本文摘要：眾參與是民主政治的本質(zhì)特征和根本要求,公眾參與權(quán)就是一種程序性的權(quán)利,體現(xiàn)環(huán)境立法中的民主和民主指導(dǎo)下的集中;公眾參與所體現(xiàn)的正是民主政治的公平、自由、參與的特質(zhì),且由于環(huán)境利益本身的特性,它既是個(gè)人的私益也是社會(huì)公眾公益的體現(xiàn)。其次,從法社會(huì)
眾參與是民主政治的本質(zhì)特征和根本要求,公眾參與權(quán)就是一種程序性的權(quán)利,體現(xiàn)環(huán)境立法中的民主和民主指導(dǎo)下的集中;公眾參與所體現(xiàn)的正是民主政治的公平、自由、參與的特質(zhì),且由于環(huán)境利益本身的特性,它既是個(gè)人的私益也是社會(huì)公眾公益的體現(xiàn)。其次,從法社會(huì)學(xué)的角度看,法律對(duì)社會(huì)作用的重要體現(xiàn)之一就是法律的激勵(lì)功能。
政工論文投稿期刊推薦 《公共行政評(píng)論》(雙月刊)創(chuàng)刊于2008年，由廣東省出版集團(tuán)有限公司、廣東省行政體制改革研究中心主辦，教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地-中山大學(xué)行政管理研究中心、廣東省行政管理學(xué)會(huì)協(xié)辦的公共行政類專業(yè)學(xué)術(shù)期刊。2009年榮獲廣東省優(yōu)秀期刊。
摘要:不論是從國(guó)內(nèi)環(huán)境法的層面還是國(guó)際環(huán)境法的層面進(jìn)行考察,我們都可以認(rèn)為民主參與是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域必須高舉的大旗,公眾參與原則作為環(huán)境法的基本原則,處處滲透著民主參與的精神。但是,環(huán)境公眾參與原則在實(shí)現(xiàn)的途徑上還存在一些弊病,如公眾參與的范圍較窄、方式和內(nèi)容在立法中原則而抽象、參與程序的可操作性不夠強(qiáng),公民環(huán)境法律權(quán)利的缺位以及環(huán)境與發(fā)展決策中法律機(jī)制的缺失等等。針對(duì)這一系列問題,從廈門PX事件中所折射出的法律問題,提出了完善中國(guó)環(huán)境公眾參與原則實(shí)現(xiàn)途徑的法律思考。
關(guān)鍵詞:環(huán)境公眾參與;廈門PX事件;法律思考
中圖分類號(hào):D630.9文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)18-0203-02
一、環(huán)境公眾參與的凸顯——廈門PX項(xiàng)目事件中反映的法律問題
(一)廈門PX項(xiàng)目事件中公眾參與的努力及訴求
廈門PX項(xiàng)目作為得到國(guó)家批準(zhǔn)建設(shè)、地方政府鼎力支持的項(xiàng)目卻在廈門市民的訴求和努力下,迫使廈門市政府不得不宣布讓該項(xiàng)目緩建,重新進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià),公眾參與在此次事件中發(fā)揮了極其重要的作用。據(jù)相關(guān)報(bào)道,是政協(xié)委員的提案讓此事成為全國(guó)人民熱烈討論的話題外,廈門本地居民和學(xué)者通過媒體和網(wǎng)絡(luò)對(duì)事件也進(jìn)行了很長(zhǎng)時(shí)間的探討,并形成公眾自己的訴求。這些訴求可以概括為以下幾方面:一是對(duì)海滄區(qū)目前化工石化企業(yè)的環(huán)保工作不滿意;二是希望政府能夠徹底解決石化區(qū)規(guī)劃與海滄新城規(guī)劃之間的矛盾;三是公眾的環(huán)境意識(shí)不斷提高,想通過各種途徑維護(hù)個(gè)人的合法權(quán)益;四是PX項(xiàng)目選址距居民區(qū)太近,環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)巨大[1]。
(二)廈門PX項(xiàng)目事件——“散步事件”引發(fā)的權(quán)利之辯
“散步事件”是廈門PX事件作為公眾參與標(biāo)本的特色所在。它是在欠缺實(shí)質(zhì)的游行示威權(quán)利與正規(guī)渠道的言論自由的前提下,廈門民眾以生活性用語(yǔ)“散步”替代政治性的法律概念“游行示威”,“發(fā)明”了一種公意表達(dá)形式。盡管有關(guān)方面努力將事態(tài)控制在行政過程之中,“散步事件”的組織者也適可而止,并不斷地強(qiáng)調(diào)“散步”的理性與和平方式,但“散步”在本質(zhì)上就是游行示威,這是中國(guó)憲法上明確規(guī)定的公民的基本政治自由,然而《集會(huì)游行示威法》的程序限制卻導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中游行示威的權(quán)利很難得到合法的許可與保障。然而,廈門市政府從民眾的集體“散步”中感受到了強(qiáng)烈的參與意識(shí)和權(quán)利訴求,并最終決定積極回應(yīng)民眾的理性要求,該事件產(chǎn)生的影響巨大而深遠(yuǎn)。
(三)廈門PX項(xiàng)目事件中公眾參與存在的問題
廈門PX項(xiàng)目事件受到熱議并體現(xiàn)了公眾參與極大的熱情,但我們也看到公眾參與在中國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中凸顯的問題與不足,可以大致概括為以下幾個(gè)方面:
