精算思想引入應(yīng)急管理

　　中共中央政治局就我國(guó)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)進(jìn)行第十九次集體學(xué)習(xí)時(shí)，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)要積極推進(jìn)應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化。 應(yīng)急管理所面對(duì)的社會(huì)系統(tǒng)是一個(gè)龐大的、非線性的復(fù)雜系統(tǒng)，應(yīng)急管理能力的提升，應(yīng)當(dāng)著力于“事前”的預(yù)測(cè)能力和“事后”的處置能力。 習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，“真正把問(wèn)題解決在萌芽之時(shí)、成災(zāi)之前”，就是要將應(yīng)急管理工作重心前移，把風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)評(píng)估作為一項(xiàng)重要工作，做到未雨綢繆、防患于未然。

　　恩格斯說(shuō)過(guò)“任何一門科學(xué)的真正完善在于數(shù)學(xué)工具的廣泛應(yīng)用”。 風(fēng)險(xiǎn)的判斷、不確定性的研究是精算思想的主要內(nèi)容，因而精算成為保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的最基礎(chǔ)理論。 將“精算”思想引入應(yīng)急管理，就是要把應(yīng)急管理的全過(guò)程細(xì)分為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、應(yīng)急預(yù)警、應(yīng)急處置，把以數(shù)理科學(xué)為基礎(chǔ)的精算引入到應(yīng)急管理的前端，突出對(duì)不確定性的研究和突發(fā)性公共事件的預(yù)測(cè)，“防”的投入大于“處置”的付出，最終實(shí)現(xiàn)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命。

　　應(yīng)急管理的“預(yù)”字缺位

　　應(yīng)急管理是政府社會(huì)治理的重要任務(wù)，應(yīng)急管理水平的提升需要應(yīng)急預(yù)案制訂的科學(xué)化，科學(xué)化離不開(kāi)使用數(shù)學(xué)工具，即應(yīng)急預(yù)案的制訂需要引入“精算”思想。 政府的社會(huì)治理，特別是應(yīng)急管理往往主要靠經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)驗(yàn)主義往往容易導(dǎo)致“急”時(shí)把預(yù)案扔到一邊，使得預(yù)案的編制成為一種形式。 之所以應(yīng)急預(yù)案在突發(fā)緊急情況時(shí)易被束之高閣，問(wèn)題的核心在于預(yù)案的“預(yù)”到底是“預(yù)安排”還是“預(yù)測(cè)”，在實(shí)踐中偏重“預(yù)安排”多一些，而“預(yù)測(cè)”則相對(duì)缺乏，這就導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案只知道“急”為何物，不知道“急”在何時(shí)，“急”在何地。

　　(一)“預(yù)”重在分解責(zé)任，梳理處置步驟

　　目前的應(yīng)急管理體系主要由五個(gè)部分構(gòu)成，即組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、恢復(fù)與重建和應(yīng)急保障。 應(yīng)急管理的“事前”部分集中在預(yù)案，應(yīng)急預(yù)案主要包括分解責(zé)任和處置步驟兩大部分。

　　1.分解責(zé)任，就是明確“戰(zhàn)”時(shí)的指揮機(jī)構(gòu)和任務(wù)分工，明晰工作流程和環(huán)節(jié)銜接，是行政管理中針對(duì)特定情形的組織體系和管理體系的安排。 分解責(zé)任的依據(jù)是過(guò)往本地區(qū)所發(fā)生突發(fā)事件的類型，例如自然災(zāi)害類突發(fā)事件，將自然災(zāi)害進(jìn)一步分解為水旱、地震、泥石流、山體滑坡、火災(zāi)、氣象災(zāi)害、生物災(zāi)害等，根據(jù)行政職責(zé)將災(zāi)害對(duì)應(yīng)的部門列為處置主責(zé)部門，水災(zāi)對(duì)應(yīng)水務(wù)部門，旱災(zāi)對(duì)應(yīng)水務(wù)部門和農(nóng)業(yè)部門，氣象災(zāi)害再進(jìn)一步細(xì)分為暴雨、大風(fēng)、沙塵暴、霾、暴雪、雷電、冰雹和高溫等，涉及水務(wù)部門、農(nóng)業(yè)部門、城市管理部門、公安部門、交通部門、氣象部門等，預(yù)案中的分解責(zé)任是給行政職能單位的“指路牌”，遇事不推脫，避免緊急時(shí)刻相互踢皮球。

