄉(xiāng)都不能把民主搞好，即無(wú)資格做到民主共和國(guó)的建立，今天的抗日民主根據(jù)地就是將來(lái)民主共和國(guó)的基石”[2]208。就為何行政權(quán)力運(yùn)行中民主缺位從而致使監(jiān)督流于形式，劉瑞龍進(jìn)行了深刻的剖析，指出既與行政權(quán)力運(yùn)行所處的外政治生態(tài)環(huán)境中劣變生態(tài)因子的侵襲(例如總體處于一個(gè)封建官僚的國(guó)度，舊官僚習(xí)氣的影響依然根深蒂固)有關(guān);也離不開行政權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境中劣變生態(tài)因子的侵襲，諸如行政權(quán)力形式主體民主教育不夠和運(yùn)用民主的能力不足、行政權(quán)力運(yùn)行中某些授予環(huán)節(jié)的錯(cuò)位等。同時(shí)，劉瑞龍也就如何大力發(fā)展民主政治以有效實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)督進(jìn)行了艱辛的探索和實(shí)踐。
(一)大力加強(qiáng)對(duì)各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)干部的民主教育作為行政權(quán)力運(yùn)行的形式主體，各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有民主的意識(shí)和素養(yǎng)以及運(yùn)用民主的能力，直接影響著行政權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)合理性，也關(guān)乎行政權(quán)力能否自覺(jué)接受監(jiān)督而成為保障、維護(hù)人民利益的權(quán)力。鑒于此，1941年在為淮北蘇皖邊區(qū)行政公署創(chuàng)辦的《政府工作》所寫的發(fā)刊詞中，劉瑞龍就強(qiáng)調(diào)“幫助政府工作干部進(jìn)行思想意識(shí)的鍛煉與修養(yǎng)，這個(gè)問(wèn)題已成為今天政府工作中的嚴(yán)重問(wèn)題”[2]70。
同年在行署的施政報(bào)告《為實(shí)現(xiàn)蘇皖邊區(qū)施政綱領(lǐng)而斗爭(zhēng)》中，指出除“戰(zhàn)斗的”“廉潔的”之外“民主的”也是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部所必須具備的工作作風(fēng)。如何進(jìn)行民主教育，劉瑞龍認(rèn)為可以采用整風(fēng)輪訓(xùn)的方法進(jìn)行，讓廣大領(lǐng)導(dǎo)干部懂得民主的基本知識(shí)諸如民主的戰(zhàn)略意義及其怎樣領(lǐng)導(dǎo)民主、進(jìn)行民主生活等;也可以在貫徹群眾路線的民主生活中進(jìn)行自我學(xué)習(xí)和提高，從而認(rèn)識(shí)到行政人員威信的樹立不是依靠威力、特權(quán)而是主要“靠民主的運(yùn)用”[2]310�？梢�(jiàn)，民主教育是推進(jìn)當(dāng)時(shí)黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政監(jiān)督現(xiàn)代化的重要舉措，它有助于消除中國(guó)古代行政監(jiān)察“人治”思維根深蒂固的影響[3]53。
(二)積極實(shí)施邊區(qū)各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的民主化改造徹底貫徹“三三制”，使“三三制”不僅僅是宣傳口號(hào)而更是必行的政策，從而解決現(xiàn)實(shí)中因“左”的包辦而致使三三制流于形式這類現(xiàn)象的滋生;健全各級(jí)民意機(jī)關(guān)特別是使參議會(huì)成為真正的權(quán)力機(jī)關(guān)，并將其視為判斷各級(jí)政權(quán)是否真正實(shí)現(xiàn)民主的標(biāo)志之一;建立各級(jí)行政委員會(huì)，使行政權(quán)力在運(yùn)行中堅(jiān)持和實(shí)踐民主集中制的原則;加強(qiáng)基層行政建設(shè)，實(shí)行民主改造;等等。上述的民主化改造，就是要促使根據(jù)地的各級(jí)行政機(jī)關(guān)在制定和實(shí)施公共政策及社會(huì)管理過(guò)程中處于一種民主化的常態(tài)狀態(tài)中。