1.環(huán)境事件中的公眾參與尚未完成從自發(fā)到自覺地轉(zhuǎn)變。公眾參與是人們參與國(guó)家事務(wù)管理的憲法權(quán)利的充分體現(xiàn)。在這次PX事件中,公眾充分發(fā)揮主人翁意識(shí),影響了事件的發(fā)展,讓一項(xiàng)有巨大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的工程有了重新評(píng)估的機(jī)會(huì)。但是,必須指出,PX事件的公眾參與只是公眾在此次重大環(huán)境事件中一次自發(fā)的行動(dòng),是政協(xié)委員的“提案”產(chǎn)生的巨大社會(huì)影響,加上新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)的渲染,公眾才真正意識(shí)到參與到環(huán)評(píng)的重要性,才真正體會(huì)到關(guān)注自己的生存環(huán)境和生活狀態(tài)到了如此近的地步。目前中國(guó)公眾參與的現(xiàn)狀是,許多國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與政府決策持不積極或走過場(chǎng)的態(tài)度,人們?cè)谒枷肷仙形葱纬晒妳⑴c政府決策的觀念和習(xí)慣,尤其是在環(huán)保領(lǐng)域,公眾參與尚未完成從自發(fā)到自覺的轉(zhuǎn)變。
2.法律上沒有明確公眾參與的效力。公眾參與的效力是指環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)于公眾的問題和意見的認(rèn)定,它決定了公眾的意見在相關(guān)決策中是作為參考還是作為決策的依據(jù)�！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》對(duì)此沒有明確規(guī)定,只是《暫行辦法》第17條規(guī)定,“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮公眾意見,并在環(huán)境影響報(bào)告書中附具對(duì)公眾意見采納或者不采納的說(shuō)明。環(huán)境保護(hù)行政主管部門可以組織專家咨詢委員會(huì),由其對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書中有關(guān)公眾意見采納情況的說(shuō)明進(jìn)行審議,判斷其合理性并提出處理建議。環(huán)境保護(hù)行政主管部門在作出審批決定時(shí),應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮專家咨詢委員會(huì)的處理建議。”這顯然是單方面的規(guī)定,沒有規(guī)定公眾對(duì)于主管機(jī)構(gòu)的最終決策沒能采納其意見表示異議,或者認(rèn)為主管機(jī)構(gòu)的行為違反了法律時(shí),公眾具有怎樣的權(quán)利請(qǐng)求和救濟(jì)方式。
3.環(huán)境信息公開的操作性不強(qiáng)。中國(guó)先后頒布了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》、《中華人民共和國(guó)信息公開條例》,國(guó)家環(huán)�？偩钟止剂恕董h(huán)境信息公開辦法(試行)》,但是,這些法規(guī)及制度的規(guī)定往往過于寬泛和原則,未能真正把公眾參與的權(quán)利落到實(shí)處�！稌盒修k法》第7條規(guī)定了“建設(shè)單位或者其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)按照本辦法的規(guī)定,采用便于公眾知悉的方式,向公眾公開有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的信息”。公眾參與的組織上規(guī)定由建設(shè)單位或其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)組織,但是,對(duì)于公眾參與的信息公開的原則、階段、范圍、主體、方式、保障等制度性規(guī)定則沒有確立。同時(shí),由建設(shè)單位或其委托的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)組織的公眾參與,這種制度安排也讓人感到質(zhì)疑。
二、環(huán)境公眾參與是環(huán)境保護(hù)的重要原則
(一)環(huán)境公眾參與的含義
公眾參與的思想形成于20世紀(jì)60年代。1969年美國(guó)在《國(guó)家環(huán)境政策法》中明確提出了公眾參與權(quán)。此后許多國(guó)家的環(huán)境政策、法律及國(guó)際性法律文件都將公眾參與作為一項(xiàng)原則規(guī)定在法律之中。在環(huán)境立法中,“公眾是指一個(gè)或一個(gè)以上的自然人或者法人,根據(jù)各國(guó)立法和實(shí)踐,還包括他們的協(xié)會(huì)、組織或者團(tuán)體。”[2]由于環(huán)境公眾參與內(nèi)涵與外延的廣泛性,對(duì)環(huán)境公眾參與必須從多種角度去認(rèn)識(shí)和規(guī)定。從社會(huì)學(xué)的角度來(lái)看,公眾參與是指社會(huì)公眾參與環(huán)境政策制定,從而確保環(huán)境政策符合民意及環(huán)境政策合法化的根本途徑;從法律性質(zhì)上看,它是一項(xiàng)重要的程序性權(quán)利,也是環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)重要原則和基本制度;從目的上看,它的主要目的在于限制政府的自由裁量權(quán),促進(jìn)政府環(huán)境決策的科學(xué)化、民主化;從司法過程看,它是將環(huán)境保護(hù)自力救濟(jì)納入法制化軌道的主要途徑。