　　2.梳理處置步驟，是為突發(fā)事件發(fā)生時(shí)“一團(tuán)亂麻”提供“抽絲剝繭”的步驟，按照時(shí)間順序“事前、事中、事后”依次由監(jiān)測(cè)預(yù)警、處置救援、恢復(fù)重建三個(gè)部分構(gòu)成。 監(jiān)測(cè)預(yù)警的監(jiān)測(cè)環(huán)節(jié)是依托社會(huì)網(wǎng)格化管理和現(xiàn)代科技手段交織進(jìn)行，把專業(yè)監(jiān)測(cè)與社會(huì)監(jiān)測(cè)相結(jié)合，把監(jiān)測(cè)結(jié)果按照緊急程度、發(fā)展態(tài)勢(shì)和危害程度等標(biāo)準(zhǔn)確定不同程度的預(yù)警等級(jí)，依據(jù)預(yù)警等級(jí)各職能部門確定響應(yīng)措施。 處置救援涉及救援力量趕赴現(xiàn)場(chǎng)的時(shí)效性和救援資源的調(diào)配能力，從時(shí)效性上分為先期處置和指揮權(quán)層層移交，從資源調(diào)配上需要逐步響應(yīng)升級(jí)。 恢復(fù)重建涉及工作內(nèi)容較多，從調(diào)查評(píng)估到善后處置，從救助撫恤到保險(xiǎn)賠付，很多工作往往不是一般意義上的應(yīng)急管理工作。

　　(二)“預(yù)”缺乏預(yù)測(cè)，無(wú)法“守株待兔”

　　現(xiàn)有應(yīng)急預(yù)案在“預(yù)”的方面?zhèn)戎赜?ldquo;預(yù)安排”而缺乏“預(yù)測(cè)”，但是預(yù)測(cè)是后續(xù)管理的基礎(chǔ)，應(yīng)急管理涉及應(yīng)急資金、應(yīng)急物資、應(yīng)急場(chǎng)所、應(yīng)急隊(duì)伍等各類應(yīng)急資源，不同的突發(fā)事件所需的應(yīng)急資源是不同的，而突發(fā)事件所波及的范圍不同，所需要的應(yīng)急資源數(shù)量也不同，因此預(yù)測(cè)能夠?yàn)閼?yīng)急資源的合理配置提供傾向性的安排，把應(yīng)急資源儲(chǔ)備更多地應(yīng)用于本地區(qū)最可能發(fā)生的災(zāi)害領(lǐng)域，把物資儲(chǔ)備用在最可能發(fā)生災(zāi)害的地理區(qū)域，提升公共應(yīng)急資源的利用效率，縮短應(yīng)急資源抵達(dá)事故區(qū)域的“在途”時(shí)間。

　　要做到“守株待兔”就需要知道守哪一“株”，“兔”從哪個(gè)方向來(lái)，這就是“預(yù)測(cè)”的主要內(nèi)容。 守哪一“株”就是要對(duì)本區(qū)域不同類型突發(fā)事件進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)的科學(xué)性是以數(shù)理分析為基礎(chǔ)的，缺乏數(shù)理基礎(chǔ)編制的預(yù)案導(dǎo)致預(yù)測(cè)性差，對(duì)不確定的突發(fā)事件預(yù)測(cè)性低可能會(huì)導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案的實(shí)用性不足，普適性的應(yīng)急預(yù)案缺乏針對(duì)性，對(duì)守哪一“株”才能逮到“兔”沒(méi)有判斷。 “兔”從哪來(lái)，就要有科學(xué)的預(yù)測(cè)方法，基于科學(xué)的預(yù)測(cè)才能提高管理的效率。

　　突發(fā)事件屬于不確定性事件，具有極強(qiáng)的偶然性，應(yīng)急管理需要在不確定中尋找確定性因素。 馬克思主義理論認(rèn)為“偶然性寓于必然性當(dāng)中”，對(duì)于突發(fā)事件的預(yù)測(cè)性研究就是在偶然中發(fā)現(xiàn)必然。 本區(qū)域的突發(fā)事件類型在歷史上主要發(fā)生哪幾類，基于區(qū)域人口特性、區(qū)域地質(zhì)特性、區(qū)域河流特性、區(qū)域氣候情況等會(huì)有不同的突發(fā)事件發(fā)生概率，基于突發(fā)事件發(fā)生概率而針對(duì)性地強(qiáng)化大概率事件的應(yīng)急資源儲(chǔ)備，把有限的資源用在最有可能產(chǎn)生嚴(yán)重后果的領(lǐng)域才能起到政府社會(huì)管理的高效化。

　　精算思想的核心是“預(yù)”