(三)嚴(yán)格開展反官僚主義為主要內(nèi)容的整頓政風(fēng)運(yùn)動(dòng)行政權(quán)力運(yùn)行中出現(xiàn)的“官僚主義”雖然不能等同于“腐敗”，但是它易割裂行政權(quán)力與群眾的聯(lián)系，使權(quán)力在行使和運(yùn)用中有意或無(wú)意地回避了民眾的監(jiān)督。對(duì)于淮北抗日根據(jù)地黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力為何滋生官僚主義，劉瑞龍認(rèn)為這既有客觀的原因，也有主觀的原因�？陀^的原因在于過(guò)去封建官僚政治陳規(guī)陋習(xí)的影響和人民政治文化水平低;主觀的原因在于一些行政干部不了解抗日民主政權(quán)的本質(zhì)。而要克服政權(quán)中的官僚主義，除認(rèn)真實(shí)行廣大人民的民主之外，劉瑞龍強(qiáng)調(diào)必須開展整頓政風(fēng)運(yùn)動(dòng)，在政權(quán)內(nèi)部從每一個(gè)組織、每一個(gè)干部著手實(shí)施“三個(gè)批評(píng)”即“同志的自我批評(píng)，同志之間的相互批評(píng)及領(lǐng)導(dǎo)的自我批評(píng)”[2]359的有機(jī)結(jié)合。由于“官僚主義是民主主義的反面，沒(méi)有民主精神就是官僚主義”[4]316，因此，開展反官僚主義就是旨在促進(jìn)行政權(quán)力的形式主體能夠自覺(jué)地樹立、實(shí)踐民主精神和平等精神。
(四)著力推進(jìn)黨政關(guān)系的民主化黨政不分，一方面影響了黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政的形象，從而削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，另一方面，也變相地意味著各級(jí)黨委監(jiān)督行政權(quán)力的喪失。要充分發(fā)揮黨對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督功能，更在于以黨政行為的民主化來(lái)示范、帶動(dòng)行政權(quán)力運(yùn)行的民主化，這就務(wù)必需要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下理順黨政關(guān)系。在擔(dān)任淮北行政公署主任期間劉瑞龍也就如何理順兩者之間的關(guān)系進(jìn)行了探索，提出了一些有價(jià)值性的思想。如認(rèn)為黨對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是原則的、政策的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，而不是事事包辦代替式的領(lǐng)導(dǎo)，要尊重政權(quán)工作的獨(dú)立性;黨委對(duì)政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)只能通過(guò)自己的黨員及其黨團(tuán)來(lái)實(shí)現(xiàn)黨的決議;各級(jí)政權(quán)中黨的組織要監(jiān)督、指導(dǎo)行政權(quán)力對(duì)黨的政策的執(zhí)行，而不是公開命令式的;黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及黨員要成為貫徹執(zhí)行政權(quán)法令、決議的模范[2]213-215;等等。
二、保障行政監(jiān)督的運(yùn)行在于制度性
科學(xué)化制度的制定與執(zhí)行，既保障了行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范有序和持久長(zhǎng)效，也在于為行政監(jiān)督尋到了一個(gè)科學(xué)合理的路徑。正如鄧小平指出：“制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問(wèn)題，關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”[5]333)在淮北抗日根據(jù)地，劉瑞龍十分重視制度對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行包括行政監(jiān)督的保障作用。例如1943年淮北蘇皖邊區(qū)第二次縣長(zhǎng)會(huì)議上，劉瑞龍談到了制度對(duì)健全政府系統(tǒng)組織工作的重要性時(shí)，明確主張“沒(méi)有制度，組織是個(gè)觀念。有人有制度就是組織”[2]359。