(二)環(huán)境公眾參與原則的法理依據(jù)
由于環(huán)境問題的特殊性決定了環(huán)境保護(hù)中公眾參與的必要性,而在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中強(qiáng)調(diào)公眾參與,確認(rèn)公眾參與權(quán),建立公眾參與制度又有其深層次的法理依據(jù)。首先,從法哲學(xué)的角度看,民主政治是程序政治,公
法律的激勵(lì)功能就是指通過法律激發(fā)個(gè)體合法行為的發(fā)生,使個(gè)體受到鼓勵(lì)去做出法律所要求和期待的行為,最終實(shí)現(xiàn)法律所設(shè)定的整個(gè)社會(huì)關(guān)系模式系統(tǒng)的要求,取得預(yù)期的法律效果,造成理想的法律秩序[3]。
三、完善中國(guó)環(huán)境公眾參與原則實(shí)現(xiàn)途徑的法律思考
(一)建立健全公眾參與機(jī)制,保障公民環(huán)境知情權(quán)與參與權(quán)
中國(guó)已初步建立起公眾參與機(jī)制。中國(guó)的《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和國(guó)家環(huán)�？偩殖雠_(tái)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》,對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、方式和組織形式等做出了具體規(guī)定。但是中國(guó)的公眾參與機(jī)制遠(yuǎn)未健全。公眾參與環(huán)境保護(hù)空有高漲熱情卻缺乏切實(shí)有效的途徑與方式進(jìn)入環(huán)境保護(hù)的管理與決策。環(huán)境狀況知情權(quán)與環(huán)境事務(wù)權(quán)的缺位所導(dǎo)致的弊端在廈門PX事件中體現(xiàn)尤為明顯。因此,需要采取切實(shí)有效的措施把公民的環(huán)境狀況知情權(quán)和環(huán)境事務(wù)權(quán)上升為一種正式的法律權(quán)利。
(二)確立信息公開機(jī)制,拓寬環(huán)境公眾參與的途徑與范圍
公眾在參與環(huán)境決策中享有的具體權(quán)利包括知情權(quán)、參與權(quán)和請(qǐng)求救濟(jì)權(quán)[3]。知情權(quán)是指人們有知道環(huán)境的真實(shí)狀態(tài)的權(quán)利,公眾只有在了解環(huán)境狀況和相關(guān)環(huán)境知識(shí)后,才能為自己參與環(huán)境決策提供依據(jù)和前提;參與權(quán)是指公眾參與各階段環(huán)境影響評(píng)價(jià)的權(quán)利,只有完整的參與,公眾才能最大限度地了解環(huán)境決策的對(duì)象和內(nèi)容,也才能提出更多、更全面的意見和建議;請(qǐng)求救濟(jì)權(quán),指公眾的環(huán)境權(quán)益受到侵害后向有關(guān)部門請(qǐng)求保護(hù)的權(quán)利,包括司法救濟(jì)權(quán)、行政救濟(jì)等方式。只有公眾享有請(qǐng)求權(quán),其環(huán)境權(quán)的實(shí)體權(quán)利才能真正得到有效的保障。
(三)完善環(huán)境公眾參與原則的程序性制度
程序性制度在一定程度上是公眾參與的核心。PX事件中公眾參與的程序性制度主要體現(xiàn)為規(guī)劃環(huán)評(píng)中的公眾參與。非正式的“公告+評(píng)論”形式讓公眾了解了公共行政的議題與內(nèi)容,并初步醞釀?wù)降脑u(píng)論意見,后續(xù)的較為正式的公眾座談會(huì)是PX后期公眾參與的核心部分,也是市民與政府進(jìn)行理性對(duì)話的主要形式。盡管座談會(huì)在本質(zhì)上并非正式的聽證會(huì),但是座談會(huì)在程序公開、代表遴選、發(fā)言權(quán)配置等方面卻表現(xiàn)出了空前的民主和成熟。“一次性”的市民代表與常任的代表委員們?cè)谝粋�(gè)平面上行使公眾的參與權(quán)利,這確實(shí)是一道新的風(fēng)景線。
綜上所述,公眾參與原則是符合環(huán)境管理自身特點(diǎn)的富有成效的原則,它有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)法制化的目標(biāo)。要使公眾參與原則真正落實(shí),首先要有公眾參與的制度保障;其次,要有公眾參與的信息保障和監(jiān)督機(jī)制。通過對(duì)于廈門PX事件的過程分析,概括出了中國(guó)公眾參與的“PX模式”。 “PX模式”證明了政府可以在短期內(nèi)拋棄原有的命令性與封閉性的公共行政模式,并學(xué)會(huì)在公眾參與程序中聽取和采納民眾意見,而民眾也可以在有序組織和理性參與的基礎(chǔ)上影響公共決策的結(jié)果,維護(hù)自身的合法權(quán)益。毫無(wú)疑義,廈門PX事件中的公眾參與是成功的。
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