　　精算是以概率統(tǒng)計(jì)為基礎(chǔ)，深度應(yīng)用于保險(xiǎn)領(lǐng)域的思想，正逐步向非保險(xiǎn)的其他金融領(lǐng)域拓展。 對(duì)遠(yuǎn)期風(fēng)險(xiǎn)的量化分析是精算思想的核心，對(duì)于不確定性的分析是精算研究的主要內(nèi)容。 應(yīng)急管理的工作就是面對(duì)不確定、預(yù)判不確定、備戰(zhàn)不確定、應(yīng)對(duì)不確定，“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，應(yīng)急管理工作能夠有質(zhì)的提升需要把精算學(xué)中的不確定性研究成果與社會(huì)實(shí)踐相結(jié)合。 把精算學(xué)已有的不確定性研究與應(yīng)急管理實(shí)踐工作中所需的“預(yù)”緊密聯(lián)系起來(lái)，發(fā)展應(yīng)急管理理論，進(jìn)一步推動(dòng)應(yīng)急管理工作實(shí)踐 。

　　(一)大數(shù)法則與政府的大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)

　　大數(shù)法則是精算研究中的基礎(chǔ)理論，是在大量重復(fù)出現(xiàn)的偶然事件中尋找背后的必然性規(guī)律。 保險(xiǎn)公司作為經(jīng)濟(jì)組織對(duì)大數(shù)法則的運(yùn)用是其最基礎(chǔ)的運(yùn)作邏輯，大數(shù)法則是近代保險(xiǎn)業(yè)得以建立和發(fā)展的基礎(chǔ)，作為經(jīng)濟(jì)組織的保險(xiǎn)公司和承擔(dān)社會(huì)職能的政府在面對(duì)研究樣本時(shí)具有相同性。 比如，房屋失火和個(gè)人意外，對(duì)某一房屋和某一個(gè)人而言是無(wú)法預(yù)測(cè)其發(fā)生的，但一定時(shí)長(zhǎng)內(nèi)一定數(shù)量的房屋或一定數(shù)量的個(gè)人會(huì)出現(xiàn)特定的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，可測(cè)算出房屋失火或者個(gè)人意外的概率。 如果樣本基數(shù)大，觀察的房屋越多，研究的人數(shù)越多，其預(yù)測(cè)的概率就越準(zhǔn)確。

　　相對(duì)保險(xiǎn)公司而言，政府具有天然的大數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)。 大數(shù)法則的核心邏輯就是單個(gè)人或物的不確定性會(huì)在群體中消失，就此可以基于大數(shù)據(jù)分析群體發(fā)生損失的相對(duì)穩(wěn)定性。 按照大數(shù)法則，政府應(yīng)急管理的預(yù)測(cè)目標(biāo)是一個(gè)基數(shù)龐大的群體，具有社會(huì)效應(yīng)，否則，缺少相當(dāng)規(guī)模的數(shù)量基礎(chǔ)，就無(wú)法沿著數(shù)量規(guī)律的路徑實(shí)現(xiàn)既定效果。

　　政府的社會(huì)治理中，可以運(yùn)用大數(shù)法則對(duì)某一特定區(qū)域的著火概率進(jìn)行研究進(jìn)而規(guī)劃城市消防救援力量駐地的布局，比如特大型城市的某人口密集聚居區(qū)域的每百幢樓房的著火概率，單個(gè)區(qū)域的歷史數(shù)據(jù)較少，但是以該區(qū)域的樓宇分布、人口密度、人群結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)位置等為參數(shù)，依托全國(guó)大數(shù)據(jù)即可擴(kuò)大樣本進(jìn)行分析研究，確定此類型區(qū)域的著火概率，進(jìn)而對(duì)城市消防資源進(jìn)行科學(xué)布局。

　　(二)生命表與差異化應(yīng)急

　　生命表作為精算的基礎(chǔ)理論已經(jīng)發(fā)展成熟，它是壽險(xiǎn)發(fā)展的源泉，其需要限定一個(gè)時(shí)期，并將人口群體中不同年齡段的死亡數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)后得出該年齡段死亡率，長(zhǎng)期統(tǒng)計(jì)人口信息而繪制出生命表，進(jìn)而將其應(yīng)用于壽險(xiǎn)產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)管理。 生命表理論的本質(zhì)是為特定研究對(duì)象劃定特定屬性的概率，其源于社會(huì)統(tǒng)計(jì)并將統(tǒng)計(jì)結(jié)果直觀呈現(xiàn)，進(jìn)而為保險(xiǎn)公司差異化的壽險(xiǎn)產(chǎn)品提供了依據(jù)。