正是由于對(duì)制度地位和作用的高度認(rèn)同，他也經(jīng)常堅(jiān)持從制度層面評(píng)判當(dāng)時(shí)淮北蘇皖邊區(qū)行政權(quán)力的運(yùn)行效果狀況。如1943年淮北蘇皖邊區(qū)第二次民政會(huì)議上，他指出蘇皖邊區(qū)行政工作存在著一些不民主現(xiàn)象，其中重要的表現(xiàn)就是“不嚴(yán)格執(zhí)行各種制度，行政委員會(huì)及各種委員會(huì)等于沒(méi)設(shè)，沒(méi)有認(rèn)真地建立經(jīng)常工作”[2]207-208、“三三制還未貫徹”致使“不善于吸引廣大人民參政，政權(quán)與廣大群眾沒(méi)有親密的聯(lián)系”[2]213。同年在下發(fā)的《關(guān)于繼續(xù)開展民主運(yùn)動(dòng)，改造基層行政的指示》中，他強(qiáng)調(diào)淮北根據(jù)地的一些基層行政存在諸如“民主選舉的不民主”等現(xiàn)象，重要的原因之一就是“不了解民選代表制的革命作用”[2]298。同樣在淮北蘇皖邊區(qū)第二次縣長(zhǎng)會(huì)議上，他認(rèn)為淮北根據(jù)地行政權(quán)力運(yùn)行中所滋生的無(wú)組織、混亂不統(tǒng)一，鬧獨(dú)立、各自為政的壞現(xiàn)象，根本原因就在于“民主集中制未很好地建立起來(lái)，甚至受到了嚴(yán)重的損失”[2]361。
為此，他就如何加強(qiáng)制度建設(shè)以保障行政權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范有序特別是實(shí)施有效的行政監(jiān)督進(jìn)行了富有成效的探索。(一)積極貫徹落實(shí)民主集中制這一根本原則。
在黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力運(yùn)行中，民主集中制這一根本原則扮演了基線和準(zhǔn)線的作用，脫離了這一基線和準(zhǔn)線也就意味著行政權(quán)力運(yùn)行的“脫軌離序”。另外，民主集中制這一根本原則對(duì)各種基本乃至具體的行政制度的建立健全發(fā)揮了指導(dǎo)性的作用，沒(méi)有前者正確性的貫徹落實(shí)也就難以談?wù)摵笳叩某墒旎ㄔO(shè)[6]182)。正是基于上述的考慮，劉瑞龍多次指出“反對(duì)官僚主義、自由主義、改變作風(fēng)，主要內(nèi)容之一要維護(hù)民主集中制”[2]361。而如何貫徹落實(shí)民主集中制這一根本原則，除了有各種基本、具體的配套制度建設(shè)之外，劉瑞龍強(qiáng)調(diào)首先必須科學(xué)地認(rèn)識(shí)民主原則和集中原則的內(nèi)涵，指出其最大限度的民主就在于“少數(shù)服從多數(shù)，個(gè)人服從全體，人人有權(quán)”，最大限度的集中就在于“下級(jí)服從上級(jí)，部分服從全體，司法、立法合一”[2]361;明確正是有了這一最大限度的民主發(fā)揚(yáng)了“最大的積極性”，也正是有了這一最大限度的集中發(fā)揮了“人民的偉大力量”[2]361。
(二)積極推進(jìn)各種基本的行政組織工作制度建設(shè)。
在行政監(jiān)督中如果“諸多的監(jiān)督主體對(duì)行政權(quán)行使的監(jiān)督并不一定有嚴(yán)格的程序規(guī)則”，那么必然造成“諸多的監(jiān)督系統(tǒng)在其行為方式中也沒(méi)有對(duì)應(yīng)的程序規(guī)則”[7]25。行政權(quán)力運(yùn)行內(nèi)各種基本的組織、工作制度，規(guī)范和調(diào)整著行政權(quán)力運(yùn)行內(nèi)部所涉及的各種政治關(guān)系，亦從不同層面發(fā)揮著凈化行政內(nèi)部政治生態(tài)環(huán)境的制度效力。在擔(dān)任淮北行政公署主任期間，劉瑞龍反復(fù)指出沒(méi)有這些基本的行政組織工作制度，行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行包括行政監(jiān)督就無(wú)法實(shí)施，民主集中制原則的貫徹落實(shí)也將變?yōu)橐痪淇赵�。他認(rèn)為推進(jìn)基本的行政組織制度建設(shè)，就是要貫徹“三三制”和代表制，前者是在行政權(quán)力本身的組織成分上體現(xiàn)著民主集中制原則，而后者是在行政權(quán)力本身的組織形式上反映著民主集中制原則。“沒(méi)有‘三三制’和代表制，便沒(méi)有真正的民主集中制。”[2]362基本的工作制度建設(shè)，務(wù)必要立足于不同的工作特點(diǎn)來(lái)推進(jìn)。