　　這種差異化意識(shí)在應(yīng)急管理中也可以充分借鑒，應(yīng)急管理的服務(wù)對(duì)象理論上講是全體公民，但是在具體操作中由于個(gè)體具有顯著差異性而可以“區(qū)別性”施策，“區(qū)別性”對(duì)待不是公平概念，而是社會(huì)管理經(jīng)濟(jì)性最大化的體現(xiàn)。 不同身體健康狀況的群體面對(duì)同樣的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件所出現(xiàn)的結(jié)果是不同的，受過(guò)不同教育的群體面對(duì)突發(fā)社會(huì)群體性事件所表現(xiàn)出的行為也是不同的，甚至可能差異較大。

　　在制訂專項(xiàng)的應(yīng)急預(yù)案時(shí)可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化，專項(xiàng)突發(fā)事件所涉及的自變量除了傳統(tǒng)認(rèn)為的“產(chǎn)生因素”外，還有“發(fā)酵因素”，而“推波助瀾”的這些自變量就是各類突發(fā)事件可能涉及的人群。 例如地質(zhì)災(zāi)害類突發(fā)事件和金融突發(fā)事件，雖然都是應(yīng)急管理所涉及的突發(fā)事件，都具有社會(huì)公共性，但是所波及到的社會(huì)群體可能完全不同，產(chǎn)生的社會(huì)影響也完全不同，所需要的應(yīng)急資源也相差較大，制訂這兩種專項(xiàng)突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案就應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)出較大的差異性。

　　(三)巨災(zāi)模型與預(yù)演損失

　　精算理論指導(dǎo)實(shí)踐的重要運(yùn)用就是巨災(zāi)模型，是保險(xiǎn)公司市場(chǎng)需求的產(chǎn)物。 按照“大數(shù)定律”的前提，巨災(zāi)的發(fā)生數(shù)量有限，數(shù)量上不滿足“大數(shù)”，巨災(zāi)模型可以通過(guò)生成大量的隨機(jī)虛擬災(zāi)害事件來(lái)突破實(shí)際發(fā)生數(shù)較少的限制，從而為保險(xiǎn)公司的定價(jià)提供依據(jù)。 保險(xiǎn)公司的巨災(zāi)模型，比如冬季風(fēng)暴模型、臺(tái)風(fēng)模型、美國(guó)颶風(fēng)模型等，其實(shí)與政府的應(yīng)急管理是緊密聯(lián)系的，應(yīng)急管理中遇到的波及面較廣、破壞性較大的巨災(zāi)有臺(tái)風(fēng)、地震、火災(zāi)、瘟疫等，依托計(jì)算機(jī)模擬手段，利用現(xiàn)有的人群、動(dòng)物、地勢(shì)、建筑物、易燃物等綜合信息，來(lái)評(píng)估自然或人為災(zāi)害在一定區(qū)域可能造成的損失。

　　把綜合信息融入巨災(zāi)模型中是最為關(guān)鍵的步驟，巨災(zāi)模型包含災(zāi)害模塊 、易損性模塊和金融模塊三個(gè)模塊，其中，災(zāi)害模塊是指所有災(zāi)害的集合，易損性模塊則是把所有的災(zāi)害集中在特定區(qū)域來(lái)研究破壞情況，金融模塊是把前兩個(gè)模塊的結(jié)果轉(zhuǎn)化為保險(xiǎn)損失‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 總的來(lái)看，災(zāi)害模塊和易損性模塊是對(duì)災(zāi)害造成物質(zhì)損失的研究，再由金融模塊轉(zhuǎn)化為特定區(qū)域面對(duì)某種災(zāi)害的預(yù)期經(jīng)濟(jì)損失狀況。 巨災(zāi)模型的深入應(yīng)用可以有效解決政府的災(zāi)害評(píng)估難題。 災(zāi)害評(píng)估不能僅僅停留在事故發(fā)生之后的“解讀”，而更應(yīng)該是在事前的“預(yù)演”，讓災(zāi)害的損失程度直接數(shù)據(jù)化呈現(xiàn)，更能夠給參與社會(huì)管理的人員以切實(shí)的感受，把破壞結(jié)果以量化的方式反饋給應(yīng)急管理部門，從而有針對(duì)性地預(yù)防相關(guān)災(zāi)害的發(fā)生，或者起碼保證災(zāi)害的蔓延和次生災(zāi)害可以得到有效的控制。

　　(四)隨機(jī)過(guò)程理論與交叉的偶然性

　　隨機(jī)過(guò)程理論是精算理論中較為基礎(chǔ)的部分，是依賴于時(shí)間等參數(shù)的一組隨機(jī)變量的集合。 精算理論重視變量的隨機(jī)性，將偶然的隨機(jī)現(xiàn)象盡可能地?cái)?shù)量化表達(dá)，這樣隨機(jī)現(xiàn)象的發(fā)生和發(fā)展的結(jié)果就會(huì)隨著偶然因素的影響而改變。 隨機(jī)過(guò)程理論在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)領(lǐng)域早期應(yīng)用主要是構(gòu)建一維風(fēng)險(xiǎn)模型，但一維風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)多重偶然性交叉發(fā)生的事件分析，進(jìn)而產(chǎn)生了多維相依風(fēng)險(xiǎn)模型，即增加變量參數(shù)，同時(shí)考慮變量之間的復(fù)合聯(lián)系，使得模型具備現(xiàn)實(shí)意義。

　　應(yīng)急管理中不同的風(fēng)險(xiǎn)不是孤立出現(xiàn)的，不同的突發(fā)性事件背后的偶然性可能是有特殊聯(lián)系的，多因素刺激、多種類誘因，導(dǎo)致政府可能需要同時(shí)處理不同復(fù)雜程度、不同類型的偶然性事件。 隨機(jī)過(guò)程理論在實(shí)踐中的應(yīng)用越來(lái)越廣泛，既可以用來(lái)研究分析各類社會(huì)事件數(shù)據(jù)及自然現(xiàn)象的變化規(guī)律，并由此預(yù)測(cè)未來(lái)的變化趨勢(shì)，也可以對(duì)社會(huì)金融風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)群體事件交叉發(fā)生進(jìn)行預(yù)測(cè)。

　　應(yīng)急工作引入“精算”思想

　　精算的本質(zhì)在于預(yù)測(cè)不確定性，其數(shù)理計(jì)算方式與政府大數(shù)據(jù)相結(jié)合能夠支持政府健全應(yīng)急管理體制機(jī)制，提升應(yīng)急管理科學(xué)化水平。 應(yīng)急管理工作涉及決策咨詢、監(jiān)管、社會(huì)保險(xiǎn)等領(lǐng)域緊密地與精算理論相聯(lián)系，應(yīng)急管理不僅是突發(fā)公共事件的處置，更多的是社會(huì)治理中科學(xué)化的風(fēng)險(xiǎn)管理。

　　(一)社會(huì)治理的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

　　相比保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，行政管理部門的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別側(cè)重于靜態(tài)分類而缺乏動(dòng)態(tài)分析。 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)源于社會(huì)矛盾，從宏觀上來(lái)看我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，從微觀上看，人民群眾已經(jīng)“倉(cāng)廩實(shí)”要追求公平、正義、安全，已經(jīng)“衣食足”而開(kāi)始追求環(huán)境、民主、法治等，這種全面爆發(fā)的需求與社會(huì)發(fā)展速度之間的時(shí)間差為社會(huì)穩(wěn)定增添了新的風(fēng)險(xiǎn)源。 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在變動(dòng)，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別就應(yīng)當(dāng)隨時(shí)調(diào)整其“自變量”參數(shù)，在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)與應(yīng)對(duì)中就應(yīng)適時(shí)地把新的碎片化的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)考慮進(jìn)去，基于風(fēng)險(xiǎn)管理為主的應(yīng)急管理是公共政策的一部分，公共政策往往連接著老百姓的切身利益，決策不當(dāng)或者失誤都可能會(huì)產(chǎn)生政治問(wèn)題。

　　為切實(shí)做好社會(huì)治理中的風(fēng)險(xiǎn)管理，應(yīng)急管理部門可以構(gòu)建多元參與的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)決策評(píng)估體系，組建由財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司、社會(huì)智庫(kù)、科研院所、媒體及公眾等參與的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)決策評(píng)估委員會(huì)，以保證風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的科學(xué)性和全面性，尤其是風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的科學(xué)性。 科學(xué)性主要分為兩個(gè)方面，一方面是基于區(qū)域統(tǒng)計(jì)結(jié)果的數(shù)理分析，另一方面就是動(dòng)態(tài)性，社會(huì)矛盾變化的新趨勢(shì)，可能爆發(fā)的群體性問(wèn)題的領(lǐng)域和人群。 在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別中明確“自變量”的變化是不變的，緊抓住變化的風(fēng)險(xiǎn)源，進(jìn)而才能為風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別后“解剖”風(fēng)險(xiǎn)做鋪墊。

　　(二)應(yīng)急預(yù)案重在“解剖”風(fēng)險(xiǎn)