例如對(duì)某一項(xiàng)工作或某一時(shí)期的工作要建立調(diào)研制度、布置工作制度、檢查工作的制度、總結(jié)工作的制度等;各級(jí)政府機(jī)關(guān)本身要建立會(huì)議制度、辦公制度、學(xué)習(xí)制度、生活制度等;上下級(jí)行政機(jī)構(gòu)要建立報(bào)告制度、巡視制度等。另外，為確保組織工作制度的扎實(shí)推進(jìn)，劉瑞龍要求加大政紀(jì)法規(guī)的監(jiān)督制約力度，如1942年下發(fā)的《整頓行政紀(jì)律訓(xùn)令》中就報(bào)告制度等作了明確規(guī)定，并指出“不遵上項(xiàng)情事者，嚴(yán)加懲辦，決不寬貸，以整政風(fēng)，而維法紀(jì)”[2]91。同時(shí)實(shí)行“一把手”負(fù)責(zé)制，“建立制度要一件一件來(lái)做，負(fù)責(zé)人要抓緊”。
(三)積極加強(qiáng)行政權(quán)力運(yùn)行中的財(cái)經(jīng)管理制度建設(shè)。行政權(quán)力在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域是最易滋生異化現(xiàn)象和行為的。以淮北抗日根據(jù)地為例，由于創(chuàng)建初期一些地方財(cái)經(jīng)制度建設(shè)的滯后，出現(xiàn)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)腐敗和浪費(fèi)現(xiàn)象。如許多財(cái)經(jīng)部門收款不給票、虛報(bào)、偽造單據(jù);洪澤縣一個(gè)區(qū)長(zhǎng)竟貪污5000元;有的縣長(zhǎng)要用600元買一件皮袍;等等[2]585。因此，為了堵住經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的腐敗“漏洞”，劉瑞龍積極致力于財(cái)經(jīng)管理制度建設(shè)。
如1942年10月在淮北蘇皖邊區(qū)第二屆參議會(huì)所做的三年來(lái)的政府工作報(bào)告中，就指出自公署成立一年來(lái)根據(jù)地財(cái)政方面實(shí)行了統(tǒng)籌統(tǒng)支、建立了正規(guī)的收支制度，即省縣款正式劃分、統(tǒng)一了預(yù)決算制度、實(shí)施了審計(jì)制度、確立了金庫(kù)制度等。而在諸多的財(cái)經(jīng)管理制度中，他又特別關(guān)注財(cái)經(jīng)審計(jì)制度的建設(shè)，認(rèn)為審計(jì)制度的建立“克服了人、糧、錢三不知的現(xiàn)象，對(duì)反對(duì)貪污浪費(fèi)起了不少作用”[2]347。就如何建立健全財(cái)經(jīng)審計(jì)制度，他提出了一些指導(dǎo)性的意見(jiàn)，如明確要求上下級(jí)、平級(jí)乃至群眾都可以參與到財(cái)經(jīng)的審計(jì)監(jiān)督中來(lái);規(guī)定鄉(xiāng)以上賬目要公開，鄉(xiāng)要成立審核委員會(huì);財(cái)經(jīng)審計(jì)人員要養(yǎng)成嚴(yán)格遵守手續(xù)的習(xí)慣等。
三、實(shí)施行政監(jiān)督的主體要具有人民性
黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力實(shí)質(zhì)主體是黨內(nèi)外民眾，即其是由追隨黨的內(nèi)外民眾所委托和授予的。這就決定了行政權(quán)力的運(yùn)行必須要讓廣大民眾參與進(jìn)來(lái)，同時(shí)使其成為對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的主體性力量。唯有如此，才能預(yù)防、遏制現(xiàn)實(shí)中因形式主體與實(shí)質(zhì)主體的分離而產(chǎn)生的諸多違背權(quán)力人民性宗旨的現(xiàn)象和行為�；幢笨谷崭鶕�(jù)地期間，擔(dān)任行政公署主任的劉瑞龍?jiān)诓煌膱?chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力的有效有序運(yùn)行離不開廣大民眾的參與，也更離不開廣大民眾的監(jiān)督;并進(jìn)行了多維度的論證。如在1942年10月邊區(qū)第二屆參議會(huì)上，他認(rèn)為這是抗日民主政權(quán)區(qū)別于以往官僚政治的根本所在。“它和老百姓的關(guān)系，和過(guò)去的官僚政治也不同。官僚政治是少數(shù)人專政，多數(shù)人無(wú)權(quán)。