　　對(duì)自然引起的或人為引發(fā)的對(duì)人類生產(chǎn)生活具有負(fù)面作用的災(zāi)害進(jìn)行全面識(shí)別、科學(xué)解剖，才能夠防患于未然，最大程度地減少災(zāi)害對(duì)人類造成的損失。 從政府節(jié)省開(kāi)支的角度來(lái)講，同樣的資源，放在“防災(zāi)”會(huì)比“救災(zāi)”更經(jīng)濟(jì)。 而“防災(zāi)”就需要健全應(yīng)急管理機(jī)制。 應(yīng)急管理機(jī)制的起點(diǎn)在預(yù)案管理，預(yù)案管理的核心是風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)判，預(yù)判的重點(diǎn)是精細(xì)化“解剖”風(fēng)險(xiǎn)，精細(xì)化解剖才能使得預(yù)案成為應(yīng)急管理全過(guò)程的“字典”，遇事能查，遇情能解，遇急能辦。

　　應(yīng)急預(yù)案的“解剖”風(fēng)險(xiǎn)可以從識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)源、構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)組合和建立新標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)角度來(lái)入手，預(yù)案能否避免平時(shí)應(yīng)付檢查，“急”時(shí)不知所云的“本本”，關(guān)鍵在于預(yù)案的針對(duì)性，針對(duì)性強(qiáng)就需要引入創(chuàng)新的工具。 使用保險(xiǎn)行業(yè)中的“精算”可以詳細(xì)“解剖”風(fēng)險(xiǎn)，讓過(guò)去定性分析風(fēng)險(xiǎn)，靠經(jīng)驗(yàn)預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)變?yōu)閼?yīng)急管理領(lǐng)域的“數(shù)字化改革”，而改革的方向就是定性與定量并重度量風(fēng)險(xiǎn)。 在應(yīng)急管理預(yù)案的編制過(guò)程中運(yùn)用精算的思想和方法，可以進(jìn)一步提高應(yīng)急管理預(yù)案中預(yù)測(cè)的準(zhǔn)確性，提升應(yīng)急管理的科學(xué)性以及加強(qiáng)應(yīng)急管理資源的合理配置等。

　　(三)科學(xué)應(yīng)急重在評(píng)估

　　習(xí)近平同志提出“要建立高效科學(xué)的自然災(zāi)害防治體系”，其中“科學(xué)”的含義就是災(zāi)害防治過(guò)程中“防”的技術(shù)手段科學(xué)化，科學(xué)化就是把概率論與數(shù)理統(tǒng)計(jì)融入“防”的評(píng)估體系中。 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一項(xiàng)科學(xué)化、規(guī)范化、程序化的工作。 而社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與一般的單項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不同，其不是單項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的簡(jiǎn)單加總。 以本地區(qū)歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，參照經(jīng)濟(jì)社會(huì)最新發(fā)展的變動(dòng)情況建立綜合評(píng)估模型體系。

　　綜合評(píng)估模型體系是由不同突發(fā)事件類型的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型構(gòu)成，通常突發(fā)事件分為自然災(zāi)害類、事故災(zāi)難類、公共衛(wèi)生事件類等。 對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估預(yù)測(cè)建立在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別基礎(chǔ)上，通過(guò)預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)組合所處的不穩(wěn)定狀態(tài)，可以階段性地獲得有價(jià)值的評(píng)估成果，比如本地不穩(wěn)定事件爆發(fā)的制度措施漏洞，以及風(fēng)險(xiǎn)組合爆發(fā)的征兆判斷，局部風(fēng)險(xiǎn)具有向全局風(fēng)險(xiǎn)演變的預(yù)判，進(jìn)而可以初步列出需要不同處置部門協(xié)同的機(jī)制建設(shè)清單。

　　北京市的應(yīng)急管理對(duì)象主要是四類城市突發(fā)事件，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，對(duì)管理對(duì)象進(jìn)行研究分析可以借鑒保險(xiǎn)領(lǐng)域的已有成果。 但保險(xiǎn)公司的本質(zhì)是企業(yè)，企業(yè)需要在投入產(chǎn)出的平衡中尋求最大的利益，這就是與政府最大的區(qū)別，其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不確定性的預(yù)測(cè)可以借鑒，對(duì)未來(lái)保險(xiǎn)資金的貼現(xiàn)數(shù)額的測(cè)算可以借鑒，對(duì)盤活應(yīng)急資金高效利用的管理可以借鑒，對(duì)保險(xiǎn)儲(chǔ)備資金與風(fēng)險(xiǎn)賠付資金的平衡也可以借鑒。

　　例如，事故災(zāi)難類是保險(xiǎn)公司的傳統(tǒng)保險(xiǎn)類型，我們可以在事故災(zāi)難類的應(yīng)急預(yù)案中借鑒保險(xiǎn)公司財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)精算的已有成果，對(duì)特定人群、特定區(qū)域、特定類型事故分類計(jì)算出不同類型事故發(fā)生的概率，按照不同事故的災(zāi)害損失情況針對(duì)性地儲(chǔ)備政府應(yīng)對(duì)力量。 保險(xiǎn)公司的保費(fèi)從全國(guó)范圍來(lái)看是“區(qū)別對(duì)待”的，我們同樣可以參考其已有的針對(duì)北京市的保費(fèi)制定基礎(chǔ)而制訂北京的應(yīng)急管理預(yù)案。 但保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)對(duì)象是個(gè)體，而政府的保險(xiǎn)對(duì)象是群體，在應(yīng)急管理領(lǐng)域，個(gè)體和群體不是簡(jiǎn)單的加總，不能夠直接把災(zāi)害處置安頓資金按照保險(xiǎn)公司的賠付額度與受害者人數(shù)機(jī)械地相乘。

　　(四)應(yīng)急資金的科學(xué)配置

　　在政府財(cái)政支出中設(shè)立應(yīng)急準(zhǔn)備資金，主要是作為突發(fā)應(yīng)急事件處置和善后處理的儲(chǔ)備資金。 儲(chǔ)備資金的金額及在本級(jí)財(cái)政支出中的占比主要是以經(jīng)驗(yàn)主義和實(shí)證主義的思路來(lái)界定。 經(jīng)驗(yàn)主義的路徑主要是本級(jí)財(cái)政歷史上的支出比例和金額，參考?xì)v史實(shí)際數(shù)據(jù)來(lái)預(yù)估未來(lái)本地區(qū)的應(yīng)急資金需求。

　　實(shí)證主義主要是引入統(tǒng)計(jì)精算來(lái)針對(duì)不同類型風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率及資金需求來(lái)預(yù)測(cè)儲(chǔ)備資金的數(shù)額。 對(duì)比美國(guó)的應(yīng)急資金的管理模式，美國(guó)的應(yīng)急儲(chǔ)備資金主要是聯(lián)邦政府財(cái)政預(yù)算，包括政府履行防災(zāi)、救災(zāi)義務(wù)的資金和應(yīng)急管理署(FEMA)的經(jīng)費(fèi)，預(yù)算法案對(duì)行政的救災(zāi)資金不設(shè)上限。 應(yīng)急管理部門的資金用途，主要是用于災(zāi)害預(yù)防和減災(zāi)，以及救援力量的一般性開(kāi)支。

　　應(yīng)急資金由于其特殊性需要在保障應(yīng)急需求的基礎(chǔ)上做到資金的保值增值，以更好滿足風(fēng)險(xiǎn)彌補(bǔ)的資金需求。 儲(chǔ)備資金可以做短期的投資，兼顧保值與“隨取隨用”原則。 儲(chǔ)備資金可以以政府的名義購(gòu)買特定風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)產(chǎn)品，增加特定風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的資金補(bǔ)償需求，將公共安全性的風(fēng)險(xiǎn)控制衍生到社會(huì)資本領(lǐng)域，借用社會(huì)資本的力量來(lái)彌補(bǔ)應(yīng)急管理儲(chǔ)備資金不足的問(wèn)題，同時(shí)充分利用金融手段把政府的儲(chǔ)備資金盤活，切實(shí)做到“有難必應(yīng)”。

　　鼓勵(lì)內(nèi)外資保險(xiǎn)公司針對(duì)政府需求科學(xué)、合理地開(kāi)發(fā)應(yīng)急處置類保險(xiǎn)產(chǎn)品。 如果在重大災(zāi)害型風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償上保險(xiǎn)公司和政府的資金有限，除了向上級(jí)有關(guān)部門申請(qǐng)專項(xiàng)資金外，可以就保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)項(xiàng)目申請(qǐng)?jiān)俦ｋU(xiǎn)、多重保險(xiǎn)以分?jǐn)偩揞~資金的補(bǔ)償壓力。 鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司將政府的應(yīng)急管理的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目證券化，同時(shí)可以開(kāi)發(fā)其他保險(xiǎn)衍生產(chǎn)品，解決再保險(xiǎn)公司承保能力不足的問(wèn)題，增強(qiáng)應(yīng)急儲(chǔ)備資金的市場(chǎng)活力。

　　激發(fā)保險(xiǎn)公司為政府應(yīng)急管理的專項(xiàng)預(yù)案提供保險(xiǎn)，針對(duì)不同類型的突發(fā)性公共事件開(kāi)發(fā)具有針對(duì)性的保險(xiǎn)產(chǎn)品。 政府與保險(xiǎn)公司在管理和使用儲(chǔ)備資金時(shí)目的不同，保險(xiǎn)公司是營(yíng)利性企業(yè)，其管理資金的核心是為了提高利潤(rùn)率，在“有損必賠”的原則下減少賠率，政府則是為資金的科學(xué)合理配置，在“有損必補(bǔ)”的原則下提升行政管理效率。