抗日民主政權(quán)是多數(shù)人民有權(quán)……它是為人民服務(wù)的公仆，而不是壓迫人民的奴隸主，這便是抗日民主政權(quán)在進(jìn)行本身建設(shè)時(shí)所根據(jù)的原則，也就是和過(guò)去官僚政治絕對(duì)不同的地方”[2]120。同年，在答復(fù)參議員的質(zhì)詢時(shí)強(qiáng)調(diào)人民作為監(jiān)督主體是行政權(quán)力依法行政的保障。“依靠人民的監(jiān)督——依靠人民行使其權(quán)力，這是貫徹法制的基本條件。……獨(dú)有人民的監(jiān)督是無(wú)窮的力量”[2]156。1943年2月的邊區(qū)的第二次民政會(huì)上，他指出行政權(quán)力運(yùn)行中是否有廣大民眾的自覺(jué)參與，是檢驗(yàn)和衡量根據(jù)地各級(jí)政府民主化的重要標(biāo)準(zhǔn)。“我們政府的責(zé)任在于吸引、誘導(dǎo)各階層人民參加民主生活，參加政府活動(dòng)，……這一點(diǎn)做得好壞，可以看出政府實(shí)行民主的程度。群眾密切團(tuán)結(jié)在政府的周圍，也就是政府實(shí)行了民主”[2]206。
同樣在當(dāng)年由行政公署召開的第二次縣長(zhǎng)會(huì)上，他明確主張唯有人民的參與和監(jiān)督，才能給行政權(quán)力運(yùn)行中所滋生的官僚主義致命一擊。“真正地發(fā)動(dòng)群眾參加政府工作，并監(jiān)督政府，官僚主義分子才不致放肆。”[2]359在論述民眾參與監(jiān)督行政權(quán)力重要性的同時(shí)，劉瑞龍也就如何使其由理論層面轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)層面進(jìn)行了探索與實(shí)踐。
(一)要求行政權(quán)力運(yùn)行中務(wù)必堅(jiān)持和實(shí)踐群眾路線。行政監(jiān)督主體的自我封閉往往會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法者“只看重‘行使權(quán)力’而忽視‘履行職責(zé)’”[8]11，也會(huì)造成廣大群眾對(duì)行政監(jiān)督相關(guān)知識(shí)了解的缺乏，從而“使監(jiān)督的案源少，線索少，社會(huì)影響面窄”[8]12�；幢笨谷崭鶕�(jù)地期間，劉瑞龍?zhí)貏e重視行政權(quán)力運(yùn)行中是否堅(jiān)持和實(shí)踐群眾路線的問(wèn)題，如在對(duì)1944年淮北參軍運(yùn)動(dòng)進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上專門撰寫了《如何貫徹群眾路線與克服非群眾路線》一文。
在文中，他就群眾路線和非群眾路線進(jìn)行了比較，并探討了各自產(chǎn)生的思想根源。不同于思想上的強(qiáng)迫命令、組織上的脫離群眾、物質(zhì)上的自流與包辦等非群眾路線，他認(rèn)為群眾路線的貫徹需要我們?cè)谒枷肷细鶕?jù)群眾不同特點(diǎn)以適當(dāng)方式和時(shí)機(jī)去啟發(fā)群眾的自覺(jué)、在組織上要實(shí)現(xiàn)骨干與群眾相結(jié)合、在物質(zhì)上要解決群眾的實(shí)際困難。同樣，他指出導(dǎo)致非群眾路線的思想根源在于沒(méi)有認(rèn)識(shí)到行政權(quán)力運(yùn)行的根本目的是實(shí)踐人民性宗旨。另外，他也強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力運(yùn)行中一定要防止滋生形式的群眾路線的問(wèn)題，即那種“只是形式上到群眾中去了，群眾思想上并沒(méi)有打通”的非完整的群眾路線[2]577。
(二)指出發(fā)揮民眾監(jiān)督主體的作用需堅(jiān)持思想教育和權(quán)益保障相結(jié)合的方法。當(dāng)時(shí)的淮北抗日根據(jù)地民眾因長(zhǎng)期受封建專制思想的影響以及局限于自身文化水平的不高，出現(xiàn)了不敢和不愿對(duì)黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的現(xiàn)象。為了改變此狀況，劉瑞龍認(rèn)為迫切的任務(wù)就是要對(duì)民眾進(jìn)行相關(guān)的思想教育，使他們認(rèn)識(shí)到自己才是行政權(quán)力的實(shí)質(zhì)主體，參與行政權(quán)力的監(jiān)督就是對(duì)自己本有權(quán)利的維護(hù)。“我們不但要使政府人員懂得民主，并在廣大人民中間進(jìn)行民主教育，使群眾知道自己的權(quán)利義務(wù)，怎樣使用自己的權(quán)利監(jiān)督政府”[2]210。
在《如何貫徹群眾路線與克服非群眾路線》一文中就如何提高群眾的思想覺(jué)悟，他要求務(wù)必從群眾現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識(shí)水平以及群眾切身利益出發(fā)給予逐步引導(dǎo);對(duì)群眾中的錯(cuò)誤思想采取適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)和恰當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行斗爭(zhēng)。除了對(duì)民眾開展思想教育之外，劉瑞龍還突出了民眾權(quán)益保障的重要性，即對(duì)民眾參與、監(jiān)督行政行為的權(quán)利給予黨紀(jì)法規(guī)的保障;同時(shí)讓民眾也包括行政權(quán)力本身了解到行政權(quán)力運(yùn)行的邊界，特別是民眾的那些私權(quán)利是公權(quán)力所不能侵犯的。在1941年《為實(shí)現(xiàn)蘇皖邊區(qū)施政綱領(lǐng)而斗爭(zhēng)》施政報(bào)告中，劉瑞龍指出政府要“負(fù)責(zé)保障各階層人民的合法權(quán)利”，尤其需要“建立法治的制度”以保障民眾的人權(quán)、財(cái)權(quán)、集會(huì)結(jié)社、言論自由等權(quán)益[2]60)。1943年蘇皖邊區(qū)第二次民政會(huì)議上，劉瑞龍?jiān)俅沃赋鲋灰?ldquo;不勾通敵人”“不違反政府法令”和“不破壞抗日軍隊(duì)”，政府就必須要“尊重與保護(hù)各階層人民的合法權(quán)利”[2]212。
(三)提出了構(gòu)建多種組織平臺(tái)和制度載體以拓寬民眾監(jiān)督行政權(quán)力的思路。他要求支持和保證群眾團(tuán)體的獨(dú)立性，使民眾對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督更具有力量性和組織規(guī)范性。“一個(gè)群眾團(tuán)體，沒(méi)有斗爭(zhēng)就是沒(méi)有靈魂，不能成為戰(zhàn)斗力量;只有斗爭(zhēng)，才可以鍛煉群眾”[2]43)“尊重群眾團(tuán)體的獨(dú)立性，扶植群眾運(yùn)動(dòng)，……政府就會(huì)成為真正有基礎(chǔ)的政府”[2]60)。采取選舉的形式實(shí)施參議會(huì)制、行政委員會(huì)制和代表會(huì)議制，從而既使行政權(quán)力的授予和運(yùn)行更具有濃厚的民意基礎(chǔ)，也使民眾監(jiān)督很好地內(nèi)嵌于行政權(quán)力運(yùn)行中。
以當(dāng)時(shí)的參議會(huì)為例，劉瑞龍明確其不僅僅是民意機(jī)關(guān)也是權(quán)力機(jī)關(guān)，它擔(dān)負(fù)著選舉和罷免、監(jiān)督和彈劾、討論和決定等職責(zé);強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力機(jī)構(gòu)本身要實(shí)施重大事項(xiàng)的公開聽(tīng)證和定期向民眾報(bào)告制度，從而讓民眾對(duì)行政權(quán)力在決策前和運(yùn)行結(jié)果方面有直接的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。“決定任務(wù)、決定辦法前，一定時(shí)期內(nèi)政府負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各階層的意見(jiàn)和呼聲，明了實(shí)際情形，作為決定任務(wù)與辦法的基礎(chǔ)”，“工作結(jié)束后要向群眾報(bào)告、征求老百姓的批評(píng)”[2]212。
四、開展行政監(jiān)督的類型務(wù)必多樣性
黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力的運(yùn)行本身就是一個(gè)復(fù)雜性和廣泛性的實(shí)踐，復(fù)雜性在于它需要權(quán)力運(yùn)行的主體、客體、介體和環(huán)體等多種要素內(nèi)部及其之間的優(yōu)化組合和協(xié)同配合;廣泛性在于它涉及對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等各領(lǐng)域的變革和改造。這些決定了保障行政權(quán)力運(yùn)行有效有序，實(shí)施單一的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而必須要采取“立體式”的監(jiān)督�；幢笨谷崭鶕�(jù)地期間，劉瑞龍也已經(jīng)認(rèn)識(shí)到此問(wèn)題的重要性，強(qiáng)調(diào)開展行政監(jiān)督的類型務(wù)必多樣性。唯有如此，才能既保障對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行實(shí)施監(jiān)督的經(jīng)常性，也能夠促進(jìn)監(jiān)督的全面性。
如在1942年10月對(duì)參議員質(zhì)詢的答復(fù)中就要求行政監(jiān)督方面務(wù)必形成“上下照顧，內(nèi)外夾攻”的格局，即既要有“政府人員自上而下的守法精神”也要有“人民自下而上的監(jiān)督”;既要有“上面嚴(yán)格執(zhí)行”也要有“下面密切監(jiān)督”;既要有“黨外監(jiān)督”也要有“黨內(nèi)檢查”[2]156。盡管在擔(dān)任行政公署主任期間，劉瑞龍沒(méi)有就行政監(jiān)督的類型專門撰文進(jìn)行系統(tǒng)分析，但是考察這一期間他的相關(guān)言論已經(jīng)論及了許多種行政監(jiān)督的方式并提出了一些有價(jià)值的構(gòu)建思路。如1941年在為《政府工作》所撰寫的發(fā)期刊詞中提出輿論監(jiān)督，要求《政府工作》在“提高政府工作干部的水平”、“改善政府工作的工具”、“幫助政府工作干部進(jìn)行思想意識(shí)的鍛煉與修養(yǎng)”等方面發(fā)揮監(jiān)督的職責(zé)。
在1942年《三年來(lái)的政府工作》報(bào)告中，提出了司法檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和財(cái)經(jīng)的監(jiān)督。1943年下發(fā)的《關(guān)于繼續(xù)開展民主運(yùn)動(dòng)改造基層行政的指示》中提出了通過(guò)區(qū)鄉(xiāng)普遍自由的選舉實(shí)施民眾的直接監(jiān)督。同樣，在當(dāng)年《為徹底實(shí)施民主政治而奮斗》的講話中提出了參議會(huì)的監(jiān)督和黨組織對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督;以及《一年來(lái)政權(quán)工作和今后任務(wù)》的總結(jié)報(bào)告中，提到了上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督。就如何最大限度地發(fā)揮不同類型的行政監(jiān)督的特定功能，同時(shí)又能夠激發(fā)他們的整體效應(yīng)，這一期間的劉瑞龍也進(jìn)行了探索與實(shí)踐。
(一)明確每一種類型的監(jiān)督在內(nèi)容上要具有重點(diǎn)層次性。
如指出黨的行政權(quán)力的監(jiān)督主要內(nèi)容是通過(guò)黨團(tuán)對(duì)各級(jí)行政權(quán)力具體實(shí)施黨的政策以及政權(quán)本身制度、工作作風(fēng)是否符合“三三制”等狀況的監(jiān)督;另外，積極推薦得力干部擔(dān)任政府要職來(lái)實(shí)現(xiàn)黨對(duì)政府工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督[2]214。權(quán)力機(jī)關(guān)即參議會(huì)對(duì)行政執(zhí)行機(jī)關(guān)的監(jiān)督重點(diǎn)內(nèi)容在于選舉與罷免縣行政委員及縣長(zhǎng);監(jiān)督及彈劾各級(jí)行政人員;討論與決定縣政府應(yīng)興辦應(yīng)革事項(xiàng);通過(guò)縣政府之預(yù)算、決算;聽(tīng)取和審議政府工作報(bào)告;議決政府及人民提交請(qǐng)議事項(xiàng)書等六個(gè)方面[2]210。上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督集中在對(duì)是否遵守行政法規(guī)范和執(zhí)行行政決定等情況進(jìn)行的督查方面。