　　(五)應(yīng)急物資的供應(yīng)鏈儲(chǔ)備

　　應(yīng)急儲(chǔ)備資金是對(duì)突發(fā)性公共事件的經(jīng)濟(jì)性備戰(zhàn)，而物資儲(chǔ)備則是更為直接的物質(zhì)性救急。 “新冠肺炎”疫情暴發(fā)初期，全國(guó)出現(xiàn)口罩、防護(hù)服、護(hù)目鏡、消殺用品、病床等衛(wèi)生用品短缺，暴露出我國(guó)公共衛(wèi)生用品和器械存在應(yīng)急儲(chǔ)備不足問(wèn)題‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 與普通物資相比，公共衛(wèi)生應(yīng)急物資存在因特定環(huán)境下特殊物資的不可替代性以及因疫情突發(fā)性導(dǎo)致應(yīng)急物資無(wú)法滿足需求的時(shí)效性等特點(diǎn)。

　　對(duì)不同類型的突發(fā)性公共事件，在處置、救急時(shí)所需的必要物資以“備戰(zhàn)”來(lái)對(duì)待，針對(duì)儲(chǔ)備數(shù)量、倉(cāng)儲(chǔ)分布、更新?lián)Q代等也應(yīng)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃。 為提高資金利用率，降低物質(zhì)損耗，一般不過(guò)多儲(chǔ)備實(shí)物，但是，不儲(chǔ)備過(guò)多物資的前提是應(yīng)急管理預(yù)案中需要對(duì)不同物資的供應(yīng)鏈做完整的梳理，指定生產(chǎn)企業(yè)與物流企業(yè)， 使得必要物資在需要時(shí)能夠“滿足供應(yīng)”。 由于應(yīng)急事件發(fā)生往往具有突發(fā)性，企業(yè)需要不分晝夜、不分工休地提供應(yīng)急物資，為保障供應(yīng)鏈的完善，需要定期對(duì)供應(yīng)鏈進(jìn)行梳理。

　　同時(shí)，面對(duì)涉及人員廣、輻射面積廣的突發(fā)性公共事件，當(dāng)儲(chǔ)備物資無(wú)法滿足需求，供應(yīng)鏈無(wú)法短時(shí)間內(nèi)達(dá)到需要的產(chǎn)能和運(yùn)力時(shí)，可以借鑒銀行業(yè)已有的“隔夜拆借”機(jī)制，本級(jí)政府與周邊省市區(qū)建立應(yīng)急物資緊急借用機(jī)制，從周邊最近的倉(cāng)儲(chǔ)地緊急調(diào)配急需物資。 同級(jí)政府的“隔夜拆借”比起由上級(jí)政府來(lái)協(xié)調(diào)不同地區(qū)調(diào)配物資，可以進(jìn)一步提高效率、降低成本，實(shí)現(xiàn)救急的“時(shí)間就是生命”的原則。

　　應(yīng)急論文投稿刊物：《中國(guó)應(yīng)急管理》(月刊)創(chuàng)刊于2007年，是由中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)主辦。在國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室的具體指導(dǎo)下，在宣傳方針政策、傳達(dá)工作部署、推動(dòng)理論研究、交流實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、普及應(yīng)急知識(shí)等方面發(fā)揮積極的作用。讀者對(duì)象主要為各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和政府部門、企事業(yè)單位的應(yīng)急管理工作者，科研院所應(yīng)急管理研究人員以及其他關(guān)心、關(guān)注應(yīng)急管理工作的單位和個(gè)人。

　　結(jié)語(yǔ)

　　應(yīng)急管理的科學(xué)化需要引入“精算”思想，精算應(yīng)用從保險(xiǎn)領(lǐng)域向社會(huì)保障體系領(lǐng)域拓展，將準(zhǔn)確分析偶然背后存在的必然因素，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)預(yù)估分析的精算思想用于應(yīng)急管理，并據(jù)此制訂相應(yīng)的應(yīng)急處置策略及應(yīng)急資金和應(yīng)急物資政策，努力把風(fēng)險(xiǎn)減少到最低限度，才能切實(shí)擔(dān)負(fù)起習(xí)近平同志所強(qiáng)調(diào)的“促一方發(fā)展、保一方平安”的政治責(zé)任。

　　作者：馮晨翔

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