而輿論監(jiān)督的著力點(diǎn)在于監(jiān)督行政權(quán)力的形式主體是否政治、思想上模糊;對(duì)正確的統(tǒng)一戰(zhàn)線政策是否動(dòng)搖;組織上是否尊重一定的系統(tǒng)和組織;工作方式上有無(wú)官僚主義;生活上有無(wú)腐化現(xiàn)象等[2]70�？傊�，對(duì)于每一種類型的監(jiān)督內(nèi)容的明確，就在于使其在監(jiān)督行政權(quán)力實(shí)踐中能夠真正做到分工負(fù)責(zé)、“有的放矢”而避免職責(zé)不明、“無(wú)的放矢”，以及促進(jìn)監(jiān)督的“實(shí)打?qū)?rdquo;而避免“空對(duì)空”。
(二)強(qiáng)調(diào)不同類型的監(jiān)督之間在作用實(shí)踐中要具有互動(dòng)配合性。
行政監(jiān)督低效運(yùn)轉(zhuǎn)，往往一個(gè)重要的原因在于其慣有的結(jié)構(gòu)功能困境，即“監(jiān)督主客體間關(guān)系倒置，及監(jiān)督主體內(nèi)部架構(gòu)的失衡”[9]18。劉瑞龍強(qiáng)調(diào)不同類型監(jiān)督間的“聯(lián)動(dòng)”，就在于避免和克服單一監(jiān)督因種種原因而造成的監(jiān)督“盲區(qū)”，最終使行政權(quán)力的運(yùn)行置于一種立體化的監(jiān)督狀態(tài)中。如對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行決定情況的監(jiān)督，在《為實(shí)現(xiàn)蘇皖邊區(qū)施政綱領(lǐng)而斗爭(zhēng)》(1941年)、《一年來(lái)政權(quán)工作和今后任務(wù)》(1943年)中主張行政機(jī)關(guān)向上級(jí)的報(bào)告和上級(jí)行政機(jī)構(gòu)的巡視檢查相結(jié)合。對(duì)行政人員的遵紀(jì)守法情況的監(jiān)督，在《對(duì)參議員質(zhì)詢的答復(fù)》(1942年)要求法紀(jì)監(jiān)督與民眾監(jiān)督相結(jié)合。
對(duì)如何充分發(fā)揮行政權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能，在《為徹底實(shí)施民主政治而奮斗》(1943年)中提出了參議會(huì)監(jiān)督和民眾監(jiān)督相結(jié)合;同樣這篇講話中就行政權(quán)力運(yùn)行狀況的監(jiān)督方面，明確事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督三者相結(jié)合。在反行政權(quán)力的異化現(xiàn)象特別是反貪污浪費(fèi)行為方面，1943年由劉瑞龍簽署的《第五次邊區(qū)教育行政會(huì)議重要決議案》中要求行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部自我監(jiān)督與法紀(jì)監(jiān)督相結(jié)合;同年的《一年來(lái)政權(quán)工作和今后任務(wù)》又提出還需加強(qiáng)群眾監(jiān)督和財(cái)經(jīng)監(jiān)督。對(duì)于基層行政民主選舉情況的監(jiān)督，在《關(guān)于改造基層行政實(shí)行民選的指示》(1943年)中要求實(shí)行上級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、基層委員會(huì)的監(jiān)督和民眾監(jiān)督三結(jié)合。在反對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行中的官僚主義現(xiàn)象方面，同樣是《一年來(lái)政權(quán)工作和今后任務(wù)》報(bào)告中，提出黨和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、民眾監(jiān)督和法紀(jì)監(jiān)督等相互結(jié)合。
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